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一、引言
重大工程項目是指具有一定投資規模，關系國計民生或對一定區域內關乎民眾利益的社會經濟、政治、文化、生態環境等有著重要影響，容易導致社會民眾利益沖突的工程項目。尤指水利水電重大工程項目、交通運輸重大工程項目、工業重大工程項目等這樣的重大工程項目。重大工程項目社會穩定風險是指因重大工程項目建設引發的引起社會沖突的可能性。尤指重大工程項目在前期選址、征地拆遷、項目建設等方面產生的社會沖突的不確定性。本文在查閱相關文獻，參與上海從鑫工程咨詢有限公司穩評實踐的基礎上，對重大工程項目社會穩定風險影響因素按照其內在因果、隸屬等邏輯關系進行層次分解，初步擬定構建了較全面、系統的指標體系，然后采用專家意見法篩選并優化指標體系。
二、重大工程項目社會穩定風險研究綜述
國外重大工程項目社會穩定風險的研究隨著重大工程項目在現代社會中的地位日漸凸顯。國際反貧窮工程師協會2008年總結提出了工程項目建設中最易導致民眾沖突的關鍵社會風險因素，并提出為應對這些社會風險因素需要在項目早期籌劃階段給予周詳的考慮。世界銀行于2009年提出了兩種包括風險發生前和發生后的操作性強的重大工程項目社會風險管理策略，并倡導投資項目社會風險評價以可持續發展為目標，強調民族、社會性別、弱勢群體貧困、非自愿移民等的敏感性分析。國內重大工程項目社會穩定風險研究主要針對具體類型的建設項目，如石化、交通項目等。陳桃生基于層次分析法構建了城市軌道交通建設項目社會穩定風險評估指標體系，以“軌道交通項目自身”和“軌道交通項目外部環境”為一級指標，形成了12個二級指標，32個三級指標的指標體系。林淑娟采用“ALARP”原則對項目整體社會穩定風險水平進行預測、評價，形成了8大類37個子類的風險因素等級表。程書波、郭曼麗以鄭州某地鐵項目為例，構建了16個影響社會穩定風險的因素指標，并對影響較大的風險因素進行分析，提出規避措施。陳秋建立了政府投資項目4大類13小類的指標體系，并對每一個指標賦予分值，通過打分得出項目整體風險等級。可見，目前我國在重大工程項目社會穩定風險的研究方面還處于探索階段，缺乏系統性的理論和實證研究，在實踐工作中，由于缺乏理論的指導，也沒有科學有效的評估方法，如何識別工程項目中的社會穩定風險，是當前亟待解決的問題。
三、重大工程項目社會穩定風險評估指標體系構建
1.重大工程項目社會穩定風險指標體系建立依據。本文首先對國內外相關文獻進行研究，借鑒國內外相關學者的研究理論，結合上海從鑫工程咨詢有限公司的實踐案例，基于全面性和獨立性的原則，初步建立了一套指標體系。然后采用專家意見法對初擬的指標體系進行修改，最終確定了重大工程項目的社會穩定風險評估指標體系，包括“重大工程項目自身風險因素”和“重大工程項目外部風險因素”兩方面，如表1和表2所示。表1重大工程項目自身風險因素。2.重大工程項目社會穩定風險因素分析。2.1重大工程項目自身風險因素。這是導致社會穩定風險事件發生的直接原因，貫穿重大工程項目建設和運營的生命周期，從前期的選址規劃，項目審批、土地房屋征收征用，到建設中建設管理、項目安全，再到運營期間的風險，及施工對當地社會、經濟、生態環境影響。這些風險因素是由項目建設和運營自身引起，表現為項目選址不科學、項目審批程序不合理、公眾參與度不夠、房屋土地征收征用程序不合理、補償未落實、建設或運營不規范、沒有采取合理的安全防護措施等對周圍群眾及施工人員產生影響，引發群眾為自身經濟利益受損的上訪，對項目施工的各種噪音、粉塵影響的抗議，拆遷后生活、工作、社會關系改變產生沖突等事件。2.2重大工程項目外部風險因素。這是導致社會穩定風險事件的間接原因，這些風險事件雖然表現為當地群眾對項目建設不滿，引發，其本質原因是當地政治、經濟、社會等方面所呈現的不穩定因素，如當地失業率高、治安狀況不佳、行政投訴事件不斷增長等。
作者:俞亞楠 單位:同濟大學經濟與管理學院
參考文獻：
[1]楊琳，羅鄂湘.重大工程項目社會風險評價指標體系研究[J].科技與管理,2010(3):43-46.
[2]胡智強.我國重大工程項目建設社會穩定風險預警機制研究[M].華中科技大學出版社,2015:14.
[3]趙振亭.重大工程項目社會穩定風險指標體系與評估研究[D].西南交通大學,2014.
[4]陳桃生.城市軌道交通建設項目社會穩定風險評估指標體系及模型構建研究[J].中國工程咨詢,2015(5):29-32.
作者簡介：孫艷，大連廣播電視大學，講師，研究方向：經濟法學；滿娜，大連廣播電視大學，講師，研究方向：思想政治教育。
一、我國社會穩定風險評估機制建設的概述
（一）社會穩定風險評估的含義
重大事項社會穩定風險評估，是指在出臺或審批實施關系到人民切身利益的重大政策制定、重大工程項目以及重大改革的措施等事項，對其中可能存在影響社會的穩定的隱患和風險，在是否合法、合理、是否可行、可控性等方面利用科學的手段，系統的分析評估，以此為基礎制定有關應對風險的方法措施，化解矛盾，確保重大決策順利實施，維護社會和諧。
各地黨委、政府已經把重大決策社會穩定風險評估作為一項重要的基礎性工作。各地出臺了一些關于重大事項社會穩定風險評估的實施辦法，風險穩定評估機制也開始一步步的建立，很多地區已經有了對于重大事項進行社會穩定風險評估進行了實際操作，并在實際工作中取得了一定成效。
（二）目前社會穩定風險評估在制度層面已經獲得的成績
1.社會穩定風險評估深入推進。在實際的工作當中，不管是重大事項的開展還是重大決策的實施，我們都要對社會穩定的風險進行評估，但以往更多是決策圈內的閉門權衡。實施社會穩定風險評估制度，在對社會進行風險評估時就會規范化。基本形成的一套固定的框架和程序，使得風險評估更加剛性化，增強了評估的科學性、嚴肅性和可信性。
2.對嚴重沖突可以進行有效防范。最近今年，有些官員在錯誤的權力觀、價值觀的思想作用下，通常脫離群眾，疏于研究民生、民情和民意，常常是利用手中的權力強強制推行，導致群眾與政府之間的對立沖突事件越來越多。在這個大背景下，各地開始實施社會穩定風險評估機制，各級政府的社會風險意識也逐步的得到了提高，明顯了壓縮了盲目決策的空間。從推行情況看，暫緩實施或不實施沒有通過評估的重大事項被，對防止了一些嚴重沖突事件的發生十分有效。
3.政府公共危機管理的前瞻性不斷增強。有些政府總是在沖突事件發生后才被引起重視，政府的行為總是滯后于危機的爆發，常常成為“救火隊員”。這種對于危機的管理機制，屬于處理沖突的范圍，對沖突的化解和防范的作用相對較小。為此，政府必須要有預見性，而且要有相應的制度加以支持，才不至于成為空中樓閣。社會穩定風險評估相關機制設計與實踐對切實提高危機管理前瞻性具有舉足輕重的意義，對各種事項和沖突進行預測，并有針對性地加以防范。這種制度設計能夠將沖突能量在前期進行化解、轉化，從而防止沖突能量的集中爆發。
社會穩定風險評估機制的建立和完善，一方面能夠增強各級政府相關部門的決策水平，確保依法、民主、科學的決策；另一方面能從根源上預防和化解很多社會矛盾，降低社會的不穩定因素的風險，具有重大的現實意義。但是，經過一段時間的實際操作，試點運行中的社會穩定風險評估工作機制，也暴露出不少問題。
二、推進重大事項社會穩定風險評估機制過程中存在一些的問題
（一）態度淡薄，思想不統一
有的地方黨政領導針對穩定風險評估工作，態度淡薄，重視度不高，工作的積極性、主動性不高。加之近年來實施的一些重點工程項目，時間緊、任務重，上級過于強調工程開工時間和進度，便成了地方和部門領導敷衍搪塞風險評估的借口，有的認為開展穩評會耽誤工夫、降低決策效率、妨礙經濟發展。個別單位負責人視穩定風險評估可有可無，甚至認為是多此一舉。
（二）健全穩定風險評估細化制度
從中央到地方出臺的辦法、細則來看，對穩評的方法和標準已經有了比較明確的規定，但是缺乏對具體穩評項目實施穩評的程序性規定，對穩評報告的格式要求也不盡統一，也沒有詳細規定穩定風險綜合評價指標和評價標準，對社會穩定風險評估的全面實施和深入推進會有一定的影響。
（三）穩評責任主體存在不明確現象
重大決策穩評工作中遵循“誰決策、誰評估、誰負責”，由決策單位牽頭實施社會穩定風險評估并對評估的過程和結果負責。在實際操作過程中，從目前可見的穩評辦法和細則等規定性文件來看，穩評可以有重大決策的提出部門、政策的制定部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門及重大工程的申報部門作為負責組織實施穩評的責任主體。確定穩評責任主體標準的多樣性，往往會導致責任主體不明確，尤其是在地方黨委政府和上級政府具體工作部門之間存在責任不清的問題，在這種情況下，穩評易受到主觀因素影響，造成穩評結論的科學性降低。
（四）穩評總體質效不高
穩評工作對于基層維穩工作人員來說仍然是新生事物，在對基層維穩工作人員的業務培訓次數少、方式單一、對象范圍不廣，而且很多地區維穩機構尚不健全，專職維穩工作力量單薄，基層工作人員對維穩的業務不熟練，流程不熟悉。 又的評估責任主體單位在工作中即使開展了穩評工作， 也存在不會撰寫穩評報告的問題。這些問題直接導致了穩評的總體質效不高，沒有達到“應評盡評”的穩評工作要求。
（五）第三方穩評機制尚未完全建立
尚需要建立一定的穩定風險評估專家庫。某些重點項目的建設、重大決策的制定與實施、 重大改革等事項的穩定風險評估往往需要具有相關專業知識人員的參與， 涉穩隱患和問題要通過專家的專業分析才能發現，從而制定規避、防范穩定風險的措施和對策，所以要設立專家庫并集中整合。 三、下步工作建議
（一）國家主管部門對事關國家產業布局規劃調整和基礎設施建設全局的重大項目應強化政府主導作用
石化產業、核電項目、高鐵建設等重大項目事關國家經濟社會發展大局和國計民生，也與環保、安全等百姓關切密切相聯。從近年來各地實踐看，要確保這些涉環保重大項目建設順利實施，除了有關地區、單位要加強信息公開、及時回應社會關切、科學論證、規范穩評外，另一方面，亟需國家有關主管部門在規劃、審批這些重大項目過程中，應站在國家和戰略的高度，科學合理做好規劃和項目審批，一旦遇有地方群眾無端地反對、抵制，國家主管部門應理直氣壯地發出“國家聲音”，幫助地方政府擺脫片面追求GDP的負面形象，防止“項目一出臺，麻煩跟著來”。日前，國務院常務會議強調，石化產業是國民經濟的重要支柱，嚴格遵循經濟規律，不斷增強石油化工產業布局的合理性，確保產業布局規劃一經出臺，就必須得到嚴格的執行，提升產業整體發展水平。地方政府在重大涉環保項目建設中，要嚴格按照上級的指示和要求，科學規劃、穩步推進。
（二）各級宣傳部門和主流媒體要加強正面宣傳引導
2005年初，針對當時最易引發的一些重大建設工程，**市出臺了《重大工程建設項目穩定風險預測評估制度》，明確規定凡新開工工程未經穩定風險評估不得盲目開工，評估出的嚴重隱患未得到妥善化解不得擅自開工。
新出臺的規定，立即在實踐中發揮出了積極效應。當年，**市船山區對“貓兒洲”立項整體開發，考慮到涉及2700余名村民整體搬遷，存在不穩定事件隱患，市里邀請了國家、省、市、區有關專家對項目進行風險評估。最終，這個項目被改為了結合新農村建設實施開發，得到了絕大多數群眾認可和支持。
2006年，嘗到了“甜頭”的**市又進一步完善了風險評估機制，建立了《**市重大事項社會穩定風險評估化解制度》等八項工作機制，要求在重大政策、重大改革措施和其他事關人民群眾切身利益的辦法出臺之前，均要認真組織開展風險評估。
“所謂風險評估，就是群眾不受益、不支持的事，堅決不做！”**說。據統計，截至目前，**市共對281件重大事項進行評估，群眾擁護并順利實施156件占56％，暫緩實施33件、占12％，完善后實施68件、占24％，被否決的24件、占8％，經評估后實施的重大事項沒有發生較大影響穩定問題。
“否決還是實施，每一次評估都要講科學”
重大工程、改革、決策涉及利益面廣，問題錯綜復雜，科學評估尤為重要。為抓好社會穩定風險評估，**市經過調查研究、實踐探索，從內容到辦法、從目的到責任追究等，都建立了一套完整、周密、細致的政策規定和工作體系。
**說：“否決還是實施，每一次評估都要講科學。否則，也可能會損害老百姓利益，造成不良社會影響。”
為確保風險評估科學性，在開展風險評估的過程中，**市始終堅持著“五步走”：第一步，確定評估對象，全面掌握情況；第二步，分析預測、評估風險；第三步，形成社會穩定風險評估報告；第四步，通過對顯性風險、潛在風險和可能誘發風險的因素進行綜合研判，確定風險系數，提出四級預警的分類處置意見，作出不準實施，暫緩實施、分步實施、準予實施的決定；第五步，各級維穩辦負責抓好本地社會穩定風險評估工作、化解工作的督促和協調。
2008年12月，**市射洪縣水電氣安裝部門要求提高安裝費用。作為一項涉及到老百姓切身利益的決策，**市立即對此展開風險評估。
12月25日，市物價部門舉行了聽證會，邀請消費者、經營者、其他利益相關方、專家學者參加，接著又開展群眾滿意度測評。最終認定，提價依據不充足、群眾滿意度測評支持率很低、方案不詳實、配套措施不完善，否決了提價要求。
為全面貫徹落實風險評估機制，**市還規定，對貫徹執行社會穩定風險評估化解機制不力、釀成重大不穩定事件的，要堅決實施責任追究。如“凡發生重大的，取消責任部門、縣區及主要領導當年評優、評先資格”、“發生重大不穩定事件造成嚴重后果的，主要領導應引咎辭職”等。
一條條“鐵令”，成了“懸”在領導干部頭上的一把“利劍”，也使“風險評估”成為**市家喻戶曉的一個詞匯。“現在啥事都要風險評估，改個橋梁名字都要聽聽我們的意見。但只要能通過評估的，那絕對是能讓我們受益的，肯定要支持！”49歲的船山區月山村村民羅賢豐說。
“民生配套”讓風險評估插上“雙翼”
**市維穩辦主任侯賢松說，社會穩定風險評估機制變“保穩定”為“創穩定”，是“源頭維穩”的一種表現形式，但風險評估只是針對重大項目和決策。為實現整個社會的和諧穩定，**市還配套出臺了一系列民生政策，以解決特殊群體的實際困難，給“風險評估”插上了“雙翼”。
在改善民生、維護社會穩定的過程中，**市傾力打造了“政務服務中心”、“惠民幫扶中心”和“群眾接待中心”。如今，這三個中心被當地群眾親切地稱為“政務超市、幸福驛站、群眾之家”。
**市52歲下崗工人**的愛人**不久前得子宮肌瘤住院，花了3000多元錢，23歲的女兒袁希待崗在家。惠民幫扶中心了解到這一情況后，給他們申請了每月70元的困難補助金，并安排他們的女兒參加技能培訓，幫助她順利找到了一份工作。
**市總工會副主席何春林說，解決困難群眾的實際困難，也是把穩定工作前移，杜絕可能出現的不穩定因素。
隨著改革開放的不斷深入，各階層、各部門的利益調整，一些深層次的社會矛盾逐步顯現，這些矛盾糾紛常常發展成上訪、鬧事、堵門、堵路、圍堵黨政機關等，成為影響社會穩定、制約經濟發展的重要因素。為落實科學發展觀，更好地維護人民群眾的根本利益，創造和諧穩定的社會環境。福建省委、省政府頒布了《關于建立重大建設項目社會穩定風險評估機制的意見(試行)》，要求在重要項目醞釀及實施前，應對重大建設項目的合法性、合理性、可行性和安全性進行風險評估，為此福建省環境保護廳發出《福建省環保廳關于對重大建設項目社會穩定風險評估報告進行環保審核的通知》（閩環保監[2010]144號），要求在進行環境影響評價時增加對社會穩定風險評估的內容。
社會穩定風險評估又稱為“維穩”，目的是維護社會穩定，這是關系到老百姓切身利益的一項重要措施。如何做好社會穩定風險評估報告，對環評工作者來說是一個新課題。本文對環評中“社會穩定風險評估”的內容、程序和方法進行探討。
1社會穩定風險評估報告的分工
社會穩定風險評估報告是業主為主體編寫的報告。其審查單位牽頭部門是發展和改革部門,主要負責做好重大改革決策方面的總體評估；國資部門負責企業改革政策方面的評估；國土、住房保障、建設部門負責征地拆遷政策方面的評估；環保部門負責生態、環境方面的評估；衛生部門負責做好醫患糾紛、重大疾病預防方面的評估。因此，環評中應以生態破壞和環境污染對社會穩定風險評估為主，提供發展和改革部門匯總審查。
2開展社會穩定風險評估環保審核的范圍
社會穩定風險評估范圍包括：涉及廣大人民群眾切身利益的重大決策制定和出臺；人民群眾普遍關心的涉及民生問題的規范性文件的制定或修改；對人民群眾生產生活造成影響的行政區劃調整、市政規劃、重點項目建設；關系到職工切身利益的企事業單位重大改革、改制事項；政策性收費、定價和行業管理政策調整；各級黨委政府認為應進行社會穩定風險評估的其他事項。
在環評中主要是對擬列入省、市、縣(區)重點建設的交通、能源、市政、房地產、農業、水利、工業、服務業、社會事業、資源環境等重大建設項目開展社會穩定風險評估。環保部門在環評審批中是對項目建設單位提交的社會穩定風險分析評估報告進行審核。
3重大建設項目社會穩定風險評估環保審核的主要內容
根據上述分析，審核社會穩定風險評估報的主要內容：一是合法性，是否符合黨的方針政策和國家法律法規以及有關規定等；二是合理性，是否符合經濟社會發展要求，是否符合大多數群眾意愿等；三是可行性，實施時機是否合適，條件是否成熟等；四是可控性，是否有相應的應急處置預案等。
環保部門是從環境保護角度，對重大建設項目是否符合環保法律法規標準，符合國家的產業政策;是否符合科學發展觀的要求，是否符合大多數群眾的根本利益，并得到大多數群眾的理解和支持;是否進行環境資源可行性研究論證，是否充分考慮到各種相關制約因素，環保配套設施是否完善，時機是否成熟，實施后是否存在環境風險等不穩定因素;群眾對項目有無強烈的反應和要求，是否會引發較大的影響社會穩定的事件，對可能出現的影響社會穩定的問題有無相應的環境應急處置預案等進行審核。
4社會穩定風險評估環保審核的程序
4.1 評估程序
一般要走六道程序:（1）廣泛征求意見；（2）自行評估認定；（3）主管部門審查；（4）編制評估報告；（5）制定處置預案；（6）維穩部門備案。
4.2 環境影響評價文件中的社會穩定風險評估章節 環境影響評價文件中的社會穩定風險評估章節是項目自行評估的環保篇章，主要是防范環境風險，維護群眾環境權益的一項重要措施。
因此，建設單位提交的環境影響報告書中，必須以社會穩定風險分析評估報告為基礎，設立專門的社會穩定風險評估章節，對建設項目的合法性、合理性、可行性和安全性進行分析。特別要對項目在規劃、開發期間及開發后可能發生危害社會穩定的環境污染和生態破壞進行分析確認，預測可能發生的危害社會穩定的環境事件，從環保角度提出切實可行的社會穩定風險防范、降低和消除措施。
4.3 報告書的技術評估
在環境影響報告書審查會中，應對項目建設單位提交的社會穩定風險評估分析報告以及環評文件中的對應內容進行技術評估。其中，對在江河湖庫沿岸，特別是臨近飲用水水源保護區、自然保護區和重耍漁業水域、珍稀水生生物棲息地等區域;人口集中居住區域附近;國家及省《建設項目環境保護分類管理目錄》中確定的其他環境敏感區域及其附近區域進行開發建設的項目，新布設的化工石化集中工業園區、基地以及其他存在有毒有害物質的開發區、工業園區，必須把社會穩定風險作為一項重要內容進行技術評估。
4.4 報告的審批
各級環境保護行政主管部門應按照“屬地管理、分級負責”、“誰主管、誰負責”的原則，在履行環境影響評價的行政審批手續時，對項目建設單位提出的社會穩定風險評估報告進行審核，在出具的相關批準文件中同時明確項目的風險評估審核意見，并對可能存在的風險提出處理意見。對沒有社會穩定風險評估章節或評估內容不完善的建設項目環境影響評價文件，不予受理審批;對建設項目社會穩定風險評估內容不完善或者存在重大社會穩定風險隱患的項目，不予審批其環境影響評價文件。對社會穩定風險防范措施不落實的，不進行建設項目環保“三同時”驗收。
5積極探索，在實踐中提高
由于剛開始進行社會穩定性評價，也沒有相關的規范可以參考。筆者認為社會穩定性評價章節應該放在環境預測和公眾參與章節之后，由于是報告書的一部分，所以工程概況就不用介紹，主要內容為從規劃、政策、環境污染、生態破壞、拆遷安置等影響社會不穩定風險因子，分析其可利用出現的幾率和強度；提出降低和消除不穩定風險因素的措施。
我們在《海西天然氣管網工程（羅源―福鼎段）環境影響報告書》中，參考“靖江市下六圩港樞紐工程社會穩定風險評估報告”的評價方法對其方法進行了探索。把本工程可能引發的不利于社會穩定的六大類風險可能性大小進行了單項評價，為便于度量該項目整體風險的大小，對各類風險的可能性大小進行量化，然后得到項目的綜合風險大小。
5.1 評價方法和標準的確定
首先根據項目特點、專家經驗和公眾參與調查結果確定風險評價標準。
本項目各類風險因素的權重W，取值范圍為[0，1]，W取值越大，表示某類風險在所有風險中的重要性越大。其次確定風險可能性大小的等級值C，將風險劃分為5個等級，等級值C按風險可能性由小至大分別取值，如表1所示。
將每類風險因素的權重與等級值相乘，求出該類風險因素的得分（即W×C），把各類風險的得分加總求和，即得到綜合風險的分值，即∑W×C。綜合風險的分值越高，說明項目的風險越大。
5.2 評價標準（見表2）
5.3 估算本項目綜合風險值（見表3）
從表3可看出，該項目可能引發的不利于社會穩定的綜合風險值為0.29，風險程度低，其中最有可能的風險是項目發生事故時會引起周邊群眾的不滿。但總體上項目實施過程中出現的可能性不大，但不排除會發生個體矛盾沖突的可能。因此，從社會穩定性角度分析，本項目建設是可行的。
參考文獻:
（一）社會穩定風險評估的內涵
社會穩定風險評估是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好的確保重大事項順利實施。
（二）社會穩定風險評估的價值
1、實現從被動應付到積極應對的理念轉變
在新世紀新階段，社會的變革、發展與轉型使我國經濟社會發展躍上了新的歷史起點，又使我國社會進入了矛盾凸顯期、多發期，群體性事件明顯增加，社會穩定工作面臨著嚴峻的形勢。面對這種嚴峻的形式，各級政府改變亡羊補牢、被動應付的理念，樹立未雨綢繆、主動應對的理念，在做出重大事項、重大工程項目等決策過程中對可能隱藏的社會穩定隱患進行評估，從源頭上把影響社會穩定與和諧、引發社會沖突的風險降低到最低程度，將改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度結合起來，以減少社會矛盾與沖突，確保社會的和諧與穩定。
2、實現從傳統到“自下而上”的社會管理模式轉變
社會穩定風險評估制度使得傳統的社會管理模式發生變化，各級政府在重大決策、重大工程項目的出臺與實施過程中采用“從群眾來，到群眾中去”的社會管理模式，更加關注民意，注重與社會公眾尤其是利益相關群體的溝通與協商，確保其知情權、參與權與表達權，平衡各方利益主體的利益，識別和評估社會風險，從源頭上減少、化解社會矛盾與沖突，使得社會管理模式從“單向度管理”向多方治理轉變。
二、社會穩定風險評估制度存在的問題
（一）對社會穩定風險評估制度缺乏戰略性認識
當前，在探索與實踐社會穩定風險評估制度過程中，各級政府僅將其視為維護社會穩定的一種手段，而沒有從創新社會管理以及增強政府公信力的戰略高度進行考慮，未曾正確看待改革發展與社會穩定風險評估之間的關系，導致各級政府實行社會穩定風險評估制度的內動力不足，影響了社會穩定風險評估制度的進程。例如，有些地方政府認為實施社會穩定風險評估會人為增加決策程序，提高行政成本，降低行政效率。還有一些政府部門出于經濟方面的考慮很抵觸實行社會穩定風險評估。這些都對社會穩定風險評估制度的進程以及效果產生消極影響。
（二）缺乏規范、權威的法律體系
當前，各地政府相繼根據自身實際制定了關于社會穩定風險評估制度的規章、暫行辦法、實施意見與試行條例，這些規范性文件的框架完整，邏輯清晰，對各地社會穩定風險評估工作的實行提出了指導性的意見。但是，全國卻缺乏統一、規范的關于社會穩定風險評估制度的法律文本，這影響了社會穩定風險評估制度的權威與成效。此外，各地關于社會穩定風險評估制度的規范性文件都比較籠統與抽象，在實施細則方面有待進一步推敲與完善。例如，各地規范性文件中一般規定重大決定、重大工程項目都要進行社會穩定風險評估，對于“重大”一詞，都沒有做出進一步解釋。
（三）評估主體科學性不足
目前，國內幾乎所有“風評”實施細則都規定：在確定“風評”主體時遵循“誰審批誰負責”、“誰主管誰負責”、“誰建設誰負責”的原則。即重大決策與事項的提出部門、重大決策的起草部門、重大項目的審批部門、重大決策與項目的實施部門等都是社會穩定風險評估的責任主體。一方面，這是權責一致的表現，另一方面，也難免陷入“自己評價自己”，“既當裁判員又當運動員”的困境，這不僅影響社會穩定風險評估的質量，也降低社會公眾對這些重大事項、重大工程項目的認同度與支持度，甚至影響政府公信力。另外，在社會穩定風險評估過程中常會遇到許多專業性問題，還需要熟練運用問卷設計、數據處理等專業技巧，社會穩定風險評估主體在評估過程中很難完全掌握，從而遭遇專業性不足問題，影響社會穩定風險評估的準確性與科學性。
（四）公眾參與社會穩定風險評估程度不夠
在實踐探索中，雖然各地在關于社會穩定風險評估制度的規范性文件中設置了群眾走訪、聽證會、問卷調查以及專家座談等方式聽取各方意見，在實踐過程中，有些地方政府宗旨意識不強，不愿意聽取社會公眾尤其是相關利益群體意見，甚至存在害怕公眾知曉從而影響重大決策與項目開展的顧慮，采取封閉式方式實施評估，忽略包括相關利（下轉第157頁）（上接第85頁）益群體在內的社會公眾的知情權、參與權與表達權，導致社會公眾的意志無法表達，影響社會穩定風險評估的質量與效果，進而影響公共決策的科學性與民主性。
三、完善社會穩定風險評估制度的對策
（一）強化對社會穩定風險評估制度的認識
各級政府應高度重視社會穩定風險評估制度，將其列入重要工作議程，逐步推進社會穩定風險評估制度。各級政府在推進社會穩定風險評估制度時應正確認識社會穩定風險評估與改革發展之間的關系，改變傳統的依靠國家強制力與威懾力保持社會穩定的做法，在做出影響社會公眾合法權益的重大事項與重大工程項目等決策過程中引入社會穩定風險評估制度，做到公眾不同意的堅決不通過，提高社會穩定風險評估制度的戰略地位，提高各級政府實行社會穩定風險評估制度的內生動力。
（二）完善與社會穩定風險評估制度相關的法律法規體系
完善與社會穩定風險評估制度相關的法律法規體系可以為社會穩定風險評估工作的順利開展提供制度保障。可以考慮出臺全國性的關于社會穩定風險評估制度的指導性文件，明確各職能部門的職責與權力，使得社會穩定風險評估制度成為出臺重大事項與重大工程項目決策的法定前置程序，強化社會穩定風險評估制度的權威性。同時，細化現行的關于社會穩定風險評估制度的規范性文件，改變比較抽象與籠統的相關規定，確保社會穩定風險評估制度的可操作性，提高社會穩定風險評估制度的有效性。
（三）提高社會穩定風險評估主體的科學性
近幾年，層出不窮，中國社會科學院的2013年《社會藍皮書》稱，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的多達數萬起甚至十余萬起，2012年的情況也不容樂觀。的形成原因，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主。
“目前，社會經濟正處于全面發展的轉型期，制度有待完善，不確定性因素增多，再加上經濟發展的不均衡性，各類矛盾錯綜復雜，容易誘發。”國家發改委對外經濟研究所國際經濟合作室主任張建平在提到社會穩定風險評估機制出臺的背景時，對本刊記者說，“其次，由于社會經濟的飛速發展，民眾的環保意識和權利意識增強，社會力量或組織也逐漸壯大。當矛盾發生時，政府或者企業、民眾還有其他利益相關方都堅持自己的訴求，互不妥協，最終結果就是沖突爆發。而沖突爆發的根源還是制度的不完善，也就是各方不在同一個標準層面對話。”
面對新形勢下的新問題，一些地方開始試水重大工程建設項目社會穩定風險評估機制，嘗試從源頭預防和化解矛盾。其中，海南省委省政府早在2008年就下發《關于預防和處置農村的意見》，要求各市縣和省直部門逐步完善對重大改革措施和重點建設項目進行社會穩定風險評估的工作機制，由此拉開海南探索建立社會穩定風險評估機制的序幕。社會穩定風險評估是指直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易影響社會穩定的重大工程建設項目、重大政策制定以及其他對社會穩定有較大影響的決策事項，在決策前都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估。
目前，所有省區市和地市州盟都建立了重大決策社會穩定風險評估機制，中央有關部門也先后出臺了本部門實施意見或實施辦法。重大項目上馬前和重大決策出臺前進行社會穩定與經濟效益“雙評估”的機制已在全國推廣。而今年的十報告提出“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”，說明經過幾年的探索，這一機制獲得了高層認可。
重大項目如獲批“穩評”成“規定動作”
2012年8月，國家發改委了名為《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的文件。規定了中央一級的投資項目必須經過社會穩定風險評估。文件將重大投資項目可能引發的社會風險分為高、中、低三個等級，只有項目被認定“低風險”但有可靠防控措施的，發改委才會審批。該文件后，有媒體報道稱，國家發改委相關官員表示，“以后所有需要國家發改委審批或者核報國務院審批、核準的項目在申報時，都必須要經過社會穩定風險評估。這不是一個建議，而是一個硬性要求。”
這一文件出臺后，遭到當地居民強烈反對的中石化鎮海煉化一體化項目被擱置，部分原因與國家發改委要求的重大項目風險評估機制有關。此外，此前已經通過相關環評、能評等審批環節的馬鋼合肥鋼廠搬遷項目，也由于國家發改委的新規，于2012年10月份被要求進行風險評估，并提交社會風險評估報告上報國家發改委。
各級地方政府也都出臺了有關風險評估的政策，以規范地方審批項目的風險評估。其中，河北省早在2011年7月份就宣布推行環境保護重大事項社會穩定風險評估機制。凡未經過風險評估或評估不過關的重大事項，一律不能提交決策研究，更不得擅自實施。2012年10月初，重慶市發改委出臺了《重慶重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》。文件稱，由重慶市發改委審批核準或者核報市政府審批核準的部分重大固定資產投資項目，將進行社會穩定風險評估，并將評估結果分為高、中、低三個等級，被認定為高風險的項目明確不予核準。2012年12月初，山西省也出臺了相關風險評估的政策，山西省環保廳對外稱，對社會關注度高、群眾反應強烈的建設項目，須把環境因素可能引發的社會穩定風險作為一項重要內容進行技術評估。此外，有媒體報道稱，浙江寧波中石化鎮海煉化一體化項目停止后，寧波發改委官員稱，以后寧波所有的重大項目在前期準備階段都會做好社會風險評估。
地方政府出臺的社會穩定風險評估暫行辦法，盡管名稱不同，單位不同，對項目的審核標準不同，但都要求重大建設項目必須征求相關群眾意見，進行穩定風險評估。
對此，張建平表示，“項目上馬之前，必須進行風險評估，這意味著社會穩定風險評估成了相關企業投資的規定動作。這一規定要求企業在做決策時必須更加客觀、更加謹慎，必須考慮項目所在地的居民意見。”
企業必須切實保障利益相關方利益
“重大建設項目必須進行社會穩定風險評估，這將提升企業對社會穩定風險評估機制的認識，進而引導企業切實關注各利益相關方的意愿，并做出科學決策，避免侵害群眾利益。”張建平說。
所謂重大項目，是指事關廣大人民群眾切身利益的重大決策，涉及較多群眾切身利益、并被國家或省市擬定為重大工程的重大項目，以及牽涉相當數量群眾切身利益的重大改革等。重大項目社會穩定風險評估，即對與民生密切相關的重大決策、重大項目等，在出臺或審批前，對可能影響社會穩定的因素進行科學、系統的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，以有效地規避、預防、降低、控制和應對可能產生的威脅社會穩定的風險。
一、對重大項目進行社會穩定性風險評估的必要性
目前國外項目評估理論和方法大致經歷了四個發展階段：一是項目財務評價階段，在20世紀50年代以前，財務評價是項目評價的根本內容，其特點是尋求項目利潤最大化；二是項目SCBA評價階段，自20世紀50年代以后，在凱恩斯經濟理論的影響下，西方經濟學家逐步形成了一種適應評價公共項目的社會費用效益分析方法，它是從國民經濟角度出發，站在國家的立場上進行評價的；三是項目環境評價階段，自20世紀70年代以來，投資項目環境評價的理論與方法就逐步形成并得到發展，但“以物質為中心”的經濟評價沒有反映分配效果，并不能保證項目的最優選擇，而且，環境評價雖然能減輕一些項目的不利影響，但在引導公眾參與、促進信息公開、減少負面社會影響等方面仍有所欠缺；四是項目社會評價階段，隨著社會發展觀從“以物質為中心”到“以人為中心”，再到20世紀90年代的“以人為中心的可持續發展”，投資項目社會評價在國際社會越來越受到重視，由此可見，項目評價經歷了從單一的經濟評價發展到經濟、技術、環境和社會等方面綜合評價的歷程，與經濟評價和環境評價不同，項目社會評估著力于從全社會的宏觀角度，考察項目存在對社會帶來的貢獻與影響，從而為降低社會風險，并為項目的可持續發展提供保障。而在項目評估方法方面，目前通用的方法主要包括前后對比法、有無對比法、成功度法和模糊綜合評價法等，上世紀末興起的投資項目社會評價方法對我國項目評估理論與實踐產生了重要的影響，并已在國內世界銀行貸款項目、亞洲發展銀行貸款項目中得以廣泛運用，此外，近年來由于受到不斷產生的因重大項目引起的的影響，不少地方政府也開始借鑒與吸收項目社會評價理論的思路，探索重大項目涉及社會穩定風險的評估，逐步將后置評估轉為前置評估，產生了顯著的實際成效。
而恰是這些社會穩定風險評估的實踐，不僅為逐漸在重大項目中強制性嵌入社會穩定風險評估進行了有益的嘗試，而且較大程度地提高了各級部門維護社會穩定的自覺意識，并因為重視民意和及時化解矛盾而在事實上促進了社會的穩定與和諧，但是，就目前而言，不可忽視的是：這些嘗試所產生的主要影響仍限于重大項目中維穩理念的植入，其科學性、系統性、有效性以及實際操作的可行性等均有待提高，這主要表現在記下幾個方面：一是評估指標不夠科學、系統，評估結果難以具有權威性，目前的評估指標選取與設置、評估指標的權重、具體測評技術等大多未經系統論證，評估過于重視“可行性分析”的有效性，而缺乏對“不可行性”的論證，這就使得不少項目評估實際上流于形式，評估過程操作簡單，民意表達渠道相對不暢，對利益相關群體的利益訴求了解不夠，評估結果難以具有可預測性與權威性，二是評估過程重視靜態評估，而忽視動態跟蹤監測，當前的評估大多是靜態的，即“一評了之”，而忽視了動態跟蹤監測的重要性，而重大項目社會穩定風險評估的真正目的在于分析、識別并及時化解可能的社會穩定風險，從而為重大項目的實施保駕護航，如無必要的后續跟蹤監測，評估就難以起到實際的效果；三是評估結果對于做決策、出政策、搞改革、上項目并不具有實際的一票否決權，對于不少地方領導而言，發展是第一要務，尚未真正樹立“評估不達標即一票否決權”的意識與決心，而這些方面則都需要進一步深化認識。
二、加強重大項目社會穩定風險評估的意義
1、維護了人民群眾的合法權益。社會穩定風險評估，把重大事項晾曬在最廣大群眾的監督之下，督促有關部門依法履行項目審批管理程序，切實落實項目所涉及的環境保護、征地補償、拆遷安置、社會保障等各項政策，維護了群眾的知情權、參與權、監督權及合法利益。
2、促進了決策的民主化、科學化。評估過程中，通過廣泛征集民意、集中民智、凝聚民心，在決策層和普通民眾之間搭起一個立體的互動橋梁，促進了決策的民主化、科學化，增強了政策透明度，提升了黨委、政府的公信力。
3、維護了人民群眾的合法權益。社會穩定風險評估，把重大事項晾曬在最廣大群眾的監督之下，督促有關部門依法履行項目審批管理程序，切實落實項目所涉及的環境保護、征地補償、拆遷安置、社會保障等各項政策，維護了群眾的知情權、參與權、監督權及合法利益。
4、確保了重大項目的順利推進。社會穩定風險評估報告形成后，有關責任部門根據報告要求進一步完善工作舉措，制定詳細的工作方案，并有效組織實施。針對部分群眾不必要的顧慮，著力加強宣傳引導，增強群眾對項目的認知度；針對苗頭性不良因素，及時采取措施消除其影響，使得工程項目順利推進。
5、推行重大事項社會穩定風險評估機制是實踐科學發展觀的新載體。
以人為本是科學發展觀的本質與核心，作為最廣大人民群眾利益的堅決維護者和捍衛者，我們必須把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，把科學發展觀貫徹落實到維穩工作的始終。推行重大事項社會穩定風險評估機制，通過對重大事項是否可能引發危害社會穩定事件進行先期預測、先期研判、先期介入，對涉及群眾切身利益的問題做到慎之又慎，不出紕漏，切實維護人民群眾的利益，是保穩定、促發展、創和諧的新舉措，也是推進科學發展觀落實的有效載體。
我們深知，經濟向上高速發展時期，政府在經濟建設與保障民生、經濟增長與事關社會成員基本權利保護之間，有時的確是處于“兩難境地”，結果原本是想解決此種社會矛盾，卻往往會加重彼種社會矛盾，比如：為保持經濟增長，政府投入巨資，上許多項目，原本是為了迅速增加社會財富，提高百姓生活水平，但往往事與愿違，上項目變成了擾民、影響百姓切身利益，給社會穩定帶來極大風險，而這種偏離了發展根本目的、損害社會質量的經濟增長就需要重新評估，而建立和推行重大項目社會風險評估制度，就可以確保政策的制定和項目的規劃充分吸納群眾意見，極大地降低不必要、但目前為了維持社會穩定而必須支付的高額“維穩費用”，真正做到科學決策，從政策上反映民意、傳達民聲，從制度上保障民權、善利民生，在關鍵環節體現構建社會主義和諧社會的必然要求。
三、結束語：
總之，建立和推行重大項目社會風險評估制度，可以確保政策的制定和項目的規劃充分吸納群眾意見，是真正做到科學決策，從政策上反映民意、傳達民聲，從制度上保障民權、善利民生，在關鍵環節體現構建社會主義和諧社會的必然要求。
參考文獻：
[1]胡永銓.基于和諧發展觀的項目社會評價體系研究.科技進步與對策，2006（1）.
關鍵詞： 重大工程項目；電網工程；社會穩定風險；評估
Key words： major projects；power grid project；social stability risk；evaluation
中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）31-0049-04
0 引言
近年來，我國經濟迅速發展，一系列重大工程項目相繼啟動，這對所在地的經濟、環境及社會發展都起了一定的推動作用，但是，由于有的重大工程項目征地拆遷補償不合理、忽視生態環境保護等，從而引發了一些，如，寧波鎮海PX項目事件、滬杭磁懸浮引發市民集體散步事件等。深入探究這些重大背后的原因，大多是由于對涉及廣大群眾切身利益的重大項目論證、評估不夠充分，或者對重大改革政策出臺后果預測不足而導致的。為此，有必要對重大項目進行社會穩定風險評估。電網工程項目屬于重大工程項目，它投資大、建設期長，從項目規劃、審批、設計、施工到竣工驗收，牽涉到土地預審、規劃紅線、環境評價、土地征用、青苗賠償等多個環節，社會影響面大，如果項目立項前評估不夠充分，將有可能造成一定的社會風險。因此，將社會風險理論引入電網工程項目，并對其進行社會穩定風險評估，既能保證工程項目決策的科學性、民主性，保證電網規劃建設與社會的協調性發展，也能從源頭上減少或預防社會矛盾，從而維護社會的穩定。
1 重大工程項目社會穩定風險評估概念
“重大工程項目社會穩定風險評估”是指，對實施重大工程項目可能影響社會穩定的各種因素進行科學預測、分析、研判，評估其發生危害社會穩定的可能性，并區別不同類型的風險，制定應對風險的策略和預案，采取針對性措施有效規避、預防、降低、控制、化解社會穩定風險，確保重大工程項目順利實施的一系列工作總稱。[1]
2 重大工程項目社會穩定風險評估實例分析
本文將以凱里某500kV變電站工程項目的建設為例，對其進行社會穩定風險評估。電網建設工程項目是國家重要的基礎設施項目，隨著黔東南工業的大發展，該變電站的建設將對凱里的經濟發展起著很大的推動作用，如，建設的凱里爐山工業園區、黔東工業園區等都需要電力支撐。但是，由于該項目牽涉到土地預審、規劃紅線、環境評價、土地征用、青苗賠償等多個環節，社會影響面大，如果立項前評估不夠充分，將有可能造成一定的社會風險。如，施工沖突、法律糾紛等，為了有效分析和控制該項目的社會風險，有必對其進行社會穩定風險評估。
2.1 凱里某500kV變電站工程項目概況
凱里某500千伏輸變電項目，地處凱里市南郊某鎮，距離市中心約15公里，面積：102.645畝，投資：約5億元人民幣，建設期：2年。根據凱里變所處地理位置、出線規模和負荷分布情況，該站500kV線路向東西兩側出線，220kV線路向南出線，該項目的建設從近處看，可提高凱里地區的供電可靠性，滿足凱里地區新建項目的負荷要求；從遠處看，可緩解貴州西電東送中通道的送電壓力，將對凱里中部及北部地區的負荷發展具有支撐作用。
2.2 凱里某500kV變電站工程項目社會穩定風險單項評估
作者將從五個方面對凱里某500kV變電站工程項目的社會穩定風險進行單項評估，即項目的合法性、科學性、合理性、可行性、安全性。為便于評估表述準確，作者還同時對這五項內容的社會穩定風險進行了五個等級劃分。其小至大依次表述為：很小、較小、中等、較大、很大。[2]
2.2.1 項目的合法性風險評估
評估內容：該項目是否符合現行法律、法規規定或行業規范，是否履行了審批、核準、備案等法定程序。
本項目具有的相關手續有：①《凱里500kV輸變電工程可行性研究和勘察設計招投標中標通知書》（GZDWSJZHBG-09-005）；②《500kV及以上交流輸變電工程可行性研究內容深度規定》（Q/CSG11516-2009）。
本項目設計規范。其依據有：①《500kV及以上交直流輸變電工程可行性研究內容深度規定》；②貴州電網公司招標中心文件《中標通知書》；③《中華人民共和國工程建設標準強制性條文―電力工程部分》（2006版）；④《中華人民共和國工程建設標準強制性條文―房屋建筑部分》（2009版）；⑤變電站總布置設計技術規程（DL/T 5056-2007）；⑥電力系統設計技術規程（DL/T 5429-2009）⑦繼電保護和安全自動裝置技術規程（GB 14285-2006）等。并按照上述相關規程、規范的要求嚴格執行。此外，該工程的征地、拆遷程序也在按照我國《土地管理法》和《城市拆遷安置補償條例》等法律、法規的規定按部就班進行中。綜上分析，該工程項目合法，手續完備，程序完備。
風險評估等級：很小。
2.2.2 項目的科學性風險評估
評估內容：該項目是否堅持了科學發展觀，是否符合當地經濟社會發展規律和該局長遠發展規劃，是否把電網發展速度和社會可承受能力有機地統一了起來。
該項目能滿足凱里中部及北部地區負荷發展的需求。根據凱里地區負荷發展情況看，負荷主要分布在凱里中部和北部。其中，中部片區主要有凱里市區和爐山工業園區等大用戶、北部片區主要有恒盛公司、黔東工業園區等大用戶。而目前就僅有施秉變一個500kV變電站單主變運行，隨著“十二五”期間工業的大發展，鑫源錳業、新榮盛硅業等大用戶投產，原來的恒盛公司、潤達廠等大用戶也在升級改造，預計凱里電網這兩個片區均亟需新增500kV變電容量，才能滿足凱里地區負荷發展的需要。也就是說，只有盡快建設凱里某500kV變電站，才能對凱里中部及北部地區負荷發展起到支撐作用。
該項目可加強凱里城市電網結構，提高供電能力及供電可靠性。目前，凱里電網僅有2個500kV變電站――施秉變和黎平變，且目前均為單主變運行，變電站距離較遠且相互間無220kV電氣聯系，發生主變故障時僅能通過福泉變、銅仁變下網電力。隨著銅仁地區及外送懷化負荷的增加，銅仁變供電壓力將增大，受供電能力限制無法對凱里地區提供更多的電源備用；福泉500kV變主變容量稍大，但福泉變C翁郎變雙回線路投運近20年，隨著負荷繼續增長，“卡脖子”問題將會凸顯，如果一旦施秉變單臺主變故障，凱里電網將損失大量負荷。所以，凱里某500kV變電站的修建意義重大，它將有利加強凱里城網網架結構，緩解福泉變C翁郎變雙回220kV線路的供電壓力，提高凱里中部片區的供電能力，同時可為雷山、臺江、劍河等地區遠景發展提供220kV接入點。
該項目可緩解貴州西電東送中通道的送電壓力。目前貴州東部電網與主網的聯系僅靠中部福泉500kV變-施秉500kV變雙回500kV線路一個通道，供電壓力較大，隨著東部負荷的增加，該通道供電壓力將更大。新建凱里某500kV變電站以后，施秉變所供部分負荷將轉由凱里變供電，在貴州西電東送北通道―大興500kV變-詩鄉500kV變線路建成以前緩解福泉500kV變-施秉500kV變雙回500kV線路的供電壓力，減少潮流迂回，降低網損。綜上分析，該變電站的建設堅持了科學發展觀，符合當地經濟社會發展的需要和凱里電網的建設規劃。
風險評估等級：很小。
2.2.3 項目的合理性風險評估
評估內容：該項目實施方案是否周密、完善，是否符合節約投資的理念。
自2010年4月以來，貴州電力設計研究院先后多次組織電氣、土建、水工、線路、地質、測量、水文氣象等專業人員，會同凱里供電局、當地政府有關部門及國土所等單位人員一起，對凱里某500kV變電站進行了現場踏勘選址。站址選擇考慮了地質穩定條件，盡量避開不良地質、水文現象，還要充分考慮出線條件，避免占用基本農田，盡量少占良田，減少拆遷，避開礦產資源和文物，盡量減少土石方量，有利防洪、排澇，水源、電源、生產運行方便等因素，同時要使變電站在電力系統規劃發展中，處于合理的位置，有利于電網安全穩定運行等。按照上述條件，該變電站最終選中了凱里市南郊某鎮。該站主要占據的是一塊坡地，無民宅，無有可供開采的礦產資源，無文化遺址、地下文物等，只有少量的旱地，另有35kV線路一回，架空通信光纜兩條、灌溉水池1個、家族墓群90余座，機耕道1條，少量經濟梨樹，離鎮中心約3公里，不擾民又交通便利，完全符合節約投資的選址條件。
風險評估等級：很小。
2.2.4 項目的可行性風險評估
評估內容：該項目實施方案是否兼顧了各利益群體的不同訴求，是否遵循公開、公平、公正原則。
早在2009年，貴州省人民政府就出臺了《關于加快我省電網建設改造工作的意見》（黔府辦發（2009）12號），[3]黔東南州人民政府也出臺了《貴州電網公司落實中央擴大內需決策部署加快電網建設改造戰略合作協議》（黔東南府辦發〔2009〕213號）。[4]所以，在項目開展之初，該項目就得到了當地政府和相關行政部門的大力支持，凱里市政府、市土地開發中心、市國土房管局等部門與凱里供電局一起對征地工作周密謀劃、精心組織，積極推進。在制定征地補償方案時，采取的是“換位”思考方式，盡力解決村民的實際問題。如，反復與被征地村民溝通，征求他們的意見和建議，在政策允許的范圍內，盡可能給予村民最大的補償；對個別抵觸情緒較大的村民，多次上門單獨做工作，以情感人，以理服人，消除其對抗心理。另外，針對社會上偶發的與本項目征地有關的零星失實評價言論，充分利用媒體，如網絡、電臺、電視臺、報紙等進行正面報道，消除誤解，引導村民支持征地拆遷工作。
據作者了解，凱里供電局的做法是，按照黔東南州人民政府府辦發〔2009〕213號文件規定對他們給予補償。經過多次協調，雙方達成了以下補償協議：項目共征用土地102.645畝，征地、賠償費用共計1350.95萬元。其中，征用費1026.45萬元，遷移補償費324.5萬元（含遷移墳墓90座，每座5000元，合計45萬元；35kV線路1回，每公里35萬元，合計35萬元；通信光纜拆遷，每公里50000元，合計10萬元；棵樹賠償，每顆1000元，合計200萬元；還建修整水塘一個20萬元，還建原有水溝一個10萬元；青苗賠償每平方米1500元，合計4.5萬元）。總之，該項目做到了事前征求群眾意見，兼顧了各利益群體的不同訴求，征地、賠償標準也是按照相關文件執行，做到了公開、公平、公正，所以，群眾抵制征地拆遷的風險較小，項目具有可行性。
風險評估：較小。
2.2.5 項目的安全性風險評估
評估內容：是否會給當地群眾產生生存危機，是否造成群眾對生活環境的擔憂。
當前，社會上有相當多的人誤認為輸變電設施會產生“輻射污染”或“電磁輻射污染”，因此，一些居民在要求享受高質量供電的同時，卻以變電站會產生“電磁輻射”或“電磁輻射污染”為由，堅決反對變電站的建設。對于人們擔心的這一問題，作者咨詢了凱里供電局工程部負責人，該負責人介紹，該變電站的環境評估是嚴格按照我國環境保護行業標準《500kV超高壓送變電工程電磁輻射環境影響評價技術規范》進行的，不會對周圍環境造成電磁污染。至于人們的擔心，這是一種認識上的誤區。該負責人進一步解釋，變電站對周圍的輻射量，其實比夜空滿月時對地面的輻射量還小2000倍。并且，電磁輻射不等于電磁污染，我們人類本身就處在各種電磁輻射的包圍之中，天然磁場、太陽光等都會發出強度不同的輻射，像生活中各種家用電器，如電視機、電冰箱、微波爐、家用電腦、電吹風、電熱毯、護眼燈等也會產生電磁輻射，不過只有當輻射超過一定數值（安全值）時才會對人體產生危害，也就是人們通常說的電磁污染。由于家用電器工作時往往距離人體太近，其產生的電磁輻射要遠遠大于變電站所產生的電磁輻射。所以，在項目建設的前期，工作人員已向村民普及宣傳了環境污染保護方面的知識，從源頭上減少了發生環境矛盾與糾紛的可能性。
風險評價：較小。
2.3 綜合評估分析
上文已對凱里某500kV變電站工程項目可能引發的社會穩定風險進行了單項評估，為便于度量該項目整體風險的大小，作者認為有必要對上述各類風險的可能性大小進行量化。[5]首先，先確定每類風險因素的權重。通過走訪專家，查閱文獻資料，作者將各類風險因素的權重取值范圍定為[0，1]，即取值越大，表明該評估項目存在的風險可能性就越大。其次，再確定各類風險項的大小等級值。上文已將風險劃分為很小、較小、中等、較大、很大五個等級，根據專家們經驗，他們認為，任何項目都存在一定風險的可能性，所以0的取值一般不考慮，那么，本文就將[0，1]的取值分為五個等分，即每0.2為一個等級，相對應的，風險可能性從小到大的取值分別為0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。最后，再將每類風險因素的權重與等級值相乘，就可得出該類風險因素的得分，其計算公式為W×C
W表示某類風險在所有風險中的重要性；
C表示風險可能性大小的等級。
把各類風險的得分加總求和即得到綜合風險的分值，其公式為：
∑W×C
按照上述公式計算，我們可量化出凱里某500kV變電站工程項目的綜合風險值（表1）。
按照國家發改委關于《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》規定，社會穩定風險分為高中低三級。如按[0，1]的取值范圍，可將這三級風險進行下列量化：當綜合風險分值為0～0.3時，表示該項目風險低，有引發個體矛盾沖突的可能；當綜合風險分值為0.31～0.6時，表示該項目風險中，有引發一般性的可能；當綜合風險分值為0.61～1.0時，表示該項目風險高，有引發大規模的可能。從上表可看出，該項目可能引發的不利于社會穩定的綜合風險值為0.28，在0～0.3的取值范圍內，屬于風險程度低的范圍，這意味著該工程項目在實施過程中出現的可能性不大，可以立項。
當然，工程項目的低風險并不代表零風險，亦即說，任何低風險的工程項目都不排除會發生個體矛盾沖突的可能。因此，在對工程項目進行社會穩定風險評估時，要制定相應的防范措施。
3 凱里某500kV變電站工程項目的風險防范措施
3.1 加強組織領導
為加強對該項目工程社會穩定風險評估工作的統籌協調，應專門成立工作領導小組和相應的組織機構，切實抓好落實，確保工程順利實施。
3.2 加強政策宣傳
要通過網絡、電視、廣播、報紙等多種新聞媒體，繼續加強對村民征地拆遷政策的宣傳和電網建設工程是拉動地方經濟發展的基礎工程的政治宣傳。讓村民明白，當前的征地拆遷會對他們有少量的利益損失，但權衡利弊，將來會是最大的受益者。
3.3 加強風險預警
任何矛盾和問題都不是一蹴而就的，都有積少成多、積微成巨的過程，的發生也是如此。要想在工程項目建設中將可能造成的社會穩定風險控制在最低限度，必須建立風險預警制度，如制定維穩工作預案，成立應急辦公室，建立每日排查制度等，隨時關注因征地拆遷問題的來信來訪，定期分析各類可能引發的因素，做到預防在先，準備在先。一旦發現突發事件的苗頭，各方力量和人員都能立即投入到位，各司其職，有條不紊開展工作；涉及單位的主要領導要親臨現場，對能解決的問題要現場給予承諾和答復，確保事態不擴大，把不穩定因素的影響控制在萌芽狀態。
4 結語
綜上所述，對重大工程項目進行社會穩定風險評估，就是要調適好項目建設與相關單位、相關民眾的利益關系，做到既要上項目，又要保護好相關利益者的合理要求，做到將可能發生的社會穩定風險的重心從事后處理前移到事前預防上來，將各類社會穩定風險控制到最低，讓重大工程項目在促進經濟發展的同時，也惠及廣大人民群眾。
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中圖分類號：E951
1 子牙新河整治工程基本情況
子牙新河自上世紀60年代末開挖以來已運用40余年。堤防工程及建筑物工程年久失修，險工眾多，河道淤積嚴重，加上堤防沉降，行洪能力低，目前子牙新河河道的過流能力僅4000～5000m3/s，不能滿足《海河流域防洪規劃》確定的行洪流量5500m3/s的要求，一旦行洪將嚴重威脅兩岸堤防保護區的防洪安全。為保障子牙新河兩岸防洪安全，促進地區經濟社會發展，構建社會主義和諧社會，對子牙新河進行治理是十分必要的。
本次子牙新河整治工程主要分布在子牙新河兩岸，主要包括左右大堤加高工程、南小堤修復工程、險工段治理、橋梁重建或加固、穿堤建筑物改建加固等，工程涉及滄州市的河間市、獻縣、黃驊市、青縣4個縣（市）。
2 評估內容
2.1 風險調查評估及各方意見采納情況
2.1.1 風險調查情況
（1）合法性調查
通過文獻法查明1966年11月水利部海河院提出了《海河流域防洪規劃（草
案）》。按照該規劃，自1967年開始實施根治海河工程，對子牙河系進行了大規模治理。河北省水利水電勘測設計研究院于2009年初根據河北省水利廳安排，編制完成了《子牙新河整治工程可行性研究報告》。2010年11月25日～27日水利部水利水電規劃設計總院組織專家召開評審會，對整治工程報告中的相關內容進行了認真的評審。根據審查意見，對有關內容進行了補充、完善和優化，于2011年8月提出了修改后的可研報告。2011年11月5日～6日，水規總院對修改后的可研報告進行了復審。會后，再次對可研報告進行了修改完善，于2011年12月提出了修改完善后的可研報告。項目合法，手續完備，程序完備。
（2）合理性調查
本工程工程設計嚴格按照《防洪標準》、《海河流域防洪規劃》、《泵站設計規范》等相關國家標準和規范進行設計，工程設計合理。工程建設無新增永久征地，且總征地面積較少，為涉及房屋拆遷和移民安置問題，各項補償標準嚴格按照國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令[2006]471號）和周邊正在實施的基礎設施工程的各項補償標準執行，有關稅費執行國家或地方的有關規定。
（3）可行性調查
符合已批復《子牙新河整治工程可行性研究報告》，并通過對工程區內的村民進行問卷調查，發現當地92.3%的群眾都認為本建設項目是有必要的，項目完全可行。
（4）可控性調查
項目實施的社會不穩定因素主要有占壓土地和在工程建設期產生的環境、噪聲等不利影響。子牙新河整治工程征地量較少，且主要為線、點狀分布，項目可能引起的社會穩定風險的主要為個體事件，涉及當地群眾數量較小。對于其他環境、噪聲等可能引起的不利影響，施工過程中已經確定了相應的保護措施，并且這些不利影響隨著工程的完工也將消除。因此，整個項目實施的社會穩定風險可控性較強，通過完善、相應的措施能夠得到防范和化解。
2.1.2 風險調查評估及各方意見采納情況
本工程涉及滄州市的4個縣（市），問卷調查共發放調查問卷336份，其中回收336份，回收率100%，其中獻縣回收調查問卷76份、黃驊市回收調查問卷15份、河間市回收調查問卷105份、青縣回收調查問卷140份，調查問卷填寫合格有效。
公眾參與意見調查結果表明，本項目得到了工程建設影響范圍內及關注工程建設的大多數群體的支持和理解。通過問卷調查的方法，發現了許多項目實施過程中可能存在的社會穩定風險問題。
2.2 風險識別和估計評估
本項目可能引發的社會穩定風險有：1、本工程需征地，涉及群眾利益，可能存在風險，風險概率較高，影響程度較大，風險程度高；2、施工期間，施工場地及周邊可能存在社會穩定風險，風險概率較低，影響程度較小，風險程度低；3、項目可能造成環境破壞的風險，風險概率較高，影響程度中，風險程度高；4、項目可能引發的社會矛盾風險，風險概率中等，影響程度較小，風險程度中。
2.3 風險防范和化解措施的評估
根據對項目可能誘發的風險及其評價，擬采取下述風險防范和化解措施。
（1）對于占地范圍內涉及到的實物指標，按照國家和地方政府的相關政策和規定進行補償。對于土地采用中低產田改造、發展設施農業、調整農業產業結構等手段，提高土地產出率，逐步使占地群眾生活達到或超過原有水平。
（2）施工單位加強工程車輛駕駛人員交通安全教育，施工車輛按指定線路行駛，在穿越村莊、人口密集區域要減速慢行；經過學校、市場、交通要道等人口密集區域施工單位應指派專人負責現場交通安全管理；嚴禁超載、超限車輛上路，對大噸位車輛進出狹小的村道，要積極采取防范和完善措施，在工程車輛經過的道路應設置符合交通技術規范的標志牌。
（3）加強與周圍村、社區的溝通和交流，傾聽意見和建議，及時給予反饋，并在可能范圍內盡量向他們提供方便和支持；化解群眾不滿情緒，引導有異議的群眾采取合理合法的方式反映問題；項目組緊密聯系和依靠村委會，采取以預防為主的治安防范措施，建設期間，如有個別村民有異議，以疏導，說服，化解等為主，將問題消除在萌芽狀態。
（4）通過電視、報紙、廣播、網絡、開通熱線電話等方式加強宣傳工作，宣傳工程實施的意義，取得公眾理解和支持。
（5）成立維護社會穩定工作小組，確定維穩接待人員，制定工作方法，并進行必要的維穩工作培訓；建立各施工標段與村、社區以及重點企事業單位的聯系制度，加強基層的溝通與協調，將矛盾發現和化解在基層。
2.4 落實措施后的風險等級確定
經過相關的防范和化解措施后，各風險因素的風險程度都能降成低風險，綜合風險等級為低風險，意味著項目實施過程中出現的可能性不大。
3 評估結論
子牙新河整治工程是為了防止子牙河系洪水北竄大清河系威脅天津市、津浦鐵路，京滬高速大港油田以及下游廣大地區人民生命財產防洪安全，由國家財政投資興建的防洪影響處理工程，體現以人為本，構建和諧社會的主導思想，具有重要意義。本項目符合現行法律、法規規定，程序合法，手續完備。通過對子牙新河整治工程中可能發生的社會穩定風險進行了識別與評價，項目可能引發的社會穩定風險因素有四項，全部為低風險，意味著項目實施過程中出現的可能性不大。
綜合評價，子牙新河整治工程社會穩定風險等級為低風險。
[作者簡介]郭宏偉（1986-），男，助理工程師，主要從事水文水資源及水利工程規劃工作。電話：18222807872。
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