政策性農業(yè)保險問題研究

序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]一篇政策性農業(yè)保險問題研究范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

政策性農業(yè)保險問題研究:發(fā)展我國農業(yè)保險應解決的相關重大問題及政策建議

[摘要]發(fā)展農業(yè)保險是一項艱難的系統(tǒng)工程，我國農業(yè)保險的發(fā)展目前正處在積極的探索和試點過程中。農業(yè)保險的持續(xù)和高效發(fā)展，需要滿足一系列的條件和因素，需要提供合理的環(huán)境與平臺，必須著力解決一系列影響農業(yè)保險發(fā)展的關鍵問題和矛盾，處理好十個方面的關系，這些問題包括對農業(yè)保險的認識和定位、農業(yè)保險發(fā)展的方向和機制、農業(yè)保險發(fā)展的重點、難點和關鍵等問題。系統(tǒng)研究和解決這些矛盾與問題，才有助于農業(yè)保險試點的持續(xù)推進并不斷擴大，使農業(yè)保險得到穩(wěn)健發(fā)展。

[關鍵詞]農業(yè)保險；運行機制；保險文化；財政支持

近年來，積極探索發(fā)展農業(yè)保險已在我國形成共識，全國一些地區(qū)試點工作取得積極成效，農業(yè)保險不斷萎縮的態(tài)勢得到一定緩解。但是，從現有的農業(yè)保險發(fā)展情況看，我國的農業(yè)風險管理總體上還處于較為原始的狀態(tài)。要持續(xù)高效地推進農業(yè)保險，必須著力解決一系列影響農業(yè)保險發(fā)展的關鍵問題和矛盾，為農業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

一、強化農業(yè)保險在現代農業(yè)風險管理中的核心地位，將農業(yè)保險作為宏觀經濟政策，特別是農業(yè)政策的重要組成部分，制度化地推進農業(yè)保險的發(fā)展

農業(yè)普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業(yè)風險損失非常嚴重，農業(yè)自身的承災能力較為脆弱。與傳統(tǒng)農業(yè)相比較，現代農業(yè)的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現代農業(yè)在發(fā)展的環(huán)境、條件，生產的內涵與外延等方面都發(fā)生了相當的變化，但是，這些變化非但沒有減少農業(yè)風險，反而使農業(yè)風險的不確定性和復雜性增強，農業(yè)巨災風險損失壓力越來越大，農業(yè)風險的擴散和傳播加快。巨大的農業(yè)風險是阻礙我國農業(yè)發(fā)展的重要因素。為促進現代農業(yè)的發(fā)展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業(yè)風險管理體系。發(fā)達國家的農業(yè)風險保護體系主要包括農業(yè)保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業(yè)生產各個環(huán)節(jié)的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業(yè)生產者的利益。其中，農業(yè)保險發(fā)揮了重要的作用。我國傳統(tǒng)的農業(yè)風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業(yè)的風險保障程度很低。農業(yè)的高風險和低收益使我國的農業(yè)發(fā)展環(huán)境得不到改善，嚴重制約了農業(yè)的發(fā)展。農業(yè)保險作為專業(yè)的現代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優(yōu)勢，而且，農業(yè)保險具有綜合的經濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發(fā)展。因此，在推進傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變的過程中，應突出和強化農業(yè)保險在現代農業(yè)風險管理中的核心地位。國家應該將農業(yè)保險作為宏觀經濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經濟發(fā)展的重要手段。

二、高度重視農業(yè)保險市場的培育和機制的塑造，堅持發(fā)展政府誘導型農業(yè)保險運行機制

大量的農業(yè)保險理論研究和實踐表明，農業(yè)保險發(fā)展的難點和關鍵在于農業(yè)保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業(yè)保險的正外部性決定了農業(yè)保險具有準公共產品屬性，加之農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè)，農業(yè)具有公共福利性，農業(yè)保險的這些屬性為政府支持和參與農業(yè)保險提供了理論支撐，同時農業(yè)保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現實矛盾，也對政府參與農業(yè)保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業(yè)保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發(fā)育。況且，作為發(fā)展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經營農業(yè)風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業(yè)保險雖具有效率優(yōu)勢，但是，農業(yè)保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業(yè)保險經營的基礎，市場化的農業(yè)保險模式在現階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發(fā)展農業(yè)保險的經驗和教訓，我國應該發(fā)展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業(yè)保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業(yè)化的農業(yè)保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業(yè)保險)，更不是政策性和商業(yè)性的簡單混合。它是指政府從農業(yè)保險經營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業(yè)保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創(chuàng)造經營環(huán)境和條件，降低經營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業(yè)保險走上市場化發(fā)展模式為目標。與完全的政策性農業(yè)保險相比，政府的作用由直接變?yōu)殚g接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業(yè)保險市場，適度放松農業(yè)保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業(yè)保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業(yè)再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業(yè)性保險公司開展代辦或共保農業(yè)保險業(yè)務。從農業(yè)保險機制的塑造角度，應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規(guī)的規(guī)范、保險的監(jiān)管等手段，塑造農業(yè)保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業(yè)保險的市場機制，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高農業(yè)保險的發(fā)展效率，保障農業(yè)保險的穩(wěn)健發(fā)展。

三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業(yè)保險需求

保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態(tài)、行為規(guī)范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發(fā)展過程中起著非常重要的作用。

我國農村保險文化發(fā)展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環(huán)節(jié)較為復雜，制度和規(guī)則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發(fā)生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。

農村保險文化發(fā)展落后有其深刻的社會背景：一是傳統(tǒng)自然經濟因素的影響。傳統(tǒng)農業(yè)的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業(yè)文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協(xié)作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統(tǒng)農業(yè)文化重視家庭保障，沒有建立起現代商業(yè)意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續(xù)下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現代社會保險。二是傳統(tǒng)文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。

因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業(yè)保險發(fā)展的重要因素。從農業(yè)保險的經營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經營者承擔著創(chuàng)造、傳播和經營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當地閉路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業(yè)保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現代農業(yè)保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業(yè)保險法》的制定與實施。《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出“加快推進農業(yè)保險法律法規(guī)建設”。保險法規(guī)是保險制度的核心，是保險市場形成和發(fā)展的基礎，應當盡快制定農業(yè)保險相關法律。

四、建立農業(yè)風險信息系統(tǒng)，創(chuàng)造農業(yè)保險發(fā)展基礎

農業(yè)保險是以農業(yè)風險為經營對象，因此，對農業(yè)風險及風險損失的特征和規(guī)律的把握是農業(yè)保險開展的重要前提。例如，農業(yè)保險產品的開發(fā)，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數據作為基礎。農業(yè)保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業(yè)風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統(tǒng)的農業(yè)風險數據和信息，即使在農業(yè)保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統(tǒng)計年鑒中收集部分數據。農業(yè)風險信息系統(tǒng)是專門從事農業(yè)風險信息和數據的處理和交換的中心，包括農業(yè)風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業(yè)風險信息的和交換等環(huán)節(jié)。農業(yè)風險信息系統(tǒng)是一個綜合的跨學科、跨部門的系統(tǒng)，它可以在事前、事中、事后進行連續(xù)動態(tài)地輸入和輸出各種農業(yè)風險數據和信息，滿足農業(yè)保險當事人及國民經濟其他部門的需要。從農業(yè)保險的發(fā)展角度，農業(yè)風險信息系統(tǒng)不但是保險產品開發(fā)的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件。現代風險信息系統(tǒng)中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現代的衛(wèi)星遙感技術、通訊技術和網絡技術的運用，農業(yè)風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業(yè)減災中發(fā)揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經濟效益將發(fā)揮重要作用。一般說來，農業(yè)的減災信息系統(tǒng)通過對災害全程動態(tài)監(jiān)測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統(tǒng)，預報警報的傳播、分發(fā)和服務系統(tǒng)等，能夠大大減少災害的危害程度。農業(yè)風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統(tǒng)計局、農業(yè)部、國家氣象中心、民政部、商務部聯(lián)合成立農業(yè)風險信息中心，該中心可設在農業(yè)部。

五、明確中央和地方在農業(yè)保險發(fā)展中的關系，切實保障農業(yè)保險中政府的投入力度

農業(yè)和農業(yè)保險的特殊性決定了在農業(yè)保險的發(fā)展過程中需要政府提供強大的經濟支持，即使是在政府誘導型發(fā)展模式下。尤其是在我國農業(yè)保險發(fā)展的試點時期，政府的財政支持是農業(yè)保險推廣的重要條件。國外農業(yè)保險發(fā)展也證明，政府的財政支持對推進農業(yè)保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業(yè)這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業(yè)，扶持和推動農業(yè)保險發(fā)展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業(yè)保險投入的到位。農業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業(yè)保險發(fā)展的義務，但我國的現實國情是各地方經濟發(fā)展嚴重的不平衡，農業(yè)比重較高的地區(qū)，大多地方財政相對困難，地方政府的經濟實力較弱。經濟發(fā)達地區(qū)財政基礎較好，但農業(yè)的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發(fā)展農業(yè)保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節(jié)功能，在農業(yè)保險的發(fā)展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業(yè)再保險的經營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業(yè)保險經營補貼。地方財政的義務則主要承擔養(yǎng)殖業(yè)、地方經濟作物和特色農產品的經營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業(yè)保險巨災基金，為農業(yè)巨災風險損失提供保障。

六、制定并實施區(qū)域性農業(yè)保險政策，扶持西部地區(qū)農業(yè)保險的發(fā)展

農村經濟發(fā)展的區(qū)域性、農業(yè)風險和災害損失的區(qū)域性、農業(yè)生產布局的區(qū)域差異性等特征，決定了我國的農業(yè)保險必須走區(qū)域化的發(fā)展戰(zhàn)略，集中統(tǒng)一的發(fā)展模式將扭曲農業(yè)保險價格機制、弱化農業(yè)保險發(fā)展的激勵機制、抑制農業(yè)保險的創(chuàng)新機制等，從而阻礙農業(yè)保險的發(fā)展。因此，農業(yè)保險的發(fā)展應堅持區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略。所謂區(qū)域性農業(yè)保險政策是指國家在制定促進農業(yè)保險發(fā)展政策時，將根據各個經濟區(qū)域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業(yè)落后地區(qū)的農業(yè)保險獲得較好的發(fā)展機會。我國經濟發(fā)展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區(qū)域之間發(fā)展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區(qū)域化的發(fā)展政策有助于縮小區(qū)域發(fā)展差異，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。西部地區(qū)的經濟基礎總體較為薄弱，農業(yè)基礎設施較差，農業(yè)的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經濟發(fā)達地區(qū)相比，農業(yè)風險和農業(yè)災害損失對西部農村落后地區(qū)的影響更為嚴重。西部地區(qū)自然條件惡劣，災害頻發(fā)，是許多農村地區(qū)貧困落后的現實原因。目前，農業(yè)生產方式還主要以傳統(tǒng)農業(yè)為主，農村產業(yè)結構單一，農業(yè)的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統(tǒng)農業(yè)色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區(qū)農業(yè)保險市場發(fā)育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展也相對落后，地區(qū)的財政資金較為緊張，很多地區(qū)只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業(yè)保險發(fā)展的能力十分有限。雖然如此，農業(yè)在西部落后地區(qū)具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業(yè)產值占地區(qū)總產值的比重大大高于發(fā)達地區(qū)。農業(yè)和農村的穩(wěn)定對西部地區(qū)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區(qū)農業(yè)保險的發(fā)展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區(qū)的農業(yè)保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區(qū)實行專項的農業(yè)保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區(qū)一定幅度的優(yōu)惠。

七、加快推進農業(yè)保險人才培養(yǎng)和技術創(chuàng)新，加快農業(yè)保險產品的開發(fā)

農業(yè)保險的復雜性對農業(yè)保險經營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業(yè)保險發(fā)展過程中面臨的突出矛盾是專業(yè)人才匱乏，經營技術非常落后，嚴重制約農業(yè)保險的發(fā)展。從保險人才的培養(yǎng)角度，應通過多種方式、多種渠道，培養(yǎng)農業(yè)保險發(fā)展中所需要的各種人才。農業(yè)保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經營管理人才。一批熱愛農業(yè)保險，具有經濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業(yè)保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業(yè)保險理論研究水平，為我國的農業(yè)保險提供理論支撐。應該充分發(fā)揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養(yǎng)方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業(yè)保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養(yǎng)研究隊伍，促進學科的發(fā)展；從現有保險公司、應屆大學畢業(yè)生和社會等多渠道積極引進農業(yè)保險的技術和管理人才，穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)保險人才隊伍。近年來，國外農業(yè)保險在技術創(chuàng)新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業(yè)風險證券化產品、農業(yè)巨災風險管理工具的創(chuàng)新，為農業(yè)保險提供了嶄新的思路。我國的農業(yè)保險也應該在這方面進行探索與創(chuàng)新，增強農業(yè)保險的自我發(fā)展能力。

八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業(yè)保險試點工作

農業(yè)保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經營風險和難度很大，主要表現在：國家的財政支持能力、農業(yè)保險市場的發(fā)育進程、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業(yè)保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區(qū)盲目推進農業(yè)保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業(yè)保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規(guī)律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規(guī)律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業(yè)保險發(fā)展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優(yōu)先選擇農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化、商品化和組織化程度較高的地區(qū)，進行農業(yè)保險項目試點，待經驗逐步積累，示范效應逐步顯現，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業(yè)保險作為主要的農業(yè)風險管理手段是有條件的，主張積極發(fā)展農業(yè)保險，并不等于不顧實際一哄而上，現代農業(yè)保險的發(fā)展必須樹立效益意識和風險意識。

九、建立農業(yè)巨災風險保障體系，分散農業(yè)保險經營風險，保障農業(yè)保險的穩(wěn)健運行

農業(yè)特別易于發(fā)生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發(fā)生將會使農業(yè)保險系統(tǒng)崩潰。農業(yè)巨災風險的存在是影響農業(yè)保險市場發(fā)育的重要因素，是農業(yè)保險市場化經營的重大障礙。無論是從保護農業(yè)，穩(wěn)定社會的角度，還是從促進農業(yè)保險發(fā)展的方面，都必須重視農業(yè)巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業(yè)保險發(fā)展的重要前提。農業(yè)巨災風險保障體系包括農業(yè)再保險、農業(yè)巨災基金、農業(yè)災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯(lián)系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業(yè)再保險的目的是分散農業(yè)原保險人的經營風險；農業(yè)巨災基金是為農業(yè)原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業(yè)災害救濟則是起到補充作用，彌補農業(yè)保險的不足。

十、強化農業(yè)保險的監(jiān)督管理，提高農業(yè)保險的經濟效益和社會效益

由于農業(yè)保險的發(fā)展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業(yè)保險尚未建立起有效的風險約束機制和經營監(jiān)管制度。在積極探索過程中，應加強對農業(yè)保險的監(jiān)督和管理。監(jiān)督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監(jiān)督。對專業(yè)性的農業(yè)保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經營范圍積極拓展農業(yè)保險業(yè)務，杜絕保險公司將農業(yè)保險作為“概念”來操作，避免農業(yè)保險業(yè)務空心化；二是監(jiān)督政府支持農業(yè)保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發(fā)揮作用，防止財政資金被挪用；三是監(jiān)控農業(yè)保險的經營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業(yè)保險的健康運行；四是監(jiān)督農民的利益保護情況。農業(yè)保險應辦成支持農業(yè)發(fā)展，保護農民利益的現代風險管理工具。在農業(yè)保險發(fā)展過程中，除國家和省級政府明確規(guī)定的少數法定農業(yè)保險業(yè)務外，任何保險人不得采取強買強賣農業(yè)保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。

政策性農業(yè)保險問題研究:提高農業(yè)保險經營主體積極性的政策探討

[摘要]農業(yè)的弱質性決定了農業(yè)風險保障的重要性，農業(yè)保險經營主體參與的積極性是政策性農業(yè)保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。調動農業(yè)保險經營主體開展農業(yè)保險業(yè)務的積極性需要政府全方位的政策支持，包括財政、稅收、法律等方面的扶持。但如何確保政策性農業(yè)保險順利實施，仍然是一個值得探究的現實課題。

[關鍵詞]農業(yè)保險；政策性農業(yè)保險經營主體；財稅支持

農業(yè)在國民經濟中的基礎地位和農業(yè)的弱質性，決定了農業(yè)風險保障的重要性。而農業(yè)保險的“三高”(高風險性、高賠付率、高虧損率)特征決定了沒有政府的政策性支持就難以實現可持續(xù)經營。2007年以來在全國6個省區(qū)試點推行、現全國有近九成省份開展的政策性農業(yè)保險是一種財政補貼型保險。其實質是政府通過在保費方面的補貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現的農業(yè)生產風險部分轉移到保險經營主體和未受災農戶，從而既達到保障農業(yè)生產的目的，又適當減輕政府巨額救災支出壓力。在這種保險模式下，能否調動農戶和政策性農業(yè)保險經營主體(商業(yè)保險公司、專業(yè)性農業(yè)保險公司、農業(yè)互助保險公司、地方政策性農業(yè)保險公司、外資或合資保險公司等)的積極性是政策性農業(yè)保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。各地試點表明，保證并盡量提高政府的保費補貼支出對調動農民參保的積極性起了重要作用，但如何提高政策性農業(yè)保險經營主體參與積極性，以確保政策性農業(yè)保險順利實施仍是值得探究的一個現實課題。

一、影響農業(yè)保險經營主體積極參與的障礙分析

盡管政策性農業(yè)保險試點中財政對農業(yè)保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業(yè)保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業(yè)保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業(yè)保險經營主體參與的積極性。

1　農業(yè)保險的高風險使農業(yè)保險經營主體的綜合賠付率居高不下。農業(yè)產業(yè)是受自然災害影響較為嚴重的產業(yè)，農業(yè)保險承保的風險不僅發(fā)生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經驗，農業(yè)保險經營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發(fā)展中國家，其賠付率經常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業(yè)保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業(yè)風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發(fā)生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發(fā)生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。

2　農業(yè)保險經營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業(yè)保險業(yè)務不僅風險高，而且經營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發(fā)生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現場勘查定損、賠付兌現的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業(yè)生產的危險主要是自然災害，發(fā)生極不規(guī)則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發(fā)性，還可能引起其他災害的發(fā)生，加之農村中有關災害情況的統(tǒng)計資料不全，加大了對危險發(fā)生頻率測定的難度，使得保險經營主體對種養(yǎng)業(yè)等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業(yè)的評估。這些困難增加了農業(yè)保險經營主體的經營成本。目前國內財產保險公司的經營成本在20％～30％之間，農險業(yè)務的經營成本更高，但部分試點地區(qū)政府認可的經營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業(yè)務的社會公益性，大部分地區(qū)的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續(xù)良性開展。

3　農業(yè)保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業(yè)保險經營主體的態(tài)度由過去的大力發(fā)展變?yōu)橹斏鲝氖隆Ｓ捎诒ｋU市場的信息不對稱，在農業(yè)保險的委托關系中，農業(yè)生產單位作為委托方處于信息優(yōu)勢方，作為方的農業(yè)保險經營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業(yè)保險中道德風險比較嚴重，受農業(yè)自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規(guī)制度的缺乏，監(jiān)督控制成本難以降低。據統(tǒng)計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20％。加上農業(yè)風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監(jiān)管成本高，農業(yè)保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業(yè)保險經營者賠付率居高不下。

二、調動農業(yè)保險經營主體參與積極性的政策探討

農業(yè)保險經營管理上的特殊性決定了農業(yè)保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業(yè)保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統(tǒng)一規(guī)定免征收營業(yè)稅外，并沒有推出新的優(yōu)惠政策，而且對保險企業(yè)經營管理費用沒有進行適當的補貼，從而使政府引導保險經營者積極主動開展農業(yè)保險的引導作用大打折扣。調動農業(yè)保險經營主體開展農業(yè)保險業(yè)務的積極性需要政府全方位的政策支持。

1　給予稅收減免優(yōu)惠。政策性農業(yè)保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、印花稅等。農業(yè)保險業(yè)務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業(yè)保險經營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業(yè)保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優(yōu)惠，以吸引各方資本參與到農業(yè)保險的經營領域。對農業(yè)保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠力度最大的是美國，美國《聯(lián)邦農作物保險法》規(guī)定，聯(lián)邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯(lián)邦到地方各級政府對農業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策使農業(yè)保險經營機構除了其業(yè)務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業(yè)保險提供了力度很大的稅收優(yōu)惠，《法人稅法》中將農業(yè)共濟組合、農業(yè)共濟組合聯(lián)合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業(yè)所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業(yè)災害補償法》中除規(guī)定農業(yè)保險的所得稅率為22％，營業(yè)稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。

適當的優(yōu)惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業(yè)保險的必要措施。根據現行稅法，除免征種養(yǎng)兩業(yè)農業(yè)保險的營業(yè)稅，以營業(yè)稅為計征依據的城市維護建設稅和教育費附加也因營業(yè)稅免征而免征，同時對農業(yè)保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優(yōu)惠政策。針對這種稅收優(yōu)惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業(yè)保險經營主體的經營積極性，應擴大對農業(yè)保險業(yè)務的稅收優(yōu)惠力度：一是對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險以外的其他農業(yè)險產品也免征營業(yè)稅，特別是將營業(yè)稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業(yè)務。二是對政策性農業(yè)保險經營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業(yè)保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規(guī)定對經營政策性種養(yǎng)兩業(yè)保險的經營主體，可以將其全部盈余作為農業(yè)保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業(yè)巨災風險補償的積累，以增強其抵御農業(yè)保險風險的能力。

2　提供經營業(yè)務費用補貼。國外政府對農業(yè)保險經營者的補貼主要用于補貼經營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業(yè)保險的19個公司提供相當于其農業(yè)保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業(yè)保險業(yè)務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經驗，政府應為各種政策性農業(yè)保險經營主體提供一定比例的業(yè)務費用補貼，以提高其經營農業(yè)保險的積極性。2006年《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經營的政策性農業(yè)保險適當給予經營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區(qū)別對待的原則，即政策性農業(yè)保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業(yè)保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業(yè)保險公司則根據其年經營農業(yè)保險的業(yè)務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業(yè)保險業(yè)務開展比較困難的地區(qū)，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發(fā)展政策性農業(yè)保險業(yè)務。

3　提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業(yè)保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。為保證政策性農業(yè)保險經營主體的財務穩(wěn)定，提高其經營農險的積極性，需要政府財政作為農業(yè)保險發(fā)展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業(yè)性再保險機構在一般情況下不愿承接農業(yè)保險的再保險，可考慮由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農業(yè)再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業(yè)保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節(jié)流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業(yè)保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業(yè)保險的經營。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。

4　創(chuàng)新農業(yè)保險支持機制——以險養(yǎng)險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數地區(qū)在鼓勵商業(yè)性保險公司開展農險時都會提出“以險養(yǎng)險”這一措施，并把它當作解決政策性農業(yè)保險虧損問題的最重要手段之一。“以險養(yǎng)險”是一種對開展政策性農業(yè)保險的公司中部分商業(yè)保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業(yè)保險虧損的方法。從上海等地的實踐經驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業(yè)性財產和人身保險項目養(yǎng)得起農險。第二，保險公司的政策性和商業(yè)性兩類保險業(yè)務的盈虧如何核定。第三，在“以險養(yǎng)險”中如何維護商業(yè)保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養(yǎng)險”才能真正成為政策性農業(yè)保險的“強力助推器”。

三、政策支持農業(yè)保險經營主體參與應注意的幾個問題

1　對政策性農業(yè)保險經營主體的政策支持要與政府的財政能力相適應。農業(yè)保險過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進一步加大對農業(yè)保險的支持和補貼力度的情況下，農業(yè)保險并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發(fā)展，相反政策性農業(yè)保險的發(fā)展使政府陷入沉重的財政負擔。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農業(yè)保險的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元，其中保費補貼13.53億美元。以此為教訓，在我國的政策性農業(yè)保險試點中，對農民的保費補貼和對農業(yè)保險經營主體的經營費用補貼水平及稅收減免優(yōu)惠的力度一定要考慮國家的財力，既要促進政策性農業(yè)保險的順利開展，又不能給財政帶來太大壓力。

2　對農業(yè)保險經營主體的經營費用補貼要注重效率，建立責任機制。政府對農業(yè)保險經營主體的財政補貼對促進農業(yè)保險的發(fā)展起著不可替代的作用。然而，由于政府與保險經營者之間的信息不對稱，政府在不能完全獲知保險經營者提供農業(yè)保險的努力水平時，可能使農業(yè)保險經營者存在“機會主義”行為，造成政府與保險經營者之間的“道德風險”現象，使得政府通過增加對保險經營者的財政補貼以激勵其努力向社會提供農業(yè)保險的政策目標無法達到。因此，在政府對農業(yè)保險經營主體財政支持中，財政補貼的效率性值得關注，要研究政府對農業(yè)保險經營主體的補貼數額應該在什么樣的規(guī)模，才能使其積極參與農業(yè)保險，又不致產生“機會主義”行為。針對這一難題，有學者提出政府在確定對農業(yè)保險經營主體的財政補貼數額時，要適當參考與農業(yè)生產密切相關的天氣因素、同行業(yè)保險公司經營農業(yè)保險的平均業(yè)績、保險公司的非農業(yè)保險的經營業(yè)績等其他可觀測因素，用這些因素與保險公司農業(yè)保險業(yè)績共同考評保險經營主體經營農業(yè)保險的努力程度，并由此決定政府對其的財政補貼數額。這樣，政府可以在更為確定的財政支出預算約束下，以最優(yōu)的財政補貼規(guī)模激勵保險公司從事農業(yè)保險業(yè)務。同時，保險公司也可在政府的財政補貼下，最大程度地提高農業(yè)保險經營水平。也有學者認為要盡量通過再保險、保費補貼等方法來分擔保險公司的經營風險，提高保險公司的收入，慎用直接補貼方式，對農業(yè)保險經營主體要給予財政資金支持，但不宜采取大兜底的方式，保險公司必須承擔自己的經營責任。

3　加快制定和完善農業(yè)政策性保險的法律法規(guī)。我國雖然于1995年10月出臺了《中華人民共和國保險法》，但這部法律主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經營行為，對于農業(yè)保險仍未有具體的法律法規(guī)。法律滯后嚴重影響了農業(yè)保險的進一步發(fā)展，造成農業(yè)保險經營主體少，組織體系不完善，制度老化。為了規(guī)范農業(yè)保險參與各方行為，國家要在試點工作的基礎上，盡快制定《政策性農業(yè)保險法》，以法律的形式規(guī)范政策性保險的經營主體、參與主體、受益主體及相關的權利和義務；特別是要明確政府在開展農業(yè)政策性保險中應發(fā)揮的作用和職能，準確界定農業(yè)保險的政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的范圍，并對農業(yè)保險的組織形式、稅收減免、財政補貼等做出相應規(guī)定，為政策性農業(yè)保險的健康發(fā)展提供法律保障。

政策性農業(yè)保險問題研究:當前政策性農業(yè)保險試驗中的困難和問題

[摘要]　根據中央的相關精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農業(yè)保險實驗，取得了一定的成績，但也面臨著一些問題，如，政策性農業(yè)保險的政策目標和導向不明確、基層政府工作人員組織和推動農業(yè)保險的費用分擔無幸可循、農民的自主投保意識參差不齊、地方對政策性農業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數等，對于這些困難和問題的解決，是政策性農業(yè)保險試驗持續(xù)推進、經營水平和層次不斷提升的關鍵。

[關鍵詞]　政策性農業(yè)保險，商業(yè)性保險公司

根據中央“加快建立政策性農業(yè)保險制度，選擇部分產品和部分地區(qū)率先試點”和《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中關于“積極穩(wěn)妥推進試點，發(fā)展多形式、多渠道的農業(yè)保險”的精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農業(yè)保險實驗。但是在政策性農業(yè)保險創(chuàng)新和發(fā)展的同時，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規(guī)則問題。

一、政策性農業(yè)保險的政策目標和導向不明確

為什么要試驗舉辦政策性農業(yè)保險，這種農業(yè)政策性保險的政策目標和導向是什么?這是試驗政策性農業(yè)保險的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農業(yè)保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關配套政策，害怕遇到大災還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農業(yè)保險試驗以補貼，而且還想從農業(yè)保險的經營中得到一些好處(從保險經辦公司得到一些手續(xù)費收入)。這就更難期待農業(yè)保險試驗的真正啟動。

二、基層政府工作人員組織和推動農業(yè)保險的費用分擔無章可循

各地的政策性農業(yè)保險試驗，不可能單純依靠商業(yè)性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農業(yè)保險承保面作為試點市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農經中心等都承擔了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農業(yè)保險經營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責崗位，有關農業(yè)、財稅、發(fā)改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業(yè)務。鑒于我國農業(yè)經營的分散性和小規(guī)模經營，各地用于農業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔，但“師出無名”，有的試驗地區(qū)根本沒有這項費用，這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農業(yè)保險的持續(xù)推進。

三、農民的自主投保意識參差不齊

農業(yè)保險對農業(yè)經營者來說雖然可以幫助他們分散生產風險，穩(wěn)定其生產收入，保證簡單再生產的持續(xù)進行。但是，由于農業(yè)災害頻繁，風險大，費率高，投保農業(yè)保險的預期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農業(yè)的農戶來說收益更是相對有限)，農戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農業(yè)保險經營如何平衡農民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關系的研究帶來了挑戰(zhàn)。

四、地方對政策性農業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制

不少省、市、自治區(qū)雖然在試點推進政策性農業(yè)保險的經營時提供了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是，他們也擔心全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現在只在該縣的塔集鎮(zhèn)開展農業(yè)保險試驗，市縣財政2005年的補貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養(yǎng)魚保險，縣財政每年將要為此補貼200多萬元，而且這種補貼一旦實施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財政存在補貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災補償基金的條件下，真的發(fā)生大災需要巨額賠付時，財政兜不了底，到那時政府將失信于民。

目前能得到中央財政補貼的黑龍江陽光相互農業(yè)保險公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補貼，但是不僅數額不足，而且都是臨時性的安排，沒有長期保證。這對于一家只有數千萬元家底的相互公司來說，經營風險相當大。

五、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數

政策性農業(yè)保險離不開財政支持，特別是中央財政的支持。財政支持一般包括保險費的補貼和經營管理費補貼、在發(fā)生巨災損失條件下的財政支持等。在我國目前經濟發(fā)展條件下，絕大部分省、市、自治區(qū)離開了中央財政的適當支持，政策性農業(yè)保險制度恐難建立。而直到目前，中央財政沒有任何有關政策期許和支持承諾，這是大多數省、市、區(qū)不敢進行試驗的重要原因，即使開始試驗的財政狀況較好的省份，也對試驗的可持續(xù)性沒有信心。這一點也正是前20年農業(yè)保險試驗失敗的重要教訓之一。當時不少地區(qū)也曾給與農業(yè)保險以補貼，但是他們能補“一陣子”，難補“一輩子”。

六、政策性農業(yè)保險試驗缺乏巨災補償準備和分散直接保險經營風險的再保險機制

各地在農業(yè)保險的試點中發(fā)現，如果不出現自然災害或一般性的自然災害，農業(yè)保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現了較大災害，農業(yè)保險可能會出現超賠(基金積累不足賠付)的現象；如果出現了較大范圍的損失巨大的自然災害，靠農業(yè)保險的保費收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農業(yè)保險必須建立“巨災補償準備金”，同時，要有一個強有力的再保險機制，使得風險能在時間和空間上得到有效分散。而現在，尚無一個省、市、自治區(qū)在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也五分散風險的其他安排，這樣的農業(yè)保險試驗經營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了政府身上。

七、某些籌資渠道的隨意性對正規(guī)制度建設效力有限

在一些試驗政策性農業(yè)保險的地方，當地政府或保險經營機構力圖拓展農業(yè)保險的資金籌集渠道，尋求一些產業(yè)化組織、龍頭企業(yè)為投保農戶提供保費補貼，或通過農業(yè)專業(yè)合作組織展業(yè)，但這種非正規(guī)手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規(guī)則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價值，對正規(guī)制度建設能產生多大效力，還無法預見，因此也恐難納入正規(guī)制度建設中來。

八、缺乏支持政策性農業(yè)保險試驗的其他配套政策

除了財政支持政策的缺失之外，農業(yè)保險試驗的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：

1.稅收優(yōu)惠政策。迄今為止，對農業(yè)保險的經營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經營農業(yè)保險免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定至今還沒有明文認可。而所得稅對農業(yè)保險原則上依然征收。實際上，由于農業(yè)保險的高風險、高費率和高賠付，使農業(yè)保險的試驗經營已經舉步維艱，在風調雨順的年份可能的經營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。取消33%所得稅征收規(guī)定是試驗地區(qū)的普遍期盼。

2.“以險養(yǎng)險”政策。為了彌補農業(yè)保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經驗之一是給農業(yè)保險經營機構某些盈利性較好的商業(yè)保險險種，甚至對這部分險種也不征營業(yè)稅和(或)所得稅。目前的試驗中也有不少地方在這樣試驗。但因為沒有任何規(guī)范和依據，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農業(yè)保險的商業(yè)保險公司借助該渠道同時向農民推銷“人身意外傷害保險”，浙江省把政府機關和事業(yè)單位的“機動車輛保險”都指定向經營農業(yè)保險的“共保體”投保(7月1日“交強險”實施后尚無明文)，上海允許專門經營農業(yè)保險的專業(yè)公司經營“農村建房保險”、“農業(yè)機械設備保險”、“機動車輛保險”、“大病醫(yī)療保險”等。但是各地的做法或者毫無依據，或者只是將經營農業(yè)保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農險業(yè)務的稅賦不免，因而對補充農業(yè)保險準備金或者“養(yǎng)險”的正面意義有限。

九、缺乏農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃，費率厘定和調整沒有依據

國外的經驗和我國的教訓表明，農業(yè)保險成功經營的基礎之一，是做好農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃。因為這是正確厘定和合理調整農業(yè)保險費率的最重要的依據。我國雖然試驗了幾十年的農業(yè)保險，但至今沒有啟動農業(yè)風險區(qū)劃工作，這對試驗非常不利。據浙江省的某些地方反映，該省某些地區(qū)農業(yè)自然風險比另一些地區(qū)大數十倍，但省里定的農作物保險費率全省各地相差很小(風險系數最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險經營的風險一致性原則，致使其經營公平性受到廣泛質疑。因為出一樣多或略有差異的保險費而獲得風險損失補償的機會大不相同，風險小的地區(qū)的農戶只有向風險大的地區(qū)的農戶做貢獻的份，在很大程度上影響到這些低風險地區(qū)的積極性。但是，因為沒有風險區(qū)劃作依據，同時又沒有相關經營的長時間數據資料積累，其調整難度可想而知。

做農業(yè)風險區(qū)劃不是商業(yè)性保險公司或某一個政府部門能夠完成的，需要政府立項并由各部門協(xié)調配合才能實施和完成。

十、專業(yè)技術和人才缺乏

農作物保險的專業(yè)性很強，要求從事試驗經營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術(例如種植風險評估、費率厘定、保單設計等)，又要掌握廣泛的農業(yè)技術(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經營管理等)知識，不然無法正常試驗經營。浙江省某地區(qū)2006年開辦的“露地西瓜”保險，由于其條款、費率、承保方面的缺陷，農民排隊買保險，而且100%投保，100%受災，導致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協(xié)調和拍板。

無論是保險公司還是試驗地區(qū)的政府都渴望這方面的專業(yè)技術人才，希望能加強這方面的人才培訓。政府財政稅收部門、發(fā)改部門也都希望較多了解農業(yè)保險知識和技術，便于其制定和執(zhí)行有關支持農業(yè)保險的政策。

對于這些困難和問題的解決，是政策性農業(yè)保險試驗持續(xù)推進、經營水平和層次不斷提升的關鍵。

政策性農業(yè)保險問題研究:省域農業(yè)政策性保險發(fā)展模式探索

【摘 要】四川是養(yǎng)豬大省，2007年以來由于仔豬價格、飼料價格和豬肉價格同時飛漲，且疫情嚴重，生豬養(yǎng)殖面臨巨大的風險。農業(yè)保險的高賠付率與商業(yè)性保險的經營目標相背離，導致農業(yè)保險陷入了內在的兩難困境。四川生豬養(yǎng)殖必須探索適合國情省情的政策性農業(yè)保險發(fā)展模式走出困境。

【關鍵詞】農業(yè)政策性保險 生豬養(yǎng)殖 保險模式

1982年以來,四川率先試辦了耕牛保險、奶牛保險、養(yǎng)豬保險、大牲畜保險和農作物保險。1993年,四川農業(yè)保險保費規(guī)模達到歷史最高峰,保費收入達到1722 萬元。1994年以來農險業(yè)務虧損較大,業(yè)務規(guī)模趨于萎縮, 2003年保費收入下降到83萬元。

2004年5月四川省正式啟動政策性農業(yè)保險試點,當年農業(yè)保險保費收入達到238萬元,比2003 年增長188%。隨著農業(yè)保費收入逐漸增長,試點項目拓寬到奶牛、生豬、烤煙、麻竹等領域。目前比較成功的是眉山市奶牛保險試點和資陽市生豬保險試點。截止2007年農業(yè)保費收入7.25億元，提供風險保障161億元。其中能繁母豬保險在全國率先啟動、率先理賠，承保數量達491萬頭，生豬承保數量達1664萬頭，居全國首位，約占全國總量的1/3。

但是四川省的政策性農業(yè)保險現狀與農業(yè)大省的地位仍有較大差距。特別近年來，四川省頻發(fā)自然災害，農業(yè)保險業(yè)務風險大、賠付率高、虧損嚴重，保險業(yè)務的平均綜合賠付率超過120%，而相應的政策支持不夠，導致農業(yè)政策性保險業(yè)務不斷萎縮，其生豬養(yǎng)殖保險就是典型事例。

一、生豬養(yǎng)殖保險商業(yè)性運營的困境

1．生豬養(yǎng)殖風險的強損性與商業(yè)保險經營原則根本沖突

生豬養(yǎng)殖面臨的風險具有多樣性和并發(fā)性，疫情周期和頻率較高，其結果是成災率高、損失嚴重。高賠付金、管理費用及損失準備金之和小于當期保險費收入，與商業(yè)保險盈利目標相沖突，偏低的邊際收益，會導致保險經營者以經濟利益的回報率來選擇保險險種，從而降低生豬養(yǎng)殖險種的投入和經營強度；保險公司則不可能介入虧損經營。因此，抑制保險供給以至退出其經營策略是必然選擇。

2．生豬養(yǎng)殖保險的低補償性與養(yǎng)豬產業(yè)的高風險性的矛盾

常發(fā)性藍耳病、“豬鏈球菌”疫情等，是生豬養(yǎng)殖平穩(wěn)發(fā)展的最大威脅和風險。由于動物疫病和藥物殘留等問題，導致日本、韓國、俄羅斯等不進口我國豬肉等偶蹄動物產品，其市場風險難以應對。作為養(yǎng)豬產業(yè)發(fā)展唯一“保護傘”政策的低補償遠低于實際損失的價值。

3．高保費標準與養(yǎng)豬戶低收入不相容

養(yǎng)豬風險的隨機偶發(fā)性和獨立性，是利用大數法則分散風險為前提的。養(yǎng)豬產業(yè)風險的廣延性、分散性、疫病的復雜性和成本價格的不穩(wěn)定性，其性質已經不屬于典型的可保風險。如果按商業(yè)化操作的要求制定保費率，農民買不起；如果按農民可以接受的標準制定保費率，保險公司賠不起，最終導致生豬養(yǎng)殖保險的有效需求和供給都嚴重缺乏。

二、區(qū)域政策性農業(yè)保險發(fā)展模式

實現農業(yè)保險由商業(yè)性保險向政策性保險的轉變，政府需承擔如下制度創(chuàng)新的預期成本：即政府提供農業(yè)保險制度框架；政府承擔組建政策性保險公司的義務；政府對農業(yè)保險公司及其服務對象提供管理費用補貼、保費補貼、巨災補償和優(yōu)惠政策；政府對商業(yè)性保險公司經營農業(yè)保險業(yè)務提供相關優(yōu)惠政策。

基于國情和省情，本文提出“農業(yè)發(fā)展銀行+商業(yè)性保險公司+保監(jiān)會”的政府主導性發(fā)展模式。其中①管理機構農業(yè)發(fā)展銀行主要負責對經營生豬養(yǎng)殖保險的商業(yè)公司提供再保險，提供部分保費，經營管理費補貼，制訂財政、稅收優(yōu)惠政策。②商業(yè)性保險公司負責直接經營相關業(yè)務。③保監(jiān)會負責監(jiān)督政策性保險業(yè)務執(zhí)行。

這種模式是政府主導的、自上而下的生豬養(yǎng)殖政策性保險經營模式，國家根據效益最大化原則，由中國農業(yè)發(fā)展銀行負責生豬養(yǎng)殖保險的發(fā)展規(guī)劃、政策制訂、宏觀調控管理、基本險種設計、費率厘定和提供生豬養(yǎng)殖保險再保險支持。獲準經營政策性保險的商業(yè)性保險公司自主經營、自負盈虧、主要經營生豬養(yǎng)殖保險監(jiān)管部門設計的基本險種，也可經營經保險監(jiān)管部門審查和批準的自行開發(fā)自愿投保生豬養(yǎng)殖保險險種。

該模式的科學性、可行性和可操作性在于：一是充分借鑒了國際上發(fā)展生豬養(yǎng)殖保險業(yè)務的成功經驗，遵循了政策性保險發(fā)展的客觀規(guī)律。二是充分利用了現有政策性銀行、商業(yè)性保險公司的資源，實現了政策性貸款和政策性保險的有機融合，有利于發(fā)揮政府政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產風險，提高經營效益，避免市場壟斷，降低財政支出。三是為生豬養(yǎng)殖政策性保險體系的盡快構建提供了現實可行性，避免了機構設置的巨大財政成本投入。四是符合保護農民利益、提高農村金融體系支農作用的宗旨。

三、對生豬養(yǎng)殖政策性保險的政策建議

1．財政補貼政策

各級財政應進一步提高生豬養(yǎng)殖政策性保險補貼，將生豬養(yǎng)殖保險補貼列入各級財政預算。具體包括：第一，提供保費補貼。對保險經營費用進行補貼，由政府按照保險公司對養(yǎng)豬戶收取的保費收入比例給予全額補貼經營費用，保險公司不從保費中提取任何費用，保費全部用于對養(yǎng)豬戶受災后的賠付。第二，提供管理費補貼。對經營生豬養(yǎng)殖政策性保險的保險公司提供一定的費用補貼。第三，提供再保險補貼。對生豬養(yǎng)殖政策性保險業(yè)務購買再保險給予一定比例的保費補貼，以進一步降低保險公司保險風險，增強賠付能力。

2．建立巨災風險基金制度

生豬養(yǎng)殖面臨飼料漲價，疫病等風險，很容易形成巨災損失。因此，建立政府主導下的巨災損失基金，積累巨災風險保障基金，對遭遇巨災損失的保險公司提供一定程度的補償，增強抵抗巨災風險的能力勢在必行。

3．稅收減免制度

政策性農業(yè)保險稅收減免制度有利于扶持農業(yè)保險基金的積累，增強保險的自我發(fā)展能力。對生豬養(yǎng)殖來說，應將政策性保險業(yè)務與其他業(yè)務嚴格分開，實行單獨列賬，單獨核算，專賬專人管理，免征營業(yè)稅和所得稅，實行保險公司經營一定區(qū)域范圍內（縣以下的范圍）的其他險種相關稅目免稅，從而調動保險公司從事保險的積極性。第一，對生豬養(yǎng)殖保險進行單獨的保費收入管理，建立單獨的電子化信息系統(tǒng)。第二，對資金結余的管理要明確規(guī)定，要求專款專用，不得任意拆借。第三，要對生豬養(yǎng)殖保險分險種核算，積累數據，為未來相關規(guī)定的制定提供依據。

第四，建立費用的分項管理系統(tǒng)。建議相關部門對全國的生豬養(yǎng)殖信息進行統(tǒng)計、調查、研究，做好生豬養(yǎng)殖保險的基礎工作，掌握完整的產量及疫病統(tǒng)計資料和各種飼料的成本數據，使定損理賠有所依據，從而促進生豬養(yǎng)殖保險快速發(fā)展。

4．全省統(tǒng)一承保條件和賠付標準

依法統(tǒng)一生豬養(yǎng)殖政策性保險的承保條件和賠付標準，堅持承保生產成本和賠償生產成本原則，避免保險公司經營的不確定性。如農戶需要投保產量或產值保險，可鼓勵保險公司開發(fā)相關商業(yè)化險種。

政策性農業(yè)保險問題研究:我國發(fā)達地區(qū)政策性農業(yè)保險試驗的比較制度分析

摘 要：本文分析了發(fā)達地區(qū)四種農業(yè)保險制度在制度模式、財政補貼、以險補險、保障對象、保障程度、巨災風險分散機制以及管理機構等方面的異同點，考察了各地不同做法背后的原因，并基于制度比較的視角考察了不同制度安排的績效。研究表明，政策性農業(yè)保險政策設計必須堅持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結合”的原則，將制度的自然演進和人為設計有機地結合起來。分散決策形成的多樣化的制度結構在相互學習、借鑒和競爭，進行“優(yōu)勝劣汰”和“收斂”的自發(fā)演進。政府主導下的“統(tǒng)一制度框架”的人為制度設計則能夠加快我國農業(yè)保險的制度演進過程，彌補僅靠制度演進難以滿足社會對有效制度需求的不足，同時也有利于糾正農業(yè)保險制度自發(fā)演進中的路徑依賴現象。

關鍵詞：政策性農業(yè)保險；統(tǒng)一制度框架；分散決策；自發(fā)演進

一、我國四種政策性農業(yè)保險制度模式簡況

(一)江蘇淮安模式：“政策性保險、商業(yè)化聯(lián)辦共保”

江蘇省淮安市農業(yè)保險本著“豐年積累、平年結余、大災調劑、穩(wěn)步發(fā)展”的經營原則，采用“政策性保險、商業(yè)化聯(lián)辦共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府與中華聯(lián)合保險公司簽定了“聯(lián)辦共保協(xié)議”，確定對水稻、三麥、養(yǎng)魚和農民意外傷害險等4個險種在10個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行試點。2005年，10個試點鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共承保水稻19.7萬畝，承保面為79%；三麥20.7萬畝，承保面為83%；水稻、三麥、魚塘共收入保費238萬元，支付賠款155萬元，費用35.7萬元，剩余47萬元，形成風險基金。~2006年試點擴大到20個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

(二)浙江模式：“政府推動 共保經營”

浙江農業(yè)保險采用“政府推動 共保經營”的模式，即由在浙江的10家商業(yè)保險公司組建“浙江省政策性農業(yè)保險共保體”，由省人保公司作為首席承保人具體承擔運作。2006年3月，浙江省政府、試點縣(市、區(qū))政府及共保體三方簽訂了政策性農業(yè)保險試點項目協(xié)議書。2006年，全省11個試點縣(市、區(qū))共有17030戶農戶參保，累計保額5.1億元，保費收入1103萬元。共保試點參保農產品產值達到試點所在縣(市、區(qū))農業(yè)總產值的15%左右。與此同時，2006年11個縣(市、區(qū))共有1555戶農戶受災，賠付1491萬元。

(三)上海模式：“政府主導下的農業(yè)專業(yè)保險公司經營”

上海自1982年恢復辦理農業(yè)保險業(yè)務以來，經過20多年的探索，特別是從1991年開始，實行了政府推動、公司的經營機制，有力地推動了農業(yè)保險的穩(wěn)步發(fā)展。在此基礎上，2004年9月，上海成立了全國第一家農業(yè)專業(yè)保險公司——安信農業(yè)保險公司。

安信農業(yè)保險公司采取“政府財政補貼推動，商業(yè)化運作”的經營模式，將種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險劃為政策性業(yè)務，享受相關政策支持。同時公司也經營農村建房險、涉農財產保險和責任保險、農村居民短期人身意外傷害保險和健康保險等。目前開辦的險種有30多個，其中種植業(yè)方面包括水稻、小麥、油菜、大棚蔬菜及制種、各類瓜果，花卉、食用菌等險種。對關系國計民生的水稻進行普惠制基本保險，政府給予農民35%的保費補貼，對其它品種按30%實施補貼。

2005年，安信農業(yè)保險公司實現保費收入1.3億元，比2004年增長19%，其中，農業(yè)險為7825萬元，同比增長51.2%。農業(yè)險中，種植業(yè)為4662萬元，占59.6%。2005年上海農業(yè)險賠款總額7963萬元，簡單賠付率超過100%。

(四)北京模式：“政府主導下的商業(yè)保險公司經營”

2007年，北京市開始建立政策性農業(yè)保險制度，采取政府推動、政策支持、市場運作、農民參與的方式運作。該制度架構包含四個層面：第一層面，農民自行承擔部分風險和保費(最高50%)；第二層面，商業(yè)保險公司按照保險合同約定承擔有限農業(yè)風險損失(全年賠付率不超過160%)；第三層面，商業(yè)再保險公司按照再保險合同約定承擔農業(yè)風險損失(由商業(yè)保險公司購買)；第四層面，大災風險保障準備金承擔超出保險公司和再保險公司合同約定的保險損失(超過賠付率160%以上的部分由大災風險保障基金賠付)。

其中，政府給予參保農戶保費補貼，給予經營政策性農業(yè)保險業(yè)務的保險公司管理費用補貼。商業(yè)保險公司按照“單獨立賬、單獨核算、盈余結轉”的原則管理政策性農業(yè)保險資金。參保農民獲得農業(yè)生產經營成本損失補償。

二、發(fā)達地區(qū)四種制度經驗的比較分析

(一)制度模式

在本質上，江蘇淮安和浙江采取的是同一種模式，即均由地方政府與商業(yè)保險公司聯(lián)合共保，實行“風險共擔，利益共享，同舟共濟”的經營方式。

江蘇與浙江兩省農業(yè)保險模式的區(qū)別主要在于，江蘇省采取與一家公司(中華聯(lián)合)共保，而浙江省則是與多家公司組成保險聯(lián)合體共保(這里的共保其實有兩層含義：一是10家商業(yè)保險公司共保，二是政府與共保體“共保”)，共保體可以降低獨家承保的風險，提高化解巨災風險的承受能力。另外，責任分攤的方式更為細化。

兩省農業(yè)保險模式的優(yōu)點在于，增加了政府這樣一個責任分攤主體，有利于保險公司控制賠付風險。這一點在淮安模式中體現為中華聯(lián)合與當地政府按比例分享保費、分攤賠款。而在浙江模式中則體現得更為明顯，對于2倍以上3倍以下的超賠責任，由政府與保險公司以1：1的比例分擔，超過3倍到5倍的賠款責任由政府和保險公司以2：1的比例分擔。

政府與公司(或公司共保體)聯(lián)保，使得在農業(yè)保險的微觀經營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責任邊界，可能存在如下制度性缺陷：第一，由于政府的強勢以及其效用函數中的非經濟目標，有可能出現大災不屬于保險責任范圍，但迫于政府的壓力，保險公司不得不一起賠付，從而違背了商業(yè)原則。第二，由于農業(yè)保險風險事故的特點，政府對于將來需要承擔的責任缺乏穩(wěn)定的預期，不利于建立一個制度性的政府支持體系。第三，政府介入農業(yè)保險的微觀經營，必然使得在推進政策性農業(yè)保險經營過程中，基本上都是以行政推動為主，提高了地方政府的操作成本。同時，由于用于農業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的費用相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經營管理費難以足夠補償政府的操作成本，這種行政推動的方式也缺乏可持續(xù)性。第四，由于業(yè)務的開展主要依托于保險公司的服務網絡和管理資源，在微觀經營中保險公司處于信息優(yōu)勢地位，有可能出現套取政府賠款的機會主義行為。

上海和北京的模式在本質上是比較類似的，即政府主導下的商業(yè)保險公司經營模式。政府主要承擔財政補貼、監(jiān)管等責任，農業(yè)保險的微觀經營主要由商業(yè)保險公司進行市場化運作，政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險公司聯(lián)保模式的上述制度性缺陷(見表1)。

另外，四省市的模式也有共同之處，即都較為充分地利用了保險公司的現有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。從實踐看，保險公司，包括財產保險公司、專業(yè)性農業(yè)保險公司和相互農業(yè)保險公司，已經成為我國政策性農業(yè)保險的主力軍，他們的經營技術和人才是現成的，有的公司(例如人保、中華聯(lián)合、安信、安華、黑龍江陽光)也已經有了不同的實踐積累。特別是我國最大的財產保險公司中國人民財產保險股份有限公司有較長時間和較大范圍的實踐，又有一大批農險專業(yè)技術人才，積累了比較豐富的經營和管理農業(yè)保險(主要是商業(yè)性農業(yè)保險)的經驗，他們也有相當廣泛的分銷代辦網絡，再加上其他有意于農業(yè)保險政策性經營的財產保險公司的加盟，比較容易鋪開。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當，讓他們既有利潤又承擔風險，在政策框架下充分發(fā)揮市場化操作的優(yōu)勢，成功的希望是很大的。據此，根據我國實際，對廣大的農村分散經營的個體農戶，比較適宜政府主導下的商業(yè)保險公司經營的模式，即在政府主導的框架下讓商業(yè)保險公司唱主角(庹國柱、朱俊生，2005，2007)。

(二)財政補貼

政策性農業(yè)保險的財政補貼需要解決三個主要問題：第一，通過保費補貼，解決農民買不起保險的問題；第二，通過費用補貼，解決農業(yè)保險經營成本過高的問題；第三，通過農業(yè)保險的再保險費補貼以及為農業(yè)保險建立巨災風險準備基金，解決農業(yè)保險中巨災風險難以分散的問題(庹國柱、朱俊生，2007)。

四省市的試點方案都不同程度地提供了保費補貼，其中北京市的補貼水平最高，考慮到各區(qū)縣累加保費補貼，補貼比例超過50%；江蘇淮安的補貼比例為50%；浙江的補貼比例為35%；上海的補貼比例為30%-35%。

但除了北京市，其他三省市均沒有提供經營管理費用補貼和建立巨災風險準備金(見表2)。

對于財政補貼責任如何在不同層級的地方政府之間分攤，四省市的實踐采取了三種不同的方式。

第一，江蘇淮安采取省縣財政按固定比例分攤。這種方法簡單易行，但忽視了不同地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異。往往是商品農產品基地或貧困地區(qū)的縣市(區(qū))財政實力不足，省市財政的支持力度應當大一些。而對發(fā)達地區(qū)，省市財政的補貼力度可以小一些。

第二，上海和浙江均采取省(市)與縣市(區(qū))差別補貼的方式。對于經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，省市財政分攤比例相對小一些，而對于經濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)，縣市(區(qū))分攤的比例要小一些，以體現財權與事權相對稱的原則，實現更大的公平性。

第三，北京市采取全部由市財政來承擔50%的保費補貼，各區(qū)縣根據實際累加保費補貼。這種方法由市財政承擔主要法定補貼責任，體現了市政府在提供政策性農業(yè)保險這種“準公共產品”中發(fā)揮主導作用的理念，減輕了區(qū)縣財政壓力。同時，北京市財政實力雄厚，能夠承擔起補貼責任。

從各地的實際情況出發(fā)，農業(yè)保險財政補貼中地方政府不同層級之間的財政關系應該遵循這樣的原則：按照財權與事權相對稱的原則，適當調整地方不同層級財政投入的職責分工。由于現行分稅制改革的不徹底，省級以下層層向上集中財權，加劇了縣級財政人不敷出的困境，因此要重新調整或進一步明晰各級政府的事權。即主要由省、市財政負擔全部地方財政補助資金，至于二者之間的分攤比例也要視不同層級的財政能力而定。

同時，財政補貼要充分考慮到各地經濟和社會發(fā)展水平的差異。在縣區(qū)財政較為拮據的情況下，省市財政補貼數額或比例要高一些；對于富裕地區(qū)而言，補貼數額或比例要低一些。彈性和靈活的補貼方式可以很好地解決各地經濟發(fā)展不平衡情況下政府補貼的公平性問題。

這里只討論地方的財政補貼，事實上中央政府應承擔一定的甚至更大的補貼責任。

(三)以險養(yǎng)險

從四省市的經營實踐看，除了北京市，其他三個省市都采取了“以險養(yǎng)險”辦法，并將其作為重要的經驗。即準許被批準經營農業(yè)保險的公司在經營政策性農業(yè)保險業(yè)務的同時，也允許他們經營農村的其它財產和(或)人身保險業(yè)務，以這些商業(yè)性保險項目或險種的盈利自我補貼政策性農業(yè)保險(見表3)。

但“以險養(yǎng)險”的間接補貼是在缺乏制度性的農業(yè)保險補貼情況下推動農業(yè)保險發(fā)展的無奈之舉，存在很多制度性缺陷(庹國柱、朱俊生，2007)。

首先，政策性農業(yè)保險所需要的補貼需要多少商業(yè)性財產和人身保險項目來滿足，實際上是一個難題。假如商業(yè)保險業(yè)務所賺多于政策性農業(yè)保險業(yè)務之補貼所需，而且逐年有所積累，像上海那樣當然好說，日子也好過，不過也有個要不要交稅和如果要交稅該交多少的問題。假如商業(yè)保險業(yè)務所賺少于政策性農業(yè)保險業(yè)務之補貼所需，虧損由誰補償或消化?在后一種情況下無非四條路，要么向政府要補貼；要么收縮政策性農業(yè)保險的業(yè)務，擴大財產和人身保險的商業(yè)保險業(yè)務；要么走商業(yè)性農業(yè)保險的道路；要么完全放棄農業(yè)保險經營，在走后三條路的情況下，政策性農業(yè)保險的目標就不可能達到。

其次，如何核定一家保險公司的政策性和商業(yè)性兩類保險業(yè)務的盈虧?由誰去核定?核定的原則如何確定?從我國實際和各方面暴露出來的制度缺陷來看，對這些問題必須事先有一個規(guī)則和解決辦法。在實務操作中，已經出現了兼營農業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)保險公司難以區(qū)分政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的費用關系，難以避免搭便車的現象。

第三，給這些政策性公司多少商業(yè)性業(yè)務，還涉及到商業(yè)保險市場的平衡性和公平性的問題。

第四，“擠出效應”問題。允許政策性保險公司經營商業(yè)性業(yè)務，必然對其它商業(yè)保險公司的業(yè)務產生“擠出效應”。其他商業(yè)公司多開展業(yè)務，多產生利潤，可以通過稅收的形式轉化為財政收入。而如果想借助于“以險養(yǎng)險”的方式，則是以商業(yè)保險業(yè)務部分的利潤免稅的方式進行間接補貼的，從總量上并不一定會減輕財政負擔。

因此，如果財政補貼足額到位，則沒有必要再采取自身存在諸多沖突和矛盾的“以險養(yǎng)險”的間接補貼方式。

(四)保障對象

從保障對象角度看，四省市采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶斗而浙江省主要面向種養(yǎng)大戶；上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策上面向所有農戶(見表4)。

農業(yè)保險首先吸引哪種類型的農戶投保，這方面可能有其內在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉移。如美國的經驗表明，農場的規(guī)模以及農場收入對于農戶總收入的重要性是是否參保的重要影響因素。2002年，在130萬休閑農場(rural residence farms)中，只有6%購買了農作物保險。這些農場的農產品產量很小，以至于農場之外的收入為農戶提供了足夠的風險保障。當農場收入占農戶總收入比例提高時，購買農作物保險的比例也隨之提高。2002年，在年銷售收入不到25萬美元，且其經營者將種植業(yè)作為主要職業(yè)的中等規(guī)模農場(intermediate farms)中，約30%投保了；在年銷售收入至少為25萬美元的大型商業(yè)化農場(commercial farms)中，農作物保險的參與率提高到近42%。如果這帶有規(guī)律性的話，我國的政策性農業(yè)保險有可能對規(guī)模較大的農業(yè)龍頭企業(yè)，種植養(yǎng)殖大戶或基地最具吸引力，對小規(guī)模農戶，特別是種植養(yǎng)殖的農戶經濟不具重要性的小規(guī)模農戶，不會具有很大吸引力。對于后者，張躍華博士(2006)曾經在上海、山西、河南等地所做調查對此提供了佐證。

但從政策制定上，對大戶小戶都應當一視同仁。江蘇重視小規(guī)模農戶補貼，浙江重視較大規(guī)模農戶補貼，都有偏頗。目前我國農業(yè)保險的立法目標應該定位于“促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展，同時推進農村社會保障制度建設”(庹國柱、朱俊生，2007)。如果對大戶小戶區(qū)別對待，則與政策性農業(yè)保險的立法目標有沖突。同時，公共財政提供的服務或福利應該體現均等化的原則，不能有歧視。因此，上海和北京的保障對象面向所有農戶的做法更值得肯定。

(五)保障程度和水平

農業(yè)保險的保障程度大小體現在保險標的范圍、風險事故的界定以及保障水平等三個方面。

第一，在保險標的范圍方面，四個省市差別較大。江蘇省淮安市范圍較窄，主要包括水稻、三麥、魚塘；而上海農業(yè)保險的經營歷史較長，通過“普惠制的基本保險 補充保險”提供了30多種保險，保險標的范圍最廣；浙江為“1 x”模式，提供了12種選擇；北京市試點則重點開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛5類10多種政策性農險業(yè)務。

第二，在風險事故的界定方面，農作物一般以自然災害造成的作物產量損失和飼養(yǎng)動物以其死亡損失作為風險事故。其中，淮安對風險事故的界定非常嚴格，水稻和小麥必須是由于自然災害造成農作物絕收或減產70%以上，病蟲害損失達70%以上或絕收，才能獲得賠償。浙江則主要以重大的自然災害為保險事故。上海則賦予各縣(區(qū))根據本地區(qū)農業(yè)情況、經濟條件及經營狀況，自行確定保險責任范圍的權利。

第三，在保障水平方面，淮安和浙江都實行低保額的初始成本保險，原則上保障程度以補償承保對象的物化成本為主，以保障農民災后恢復生產為出發(fā)點。北京市則著眼于補償參保農民農業(yè)生產經營成本損失。

如上所述，考慮到農民的支付能力和政府的財政實力，四個省市政策性農業(yè)保險的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則，從基本保障起步，在取得經營經驗之后逐漸提高保障范圍和保障水平。

當然，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時候過低的保障水平和過于狹窄的保險標的范圍可能難以滿足農民的差異化需求。比如，淮安開辦的農業(yè)保險僅限于水稻、三麥和養(yǎng)魚的初始成本保險，由于各縣(區(qū))經濟發(fā)展不平衡，農民經濟收入差異明顯，用一刀切的辦法確定保險品種，不符合農業(yè)生產實際，難以滿足農民需求。在這方面，浙江和上海提供了更多的選擇。浙江采取“1 x”模式；上海采取“基本保險 補充保險”的運作機制，為農民提供了更多的選擇，從而在保障范圍的選擇上也就更為靈活(見表5)。

(六)巨災風險分散機制

眾所周知，農業(yè)易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發(fā)生率都很高。因此，農業(yè)保險必須建立巨災風險分散機制。

可見，除了北京市，其他三個省市都沒有建立農業(yè)巨災風險準備金。缺乏巨災風險準備金，分散風險的其他安排也不足，這樣的農業(yè)保險試驗經營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了當地政府身上，這也是目前有的省市政府試驗政策性農業(yè)保險時最擔心的事。因此，建立巨災風險分散機制勢在必行。在這方面，北京作為全國的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關注。

為了進一步提高農業(yè)保險的巨災風險分散程度，除了要盡可能在較大地區(qū)推行農業(yè)保險、進行再保險安排外，必須建立農業(yè)巨災風險準備金。還必須規(guī)定巨災風險事故發(fā)生后巨災風險基金不足賠償時的融資方式。同時，積極關注巨災風險證券化的趨勢，探索其在農業(yè)保險巨災風險分散領域的可行性(見表6)。

(七)管理機構

實施政策性農業(yè)保險，必須建立專門的政策性農業(yè)保險管理機構(庹國柱、朱俊生，2005)。與一般的商業(yè)保險相比，政策性農業(yè)保險更為復雜，這也對其管理機構提出了更高的要求。政策性農業(yè)保險的復雜性不僅體現在其展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經營層面，更主要的體現在其政策性本質所要求的跨部門協(xié)調上。因此，設立管理機構的關鍵在于，要能很好協(xié)調各有關職能部門的關系和政策，這是政策性農業(yè)保險健康發(fā)展的前提。

從四省市的實踐來看，都建立了由相關政府職能部門參加的管理機構。但除了北京市，其他三個省市的管理機構的職責比較單一，難以承擔政策性農業(yè)保險的管理重任。因此，應借鑒北京市農業(yè)保險設立管理機構的經驗，拓展和充實管理機構的職能，切實履行以下職責或職能(庹國柱、朱俊生，2007)：制定和執(zhí)行有關政策性農業(yè)保險的政策；組織進行農業(yè)風險區(qū)劃和費率分區(qū)工作；研究農業(yè)風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業(yè)保險的標準(或示范)條款。實際經營農險業(yè)務的保險公司，也可以根據當地的實際情況開發(fā)保險產品，但其條款與費率必須經農險管理部門審定；籌集、管理和使用巨災風險準備金；協(xié)調各地、各個參與農業(yè)保險的主體之間的關系；組織安排以及提供農業(yè)保險的再保險；審核和撥付財政補貼資金等(見表7)。

三、結論和討論

第一，在制度模式方面，江蘇淮安和浙江采取了地方政府與商業(yè)保險公司(或其共保體)聯(lián)合共保的模式，其優(yōu)點在于增加了政府這樣一個責任分攤主體，有利于保險公司控制賠付風險。但使得在農業(yè)保險的微觀經營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責任邊界，存在諸多制度性缺陷。而上海和北京均采取政府主導下的商業(yè)保險公司經營模式。政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險公司聯(lián)保模式的制度性缺陷。另外，四省市的模式共同之處在于，都較為充分地利用了保險公司的現有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。

第二，在財政補貼方面，四省市的試點方案都不同程度地提供了保費補貼，但除了北京市，其他三省市均沒有提供經營管理費用補貼和建立巨災風險準備金。在省市與縣區(qū)財政的分擔方面，江蘇省按照固定的比例分攤方式，而浙江和上海都采取了分類補貼的辦法。研究表明，要按照財權與事權相對稱的原則，適當調整地方不同層級對農業(yè)保險財政投入的職責分工。同時，財政補貼要充分考慮到各地經濟和社會發(fā)展水平的差異。彈性和靈活的補貼方式可以很好地解決各地經濟發(fā)展不平衡情況下政府補貼的公平性問題。

第三，在以險補險方面，除了北京市，其他三個省市都采取了“以險養(yǎng)險”，并將其作為重要的經驗。但分析表明，“以險養(yǎng)險”的間接補貼方式本身并不可取，存在很多制度性缺陷。北京市在補貼比較到位的情況下舍棄其他地區(qū)“以險養(yǎng)險”的“經驗”，是非常有益的嘗試。

第四，從保障對象看，四省市采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶，浙江省主要面向種養(yǎng)大戶，而上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策層面面向所有農戶。農業(yè)保險首先吸引哪種類型的農戶投保，可能有其內在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉移。但在政策制定上，應當對大戶小戶一視同仁，以實現政策性農業(yè)保險的立法目標。同時，公共財政提供的服務或福利應該體現均等化的原則，不能有歧視。因此，上海和北京在保障對象面向所有農戶的做法更值得肯定。

第五，在保障程度方面，四個省市政策性農業(yè)保險的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則。研究發(fā)現，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時候過低的保障水平和過于狹窄的保險標的范圍可能難以滿足農民的差異化需求。北京、浙江和上海為農民提供了更多的選擇，在保障范圍的選擇上也就更為靈活。

第六，在巨災風險分散機制方面，除了北京市，其他三個省市都沒有建立農業(yè)巨災風險準備金。北京作為建立巨災風險分散機制的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關注。

第七，在管理機構方面，四省市都建立了由相關政府職能部門參加的管理機構。但除了北京市，其他三個省市的管理機構的職責比較單一，難以承擔政策性農業(yè)保險的管理重任。因此，可以借鑒北京市農業(yè)保險設立管理機構的經驗，拓展和充實管理機構的職能，切實履行農業(yè)保險管理職責或職能。

從上述制度比較可以看出，四省市政策性農業(yè)保險的制度結構一定程度上體現了與地區(qū)環(huán)境的相容性，不同制度結構之間的差異也反映了地區(qū)環(huán)境之間的差異。新制度經濟學的理論表明，制度的動態(tài)演進必須具有“適應性效率”的制度特征。具有適應性效率的制度結構要允許組織進行分散決策，允許試驗，鼓勵發(fā)展和利用特殊知識，積極探索解決經濟問題的各種途徑。因此，在政策性農業(yè)保險的制度創(chuàng)新中，首先要允許分散決策，允許各地多樣化的制度選擇。由于不同地區(qū)經濟和社會發(fā)展水平存在差距，以及各地不同的發(fā)展戰(zhàn)略，各地可以實行分散決策，根據當地的具體情況因地制宜地自行確定政策性和商業(yè)性農業(yè)保險項目的范圍、種類和保障水平，自行決定對政策性農業(yè)保險的補貼原則和標準等。

分散決策形成了多樣化的制度結構，而不同的制度結構在相互學習、借鑒和競爭中“優(yōu)勝劣汰”，這就是自由選擇形成的多樣化制度結構“收斂”的過程。從更為宏觀的視角出發(fā)，各地制度結構相互競爭的“收斂”過程構成了政策性農業(yè)保險制度模式的自發(fā)演進。但顯然，僅靠制度的自發(fā)演進難以滿足政策性農業(yè)保險的發(fā)展對有效制度的需求，因此，制度的設計和變遷就十分必要。在我國政策性農業(yè)保險制度發(fā)展中，有必要參考制度“收斂”過程中呈現的一些共同制度屬性，進行人為制度設計，確定全國大致統(tǒng)一的整體制度框架。政府主導下的“統(tǒng)一制度框架”的人為制度設計能夠加快我國農業(yè)保險的制度演進過程，彌補僅靠制度演進難以滿足社會對有效制度需求的不足，同時也有利于糾正農業(yè)保險制度自發(fā)演進中的路徑依賴現象。

因此，全國政策性農業(yè)保險政策設計必須堅持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結合”的原則，將制度的自然演進和人為設計有機地結合起來。