應急管理人才分類培養模式研究

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關鍵詞:應急管理;人才培養;分類模式;能力提升

當前我國正處于社會轉型大發展大變革的歷史時期，加上又處于全球化、信息化的當今世界，既面臨由自然災害、流行病等對人民生活和社會安全構成威脅的傳統類型社會風險，又面臨以工業化、城市化為標志的現代化進程中不斷涌現的如生產安全事故、失業、刑事犯罪等社會風險。突發事件易發、多發、頻發，我國應急管理工作面臨嚴峻挑戰［1］。2018年3月應急管理部成立，標志著我國應急管理體系建設進入新的發展階段，對應急管理人才能力與需求也有更高要求。應急管理人才作為應急管理體系的核心與支撐，對應急管理人才培養是應急管理人才教育、培訓的過程，即基于安全需要，遵循特定教育培訓規律和應急管理規律，培養符合應急管理工作實際需要的專門人才［2］。我國對應急管理人才培養起步較晚，非典事件后有學者引進西方應急管理的理論、經驗、方法，應急人才教育應運而生。應急管理人才培養理念滯后、模式單一、人才供給不足已經成為制約我國應急管理能力提升的關鍵瓶頸。有學者在對應急人才進行供求分析研究后發現，應急管理需要懂得“管理”也熟悉“業務”的人才，而現有“業務型”人才培養較多，“管理型”人才關注則較少［3］。在突發事件應對中，人才隊伍應急能力存在共性與差異，亟待基于應急管理人才隊伍結構探討采取不同的應急管理人才培養模式。

一、研究回顧

世界各國政府都面臨著突發事件預防與危機應對的現實問題，發達國家高度重視應急管理人才培養工作，從多方面入手不斷加大人才培養研究。在應急管理人才培養內容體系構建方面，自20世紀70年代末，美國聯邦政府和相關國家機構設計和發布了一系列應急管理政策制度文本，體現國家對應急教育的重視與支持，這也成為應急管理人才培養的重要內容。同時，政府部門信息化平臺提供了大量應急管理理論和實踐信息，相關著名應急管理學者也撰寫了諸多應急管理教材。如，《應急規劃》《應急管理概論》《國際災難管理概論》等。在應急管理人才培養課程體系構建方面，國外發達國家充分考慮應急管理多學科融合交叉、面向實踐的基本特色，其課程內容涵蓋管理學、經濟學、社會學、工程學、物理學、心理學等多方面內容［4］，如美國應急管理局(FEMA)通過建設應急管理學院(EMI)，設置了一系列的應急管理課程。在應急課程實施方面，國外學者提出了包括傳統課程實施方式，如課堂授課、案例教學、參觀考察等［5］，適應時代發展還提出了諸多現代化開放式的課程實施方式，如情景模擬學習、桌面推演、專題討論等［6］。目前，國外對應急管理人才培養研究主要出于圍繞國家應急管理實踐和政策需求，打造服務具體實踐的應急管理人才培養模式。國內應急管理人才培養還處于起步階段，其中張海靜［7］、高園［8］、薛瀾［9］等較早針對應急管理在職從業人員的專業培訓展開探索，圍繞科學設定應急培訓對象、系統規劃應急培訓內容、充實應急管理人才培訓保障措施，致力培訓“具有戰略眼光和一定專業技能的應急技術與管理人才”。隨后國家行政學院于2010年正式成立應急管理培訓中心，對各級各類在職應急管理人員開展教育培訓，開啟國內應急專業培訓先河［9］。此外，學歷學位教育作為應急管理人才孵化的主要途徑，2004年，教育部批準開設我國第一個公共安全應急管理本科專業，2005年，河南理工大學成立首個公共安全管理/應急管理類本科專業，其他高校依托專業優勢也陸續開展應急管理教育。隨后，在國家“全災種大應急”概念倡導下，2019年，教育部審批建立應急技術與管理專業(082902T)，屬于安全科學與工程一級學科下本科特設專業，并在2020年審批建立應急管理專業(120111T)，屬于管理科學與工程一級學科［10］。除此之外，近年來國內相關學者在應急人才教育模式［11］、應急人才培養與學科建設［3］、應急人才培養體系和策略［12］、國外應急技術管理人才培養啟示［13］等方面也進行了相關研究和初步摸索，為我國應急人才培養提供了理論和方向上的支持。綜合分析發現，國外研究側重基于本國應急管理體制架構，面向其實踐特點培養應急管理專業人才，其培養內容、模式及方法與國內存在一定差異。我國應急管理人才培養實踐起步較晚，雖進行了初步探索并積累了一定經驗，但相關人才培養理論研究較為初步，多數研究聚焦宏觀視角下應急人才教育或某一特定途徑下應急人才培養，對應急管理人才培養類型缺乏系統劃分，難以根據不同對象采取不同人才培養模式［15］。應急管理人才的特征定位、分類體系尚不明晰和合理，諸多核心問題值得進一步研究。

二、我國應急管理人才培養的機遇與挑戰

我國應急管理人才培養面臨的機遇有以下幾個方面:第一，新時代應急管理人才的現實需求。據統計，截止2020年，全國范圍內安全監管、安全服務、安全技術應用人才缺口達43萬人［15］，社會各界強烈呼喚滿足需求的更高質量應急管理人才的培養。在政府層面，加強應急管理人才培養可以提升政府應對突發事件時應急處置能力，滿足政府維護國家長治久安職能現實需要。在企業層面，加強應急管理人才培養可以為企業提供高素質的應急管理人才，滿足企業規范安全生產、減少生產事故風險的現實需要。在社會大眾層面，加強應急管理人才培養可以引導公眾掌握基本應急知識與技能，在全社會形成防災減災救災意識。在應急管理人才龐大現實需求下，推進應急管理學科教育改革，促進專業人才培養已經成為政府與社會的共識。第二，應急管理人才培養支持力度加大。人才是事業發展的核心，當前我國把應急管理人才培養工作放在重要位置。2018年3月，中華人民共和國應急管理部正式掛牌成立，我國應急管理工作從應對單一災種向綜合減災轉變，實現了應急管理人才培養組織機構變革。2020年，教育部在本科專業目錄中增設應急管理、應急技術與管理等本科專業并在公共管理學科下設置“應急管理”二級學科。在此基礎上，教育部規劃中心和應急管理部于同年公布首批應急安全智慧學習工廠暨應急管理學院建設名單，中國礦業大學、防災科技學院等19所高校入選，應急管理人才培養實施主體規模擴大。第三，信息技術與人才培養深度融合。應用信息技術構建“互聯網+人才培養”平臺成為當前應急管理人才培養新趨勢。受場地與課時限制，線下應急教學很難有突破和創新，特別是在職應急人員難以兼顧長時間培訓教學，應急培訓效果也大打折扣，利用網絡教學課堂提供教學資源，向應急管理人才傳授知識與應急實踐方法，突破了傳統課堂禁錮，教學模式也更加靈活多變。此外，基于5G、VＲ、BIM等現代信息技術應用為應急實踐教學提供了科學工具與依托，如利用VＲ技術構建應急救援虛擬演練平臺，能夠極大程度避免人員在演練過程中受到傷害，同時減少實際應急培訓演練的資源消耗，提升應急管理人才應急實戰能力與水平。我國應急管理人才培養面臨的挑戰有以下幾個方面:第一，學科研究范圍模糊。應急管理具有較強的綜合性、交叉性與應用性，其中涉及到公共管理、安全科學與工程、管理科學與工程、自然地理等多個學科的專業知識。當前我國應急管理學科教育主要依托相近專業開展，有高校依托公共事業管理專業開展應急管理人才培養如暨南大學、中國政法大學、河南理工大學等。有高校依托安全科學與工程專業開展應急管理人才培養如南京工業大學、青島理工大學、中國礦業大學(北京)等。還有一部分高校依托管理科學與工程、地理學專業、企業管理專業、地質工程專業、法學專業等進行應急管理人才教育培養，其中以防災科技學院、北京師范大學、大連理工大學為代表。應急管理人才分散在不同專業與學科進行培養雖然可以保證人才培養特色，但在人才培養目標、內容體系、教學設置乃至學制均存在較大懸殊，各個學科對培養對象知識能力要求也不相同［16］，易導致應急管理學科研究缺乏明確的研究范圍和邊界。第二，課程體系設置紊亂。當前我國應急管理課程體系設置較為混亂，一方面表現在不同高校之間課程體系差別較大。有研究在對全國7所開設應急管理類本科教育的院校開展課程體系調研后發現，7所院校的應急管理類專業課程設置不一，主要體現各自院校學科或行業地域特色［12］。由于教育部尚未出臺統一的應急管理課程體系標準，部分高校在設置課程體系時缺乏應急管理共性核心知識教學，難以滿足應急管理人才培養需要。另一方面表現在課程形式設置單一，理論教學課程開設較多，實操訓練安排較少。從當前部分高校專業學分比例來看，武漢理工大學、暨南大學和河南理工大學等管理類學科背景院校，應急管理類專業實踐教學課程占總學分的12.2%～18.8%;青島科技大學、安徽理工大學和勞動關系學院等工科學科背景院校，應急管理類專業實踐教學課程占總學分的16.5%～26.5%，體現出理論教學仍充當著應急管理人才培養的主要形式，針對技能實踐培養的課程教學薄弱。第三，師資教材資源匱乏。師資力量方面，應急管理師資隊伍多為“半路出家”，來源于不同專業與學科，在缺少固定且系統的師資培養通道下，應急管理師資力量數量和質量難以保證。此外，師資體系特別是高校師資體系中，專職教師占比較大，其大多缺少應急實踐經驗和實際工作經歷，專職教師與實務工作者之間師資力量未能被有效整合運用起來，難以滿足實操課程教學需要。在教材資源方面，目前應急管理人才教育教材數量供給不足，針對不同層次應急人才培養的教材書籍更是鮮有。多數高校、行政學院等應急教育實施主體在本機構人才培養目標之下編寫翻譯出版了部分教材，如武漢理工大學出版的《突發事件應急管理導論》等教材;河南理工大學出版的《中國公共安全管理概論》等教材，在缺少教育主管部門規范之下，尚未形成統一的應急管理系列規劃教材。

三、我國應急管理人才培養思路

應急管理人才培養是一項系統工程，需要重點解決“培養什么樣的人”“由誰培養人”“怎么培養人”三個層面問題。立足于應急管理人才培養現狀，綜合管理學與教育學人才培養理論，研究提出“三位一體”應急管理人才分類培養模式，如圖1。所謂“三位一體”應急管理人才分類培養模式，是依據培養途徑不同，將應急管理人才培養劃分為學歷學位教育、職業教育和專業培訓3種模式，遵循“以人才為中心”“以培養目標為導向”“以組織體系和課程體系為實現環節”“以師資隊伍和支持條件為配套保障”持續動態改進機制的應急管理人才培養模式。

(一)“三位一體”應急管理人才分類培養模式的構建依據(1)滿足新時代發展對應急管理人才的素質要求。應急管理作為高度專業化、技術化的工作領域，在新時代應急管理體系與能力發展要求下，應確保應急管理人才在素質教育培養、專業知識傳授予實踐技能訓練方面齊頭并進。其中素質教育培養是以思想政治教育為媒介，注重培養應急管理人才風險意識與奉獻精神。專業知識傳授是要兼顧理論知識與實踐性的有效結合，有益創新理論教學內容，保障理論教學貼合實際。實踐能力訓練是訓練人才運用理論化專業知識指導應急管理實踐的能力，以社會需求為導向開展實踐能力培養、技術應用以及技術創新。“三位一體”應急管理人才分類培養模式的構建就是要從素質教育、專業知識和實踐技能三方面著手，滿足新時代應急管理發展的要求。(2)綜合管理學與教育學人才培養理論。基于管理學與教育學人才培養理論，即以師資建設為抓手、以課程教學為中心、以人才培養為根本培養理論，構建“三位一體”應急管理人才分類培養模式。優秀師資隊伍作為人才培養基本抓手，強調授課教師學科背景多元化和實踐實訓教師多樣化，將雙師型、復合型師資隊伍作為未來師資建設目標。課程教學關系應急人才培養效果與指向，應在課程大綱與培養方案指導下設置如基礎通識課、專業核心課、選修課等體現側重點應急理論課程。實踐教學上，注重利用政府、研究院、企業等專項單位實踐實訓資源建設校外應急管理實習基地。最終，“三位一體”應急管理人才分類培養模式下的人才是精通管理與業務的復合型應急管理人才，能夠勝任應急管理領域各項工作。(3)適應不同類型應急管理人才的自身特點。“三位一體”應急管理分類培養模式構建應適應不同類型人才的自身特點，其中學歷學位教育經由我國高等教育聚焦儲備未來精通管理與業務的綜合應急人才，應依托應急管理類相關專業，調整改革原有培養目標、課程體系、培養路徑，培養未來專門從事于應急管理事業的實踐應用型復合人才。職業教育培養的應急人才動手能力更強，但學習的主動性與積極性不高，應改革教學方法充分考慮人才特點，培養職業教育應急管理人才為操作技能性應急管理人才。經專業培訓應急管理人才一般為在職應急管理人才，應切合受訓者現有工作內容，彌補在職應急管理人才知識儲備與實用技能準備等方面不足。

(二)“三位一體”應急管理人才分類培養模式的構建邏輯依據應急管理人才受教育層次與培養方式差異，將應急管理人才培養目標作為導向，要求培養者以應急實際工作為指示，兼顧理論知識與實踐技能學習，成為精通業務也熟悉管理的復合型應急管理人才，同時體現出差異化，如從事應急決策指揮領導型人才在應急專業知識外，還須具備先期處置評估、指揮決策與聯動協同等特殊能力。組織體系與內容體系處于實現環節，即通過組織體系確立不同對象培養目標與任務;制定人才培養長期、中期、短期制度規劃;落實人才培養任務并對培養成效評估反饋。內容體系則涉及人才培養課程規劃、課程設計與實施及相關教材建設、教學安排等方面。除此以外師資隊伍與支持體系構成配套保障，其中包括師資隊伍建設與管理、應急管理人才培養制度流程出臺、應急實訓基地與模擬演練中心建設、配套資金保障等方面。

四、我國應急管理人才分類培養模式

考慮各培養模式在人才培養目標、課程體系、保障體系等方面存在諸多差異，研究構建“分類培養、分層教學”的人才培養模式和與之相適應的培養目標、組織體系和內容體系，為應急管理人才培養提供基本范式。

(一)學歷學位教育

學歷學位教育指學生在中華人民共和國教育部規定招生計劃下，經由教育主管部門認可學校單位完成學業后，獲得國家統一印制的學位證書和畢業證書［17］。在應急管理領域開展學歷學位教育旨在通過系統專業教育，儲備未來專門從事于應急管理事業的人才。應急管理學歷學位教育由本科和研究生兩個層次組成，兩者在培養目標上有所不同。本科階段應急管理人才應作為應急管理事業主要力量進行培養，不僅要傳授學生基本應急管理理論與技術知識，還要求學生掌握在突發事件過程中決策、組織、協調、溝通、公關等管理能力，將作為基層應急事業管理者、企業安全生產監督者和應急產業從業者等服務于應急管理領域。研究生階段應急管理人才接受更高層次應急管理教育，掌握應對各種突發事件知識與能力，應著重將其培養為中高級綜合型應急管理人才［18］。完備的組織體系可以保證應急管理人才培養順利運行，一般由組織主體和實施主體兩部分構成。應急管理學歷學位教育組織主體主要由中央及各地市教育行政機構、各級應急管理部門、高校教學管理部門等組成，在開展應急教育過程中負責根據突發事件應對現實需要確立人才培養目標，組織專家學者開展應急管理學科專業評估研討并指派具體高校單位落實教學目標與計劃，在開展應急學歷學位教育過程中對人才培養質量進行評估。應急管理學歷學位教育實施主體主要由高校、部分行政學院、黨校等構成，在人才培養組織體系中主要依據確立的培養目標和任務，制定長期、中期、短期教學培養計劃，開展具體應急管理教育教學。在應急管理學歷學位教育課程內容體系設置上，應設置以理論教學與實踐教學為兩大主線，以基礎通識課程、核心課程、專門化課程為3大層次的課程體系［19］。在理論教學方面，通過基礎通識課程培養學生具備正確人生觀、價值觀和良好法律意識修養與社會公民道德。核心課程安排學生進行如應急管理概論、災害學概論、應急管理法制等應急管理核心理論內容學習。應急管理作為交叉性強的領域，還應依托院校專業特色安排涵蓋多個學科專門化課程，滿足不同興趣與目標學生的需要。在實踐教學方面，注重培養學生應用理論知識指導應急管理實踐能力，以實驗項目、實習訓練、志愿活動等多種實踐形式，將應急管理理論教學與實戰教學有機結合。圖2為應急管理學歷學位教育人才培養體系。

(二)職業教育

職業教育是一種讓受教育者獲得職業技能理論知識和掌握相對應操作技能的教育活動，與學歷學位教育相比其最大特色和亮點在于對受教育者實踐技能的培養。在當前應急管理基層政府和企業專業人才少、結構不合理、引進招錄難等矛盾突顯背景下，不少高職高專院校開始探索應急管理職業教育，如湖南安全技術職業學院、廣西安全工程職業技術學院和蘭州安全技術職業技術學院等。職業教育培養的應急管理人才傾向于操作技能性應急管理人才，通過學習突發事件發生演變原理及災害應對技能方面知識，全面提升其應急響應與處置能力，未來服務于應急管理工作一線與基層應急事務。資金與辦學資源是現階段擴大職業院校辦學規模至關重要的因素。此外受制于職業教育人才培養特殊性，應急管理職業教育對于學生實踐能力培養要求更為嚴格。因此應搭建應急職業教育多元管理模式，構建政行校企多元融合組織體系，向政府積極爭取政策、資金支持，向企業拋出橄欖枝，整合現有資源。在組織主體方面，不同于以往由政府單一主導局面，給予職業院校更多自主權，引導應急行業、企業共同參與到應急職業人才培養過程，校企共研培養方案，實施適應企業真實安全生產環境型人才培養模式。在實施主體方面，充分運用社會與學校資源，將基層與企業作為人才培養第二課堂，搭建校企合作平臺，共同互派教師授課，共同商討課程內容，共同開發實訓基地。受學歷學位教育注重知識系統性和完整性影響，應急管理職業教育課程體系也多由基礎通識課、專業必修課和專業選修課等固定模塊構成，易導致人才動手實踐能力不強。從企業和社會來看，應急領域需要既懂應急專業理論又具備實戰操作能力的人才，為此應將應急職業教育拓展到安全技能實訓和特種作業人員實操基地，有針對性地結合一些基層應急處置實踐與高危企業各崗位實際需要來好對學生從業能力的建設。職業院校應積極打造產教融合、校企融合人才培養模式，建立校外實訓基地，讓學生不僅可以在校園進行封閉訓練，也可以深入應急工作一線開展真實訓練。圖3為應急管理職業教育人才培養體系。

(三)專業培訓

相比較于教育，專來培訓目的較為狹窄，主要在于將受訓者現有的知識、技能提升到完成工作所需要水平上來。培訓作為提高人才所需技能快速而有效的方式，可以彌補在職應急管理人才知識儲備與實用技能準備等方面不足。應急管理專業培訓對象可以分為兩類，一類是政府官員和消防行政領導，一類是一線應急消防救援人員。對于政府官員和消防行政領導應加強應急管理教育知識日常培訓，注重責任意識、安全意識，提高對突發事件防范應對能力及現場指揮協調能力。一線應急消防救援人員則應重視應急技能知識、應急處置方法、應急實地演練等培養，旨在應對突發事件新的可能性和適應現代應急技術發展，提升應急現場救援處置能力。應急管理專業培訓工作一般由各地市應急管理部門、各級組織與人事部門、教育委員會等組織開展。為提升應急管理專業培訓成效與科學性，中央與地方培訓組織主體在近年專門成立了一批應急培訓機構，如2008年開始籌建國家行政學院應急管理人員培訓基地和于2010年成立的國家行政學院應急管理培訓中心。同時不斷完善應急管理培訓制度，保證了應急管理人才培訓專業性與規范性。如2020年初由應急管理部印發的《全國應急管理干部大培訓總體方案》。應急管理專業培訓實施主體以黨校、行政學院和干部院校作為應急管理人才培訓主渠道。同時輔以部分高等院校和科研院所為重要基地，成為現今認可培訓教學體系。專業培訓作為短期內提升應急管理從業者專業能力，促進行業社會認同的人才培養方式，具有較強的問題導向，培訓內容往往依據所要解決問題的變化而變化，具有較強靈活性。在應急管理培訓內容設計上，一方面應以應急管理實際需求為導向，依據當地突發事件類型不同特點和應急工作實際設計不同培訓大綱，避免盲目知識灌輸降低培訓成效。另一方面應根據受訓者的不同特點設計不同培訓模塊，例如各級各類領導干部應側重于常態化應急管理、應急決策與指揮等方面知識培訓，對于應急專業救援人員更側重于各類應急裝備使用、預案編制等較為具體的內容。隨著信息化、科技化進程的不斷深入，應急管理培訓形式也應更為豐富。借助互聯網，信息技術可以開展應急在線培訓，省廳和地市應急管理部門可以與第三方合作開發應急培訓輔助教學軟件，突破應急培訓時間空間限制，節約培訓費用與時間。圖4為應急管理專業培訓人才培養體系。

五、結語

近年來，經歷汶川特大地震、8.12天津港爆炸、新冠肺炎疫情等重大突發事件，我國開始高度重視突發事件應急管理。應急管理人才作為應急管理體系的核心與支撐，必須擺在應急管理工作重要位置。圍繞我國應急管理人才分類培養模式的構建依據與邏輯框架，研究提出“三位一體”應急管理人才培養思路。在進一步系統整合基礎上，從培養目標、組織體系、內容體系等方面為應急管理人才培養提供基本范式，并對我國應急管理人才未來發展路徑提出建議。

(1)強化培養意識，明確人才培養目標。應急管理人才培養作為提高國家應對突發事件能力的重要途徑，應進一步加大人才的培養力度，強化人才培養意識。同時依據應急人才的不同類型，在設置基本培養目標的同時，明確差異化培養目標，即，重視對應急管理人才素質教育、專業知識與實踐技能等基本能力培養，同時針對學歷學位教育應急人才要求掌握在突發事件過程中決策、指揮、溝通等管理能力，培養其成為未來專門從事于應急管理事業的人才;職業教育應急人才加大對應急實操技能的訓練，培養成為未來操作技能性應急管理人才;專業培訓應急人才在于提升現有應急專業知識與技能水平，以高效開展現階段應急工作。

(2)完善應急管理學科專業建設，擴大人才培養規模。隨著我國應急管理體制逐步建立與完善，政府部門、大中型企業與第三方社會機構都急需大批的應急管理人才。現階段擴大應急管理人才規模，一方面需要院校依托現有學科專業與師資力量，突出辦學特色，在系統制定應急管理人才培養計劃下，擴大招生規模，提升辦學質量。另一方面要推動我國應急管理學科體系改革與建設，推動教育部在應急管理類學科增加專業設置，加大碩士及博士點設立，同時建議將應急管理專業作為融合性新興學科和管理學學科門類的組成部分，與公共管理類程等學科并列作為一級學科來建設。

(3)注重頂層設計，構建組織體系。基于頂層設計，應急管理人才培養要構建由政府、院校、企業共同參與的復合型人才培養組織體系，融合三方培養優勢，同時彌補三者不足。其中政府作為應急管理人才培養主管部門發揮宏觀引導作用，一方面應通過出臺與實施制度政策參與院校人才管理工作。另一方面在對企業、院校、培訓機構等人才培養過程進行監督調控下規范人才培養工作。院校與企業在主體中主要充當培養實施者角色，吸收校企合作模式經驗，以院校為主陣地從事應急管理人才孵化、在職應急人才培訓及應急管理學科建設與科研工作，輔以企業開展必要應急實訓應成為應急管理人才培養新思路、新路徑。

(4)合理規劃課程設置，科學安排培養內容。課程設置關系到人才培養的方向及效果，應依據應急管理人才培養類型不同合理進行課程規劃，并對培養內容科學安排。學歷學位教育應急人才課程設置應突出理論教學與實踐教學兩大主線，理論教學設置基礎通識課程、核心課程、專門化課程為三大層次，實踐教學強化實驗項目、志愿活動、情景模擬等內容，保障理論教學內容在實踐過程中得以綜合應用與內化。職業教育應構建以應急技術能力培養為主的課程體系，將課程重點放在應急技術運用和職業能力訓練上，為此應有針對性地安排學生進行基層應急處置實踐與高危企業崗位實習，做好對職業人才從業能力的建設。專業培訓課程設置強調靈活性，應根據人才現實工作需求設置培訓內容，在課程安排上設置線上講授、專題培訓、實訓演練等體現多元化課程類型。

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作者:吳曉濤 趙曉雪 單位:河南理工大學 應急管理學院