城市化管理匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇城市化管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

城市化之前，*、*兩區已形成雄厚的經濟基礎，但行政管理體制卻相對落后，嚴重制約了兩區乃至全市的社會和經濟發展，主要表現在以下幾個方面：

（一）管理層級過多

城市是市政建設、經濟發展與人口都高度集中的區域，具有面積小、聚集性強的特點。世界各大城市基本上都實行一級政府管理的體制，由職能部門對轄區實行集中、垂直和統一管理。但城市化之前，*卻有三級政府：市政府、區政府、*、*兩區還下轄鎮政府，一級政府可以承擔的職責由兩級政府共同承擔，延長了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現各層級之間職責不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財力被用于支撐區政府的運作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮政府的費用，致使行政成本長期居高不下。

區鎮兩級政府共存的體制，削弱了區域發展的后勁。對比*和東莞兩市，這一結論十分明顯。就整體而言，無論是綜合實力，還是城市的規劃、建設和管理水平，乃至對周邊地區的輻射能力等各方面，*都明顯占優勢。然而，具體到鎮一級的發展，雖然**、*兩區各鎮更具有毗鄰香港的地理優勢，而且，行政級別較高，對人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優勢，取得較大的發展之外，其余許多鎮與東莞的鎮相比，可謂相形見絀。其中的一個重要原因是*實行市區鎮三級政府架構，而東莞實行的是市鎮兩級政府體制。

（二）鎮政府的行政體制不適應城市管理的需要

*和*兩區無論在城市建設、產業結構、經濟發展水平和人口規模，都呈現出較高的城市化特點，而屬于農村行政架構的鎮政府體制卻遠遠落后于管理的需要，形成了體制。

雖然鎮政府設立了許多與上級政府對應的機構，但不少機構往往只有一名工作人員，干部身兼數職的現象十分普遍，或者是一個機構多個牌子、多種功能。鎮級行政體制機構不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產品與服務的能力都非常有限。

與此同時，*、*的戶籍人口僅占總人口的9.6%，根據戶籍人口配備行政編制根本無法承擔繁重的管理任務。為了擺脫這種被動局面，各鎮政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質不高、責任感不強、短期行為嚴重等問題，影響了管理水平的提高。

（三）村委會承擔社區社會管理的責任

*、*兩區的村民委員會承擔著本村范圍內的綜合管理責任。在以農業為主的時期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經濟高度發達，城市化、工業化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問題。

村委會成為新的管理層級。經濟比較發達的村，為了保平安，供養了一個龐大的治安隊，為了保持環境衛生，維持了一個龐大的保潔隊伍，為了保證日常工作的開展，有一個龐大的干部和工作人員隊伍，有些村的公共管理開支每年高達上千萬元。村委會的管轄范圍過大，權力過大，等于在管理鏈條中又增加了一個層次，成為“三級政府，四級管理”，其副作用顯而易見。

村委會的管理權責不清，依法無據，容易出現無序管理現象。*、*兩區的村級經濟都比較發達，許多村已發展成為初具現代化規模的城區。但是，區鎮政府對村級管理基本上是持“誰家的孩子誰家抱”的態度，讓村委會承擔起本村范圍內的管理責任。村委會是村民自治組織，其法定職能是負責管理村民內部的事務，在沒有法律依據的情況下，被賦予全面管理轄區的職能，加上沒有清晰的權責界定，以及村干部的素質良莠不齊，容易出現無序管理等現象。

村委會管理形成隱性的社會成本。村委會在本村范圍內擁有全面管理權力的同時，也承擔了龐大的管理費用和基礎設施建設的費用，只能從農民口袋里掏錢，或者以各種名目亂收費，形成一種隱性成本。社會的綜合管理成本并沒有因此而減少，反而因為無序和不公開而增加。

村委會行使超經濟強制的措施，不利于集體經濟的規范發展。村委會實行的是行政管理與企業經營合一的體制，村委會往往通過鄉規民約，把社會管理的目標與經濟利益目標捆綁在一起。譬如，鄉規民約規定，有違反計劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經濟的手段強化社會管理的力度。這種管理模式似乎簡單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農村集體經濟組織的規范化管理。

發達的經濟基礎與落后的上層建筑不斷發生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個*發展的瓶頸。同時，*的發展與資源短缺的矛盾也越來越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開發的土地又幾乎都是*、*的農村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進城市化。

二、城市化后的新情況和新問題

經過一年多的努力，*、*兩區的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：

一是撤銷鎮政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區政府的派出機構，理論上，*已成功減少了一級政府，變市區鎮三級政府為市區兩級政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎。

二是在撤銷村委會成立社區居委會，有利于社區的規范管理。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織，具有明顯的“村民特點”，無論是選舉人、被選舉人還是服務對象都非村民莫屬。而社區居委會作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區特點”，其選舉人、被選舉人和服務對象都是轄區居民。*、*兩區的人口以非戶籍人口和新移民為主，社區居委會的體制更有利于擴大基層民主，更符合兩區的實際。

三是將集體土地轉為國家所有，增強了全市經濟發展的后勁。在城市化的過程中，通過將村民轉為居民，撤銷村委會改為居委會，以及經濟補償等辦法，*將*、*兩區的土地從農村集體所有全面轉為國家所有，增強了政府調控經濟和管理城市的力度。

實踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮一街道”，“一村一社區”的模式進行，所以，牌子換了，管理體制和運行機制還沒有發生質的變化。隨著時間的推移，一些深層次的矛盾和問題開始出現。

（一）城市管理力度下降

鎮政府根據鎮人大通過的本級行政區域內的經濟和社會發展計劃，管理本行政區域的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，鎮政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。

*直接把鎮委的牌子改成街道黨工委，把鎮政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構承接原來鎮政府的管理責任。理論上，這種管理模式可以說是將原來由鎮政府一級的管理提升到區政府一級的管理，加強了市政府對*、*兩區的管理力度。但實際上，在城市化之初，在鎮政府退出歷史舞臺之后，區政府的管理并沒有完全到位，真正承擔起管理責任的是街道辦事處。

街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區政府的派出機關，負責直接處理城市的公民事務。根據《城市街道辦事處組織法》，設立街道辦事處的目的是加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系。街道辦事處的任務是：（1）辦理市、市轄區人民政府有關居民工作的交辦事項；（2）指導居民委員會的工作；（3）反映居民的意見和要求。顯然，無論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠遠不如鎮政府，簡單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區的綜合管理力度不但沒有得到相應的加強，反而被削弱了。如果說，原來的鎮級政府的行政體制不適應社會經濟發展的新形勢，是“老馬拉新車”的話，那么，簡單地以街道辦事處代行原來鎮政府的管理職責，可以說是“小馬拉大車”。

（二）社區居委會難堪重任

*、*兩區管理的重點和難點都在社區，但是，與兩區的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區普遍面積大、人口多，部分經濟發達的社區，其經濟規模和人口規模不亞于內地的一個縣城。

社區居委會作為群眾性自治組織，既沒有執法的職能，又沒有行政處罰權，無法對龐大的社區實施有效的管理和服務。

（三）新的社區投入機制尚未形成

在城市化之前，村委會負責對轄區進行綜合性管理。在花錢買平安的思想指導下，為了營造一個穩定的社會環境，促進經濟的發展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區的管理。城市化之后，關于股份公司如何分攤轄區管理費用問題，相關各方存在較大分歧，絕大多數股份公司不愿再像過去那樣承擔過重的管理責任和費用。這樣，舊的投入機制面臨了嚴峻的挑戰，新的投入機制又沒有建立起來，長此以往，新成立的社區將會面臨無米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲區

*的城市化有三年過渡期。在過渡期內，城市化后新成立的社區居委會仍參照村委會的辦法進行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說，新的居委會成員都全部由原村民組成。

過去，考慮到區域總體發展以及因此而可能給所在的村帶來的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內的基礎設施建設和社會管理。城市化之后，新的居委會只愿意承擔原村民聚居地的管理責任和費用，其他居民的居住區將會相對被忽略，從而形成一些無人管理的盲區。

街道和社區是城市管理的最基層的兩個環節，上述問題的存在，影響到*、*兩區綜合管理水平的提高。

三、深化改革，推動城市化向縱深發展

城市化涉及到方方面面，在從農村管理體制向城市管理體制轉變過程中，有些問題可能無法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應通過進一步推動城市化的進程，通過深化改革解決改革中出現的新情況和新問題。

（一）調整區政府的工作思路

改革開放以來，*、*都以經濟建設為中心，并取得了令人矚目的成績。在經濟發展已到了相對飽和狀態的今天，當很多社會問題，特別是管理方面的問題和矛盾已日益尖銳的時候，兩區政府應與時俱進，工作重心應由發展經濟向管理社會轉變，把工作的著重點轉到城市管理和社會管理上來，把主要精力和資源放在治安、環境、衛生、教育、社區建設和社區管理、民生，以及其他與市民利益關系密切的事務上來，以管理促發展。正如廣東省委書記張德江在*視察社區建設時指出的那樣：“各級黨政領導要高度重視社區工作，區委、區政府主要領導要把社區工作當作自己的主要工作之一。”

（二）進一步明確街道辦事處的職能

目前，*、*的主要問題已經從人民不斷增長的物質需要與落后的生產力之間的矛盾，轉化為已經相對富裕的物質生活與相對落后的文化生活、社會管理和公共服務之間的矛盾。如果說，過去鎮政府把主要精力放在抓經濟建設是恰當的話，那么，在“撤鎮設街”之后，街道辦事處應徹底退出具體的經濟活動，也不再負責城市建設，應把公眾事務、社區建設、社區管理和社區服務作為自己的基本要務。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務，管理好社區，把社區建成和諧社區，才能真正做到“固本強基”，黨的執政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。

（三）適當調整街道辦事處的規模

為了解決街道辦事處的體制與其承擔的管理責任不對稱問題，有必要適當調整街道辦事處的規模。《廣東省設立街道辦事處標準》對設立街道辦事處提出了人口、城區面積和財政收入三個指標，其中，最高的指標分別為常住人口4.5萬人、2.5平方公里和250萬元財政收入。按照這一標準，*、*兩區每一個街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區面積88平方公里，人口88.68萬，20*年GDP達246億元，稅收總額21.17億元，無論是經濟總量還是人口規模都相當于內地的大城市。以一個街道辦事處的架構管理這樣的經濟和人口規模的區域，顯然不堪重負。可見，適當調整*、*兩區的街道辦事處的規模已迫在眉睫?？梢钥紤]，以20-30萬常住人口作為*、*調整劃分街道辦事處的標準。

（四）嚴格控制街道辦事處的行政成本

把街道辦事處適當劃小，有利于細化管理，這是毫無疑問的。但是，如果不轉變職能，只是簡單劃小規模，勢必帶來行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經常要開展各種突擊性、運動式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數只有325人，但干部、職工人數達2611人，20*年僅行政開支和社會管理成本就高達29940萬元。如果把龍華街道一分為三，每個街道仍可分得管理費用約1億元，而特區內街道辦事處的年費用約為2000萬元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當增加行政管理人員編制的同時，如果注意對其他財政供養的機構和人員總量嚴加控制，并真正做到精打細算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區建設和管理。

（五）把股份公司從社區居委會剝離出來

由于歷史的原因，*、*兩區的社區居委會基本上是與集體股份公司實行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說是孿生兄弟，是典型的企業辦社會和社會辦企業，帶來了不少弊端：一是居委會領導與股份公司領導交叉任職，在以經濟建設為中心的思想指導下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財物等各方面都與社區居委會交織在一起，企業承擔了大量的社會管理事務的開支，無法實行規范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會選舉，通過控制居委會掌控股份公司的資產，給居委會的換屆選舉和日常的管理帶來新的問題。最近，番禺區太石村罷免村委會主任事件的本質，就是個別人為了一己私利把經濟問題政治化。如果把股份公司從社區居委會中徹底剝離出來，就能有效地鏟除經濟利益沖突的土壤，從根本上避免經濟利益之爭演變成政治性事件的可能性。

（六）徹底解決社區居委會行政化問題

根據《城市居民委員會組織法》，居民委員會是群眾性自治組織，其職責包括：辦理有關居民的公共福利事項；向當地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求；動員居民響應政府號召并遵守法律；領導群眾性的治安保衛工作；調解居民間的糾紛。但實際上，社區居委會承擔的社會公共管理事務越來越多。民政部《關于社區建設情況的報告》指出：“據不完全統計，目前，社區承擔著社會治安、社會救助、就業再就業、計劃生育等100多項管理和服務工作，社區已成為城市社會建設和管理的重要組成部分。”相對于各級政府給社區居委會委派的任務而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務，在各級、各部門的工作紛紛進社區的形勢下，社區居委會往往只能犧牲后者而保證前者，社區居委會行政化已嚴重到足以改變其群眾性自治組織性質的程度。可以說，當前社區居委會最大的問題就是行政化問題。把社區居委會變成一個管理的層級，顯然不是我們的初衷，因此，應該把龐雜的社會公共管理事務從社區居委會的日常工作中剝離出來，還居委會群眾自治組織的本來面目。

（七）成立社區工作站

從社區居委會剝離出來的政務類工作要有一個承接的載體，一個比較可行的辦法是成立社區工作站。目前，各地的社區工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區工作站是社區居委會的工作機構，兩者是領導和被領導的關系；二是專干模式，由基層政府或街道辦事處出錢聘用社區專干，并與社區居委會成員一起辦公；三是條屬模式，社區工作站是各政府職能部門在社區分別設立的辦事機構；四是分設模式，社區工作站完全獨立于社區居委會，兩者是并行的組織，分別擔負不同職能。四種模式各有特點，也各有優劣。在決策時，常常沒有十全十美的方案，需要我們根據實際情況，在各種有缺陷的方案中進行抉擇。如果僅僅從運作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對解決社區居委會行政化問題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會的政務類事務。比較而言，條屬模式容易形成多頭進社區之后的分割局面，不利于整合資源。分設模式的概念是由政府在社區設立工作點承辦政府在社區的工作任務，權責分明，既能徹底解決社區居委會行政化，增強其自治的功能，又能最大限度地整合社區資源，加強政府在社區的工作力度，可以說是一個較為理想的模式。

（八）合理劃分社區

《城市居民委員會組織法》明確規定，居民委員會一般以100-700戶居民為范圍。據統計，截至20*年底，全國共有社區居委會77884個，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。*、*平均每個社區的人口達到2.12萬人，龍華街道辦事處的民治社區更高達約20萬人?？紤]到*人口結構的特殊性，可以按3000戶（按一家四口算，每個居民委員會的規模約12000人）的標準重新劃分社區居委會。

（九）嚴格控制社區管理成本

社區細分的必要性毋庸置疑，問題在于如何控制管理成本，否則將會造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個方面著手控制管理成本：

1、把社區居委會還原為群眾自治組織后，居委會委員的崗位不再作為一個工薪職位，只拿少量的補助，不領取工資，居委會的運作成本自然會大幅下降。

2、一個社區工作站服務若干個社區，以較小的社區居委會規模達到細化管理的目的，以一個社區工作站服務若干個社區居委會的體制，謀求最大限度地整合社區資源，從而達到控制管理成本的目的。

3、在增設社區居委會時，充分利用原有的組織和架構。譬如，在增設社區居委會時，盡量與原有的物業小區相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵業主委員會成員通過選舉兼任社區居委會成員。由于這些社區擁有一定的資源優勢，所以，只要給予其適當的補助就能夠維持一個新的社區居委會的運作，從而達到以最小投入實現最大效益的目的。

4、社區建設和社區管理也要厲行節約。*、*兩區的社區比特區內的社區要復雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實。但是，不可否認，兩區的社區在開展工作的過程中，也有不少可節約的空間。據調查，特區內的社區，一年的經費平均是51.7萬元，而*區的城市化社區的費用卻高達481萬元！如果現有的經費一半用于社區居委會，一半用于社區工作站，再將現有的社區一分為二，那么，每個社區每年仍有120萬元經費，仍遠高于特區內的水平。此外，通過開展社區居民互助和公益性勞動等方式，也能大大減少社區開支。

（十）擴大基層民主

*、*兩區的人口結構與全市一樣，戶籍人口與非戶籍人口的比例嚴重倒掛，達到約1：10左右的水平。在社區居委會的選舉中，占人口絕大多數的非戶籍人口被剝奪了選舉權和被選舉權。為進一步推進基層民主建設，同時，也為了提高這個龐大群體對社區的認同，應有計劃、有步驟地讓他們參與社區選舉。衡量的標準應該簡單易操作，公平無異議，可以考慮以他們在當地合法居住的時間（以辦理暫住證的時間為準）作為重要的參考因素。

（十一）建立穩定的社區經費投入機制

據調查，*區每年投入社區的經費達6.6億元，其中，區財政投入占5%，街道投入占5%，社區居委會自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過渡期滿后，股份公司是否能夠繼續承擔這一部分費用成為一個很大的問題。因此，應未雨綢繆，盡快建立和健全兩區的社區經費投入機制。

1、區政府應將社區建設和社區管理的費用納入區財政預算，作為社區建設和社區管理資金的主要來源。區政府的投入是社區建設和社區管理最重要、最有保障，也是最合理的經費投入渠道。

2、各街道辦事處將其可支配財力的一部分直接撥付到社區，作為社區建設和社區管理資金的重要部分。街道辦事處作為區政府的派出機構，代表區政府具體負責組織和開展社區建設與管理。因此，街道辦事處應以社區建設為己任，把資源盡量向社區傾斜。

3、各社區的股份公司應在社區的基礎設施建設中貢獻自己的力量。條件較好的股份公司應一次性劃撥足夠的物業，條件較差的股份公司也應有一個計劃和時間表，提供用于社區管理和服務的物業。

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摘　要：城市化是社會發展的突出特點之一，我國是世界上人口最多的發展中國家，城市化進程和發展將對全球發展產生了深刻的影響。城市化進程帶來了我們經濟的迅猛發展，但也給城市危機管理帶來了眾多的挑戰。本文從城市化進程的現狀出發，探討了城市危機管理模式的不足。

關鍵詞 ：城市化；危機管理模式；不足

中圖分類號：F126.3 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2014）34-0145-01

收稿日期：2014-11-10

作者簡介：舒小蘭（1984-），女，漢，四川瀘州人，管理學碩士，講師，從事公共行政管理策略研究。

一、我國城市化進程的現狀

城市，是人口集中、工商業發達的地區。城市化是伴隨著人類社會經濟的發展產生的，也是社會經濟發展的必然結果，城市化水平是一個國家和地區經濟、社會、文化、科技水平的重要標志之一。世界上10萬人口以上的城市由1950年的484個增至1970年的844個；100萬人口以上的大城市由1950年的71個增至1970年的157個，到1980年已達234[1]個。

當然，城市化也是一把雙刃劍，由于人口的集中和擴大，城市人口布局的過密，也給城市的基礎設施帶來巨大壓力。因此，在城市化進程中對城市危機管理的研究具有重大意義。

二、我國城市化進程中的城市危機管理模式存在的問題分析

城市化是社會發展的突出特點之一，但城市內部復雜的綜合性和關聯性以及城市的脆弱性使城市危機給社會帶來的傷害帶有連鎖反應，導致損失也會越來越大。雖然我國政府在危機管理方面已經取得了很大的進步，但與西方發達國家成熟的危機管理體系相比，我國的城市危機管理還存在很多不足。筆者將在下文對我國的城市危機管理存在的問題及原因作分析：

（一）危機管理理念需要創新

1、政府和公眾的危機意識不夠

如前文所述，危機的發生具有不確定性，但做好危機的預防工作便可以減少危機的危害甚至防止危機的發生。如火災、交通事故等，降低其發生的頻率，可以通過技術和管理手段來實現；對于不可避免的自然災害如地震等，要使危害降到更低，也可以通過周密的準備工作作保障。因此首先就是加強對危機的意識，不僅對于政府應這樣，公眾也應該加強對危機的防范意識。

2、危機管理的指導理念需要革新

上海連續發生的“瘦肉精”食物中毒事故便暴露出我國在危機應急方面存在的問題，特別是執行危機監督的監管部門的職能問題。目前我國的城市危機管理理念還比較落后，還是因襲舊有、重救輕防的傳統的管理理念，在處理手段上，還多是采取行政手段，相關機構和組織依然是憑經驗來進行應急管理。

（二）危機應急預警機制不健全

危機預警系統是指組織為了能在危機來臨時能盡可能早地發現危機的來臨，建立一套能感應危機來臨的信號，通過對危機風險源、危機征兆進行不斷地監測，從而在各種信號顯示危機來臨時及時地向組織或個人發出警報，提醒組織或個人對危機采取行動[6]。因此可以說，危機預警包括對危機的預防、警示和對危機的意識教育。但目前我國在建立危機預警機制方面還存在很多問題，需要進一步的完善。

首先是沒有建立與現代城市發展適應的靈敏準確的信息監測系統，缺乏對城市潛在危機的分析判斷和風險評估；再次是對于預案本身的研究不夠，在對危機管理人才培養方面也較落后。

（三）危機管理綜合指揮協調機制有待完善

由前文所述可知，我國目前的城市危機管理在橫向上是分散的，各部門各自處理分管領域的應急事務，管理體系是割裂的。這種分部門、分災種的危機管理模式應對單項危機的能力較強，但對于復合型危機便較為無力。一旦危機爆發，各部門往往各行其是，各自為政，缺乏一個將政府各個相關部門組織起來共同面對和解決突發事件的指揮協調機構。

1、中央和地方的政策不協調

不同層級間危機管理的不協調主要體現在中央政策與地方政策的不協調。如暴恐事件在開始處理時就暴露了這個問題。由于中國傳統的高度集權的中央決策，使得地方政府在應對危機時不夠靈活和合理，同時層級過多也使得危機管理缺乏效率。因此在危機決策的執行中，地方政府往往受自身利益的驅動而采取“上有政策，下有對策”的行為，使管理效果整體低下。

2、危機管理缺乏制度化的協調機構

在危機爆發時，我國采取的行動多半是運動式的，即成立臨時領導班子，臨時抽調各部門的人員和資源，強調不顧一切地在短期內控制危機，這種各自為政、彼此封閉的管理模式導致了我國政府危機預警系統的分割，沒有穩定性，也不利于積累管理經驗，難以在政府內部形成危機綜合協調機制，來實現資源整合與協同決策，使城市政府能把握最佳時機應對危機，并為以后積累經驗教訓。

參考文獻：

[1] 王前福，李紅坤，姜寶華.《世界城市化發展報告》“人口世界”網（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.

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[3] 王前福，李紅坤，姜寶華.《世界城市化發展報告》“人口世界”網（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.

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[5] 李經中.《政府危機管理》（第1版）[M]，北京：中國城市出版社，2003（8）.

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第二，城市化與工業化相互依托和相互促進。城市化是工業化的產物，又是工業化的推動器?？v觀世界城市發展歷史，每一次工業革命后，城市都得到突飛猛進的發展，比如經過第一次工業革命，英國倫敦的人口就從10萬人猛增到100萬人，二戰后的日本工業化水平從28%提高到30%，而同期的城市化水平從28%提高到75%。城市化水平提高了，不僅促使產業非農化，也促使二、三產業和新興產業蓬勃發展，推動三大產業升級，產業結構得到優化，生產要素實現優化組合，最佳配置；也使教育、科研、住宅等社會性基礎設施和供水、供電、交通等工程性基礎設施不斷得到完善；也促進了人們的思想觀念、行為方式、生活方式發生根本的轉變，使物質文明和精神文明協調發展。東部沿海地區經濟快速發展的成功，最主要的是靠工業化這個“發動機”和城市化這個“助推器”。目前，*工業化正處于加快發展時期，特別是今年以來，工業發展速度非?？?，元—4月份，國有及規模以上工業總產值增長51.9%，實現利稅增長141%，實現利潤總額增長314.6%。這些將為*城市化快速發展打下堅實的基礎，我們要搶抓機遇，大力推進城市化進程，實現城市化跳躍式發展，使我縣城市化水平有較大的提高。

第三，城市化是增加農民收入的重要舉措。推進城市化，就是從根本上打破城鄉分割的二元結構，促進農業向非農產業、農村向城市、農民向市民轉移。*目前還是一個以農業為主的縣，75%的人口生活在農村。農業、農民、農村問題始終是*經濟和社會發展中的根本問題，也是重點和難點問題。解決農民問題的重要出路是推進城市化進程，轉移農村剩余勞動力，減少農民。我

們規劃到2010年，*城市人口要達到10萬人以上，*城市化水平由現在的24.7%提高到30%以上，每年平均需要向縣城轉移農村人口將近1萬人，農民可以從中人均增收300元以上。這項工程非常宏偉和艱巨，必須要用全新的思路，強有力的舉措才能實現。

目前*的城市化發展相對滯后，與經濟發展和在全區中的位置嚴重不符。主要表現為：一是城市化水平比較低，現在城市化率僅為24.7%（含陶樂地區），比全區低15個百分點，比全國低17個百分點。二是縣城和集鎮規模偏小，功能不強?？h城人口為6萬人，低于10萬人的全國平均水平。姚伏、黃渠橋等集鎮非農人口也遠遠達不到全國平均水平。城鎮基礎設施水平低，工業支撐力量不明顯，商貿不發達，對縣域經濟帶動力不強。三是觀念落后。一些同志把城市化等同于城市建設，認為城市化就是蓋高樓修馬路，沒有把生產要素聚集作為關鍵，缺乏現代經營和管理城市的理念。今年確定的重點城市化建設項目思路不寬，辦法不多，措施不硬，規劃論證的多，開工建設的少。四是資金短缺，體制不順。城市建設尤其是基礎設施建設，主要依靠政府單方投入，多元化城市建設的投融資體制還沒有建立健全，城市基礎設施建設欠帳較多。城鄉二元結構分割嚴重，對推進城市化的合力不強，在戶籍制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等方面，存在與城市化發展不相適應的地方。這些狀況必須引起我們高度重視，要抓住國家西部大開發和我縣工業化進程加快的有利機遇，遵循經濟社會發展規律，堅定不移地推進城市化進程，為改革開放和現代化建設提供新的動力，走出一條欠發達地區加快城市化進程的新路子。

二、開拓創新，真抓實干，加快推進*城市化進程

當前和今后一個時期*城市化要以“三個代表”重要思想為指導，以西部大開發為契機，以加快發展為主題，以體制創新和科技創新為動力，解放思想，實事求是，與時俱進，開拓進取，面向全國，面向未來，面向現代化，堅持城市化與工業化、農業產業化、信息化緊密結合，按照適度超前，布局合理，重點突出，梯度推進的方針，依托*市和*市，集中力量把*縣城做強做美，擇優培育重點集鎮，全面提高城市化水平和質量，充分發揮城鎮的輻射和帶動作用，促進城鄉經濟、社會、環境協調發展，努力開創城市化發展的新局面。

要圍繞到2010年使縣城居住人口增加到10萬人，建成面積達7.5平方公里，把*建設成為經濟繁榮，人民安居樂業，社會文明，生態優良，環境優美的區域性中心城市這樣一個目標，重點抓好以下幾個方面的工作：

一是堅定不移地實施西區建設戰略。*要提高城市化水平，必須在改造老城區的基礎上，把工作的著力點和著眼點放在推進西區開發進程，建設*新城上來，要形成規模，建立區域性中心城市，真正形成聚集效應和極化效應，全面提升*的經濟實力。在這一點上，市委、市人民政府的意圖是非常明確的，大武口向東發展，*向西發展，逐步實現對接。對于*縣來講，這是機遇和優勢。西區建設不是形象工程，而是實實在在的德政工程和民心工程，直接關系到今后*經濟社會的長遠發展。我們要從長遠考慮，思路觀念上要有個大的轉變，站在全市發展的高度上，站在區域統籌發展的高度上考慮西區建設，加快西區開發進度，絕不能觀望等待、庸庸碌碌、無所作為，坐失良機。

二是著眼長遠，科學制定規劃。對這個問題，占龍

同志已經講得很明確，我不想重復多講，只強調一點，搞城市規劃，必須講求科學性，規劃一經確定，要確保規劃的權威性。大量事實說明，一個建筑物設計不當造成的損失是幾十萬、幾百萬、幾千萬，而規劃不當，造成的損失是幾億、十幾億、幾十億甚至更大。包頭市的城市規劃是60年代原蘇聯專家設計的，至今仍在堅持使用。我們在規劃當中，存不存在朝令夕改的問題，我們的規劃能否經得起時間和實踐的檢驗。所以，我們一定要堅持高起點搞規劃，要有長遠和戰略眼光，注意把長遠和當前結合起來，我認為在規劃審批上應該堅持“寧缺勿濫”，對一時拿不準的建設項目，可以先放一放，不要馬上批，做到適度超前，為未來發展留下空間，避免規劃區內沒完沒了的拆遷、改造，最大限度地多留遺產，少留遺憾。

三是要創新經營城市機制。*城市化的任務十分艱巨，資金短缺的問題尤為突出。解決這些問題的根本出路在于深化改革，創新思路，經營城市。經營城市是市場經濟條件下發展城市的一種新手段，它把城市作為最大的國有資產來規劃、建設、管理和經營，通過營造好的城市投資環境和居住環境，創造城市品牌，增強城市的輻射力和帶動作用。經營城市的主體是政府，經營過程中既有政府行為，也有市場行為。通過前幾年經營城市的探索，我們既有成功的地方，也有不盡人意之處，但最重要的是我們已經開始運作，學到了一些寶貴的經驗，在今后的城市化工作中，一定要堅持運用。縣委、政府的分管領導和直接從事城市規劃、建設和管理的領導干部，一定要學會經營城市，要通過城市資產經營，以城聚財，以城興城。當然經營城市不能簡單地理解為拍賣土地，還要將一些基礎設施和公用服務設施等資源推向市場，通過招投標、產權轉讓、入股、拍賣，使用權出讓、經營權轉讓，拍賣、經營特許權，以及合作、合資等方式，促進城市經濟要素的優化配置，逐步形成投資、經營、回收的良性循環?？傊?，經營城市對縣政府和有關部門來講是一項新課題，我們一定要認真學習和研究，使之成為發展城市化的主要資金來源，改變過去由政府作為城市建設投資主體的現狀。

四是加快體制轉換，加強城市管理。科學的管理是城市快速健康發展的關鍵環節。我想在現階段，城市管理要重點實現四個方面的轉變。第一，從突擊性管理向經常性管理轉變，建立長效管理機制，運用先進管理手段，推進城市管理工作制度化、規范化，提高管理的長期效果。隨著城區的逐年擴大，清掃保潔范圍也要隨之擴大，不能城市擴大了，保潔范圍不延伸，造成城鄉結合部臟亂差現象得不到根本治理。第二，要從行政管理向依法管理轉變。對城市中的亂貼亂畫、亂停亂擺、亂扔亂放現象，城管部門要加大城市管理的執法力度，強制人們改變衛生陋習，自覺遵守秩序。第三，要從制約管理向服務管理轉變。管理就是服務，從服務出發搞好管理，寓管理于服務中。建設局及下屬單位都要積極推進政務公開，改進服務態度，提高工作效率，提高服務質量和水平。第四，管理重心由上向下轉變。城市管理工作由縣、鄉兩級政府分工負責，縣政府抓規劃等大事，城管部門和城關鎮街道辦要把主要精力放在街道管理、整治、社會治安和社區建設等方面，逐步把社區管理作為城市管理的重要基礎來抓，加強“人民城市人民建，人民城市人民管”的宣傳教育，提高廣大市民參與城市建設和管理的積極性、自覺性。

五是增強城鎮功能，提高城市文明水平。城市化的過程，就是城鎮教育、科研、文化、娛樂、美化等社會性基礎設施不斷完善的過程，也是交通、郵電、供水、供電、供氣、供熱、住宅、綠化、污染治理等工程性基礎設施不斷完善的過程。我們地處西北，生態環境比較脆弱，在城市建設中要盡可能多搞些綠地、林帶和濕地，提高城市品位。在西區建設和舊城道路改造中，供電、通信、廣電、供水、供熱等部門要密切配合，各類管線設計、安裝要最大可能一次性到位，能地埋的，全部地埋，不要“今天修路，明天挖路”。在加大縣城建設的同時，要有重點、有選擇地發展陶樂、姚伏、寶豐等中心集鎮，涉及到的鄉鎮要把集鎮建設與管理作為一項重點工作來抓，縣上要重點扶持，不要把有限的資金撒胡椒面，并把這項工作列入這幾個鎮的考核，以點帶面，增強集鎮的輻射帶動

力。推進城市化的根本目的，就是要使人民群眾享受現代城市的一切文明成果，真正實現共同富裕、共同發展、共同進步。因此，在城市化進程中，必須加快教育、科技、文化、衛生、社會保障等社會事業的發展，重視文化、體育設施的建設，提升城市的文化品位，豐富市民的文化生活，增強市民的文化素質，保持和促進城市社會的和諧與穩定。

六是調整優化結構，為加快城市化發展提供強大的動力。要根據*的產業基礎和資源、環境等條件，大力調整優化城鄉經濟結構，大力推進工業化和發展第三產業，為城市化發展提供強大的動力。當前要抓好太沙、崇崗工業園區的招商引資和環境治理工作，積極規劃建設紅樂工業園區，在陶樂鎮積極引進勞動密集型加工企業，不斷提高工業化水平，以工業化推動城市化。要加大市場建設力度，爭取今年建成鐘鼓樓商城，規劃建設建材、糧油等專業批發市場，積極整合玉皇閣大市場、城關果蔬批發市場，發展現代物流業。要依托沙湖、玉皇閣、陶樂沙漠公園等旅游資源，大力發展特色旅游，提高旅游業的組織化程度。大力發展餐飲、金融、保險、信息、咨詢等服務業，吸納農村剩余勞動力向縣城轉移，提高城市化水平。

三、加強領導，統一協調，全方位推進城市化進程

推進城市化對我們來說是項長期和艱巨的任務。許多新情況需要我們研究，許多新問題需要我們解決，我們必須統一認識，加強領導，加大工作力度，采取有力措施，切實把實施城市化戰略落實到實處。

一要明確責任，強化領導。根據縣委十一屆六次全體（擴大）會和縣十四屆二次人代會精神，經縣委、政府研究，確定了縣級領導包“雙十”工程項目責任制，對確定的項目，要一個項目一個項目地狠抓落實。半年，縣委常委會要專題聽取“雙十”工程項目進展情況匯報并將進展情況通報全縣，希望負責工程項目的縣級領導要率先垂范，定期召開匯報會議，經常深入到項目實地，幫助責任單位協調解決問題。城建等部門要充分發揮求真務實的工作作風，促進項目盡快完成。

二要團結協作，密切配合抓落實。城市化是一項艱巨、復雜和長期的系統工程，涉及面廣，不可能單憑某一個部門就能將工作完成，各相關部門必須在縣委、政府統一領導下，服從大局，密切配合，按照各自的職能，齊抓共管，盡責盡力。要一個聲音喊到底，不允許一個部門一把號，各吹各的調。城建、土地、環保、人勞、民政、社保等有關部門要正確處理部門利益和全局利益的關系，正確處理城市建設和農業生產的關系，正確處理城市化和工業化、農業產業化的關系，正確處理加快城市建設和依法行政的關系，認真解決我縣城市化過程中出現的各種問題，確保城市化進程穩步推進。

篇（4）

我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉鎮企業就業，并因此帶動了鄉鎮企業高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創中國剩余勞動力轉移的新階段。

要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。市場化、工業化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發展的一般規律是，伴隨著工業化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業結構變遷引起就業區域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發揮作用的結果。我國的工農業產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業化是在城鄉隔離的環境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農業勞動力無法被城市二、三產業所吸收。1952年至1978年，我國城市工業所能提供的新的就業崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農村，這就必然嚴重地制約著中國農業勞動生產率的提高和農村經濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業（尤其農村工業）協調發展的道路基本上打通。這些年來，我國農村工業化和剩余農業勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。

二、是進小城鎮抑是進大中城市

關于我國城市化與城鎮化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發展小城鎮是我國特定條件下城市化戰略的一部分而不是全部，發展小城鎮是城鄉二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉二元結構以及與此相聯系發展小城鎮戰略聯系在一起。在城鄉二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉分離或城鄉分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮區分為兩個不同類型的社區。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮。

我國小城鎮的戰略地位，是源于農村工業化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業勞動力向鄉鎮企業轉移，是采取“離土不離鄉”的就地轉移方式。剩余農業勞動力就地向鄉鎮企業轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業勞動力轉移在就業空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮建設對帶動我國農村經濟的發展，還將繼續發揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規模效益的鄉鎮企業，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮的集聚效益差，二、三產業發展規模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮的發展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮平均人口（指非農業人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉村勞動力和其他資源，可以創造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮的規模，提升小城鎮的檔次，客觀上要求小城鎮建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮所表現出來的規模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮，是在傳統的城鄉分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業崗位，將有很大一部分集中于第三產業，如果絕大部分人口集中于小城鎮，第三產業的發展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮數量擴張已經基本完成，今后發展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉鎮企業中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業轉移，小城鎮是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉鎮企業進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業發展提供廣闊的市場。統計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業的就業比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發展戰略，在繼續為小城鎮發展（擴大規模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮轉向集中大中城市。

與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業市場與城市居民的就業市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業制度、醫療制度、教育制度、養老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業權利和就業條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業性質一般是屬于非正規就業。所謂非正規就業，指的是廣泛存在于非正規部門和正規部門有別于傳統典型的就業形式。它包括非公有部門里的各種就業門類，和正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統的國有、集體單位的正規就業，非正規就業穩定性較弱，流動性較強，加上非正規部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業崗位大都留給進城的農民。

三、制約農民進城的制度性與結構

農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創造一個就業崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮則近乎等于零。在城鄉二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮最少。從這個意義上說，要創造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉戶籍上的各種待遇差別（包括就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、養老制度等），實現城鄉一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統計劃經濟體制的束縛。在傳統計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮建設市場化，使城鎮化建設從以往政府主導型轉變為市場誘導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮建設資金，解決城鎮發展中的人口集聚、經濟發展和建設資金三大問題，使城鎮化步入快車道。

當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統的城鄉二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發展。這就必須逐步改革傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為統一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口與非農業人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業和身份狀況的本來面目，實現城鄉戶口一體化管理。只有改革城鄉分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業之間、城鄉之間的自由流動和形成全國統一的勞動力市場創造條件。以往那種城鄉分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業技能和提高他們的就業競爭力創造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養老、失業保險在內的社會保障體系；二是包括就業培訓和職業介紹在內的就業服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發展規劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發展起來的小城鎮，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。

我國農民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經濟增長方式轉變和經濟結構調整的約束。世界上那些已經實現工業化的國家，其剩余農業勞動力的轉移，基本上都是發生在經濟粗放型增長向集約型增長轉變之前。也就是說，在粗放型經濟增長階段，工業規模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農業勞動力向城市轉移提供良好機遇。當經經濟增長方式由粗放型向集約型轉變之前，社會上大部分農村人口已經進入城市，大部分勞動力已經在工業中就業。此后，國民經濟發展的基礎，主要不再依靠絕對規模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經實現工業化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業化發展戰略，即不是發揮勞動力資源充裕的優勢，反而選擇資本密集型的重工業化為發展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經濟增長方式和外延型工業化階段中，剩余農業勞動力向工業轉移，是與工業中技術、資本和對勞動力排擠同時發生的，農業剩余勞動力轉移遇到很大的障礙。

20世紀90年代中后期，我國經濟成功實現“軟著陸”以來，宏觀經濟運行發生很大的變化，經濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經濟增長放慢有很大的關系，但就國內因素而言，經濟增長方式轉變滯后和經濟結構不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經濟增長建立在經濟增長方式轉變和經濟結構調整的基礎上。但是，與我國經濟轉型相聯系，或由我國經濟轉型派生出來的，則是就業問題的尖銳性，以及為解決就業問題所必須應對的就業模式的轉變。計劃經濟從某種意義上說是一種“短缺經濟”。當我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，必定要經歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變，賣方市場向買方市場轉變，市場結構也隨之由以往的供給主導型轉變為需求主導型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經濟體制下運行的國有企業，由于產品結構不合理，加上經營機制轉換滯后，大量產品積壓，生產能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結構性矛盾必將進一步加劇，進而由工業制造業本身結構調整所形成的結構性失業壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業顯性化，即轉化為公開性失業。從提高經濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據最新統計，目前我國到各地城市打工的農民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業人數越來越多，不得不采取本地市民就業優先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農民工就業?，F在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產業工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農民工）、我國城市發展的重要力量，農民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產業工人隊伍隱性化，是不利于國家穩定的。應當認識到，盡管農民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業率遠遠低于城市實際失業率，他們已成為全國各省區城鎮人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產與生活方式和城鎮勞動力大體相同。為了促進我國結構變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業政策，保證農民工的勞動權益、勞動安全和享受與當地城市居民相等的基本公共服務。為此必須改革現行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規就業或靈活就業）、合法收入和居住地就可以視為當地注冊人口，并有獲得公共服務的選擇權和公共事務參與權。目前進城農民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農民工沒有享受到城市的各種保障制度，農民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮戶口，讓其享受與城里人同等的權益。即應該根據《勞動法》給其各種社會保障權力，包括失業、養老、醫療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。

【參考文獻】

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中國漸進式改革開放的試驗，具有典型的“路徑依賴”特征，可以概括為從“特區(試驗)”到“推廣(示范)”的路徑：從1980年最早設立深圳、珠海、廈門、汕頭4個“經濟特區”，2005年和2006年先后批準浦東新區和天津濱海新區為“綜合配套改革試驗區”，到2007年批準重慶、成都為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，武漢、長株潭為“兩型社會(即資源節約型、環境友好型)綜合改革試驗區”。隨著中國改革和對外開放的不同歷史階段，這些特區在演進過程中發揮著不同的功能和作用。

特區最先發展了起來，為全國提供了經濟發展的新模式、新經驗，同時也會最先經歷發展的過程和階段，最先面對發展中國家在發展過程中都會遇到的各種問題，包括經濟方面的問題，也包括社會、文化、政治方面的問題，比如，收入差距的社會問題、城市化過程的人口、生態惡化和環境污染等。特區率先面對并力圖解決這些問題，也就為全國處理這些問題提供了經驗。

在這里，我們就看到了特區存在的意義：發展是一個漫長的進化過程，在發展的不同階段新的問題會不斷出現，這就需要一個國家內部的一些區域先行先試，率先探索解決這些問題的辦法與途徑，以減少全國處理這些問題的成本費用。因此，我們要結合發展階段的演進來看特區在不同發展階段上新的意義――特區將不再僅僅具有率先發展經濟的功能，也將具有率先發展社會、文化、生態和政治等各各方面的功能。

因此，在新的階段，特區還將繼續承擔著發展和改革的新使命，特區仍然是體制改革的“試驗田”，尤其是在政治、行政、社會管理和城市管理體制改革方面先行先試，探出一條路子。中國改革的目標遠未達到，特區試驗出的成功模式仍將成為其他地區改革的“參照系”。

深圳城市發展的目標和挑戰

深圳特區發展的總目標是“努力當好科學發展排頭兵，加快建設現代化國際化先進城市”。我們認為，建設現代化國際化先進城市，其中公共交通、供排水、供電供氣、生態綠化和環境衛生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心內容。在當前和未來，深圳面臨的重大挑戰是：如何迅速破解有城市化率而沒有對應的城市化質量的問題，如何以現代化理念實現城市硬件管理的完善和提升，實現城市各種功能之間的銜接與配套，保障現代城市的有序運行。

深圳城市硬件管理的理性思考：三個選擇

改革開放30年來，隨著經濟的持續高速增長，我國的城市化進程不斷深入，2009年我國的城市化率已從1978年18％的上升到47.3％，并已進入峰速城市化階段。而作為中國改革開放的窗口，深圳的城市化率在2008年已經達到100％，但在城市硬件管理方面卻存在明顯缺陷，如何改進?首先需要科學的理性思考?？傮w來說，深圳在城市硬件管理中面臨三個選擇：

選擇一：深圳應該是按照大城市管理還是小城市管理?

戶籍人口與非戶籍人口的倒掛使得深圳不得不面臨“被大城市”的現實。從城市管理的角度，管理一個400萬人口的城市和管理一個1400萬人口的城市，從管理難度、服務提供需求都有天壤之別。另一方面因“一市兩法”帶來的半城市化現象嚴重，使特區內、外形成兩重天的巨大反差。我們認為，未來深圳應該從“大城市”的現實出發應對城市管理，根據實際需求量提供公共服務和管理。

選擇二：公共服務是由政府提供還是市場調節?

深圳比較早地在城市公用事業領域進行了市場化改革，主要著眼點是投融資體制改革和企業治理，即通過引進外部資源(資本、技術、管理)，彌補弱勢要素(資本、技術、知識)的不足，獲取資本和企業流入帶來的知識增量和“外溢效應”，短期目標是在提高經營效率的基礎上增加供給，這個目標基本實現了。但是，對于城市準公共品究竟由誰供給，也一直存在較大的爭議。我們認為，因城市化的進程加速而帶來的城市公用事業產品需求的快速增長激化了供需之間的矛盾，考慮到現實情況，多元供給機制是符合現實需求的。

選擇三：是由企業自治、分散管理還是統一監管?

現實的情況是，城市硬件缺乏規劃、發展及監管的清晰目標；法律體系不完善；監管主體權責不清或者缺位；監管架構不合理，監管手段技術性差。公用事業企業自治，各行業主管局分散管理，作為城市公共基礎設施和城市基本運行必需品，缺乏統一規劃、協同，對于公用事業所具有的公共性缺乏有效的監管，鑒于行業的特殊性，統一監管勢在必行。

城市硬件管理的兩個政策著力點：供給與監管

從國際城市化管理的理論體系和實踐經驗看，城市硬件管理的政策著力點主要分布在兩個領域：一是如何供給，二是如何監管。

在供給方面：城市硬件提供的產品或服務多是準公共品，與居民日常生活息息相關，是現代社會尤其是城市賴以生存和發展的基礎，直接關系到人們的生產和生活秩序，關系到社會的穩定，對新時期城市經濟社會的發展具有全局性和先導性影響。城市化快速發展的直接表現形式是，城市人口大幅增加和城市規模急速膨脹。城市硬件產品供給在未來經濟社會發展中的重要性日益凸顯，成為現代城市治理的核心內容。

當前正值社會物質財富快速增長階段。政府的一項責任是，通過加大公共服務的投入實現改革成果的再分配，縮小貧富差距。具體而言，政府可以與市場和社會組織形成不同的主體組合，使得供給的模式多樣化，創新城市硬件產品供給機制，充分發揮城市治理調節器的效用。

在監管方面，準公共品供給涉及不同的利益集團，而公共財政越來越大，政府掌握分配的資源越來越大，利益制衡和反腐敗的問題越來越重要。政府在城市硬件管理中兼具的另一項責任是：通過公共政策的制定，實現公平。

供給主體多元化后，企業以利潤最大化為目標，公共政策的落實需要政府的監管。城市公用事業市場化改革后，消費者要低廉的價格和良好的服務，運營商要維護其資產收益而獲得壟斷利潤，政府必然要承擔“長線責任”。

而監管的目標在于平衡政府、運營企業與消費者之間的利益，實際上這是一個世界性難題，因為它不僅涉及經濟領域，還涉及社會領域，與城市發展的宏觀背景及城市政府的目標取向密切相關。

三個對策建議

城市發展的一個重要特點就是：城市硬件管理是一個龐大的系統工程，包括中長期發展戰略規劃、宏觀調控政策、財政資產的預算和投入、運營的模式的選擇以及市場監管的制度安排等。而任何一方面的公共品和公用品的供給，都是一個具有高度系統性、與其他方面高度相互關聯的子系統，不可能

“獨善其身”；任何一個子系統的改善，都不可能脫離其他子系統相應的配合與調整。因此，城市系統管理的改善，要求有高度的統一性、協調性，不能由一個部門各自為政、單獨完成，而需要由城市最高管理者進行集權式的統一調度、統一協調。

為此，我們建議：首先，由政府最高領導直接統籌城市治理系統的改革與完善，打破各子系統各自為政的模式，在一段時間內(比如一年)集中治理某一方面的公共服務系統，通過各方面的協調整治，加以完善；一個方面接一個方面逐步展開，用5年的時間初步實現各子系統在大系統內的協同運行。

其次，實施多元化供給。對于城市硬件供給的不同主體組合安排，有各自的作用空間與邊界條件，同時必須配套與之對應的監管架構與制度安排。具體說，對于公用事業基礎設施，以政府投資建設為主導，并盡可能保持基礎設施的公有性質，同時采用市場化的委托經營的方式，提高運營效率與運營質量。對于一般性城市公用事業領域，加快市場化改革。市場化改革實際上是產權多元化，核心是通過民營化引入競爭，形成以現代企業為治理基礎的多元產權結構。當然，市場化改革的方式選擇，必須兼顧效率與公平。

第三，實行統一化監管。成立城市硬件規劃與監管中心，強調管理和監管分離，建立城市硬件第三方規劃與監管支持體系，由獨立的第三方監管支持機構根據城市的經濟社會發展水平和公益目標提供相應的服務；建立和完善城市硬件公眾監督委員會，加強社會力量對城市硬件的監管；明確界定政府職能，扶持非營利組織的發展，實現監管與市場化的合理匹配。完善監管的制度建設，將競爭制度、產權制度和監管制度有機統一起來；引入管理審計方法，通過全流程成本分解及計量關系確定，建立價格調節聯動機制，實現監管的合理有效。

篇（6）

“地鐵人多就漲價，就不能分開時段限價么？”

無論是小汽車牌照搖號，還是地鐵提價，都在網絡上引起了一些城市居民的異議。城市的建設、規劃乃至一些規則的制定，顯然需要成為精細化、人性化的管理。涉及市民利益的提價性措施和禁止性措施，能不用盡量不用。 買車搖號，不是治堵的長久之計

“北京人，開著外地牌子的汽車，老感覺缺點什么。經歷過幾次安檢，警察叔叔看完我的身份證很幽默地說道：‘呦，北京的，開外地車，有點意思！’然后我強擠出一絲兒惡心得不能再惡心的微笑，回答道：‘搖號呢！’”

百度網站的北京汽車搖號吧里，充滿了各種無奈的段子。在北京，多年難以搖中汽車牌號，成為正常的事情。今年6月，小汽車個人搖號基數序號總數為3385140個，基準中簽率只有0.53%，相當于190人中1個。粗略地算，一個人參加190次搖號才能中一次，按照北京目前兩個月組織一次搖號的頻率，一年可以參加6次，參加30年搖號才能中簽一次。一個在40歲獲得了駕照的北京人，可能在70歲才有機會購得一輛汽車。車牌照一號難求，市場上終身轉租的車牌號價格已經炒到六七萬元。

車牌搖號一號難求，有網友甚至質疑，根據《中華人民共和國道路交通安全法》及國務院的“實施條例”，號牌登記沒有搖號指標一項，且明文規定只有法律和行政法規可以設定附加條件。北京、上海的地方性法規設立的搖號程序有不合法嫌疑。

購車和上牌號，在法律上確實是個體的權益。而且汽車搖號也沒從根本上改變堵車的現實。即便放開購車資格，經由其他治理方式，或許道路可以更順暢，這是有現實依據的。

有人統計了北京出現堵車的原因，除了機動車數量劇增之外，影響北京交通暢行的另外一個重要因素是交通設計不合理：環路的進口和出口的位置設計不合理，造成瓶頸；環路的進口或出口的導向車道設計不合理造成瓶頸；環路的公交車道設計不合理，造成環路的瓶頸；十字交叉路口的直行車道與直行的導向車道設計不合理，造成瓶頸；立交橋的盤橋匝道設計不合理，造成瓶頸；紅綠燈的時間設計不合理，使車輛等候時間過長；非機動車道內的機動車右轉彎道和停車位設計不合理；限速不合理，沒有規律；調頭線設計不合理；交通標志牌的說明不明確；標線的長短虛實設計不合理；新建的道路寬，與其他道路會合時入口狹窄。這些問題成為交通擁堵的重要原因。

有經驗的司機都知道，大城市常堵車的就是那幾類地方，寬路匯入路口過窄處，轉彎路口、調頭路口，基本都存在設計不合理的地方。這些問題不處理，簡單地靠限發車牌號，解決不了大城市的堵車問題。北京、上海等大城市的的交通堵塞問題，顯然需要對道路建設進行綜合性的整改。

一些治理體系成熟的大城市在治理交通問題方面的經驗，同樣值得借鑒。約2190平方公里的東京，機動車保有量超過800萬輛；約16410平方公里的北京，機動車保有量在2014年達到559.1萬輛。東京很少發生堵車問題，1981年東京市區的平均汽車時速和現在相比是8：17，車輛增加了2倍多，速度卻提升了一倍多。便利的軌道交通，使得市民愿意在出行時選擇地鐵和公交出行是東京交通治理的重要手段。在香港，有九成的市民使用公共交通工具出行，比例為全世界第一。香港在控制交通紅綠燈方面，實行靈活的監測調控，設立控制中心，經由閉路電視觀測交通情況，監測到某路段車流量大，綠燈時間就會延長。

香港、東京、倫敦等城市市區的停車費都很高，一方面允許市民購車體諒去醫院和去機場接人的剛需之苦，另一方面通過較高的停車費鼓勵日常公交出行。 陽光與希望，來自朝陽群眾與西城大媽

在北京昌平區龍澤地鐵西側，每天早晚上下班人流高峰期間，都會出現數千人翻越京包線鐵路的情景。從回龍觀村北部的幾個社區到龍澤地鐵，不可避免地需要穿過八達嶺高速和京包線鐵路，在八達嶺高速和京包鐵路交叉線的路口南側700米左右，雖然設有一座高架橋，但由于北部臨近地鐵的地方沒有高架橋，居住回龍觀北部的一些居民便選擇了沿著京包線穿越八達嶺高速然后翻越京包線走向地鐵站的路徑，這顯然是非常危險的。臨近的市民希望有關部門在地鐵站附近建一個跨越八達嶺高速的過街天橋，不必再經歷走在鐵路邊與呼嘯而來的火車擦肩而過的膽戰心驚。

需要精細化、人性化設計的不僅僅有道路、橋梁，有學校的操場建在化糞池上的，操場布滿井蓋。在國貿下班高峰期，排隊的人群擠到機動車道上等候公交，危險隨時存在，不測悲劇可能發生的概率潛在。

知政失者，在于草野；知屋漏者，在于宇下。好的城市管理一定是人性的管理，也一定是吸取了市民意見的管理。市民最了解自己的需要，也最了解自己的苦惱。城市的管理方式、管理宗旨，乃至管理成果的評估，本質上都需要參考市民的意見和聲音。

12345是政府綜合服務熱線，也是政府聽取群眾意見、改善政府服務的重要渠道。零點調查的報告顯示，在全國333個地級市以上的城市中，32.1%的城市12345政府綜合服務熱線無法接通，北京、上海、天津三大直轄市接通率是100%，江蘇、安徽、廣東接通率都在80%以上。在服務質量方面，調查從“轉人工時間”、“禮儀”、“溝通技巧”和“問題解決情況”四個方面考察了12345熱線的表現，在百分制評分下，12345熱線綜合得分76.7分，處于良好等級。31個省級行政單位中，有6省的12345熱線總體表現達到優秀等級（總分80分以上），北京的12345以90.6分的高分獨占鰲頭。

政府的服務和商家相比處于怎樣的水平？研究人員選取了淘寶客服熱線作為商家熱線的代表，以商家和消費者的身份進行了雙面測評。結果顯示，淘寶熱線得分81.8分，表現優于12345公共服務熱線的76.7分。在轉人工時間、禮儀、溝通技巧和問題解決情況這四個方面，政府綜合服務熱線只在“轉人工時間”一項有優勢――12345熱線的轉人工時間平均13.6秒，而在淘寶要等22.8秒。

精細化治理，離不開群眾的力量。多名網絡大V、明星藝人吸毒在北京朝陽區被群眾舉報后，神秘的“朝陽群眾”被戲稱為滲透于朝陽區的情報組織。實際上，在北京每個區縣都活躍著這樣的志愿者隊伍，他們經常戴著紅袖標，目光坦然、淡定地注視著行人。看到街坊鄰居，還會客氣地和您打招呼。他們多是破案能手，北京市公安局官方微博“平安北京”曾微博，手把手教你成為“朝陽群眾”，生動形象地教群眾甄別違法犯罪線索、合理舉報和自我保護。和朝陽群眾同樣聞名的是北京的“西城大媽”。在西城7萬余群防群治力量中，超過七成的成員都是大媽。她們在上半年，收集各類情報信息11937件，違法犯罪線索567件。今年前4個月，西城警方就對信息員提供重要信息線索獎勵753人次、獎勵金額56萬元。

政府的治理為了群眾，也離不開群眾，北京先后形成“居民議事廳”、“市民論壇”、“開放空間”多種居民自治形式。各區縣還開通了特服號碼、公眾微博、社區論壇、咨詢郵箱，借助信息平臺準確把握民情、回應民意、服務民生。可以推演，各個政府部門如果都能像公安部門一樣貼近群眾，鼓勵群眾發現治理的死角，提供治理的建議，那么城市化進程中的精細治理就更可期待了。 大數據與標準化，決定城市服務的未來

依靠大數據，商家可以提供怎樣的服務？有商家能夠依據大數據推導出客戶出現在某一地點的時間。神奇吧？他們的依據在于客戶的通信工具地址運行規律。

有了大數據，尋常人可以成為“千里眼”、可以有“順風耳”。城市的精細化治理，同樣離不開大數據。

天津日前出臺了《天津市推進智慧城市建設行動計劃（2015-2017年）》，運用現代信息技術，構建智慧化城市管理體系。升級數字化城市管理系統，以新型信息終端為主要載體，建設“全民城管”系統、生活垃圾處理數字化監督平臺；建立可量測實景影像空間數據平臺，推進建立精確精細、敏捷高效、全時段、全方位、全實景覆蓋的城市管理模式。

對北京這樣的超大城市而言，有了大數據，城市治理也就有了底氣。近年來，北京采集形成了數以億計的海量大數據，建立了若干數據庫，包括房屋、人口、單位等等，這些數據包含著寶貴的信息資源，對于新型城鎮化建設的有序推進和科學管理有著重要作用。整治“馬路市場”、“地攤經濟”等痼疾頑癥時，依據餐飲業的大數據，及時推進“早餐工程”、“菜籃子工程”，美化環境的同時，也方便了市民的生活。

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一、引言

鄉村城市化亦稱鄉村城鎮化，體現的是農業人口轉化為非農業人口并向城鎮性質的居民點集聚。鄉村地區轉變為城市地區或在鄉村地域中城市要素逐漸增長的過程。鄉村城市化是一個復合的動力系統，工業化是城市化初始階段的主導推力，隨著我國農業經濟向工業經濟的結構轉型和計劃經濟向市場經濟的體制轉型的“雙重轉型”的不斷推進。鄉村城市化已經與市場化和國際化取向的改革緊密相關，超越了工業化的范疇。在全面建設社會主義新農村、加快推進城鄉一體化的進程中，探索和優化鄉村城市化的動力已經成為各界關注的重要命題。旅游開發是近些年來鄉村地區加快發展的重要依托，深入分析鄉村城市化進程中的旅游影響機制及動力系統，科學審視鄉村旅游地的城市化效應及程度界定，進而提出相應的調控對策，不僅對于鄉村旅游的可持續發展發揮積極的指導作用，同時對于優化農村產業結構，調控城市化動力機制，科學推進鄉村城市化進程有著重要的現實意義。

二、旅游影響研究述略及效應評析

旅游活動對地區的影響研究是一個非常復雜的議題，旅游從本質上講是旅游行為的空間移動，這一動態的移動過程帶來的影響層面主要涉及經濟發展、生態環境和社會文化三個方面，這也解釋了現有相關成果的研究視角源于地理學、人類學和社會學等三個學科的原因。從地理學的視角來看，旅游本身由三個主要成分組成，即旅游客源地、旅游目的地和聯系客源地與目的地之間的旅游通道。其中，旅游目的地研究是其中的主體，Smith(1978)認為不同類型的旅游者對旅游目的地的影響具有一定的規律；Doxey(1976)對目的地居民的態度進行了研究，并提出了著名的“憤怒指數”。而旅游影響機制的效應研究，則以Butler(1980)提出的旅游目的地生命周期理論為代表，他認為旅游者數量、類型和發展歷史是影響旅游目的地不同發展階段的決定因素，從而形成不同程度和形式的旅游影響，進而奠定了地理學視角的旅游影響研究的基本基調，即從旅游地主客關系的角度探討旅游活動對旅游目的地的影響，輔之以生命周期的不同階段的理論闡釋，形成了日趨復雜的研究框架。這種傾向性對國內的相關研究產生了極強的示范效應和導向作用。1980年代以來，國內旅游地理學界關于旅游影響的研究全部集中在旅游者以及旅游地居民對旅游影響的感知與態度的分析方面，且這些研究基本上都是針對某一類型的案例地開展實證研究。

1963年，人類學學者努涅斯(Nunez)發表題為《一個墨西哥山村開展周末旅游帶來的影響》的論文，標志著人類學學者開始關注旅游研究，并于20世紀70年代在西方全面興起。人類學視角的研究重點主要從目的地居民、游客以及客源地社會三個不同視角進行深入探究，認為旅游過程是旅游者與東道主進行文化接觸和碰撞的過程，其中包含著不同文化、亞文化之間的交流與融合。社會學的視角則主要從社會系統的整體角度來研究社會的結構、功能和現象的發生和發展規律。英國社會學家洱瑞(Urry，1990)提出，旅游社會學研究的意義在于：“通過對旅游現象和非旅游現象(即日常實踐和‘正常社會’)的對比研究，來揭示本來不易為人發覺的‘正常社會’的問題和矛盾。”這是建構旅游社會學的基礎素材之一，通過二三十年的持續關注，學術界對旅游社會學涉及的論題主要包括：旅游活動過程的特征、接待地社會壓力的成因、旅游業發展對接待地社會的影響、旅游與風情民俗資源的關系及相互影響、旅游者群體及其與接待地關系、旅游的現代化和原始化以及旅游者群體、個體和旅游系統等等。

從旅游影響的三重學科剖面(圖1)的研究態勢上可以看出，旅游影響的空間概念體現在居民和旅游者對目的地旅游現象形成的空間感知和心理體驗。旅游經營帶來了目的地商業化和城市化現象的加劇，這顯然給旅游目的地的社會結構帶來了深度變革；在本地文化與旅游者帶來的外來文化的機制耦合中，文化的交鋒與碰撞、目的地文化的本真性特點與外來文化的多元性一直是難以化解的矛盾，這種交織的過程對旅游目的地的形象進行不斷地調整與修正。

三、鄉村城市化進程中的旅游影響機制

(一)旅游影響視角下的鄉村城市化動力機制

在人類社會發展歷程中，人口和經濟活動逐步向城鎮地區轉移和集中是一個非常重要的社會現象。18世紀中葉英國產業革命以來，工業化的興起有力地推動了城市化進程。城市化表現了人類生產與生活方式的變化，在城市化進程中，農村人口轉化為城市人口的趨勢加快，各類城市形態不斷出現并得以豐富和完善。從本質上講，城市化體現了城市和鄉村的雙重視角，鄉村地區的城市化處于城市化的末端，是城市化進程的基礎層次。

鄉村城市化的傳統模式是農村社區、鄉鎮企業、農民家庭或個人等民間力量發動的一種由市場力量推動形成的誘致性制度變遷模式。推動城市化過程所需的動力的產生機制以及維持和改善這種機制的各種經濟關系、組織制度等是一個綜合體系。無論是學術界早期提出的二元城市化動力機制，還是自上而下的城市化發展機制等，鄉村城市化都具有相同或相近的發生機理，都是在市場機制作用下，由農村經濟利益主體在響應產業非農化獲利機會時自發倡導和組織來促成的。鄉村城市化的路徑一般從鄉村工業開始，通過發展鄉村工業，讓農民直接享受到工業、非農化的利益，進而逐步實現城鎮化。在這一過程中，市場化始終是鄉村城市化的基本準則，農業、農村、農民是鄉村城市化的利益相關者。

鄉村城市化的動力機制總體上可以歸納為三個層次、八重動力(圖2)。其中，宏觀層次主要體現在農村地區的經濟發展水平。中觀層次的動力集中體現在農村工業化進程的加快、第三產業的迅猛發展以及各個層面的政策與制度措施的推動。微觀層次的動力相對復雜，可以概況為三個方面，即農民對生活質量需求的變化、農村地區勞動力、資本、技術等要素流動的加快，以及旅游影響帶來的促動。這一動力體系在市場機制和城鄉互動的交互作用下，鄉村地區在產業結構、人口結構、經濟結構、聚落結構以及制度結構等方面發生了深刻變化，即第二、三產業的比重明顯加大，剩余勞動力轉移加快、非農人口比重增加，經濟發展水平明顯提升，人們聚居方式發生顯著變化，鄉村地區的社會關系面臨新一輪的重構等。

旅游影響對鄉村城市化進程的推動，主要體現在鄉村旅游的發展質量和綜合效益上，旅游影響并非推動鄉村城市化的主要動力，但其潛在的作用顯然也不能低估，判定這種作用的程度，可從以下幾方面加以理解：(1)鄉村產業結構形態決定著旅游對城市化的貢獻程度，依托旅游業發展地方經濟的鄉村地區，旅游影響顯然是推動城市化的主導動力；(2)旅游影響的作用機理應從鄉村作為旅游目的地和客源地的雙重視角加以解讀，以往的諸多研究多是從目的地的視角加以分析探討，這顯然是有失偏頗的，鄉村地作為客源輸出地，將會加速農民對旅游的認知，有助于城市化程度的逐步提升。(3)旅游影響對鄉村地區而言，是一個復合的影響系統，將對旅游地的社會、文化、經濟等形成多元化的推動力，由此形成的城市化效應是一個各種要素兼顧并能保持協同發展的良性格局，而單純的工業化催生的城市化現象顯然達不到這種效果。簡而言之，旅游引發的城市化能夠對其他產業形成的城市化發揮補充、提高和優化的作用。

(二)旅游影響下的鄉村城市化動力構成

城鎮的發展基于兩種動力，一種是向心集聚的力量，另一種是離心擴散的力量。一般說來，城市發展的向心過程和離心過程貫穿于城市化的全過程，但是城市發展的初、中期以向心集聚的力量為主，中后期則以離心擴散的力量為主。自1990年代以來，城市化出現了新的趨勢，即多元城市化動力替代以往一元或二元城市化動力。在鄉村旅游開發由政府主導向市場主導的轉變過程中，其中的形成機理愈發復雜，多元化和多層次性特點日趨明顯。

1旅游消費觀念的異化是鄉村城市化的基礎動力。旅游業和經濟發展水平、國民可支配收入水平、生活方式的轉變等因素休戚相關。閑暇時間、非必要性開支和旅游動力是產生旅游意愿的三個條件。旅游活動的初期形態多是以觀光游覽為主，之后開始向休閑、度假、體驗、健身等方向轉變。當城市旅游、知名景點景區成為旅游者旅游行為的普遍載體之后，旅游消費觀念的轉變促使旅游者關注新的旅游形式，鄉村旅游迎合了這一市場需求，其獨特性優勢開始成為旅游業的新生力量，研究旅游引發的鄉村城市化問題不能忽視這一前提條件。

2文化生態的異質性是鄉村城市化的原發動力。旅游作為城市化的一種動力，既可以在城市化中后期發生作用，使城市經濟轉型或城市功能多元化，也可以作為城市化的原動力，使城市從無到有，從小到大，使其發生質的飛躍[22J。旅游對鄉村城市化的初始動力是鄉村文化生態的異質性優勢。鄉村聚落景觀的獨特性、鄉村消費文化的生態性、鄉村自然和人文環境的本真性等優勢已然成為吸引外來游客的重要引力，由之形成了旅游流的集聚，帶動了鄉村旅游目的地相關城市功能要素的聚集與完善。

3政策效應和開發成本是鄉村城市化的誘導動力。自1992年以來，國家旅游局每年推出特定的旅游主題。其中，1995年的“民俗風情游”、1998年的“華夏城鄉游”、2002年的“中國民間藝術游”、2006年的“中國鄉村游”、2007年的“中國和諧城鄉游”都對鄉村旅游的發展發揮了直接的推動作用，結合近一段時期“擴內需、保增長”的經濟發展要求，各地紛紛通過發放旅游消費券等形式加大對鄉村旅游的宣傳和推廣。在政策效應和市場機制的層層推進下，鄉村旅游呈現出迅猛的發展勢頭。比較而言，鄉村旅游具有很強的開發優勢，在規劃要素、土地成本、勞動力、相關政策等方面容易獲得額外的“關照”，開發成本的經濟性也對鄉村城市化產生了積極作用。

4鄉村經濟文化發展需要是城市化發展的根本動力。在鄉村城市化發展的動力因素中，旅游是推動城市化發展的特殊因素。鄉村地區為加快旅游開發而衍生出多種產業要素，這為農村剩余勞動力的有效轉移創設了新環境，相比較于進城務工等異地轉移方式，鄉村旅游對剩余勞動力的安置既是一種高效的就地轉移，同時也是相對于農業生產周期的錯峰式轉移。農業人口向非農人口轉移的結果是，以旅游業為載體的城市化現象開始成為當地經濟發展的重要特征。鄉村旅游的發展可以將現代服務業和現代管理的理念引入農村，有利于增強農民的主人翁意識，促進鄉村的民主管理。同時，當傳統的以工業化為主導的城市化驅動模式面臨發展中的瓶頸時，旅游將成為鄉村產業結構調整與產業水平提升的優勢產業。

由旅游消費觀念的轉變、鄉村文化生態的特征、鄉村旅游的開發特點以及政策導向和基于鄉村自身經濟發展的需要四方面共同構成了鄉村城市化的動力機制，彼此相互作用，形成了基于旅游影響的鄉村城市

四、鄉村旅游地的城市化效應及程度界定

鄉村旅游以各種類型的鄉村為背景，以能夠吸引旅游者的旅游吸引物為載體，以滿足旅游者觀光、休閑、度假、健身、學習等各種旅游需求為目的的旅游活動。鄉村性作為鄉村旅游吸引物的主要特性，是界定鄉村旅游的關鍵，也是研究旅游影響下鄉村城市化的前提條件。

(一)鄉村旅游地城市化的表現

旅游引發的鄉村城市化主要表現在因旅游開發而引起的農村產業結構調整、農業人口向城鎮人口轉變、農村居民點形式向城鎮居民點形式轉化以及由此引發的鄉村聚落生態變遷的動態過程。旅游開發給鄉村城市化帶來了三方面的變化，一是鄉村人口由原來分散的農村居民點逐步向不同程度上相對集中的各類城鎮集結，鄉村空間格局發生顯著改變。二是鄉村地區土地利用方式發生轉變，產業結構發生明顯轉變，旅游資源和項目的開發在吸引大量旅游者的同時，外來的定居人口也逐漸增多，城鎮化程度不斷得到加強。三是鄉村聚落景觀發生明顯變化，各種旅游接待設施的建造與完善，在優化旅游服務環境的同時，也帶來了鄉村景觀人工化、異域化、旅游地風格主題化和商業化等現象的加劇。

(二)鄉村城市化效應的程度界定

旅游業“食、住、行、游、購、娛”的六大產業要素，在鄉村旅游發展中同樣有明確的體現，這種消費網絡結構的形成是鄉村城市化的重要推動力量。根據鄉村旅游引發的城市化程度的不同，可以分為適度城市化、過度城市化和滯后城市化三種類型。適度城市化能有效促進鄉村地區經濟和各項社會事業的全面和協調發展，過度城市化和滯后城市化都會對鄉村地區的發展帶來負面影響。對城市化程度的分析正是在這三種情況下尋求平衡。

(三)旅游開發引致的鄉村城市化效應表現

1適度城市化。適度城市化可以充分利用和整合鄉村地區的各類資源，加快鄉村地區的基礎設施建設，為鄉村經濟發展發揮助推作用。其次，適度的游客規模可以加強鄉村社區的內外文化溝通，合理改善農村地區的文化生態，對改進農民的文化素質和思想觀念等有很大促進。第三，城市化促進了鄉村地區產業結構轉變，加快由傳統農業向非農業產業轉變，促進二、三產業的發展。第四，有效促進農村地區剩余勞動力轉移，就地轉移的模式可以有效避免因進城務工等轉移類型引發的鄉村空心化等問題。

2滯后城市化。城市化水平滯后的根源是對鄉村地區的“過度保護”，一些地方從節約投入的角度出發，認為鄉村地區的所有現象和行為都可以成為旅游活動的吸引物，“臟、亂、差”的旅游環境、缺乏專門治理的旅游接待設施等容易讓旅游者望而生畏，這顯然背離了鄉村旅游的開發初衷；城市化程度不足還會給鄉村居民帶來身份上的“優越感”，思想上的“固步自封”使其很難關注自身的文化素質和責任意識方面存在的問題，不愿意接近或者是純粹出于利益角度的粗放式旅游經營行為很難獲得旅游者的認可。同時，這種滯后效應使得鄉村旅游難以實現集聚效應和規模效應，農村地區社會分工不充分，農民就業環境很難得到改善，有效轉移農村剩余勞動力的作用就無從談起。

3過度城市化。鄉村旅游開發中的過度城市化帶來了一系列的負面效應，可以概括為以下幾方面：

(1)破壞鄉村地區的聚落結構和生態景觀

在經濟特征和自然環境、民族文化等因素的作用下，鄉村存在著種種居住方式和形態特征。這些特征是鄉村地區聚落形態的特色和精華，而不少地區在旅游開發過程中，臆想旅游者的消費心理，新建或改建一些與當地鄉村聚落景觀差異很大的接待設施。一些地區甚至出現了將古建筑推倒和盲目改建的現象，導致了個性化的“鄉村性”向同質化的“城市性”演變的現象。

(2)鄉村地區民俗文化舞臺化、娛樂化傾向加劇

豐富的民俗文化資源盡管是鄉村旅游開發的一大亮點，但事實情況是，不少地區一直缺乏科學的開發思路。鄉村旅游“急功近利”的開發套路使得許多旅游地盡可能地用舞臺化的形式、娛樂化的方式把當地文化呈現給游客，這種人為的文化表現形式使游客與當地社會隔離開來。這種做法積極的一面是使游客對鄉村居民和文化的探究壓力減小，在一定程度上保護了當地文化；消極的一面是讓旅游業蒙上了文化優越的色彩，表現的內容也多是鄉村文化的膚淺形式。

(3)商業化帶來了鄉村居民的邊緣化

根據巴特勒旅游地生命生命周期理論，鄉村旅游在進入發展階段后，政府政策的傾斜、游客量規模的增加吸引了大量的投資者。從利益相關的角度看，政府、投資者、居民成為鄉村旅游開發中的三方利益主體。在這一博弈環境中，地方政府的初衷容易被市場化的運作路徑所左右，投資者由于資本話語權會始終保持較強的談判能力，鄉村居民多處于一種邊緣化境地。鄉村居民主體地位的模糊，產生了兩方面的后果，一是商業化帶來了居住成本的增加，不少環境優美的鄉村地區，旅游開發之后的顯著變化是地價攀升或房價飛漲，鄉村居民往往無力分享經濟發展帶來的成果；二是鄉村地區淳樸的文化氣息開始被外來文化所浸染，鄉村社區的文化和價值觀開始發生變異，傳統鄉村景觀與現代文化景觀不協調等問題日益凸顯。

(4)鄉村地區出現了逆城市化的傾向

逆城市化是城市化過度發展的必然結果，造成逆城市化的原因主要是城市人口過于密集、環境惡化、地價房租昂貴、生活質量下降等引起人口向環境優美、地價房租便宜的郊區、衛星城等鄉村地遷移。鄉村旅游成為承接這種轉移“任務”的載體。鄉村居住環境的優勢、交通基礎設施的改善，加大了城市景觀對鄉村景觀的影響，這種“侵蝕行為”使得不少鄉村的“城市性”特點越來越明顯。

五、鄉村旅游地城市化的調控對策

(一)科學規劃開發區域。營造鄉村氛圍

鄉村旅游規劃與開發要樹立“區域——城市——鄉村社區——鄉村旅游地”的多元開發維度，從“資源——產品——市場”的互動層面來規劃開發區域。參與鄉村旅游規劃的人員應包括旅游地理、經濟管理、人文歷史等學科背景的專家構成，本著保護第一、開發第二的指導思想編制旅游總體規劃或概念性規劃。在此基礎上，鄉村景觀資源應由景觀園林、建筑等專業人員來完成規劃的空間設計和景觀布局。鄉村旅游的景觀應從體驗的角度出發，通過個人體驗的作用使“景”與“觀”和諧統一，營造一種天然意趣、田園詩化的獨特鄉村氛圍。

(二)重塑鄉村文化形象。凸顯鄉村優勢

在鄉村旅游開發中，注意保護好“鄉村性”的優勢是避免過度城市化問題的前提。為此，首先要依托鄉村既有的空間布局對鄉村進行規劃和建設，防止破壞鄉村“原生態”特質的粗線條模式。其次，要積極采取各種措施保護鄉土文化、鄉間民俗在旅游開發中的“神秘性”。城市化的旅游規劃往往是一類“公園化”、“廣場化”、“舞臺化”的模式。在鄉村旅游開發和發展進程中，消除和避免這一現象的根本途徑是從鄉村旅游地的地脈和文脈出發，本著生態循環、文化保護、永續利用的指導方針，來開展鄉村旅游的規劃和設計。

在開發過程中，應從當地眾多的旅游景觀中發掘出最能代表地方文化的文化景觀并從中提煉出主題，以主題為基礎進行特色分區。通過對不同區域的非具象和抽象的規劃設計，用具象的形態生動地表達出特定的景觀形象。在鄉土建筑風貌的塑造中，建筑風格應結合當地鄉土建筑特色，避免不合理的異域文化侵蝕鄉村聚落景觀的原始風貌。

(三)加快產業結構調整，延伸旅游效應

鄉村地區在確立了旅游開發的主體地位之后，合理設計和調整產業結構是必須要考慮的重要命題。首先，加快轉變傳統的農業生產方式，促進綠色農業、無公害農業的推廣。其次，科學調整農村地區的產業結構類型，地方政府要在招商引資過程中設置“門檻”，強化基于環境保護的產業準入制度。鄉村旅游是當地產業鏈條的主體，如摻雜其他工業元素，特別是污染嚴重、能耗高的工業項目很容易失去本真，從而產生“一損俱損”的局面。第三，結合新農村建設的政策要求，合理推進農村地區的城鎮化建設，政府應把一些小城鎮按旅游集鎮的風貌進行控制，使其本身就成為旅游吸引物之一。同時，依托這些農村小城鎮發展旅游商貿流通業，如農副產品的深加工、旅游紀念品的生產與銷售等，使小城鎮成為承接鄉村旅游一體化發展的中轉站。

(四)合理布局和完善旅游開發的產業要素

鄉村旅游開發的初期階段，重點突出三方面的功能特性，即居住功能、農業生產功能和旅游接待服務功能。旅游引發的鄉村城市化，其實質是旅游產業的城市化。旅游是綜合性很強的產業，除了產品體系服務功能外，還包括支撐體系服務功能，如游客的休息坐臥、游客安全保護、標識導引服務等。產業要素的完善應立足鄉村實際，例如針對游客住宿問題，鄉村社區應充分利用現有民宅，改善用電、用水及衛生等基礎設施條件，建造一些農家客棧以滿足游客住宿之需。另外，鄉村旅游地的不斷發展會使其功能組成日趨多樣化，比如一些商務、會務活動可能進入旅游地，這些設施的空間布局與要素體系建設要進行科學論證、有序開發。

(五)建構鄉村旅游開發中的資本和人力資源平臺

篇（8）

按照科學發展、統籌協調、集約節約、環境友好的新型城市化建設總體要求，積極組織開展區域、次區域規劃的編制工作，進一步完善城鄉空間布局，有力地推進了城鄉統籌區域協調發展；并以聯鎮帶村和成片連線推進為重點，扎實有效地促進了新農村建設。

1、重點次區域規劃進一步深入完善

以*市城市總體規劃和余慈地區城鎮空間布局規劃為指導，組織編制了《余慈中心城核心區城市設計》、《姚周片分區規劃》、《余慈中心城綜合交通規劃》和《東錢湖地區控制性詳細規劃》，前三個規劃已通過通過市政府常務會議審查。加強區域規劃研究，完成了《*市*－鄞南地區規劃前期研究》方案，啟動了《*市區域空間管制規劃對策》等課題研究。

2、縣市（域）總體規劃工作扎實推進

為進一步優化市域城鎮空間布局，根據省、市政府關于加強“兩規銜接”的要求，各縣（市）都開展了縣（市）域總體規劃的編制。目前，*、*、*、*等縣（市）域總體規劃編制工作已完成，其中*市域總體規劃已通過審批。在規劃編制中，各地普遍加強了縣（市）域總體規劃與土地利用總體規劃的有機銜接，增強了規劃實施的針對性和有效性。指導完成了*縣城市總體規劃修編，參與了各縣(市)相關規劃方案技術審查。

3、村鎮規劃進一步細化。積極做好“聯鎮帶村”、“成片連線推進新農村”的規劃工作。在完成村莊布點規劃、示范村、整治村規劃的基礎上，以“聯鎮帶村”和“成片連線全面推進社會主義新農村建設”為抓手，進行了鎮域總體規劃的編制探索，加強了鎮域規劃的編制和指導，市領導聯鎮帶村的9個鎮（街道）的規劃編制工作已經完成，成片連線推進的8個鎮（街道）的規劃已完成了編制初稿，為發揮鎮的輻射、集聚功能，促進鎮村互動，推進城鄉一體化發展提供了實施依據。全市已經完成了275個示范村（含示范創建村）的村莊建設規劃和超過1500個整治村的村莊整治規劃，超額完成“百千工程”預定任務。對部分重點小城鎮開展了控制性詳細規劃和城市設計工作。

風景名勝及歷史文化名城、名鎮、名村管理工作也穩步推進，組織完成了東錢湖沙山村改擴建、韓嶺村新村建設、南湖岸線、田螺山等景區和東錢湖游艇俱樂部等項目的選址審查、報批工作，指導各風景區、旅游區及歷史文化名鎮的規劃管理工作。

二、圍繞中提升和構建和諧*，加快推進建設現代化國際港口城市的步伐

為增強*城市的集聚、輻射和服務功能，全面提升中心城區發展水平，根據*城市總體規劃和“十一五”發展規劃確定的建設重點，以建設“十大功能區塊”為載體、以完善“系統”為抓手，進一步創新城市發展模式，優化城市空間布局，提升城市建設品位，完善城市服務功能，為有序推進*現代化國際港口城市建設夯實了基礎。

1、加強規劃的前瞻性和基礎性研究。階段性地完成了競技體育設施布局規劃研究、西部地區研究成果。組織開展了城市功能分區研究、城市非建設用地規劃研究、城市規劃管理控制單元研究及城市老小區情況調研，進行三江片城市色彩研究等。為加強城市功能性規劃研究，經市編委批準，成立了*市城鄉規劃研究中心，并于7月份開始運作，半年來，在人員少、任務重的情況下，初步取得了一些研究成果。此外還與北侖區政府聯合開展了北侖區發展戰略研究；配合*保稅港區開展了相關規劃研究，并指導*保稅港區總體規劃編制。由于在*保稅港區申報工作中成績突出，被市政府評為申報工作“杰出貢獻單位”。

2、全面推進控制性詳細規劃全覆蓋。按照年初確定的加快推進中心城區控規全覆蓋的目標，中心城區在對控規編制動態進行梳理的基礎上，合理劃分控規編制單元，確定需要新編和修改的項目，把控規編制工作作為年度工作的重中之重，在研究制定《控制性詳細規劃編制規程（試行）》和《控制性詳細規劃管理暫行規定》的基礎上，今年下達控規項目27個，覆蓋城區用地面積約62平方公里。已完成灣頭地區控制性詳細規劃成果方案等近20個項目，預計年底可完成絕大部分成果會審及審批。

3、繼續深化完善專項規劃和分區規劃。與鎮海規劃分局共同組織編制了《*（鎮海）大宗貨物海鐵聯運物流樞紐港空間布局規劃》并向市政府匯報。按時間節點完成了《*市住房建設規劃（20*-2012）》并向住房和城鄉建設部備案，受到了住房和城鄉建設部的通報表彰，年度住房建設計劃也及時制定并公布。召開了社區布局、電力設施等專項規劃的聯席會議并通過審議，報市政府審批。組織了快速路網系統及主干道系統的規劃技術審查。對教育設施、商業網點、醫療衛生、農貿市場、可再生資源回收設施等專項規劃進行了實施評估并報市政府備案，啟動了公共停車場、城市加油站實施評估及規劃調整。重視歷史文化名城保護，編制完成南塘河歷史街區保護性詳細規劃和郁家巷歷史街區保護與改造詳細規劃。編制了鎮海分區、國家高新區分區規劃并經批準實施。

三、創新規劃管理機制，著力提高規劃服務能力和水平

“三分規劃，七分管理”，在加強規劃編制的基礎上，緊緊圍繞規劃服務經濟發展這一主題，按照適應市場經濟和依法行政的要求，簡化程序，提高效率，努力形成符合現代化和市場體制管理要求，功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的城鄉規劃管理體系。

1、積極探索高效順暢的審批機制。按照建設服務型政府的要求，進一步深化行政審批制度改革，做好行政審批職能歸并的有關工作，成立了行政審批處，整合了行政審批職能，行政審批處已整體進駐市行政審批服務中心辦公，進一步提高了行政審批效率。按照“批管分離”的要求，建立審批和監管相互制約、職責清晰、溝通順暢、銜接緊密的審批管理制度，真正做到流程規范、快速高效、公正廉潔。自今年8月份進駐審批中心辦公以來，行政審批處共審批、許可各類事項379件，提高了規劃審批工作的公開性、客觀性和規范性。

2、加強規劃法規制度與標準建設。為認真貫徹實施《城鄉規劃法》，抓緊做好相關法規制度建設，草擬并由市政府頒布了《關于貫徹落實〈城鄉規劃法〉的實施意見》，為我市進一步做好城鄉規劃工作明確了工作要求和目標。市政府辦公廳轉發了我局《*市工程管線信息管理辦法》，為進一步加強工程管線信息管理提供了依據。會同市工商局完成了《*市戶外廣告設置導則》成果會審及頒布實施，制訂了《*市控制性詳細規劃編制導則》和《*市控制性詳細規劃管理暫行規定》等一批規范性文件并報市政府備案。針對目前上報的建設項目設計方案中存在的不規范、不統一等問題，制訂了《關于建筑報批總平面圖繪制及輸出暫行規定》。組織召開了全市規劃系統依法行政暨工作會議，進一步提高依法行政水平。1－10月份共處理群眾來信32件，接待群眾來訪13批95人次。

3、強化規劃的保障能力和服務水平。積極做好年度城市土地收儲出讓、城中村改造及非成套房改造的規劃管理與服務工作，對郁家巷地塊、蓮橋街地塊、驚駕安置地塊、江北鴻毛巷地塊、新星商業地塊等涉及“中提升”的項目出具了相關規劃條件。完成了寧鎮公路燃氣管、孔浦片區排水管改造、江北變電力線路徑等多個方案。對*書城、漁輪廠地塊等17個建設項目交通影響評估方案進行會審，完成了中心城快速路網規劃等。工業街區設計方案初步確定，組織了永豐庫遺址公園、寧動5號地塊、漁輪廠地塊等16個項目技術審查。

4、積極參與災后重建測繪和規劃工作。四川發生“5·12”特大地震后，我局系統廣大干部職工積極響應市委、市政府號召，為災區群眾重建家園踴躍捐款，局系統廣大干部職工先后共捐款37萬多元（其中黨員自愿交納“特殊黨費”16萬多元）。根據省、市援建指揮部的部署，局系統先后共選派規劃與測繪二支援建小分隊，共57人次參加了援建工作。完成了青川縣“一鎮三鄉”(喬莊鎮、瓦礫鄉、茶壩鄉、黃坪鄉)13000余套過渡安置房選址、4.5平方公里1:500地形圖測繪和編制“一鎮三鄉”重建總體規劃等援建工作任務，并且派出兩位同志到市支援青川縣部分鄉鎮災后重建指揮部工作。由于援建工作成績出色，我局被市政府授予集體二等功，20多人立功受獎。

四、加強基礎測繪和信息化工作，積極推進“數字*”建設

地理信息是經濟社會發展的戰略性、基礎性資源，在城鄉規劃、重點項目建設中發揮不可或缺的作用。在過去的一年中，我局進一步加強基礎測繪，大力推進測繪信息化，不斷提高測繪對經濟社會發展的保障能力，加大測繪成果開發力度，不斷擴展成果應用領域，充分拓展測繪保障支持領域。以健全完善制度為抓手，切實加強了基礎測繪行業管理。20*年，我局被評為“全國市縣測繪管理工作先進單位”，“*市地下空間信息資源管理與共享工程”建設項目獲得全國測繪科技進步三等獎。

1、深入推進基礎測繪項目的實施。全年下達了兩批共21項基礎測繪項目。截止10月底，三江片控制網（一級）擴建與復測、江北區24平方公里1︰500數字地形測量修測、西南山區1︰10000數字地形圖入庫等項目已基本完成。*市區社區地圖編制、城市三維地理模型建設等項目進展順利。其他基礎測繪項目按計劃穩步推進。

2、完善測繪法規制度。為促進工程管線共建共享，破解工程管線信息各自為戰的難題，我局在做好綜合管線信息平臺建設工作的基礎是，制訂了《*市工程管線信息管理辦法》，并由市政府轉發。制定了《*市基礎測繪成果提供使用管理規定》，進行測繪市場信用調研，起草了《*市測繪市場信用管理暫行辦法》，現正征求意見。進行《*市測繪管理辦法》實施一年來的評估工作，并根據評估情況對“*市測繪項目備案管理系統”進行改造。

3、大力加強行業管理與執法檢查。一是完成測繪資質注冊工作，對全市49家丙、丁級測繪單位進行年度審查、注冊，其中43家予以注冊。二是做好測繪成果保密檢查，會同市保密局開展了測繪成果與計算機網絡專項檢查。三是開展測繪成果目錄整理與匯交工作，及時向省測繪局匯交全市基本地形圖和控制測量成果及目錄。四是開展地理信息從業單位測繪資質監督檢查工作，經過全面摸底，基本掌握了全市從事地理信息采集、加工、處理及提供的單位情況。五是開展網絡地圖監督檢查，檢查涉及地圖的網站80余家，實地檢查6家，對不符合要求的網站地圖依法進行了處理，發放整改意見通知20份。

五、以主題教育實踐活動為切入點，狠抓機關作風建設

根據市委、市政府部署，今年是“狠抓落實之年”、“創新突破之年”，我局以創業創新為引領，以“樹新形象、創新業績”和“干部進企業，服務促發展”為主線，以民主評議機關為契機，以“規劃進社區、進農村、進企業”為抓手，優化服務質量，嚴格落實責任，扎實推進作風建設上臺階、上水平。

1、認真組織開展主題實踐活動。為進一步鞏固“作風建設年”活動、文明機關創建和城鄉規劃效能監察等工作成效，切實增強宗旨意識、創新意識和服務水平。我局專題印發了《關于開展“規劃進社區、進農村、進企業”活動的實施意見》，組成六個結對聯系工作組，由局領導帶隊，分別與部分街道（鄉鎮）、社區（農村）聯系結對，不定期地到結對聯系社區（農村）走訪，了解社情民意，宣傳城鄉規劃工作，幫助解決社區（農村）建設中的實際問題，活動受到各界一致好評，取得了較好的效果。

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中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

隨著我國市場經濟體制的日益完善，帶動了城鄉經濟速猛發展，普遍提高了人們的生活水平，尤其是戶籍制度的改革，加快了城市開發建設規模，形成了不同層次的經濟開發區、住宅小區、游樂區等等，推動了人口城市化建設的發展。如何在城市化建設中加強流動人口服務與管理,適應改革發展的新形勢,很值得深入研究和思考。

一、推進城市化建設，需要統籌解決人口問題

從我國國情看，推進人口城市化建設，具有“四個”有利于促進經濟社會又好又快的發展，一是有利于引導人口合理分布。通過城市開發、扶貧開發建設，可以把有一定經濟實力，不宜于居住、生產條件惡劣的人口遷移到城市居住，不但能改善生態自然環境，降低生態環境保護治理成本，而且可節省大量的通電、通路、通訊投資。二是有利解決人口就業問題。人口相對集中必然形成規模生產和消費，促進為生產、交換、分配和消費服務的第三產業蓬勃發展，吸納大量的就業人口，轉移大量的農村剩余勞動力，創造更多的經濟社會財富。三是有利于人口數量控制和人口素質提高。人口集中城市居住，減輕了居住分散、邊遠閉塞，計劃生育服務管理不到位的問題.同時，有利于發展教育事業，改變文化知識結構。四是有利于緩解耕地資源緊張狀況。隨著城市化建設的集聚作用的增強，大量農村人口向城市轉移，不再依賴于經營土地為主要生活來源，會釋放出一定量的農村土地還草、還林，擴大生態植被。

之所以在推進城市化建設中，要統籌解決好人口問題，是因為人口居住相對集中，局部人口密度增大，會出現很多新情況和新矛盾，需要各級政府轉變職能，加強政策調節和引導，優化資源配置，彌補市場內部機制的不足，促進人口與經濟、社會、資源、環境相互協調發展。

二、城市化建設規模的形成，對計劃生育服務管理賦予了更艱巨的任務。

由于改革開放和市場經濟體制的不斷完善，加上大力提倡招商引資，促進縣城經濟開發，吸引了省內外投資商，成為縣城“無戶口”居住人口，在人口居住上呈現出多元化“混合型”結構。

據嵐皋縣2012年清理調查統計，全縣轄15個鎮兩個辦事處，總面積1995.67平方公里，總人口17.1萬人，人口密度為87人/m2。其中“流動經營型人口”達1834人，占城區人口的4.75％;“服務就業型人口”達26825人,占流入城區人口的17.68％;“陪護子女型人口”，涉及全縣2734個家庭，6917人，占城區人口的17.92％;“兩地居住型人口”達2328戶，8911人，占城區人口的23.09％;“常住型人口”14183人，占城區總人口的36.74％?！翱粘残腿丝凇?占總戶數的15.3﹪,人口達人, 占總人口的19.8﹪。

人口居住的復雜和自由，推動了城鎮經濟開發和建設，但計劃生育服務與管理稍有忽略，就會造成生育秩序混亂，需要適應城市化建設發展，來不斷研究創新計劃生育服務管理工作。

三、應對城市化建設計生服務與管理的對策

各級政府應統籌人口與經濟、社會、資源、環境的關系，把城市化建設規劃與完善計劃生育服務管理同研究、同思考，整活資源，積極應對城市化進程中計劃生育服務管理中的新矛盾，新問題。

——統籌搭建社會化服務平臺,不斷創新管理方式方法。一是要夯實各部門的責任，強化目標考核，完善管理辦法，促進公安部門憑計生證件上戶，民政部門憑婚前醫檢證明登記，按月報送新婚人口信息，衛生部門堅持終止妊娠審批、按月報送新生人口信息，工商、公安、城建、房管等部門傳遞流入人口信息。二是要堅持城市化規模發展與計劃生育管理統籌發展，做到增加一個社區，相應增設一個計生服務管理基層機構，增加一個物業單位，就落實一項計生監管責任，使計生服務管理同城鎮化建設發展不斷檔脫位，避免造成死角死面。三是要整活文教、衛生等公共服務資源，開展部門攜手聯合，實行一廳式辦公，為城市流動人口提供便捷服務。四是各鄉鎮要在縣城區落實流動人口服務點，健全流動人口協管聯絡員，落實職責、報酬、任務，負責本鄉鎮流入縣城人口的監督管理，及時提供服務管理信息。

——健全綜合治理機制，完善“以房管人”服務體系。一是堅持“政府牽頭，綜合治理”，加強計生、公安、城建、房管、民政、人勞等部門的協調配合，推進“以房管人”工作深入開展。二是建章立制，健全流動人口計生登記、婚育證明查驗、計生信息月報等制度，實行分類編號、分類管理、一人一檔，統一錄入計生信息管理系統。三是落實目標管理責任，由社區計生管理機構與單位、物業公司、出租房屋業主簽訂《房屋租賃計劃生育責任書》，由出租房主與租住已婚流動人口簽訂《流入人口計劃生育服務管理責任書》，層層明確計劃生育管理責任。四是將“以房管人”制度的落實，納入各級各部門、單位考核，兌現落實獎懲措施，促進人口城市化服務與管理的不斷完善。

——增加財政投入保障，加快人口信息化建設。各級政府要為人口信息化建設提供財政投入保障。一是建立和完善縣級人口信息化交換平臺，堅持標準、網絡、安全三項基礎設施建設，廣泛利用PADIS系統為人口宏觀管理提供決策支持，依托政府的電子政務網絡，實現各級人口計生信息互聯互通資源共享。二是不斷更新信息化設施、設備，及時滿足信息網絡現代化的需求。三是加強信息化專業知識的培訓，選調充實專業技術人才，增強PADIS體統的應用率。四是不斷完善信息采集、核實、更替、反饋，確保信息真實、準確、及時、完整，提高綜合利用水平。

——完善流動人口“一盤棋”服務管理機制，破解新時期人口計生工作的難點.各級政府要認真探索推進流動人口“一盤棋”服務管理示范建設，一是對流出人口要辦理一份《婚育證明》、簽訂一份計劃生育合同、落實一項有效避孕節育措施、留下一個有效的通訊聯系方式；二是對流入已婚育齡婦女,要每季度落實一次“三查”服務，建立“七項”服務管理制度;三是對流動人口計劃生育要落實宣傳技術、避孕節育、檢查服務、便民維權、獎勵優待“五項”均等服務；四是要建立健全清理清查、以房管人、信息共享、區域協作“四項”機制。努力實現流動人口計劃生育一個體系、兩項制度、四項機制、五項均等的流動人口“一盤棋”服務管理目標。

城市化建設在經濟社會進步中不斷的發展,對人口和計劃生育工作帶來了新變化、新挑戰.各級政只有面對新的發展形勢和變化,不斷加強研究和思考,創新工作思路和方法,才能做到城市化建設與人口計生工作同步發展,也才能實現經濟、社會、人口和環境協調可持續發展.

參考資料

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隨著我國城市化的快速發展,人口流動將變得越來越頻繁,加強對流動人口的管理和服務是促進社會管理的重要保障。人口管理是社會管理的基礎,各級黨委政府并加強社會管理問題的研究,并將流動人口的管理作為常態化的日常重要議程。

1、前流動人口的基本現狀和特征。

工業化和城市化進程必然帶來人口的頻繁流動,而社會和經濟發展到一定程度肯定存在人口流動增加。我國目前正處于經濟迅速發展階段,經濟運行中的市場配置必然要求不同產業和地區間的生產要素的流動。

改革開放以來,城市化進程不斷向前推進,流動人口發生了許多新變化:

1.1 流動人口總量劇增,絕對比例增加。

經濟社會的告訴發展必然會導致人口的頻繁流動,是社會化和城市化的必然產物。根據國家統計局的數據顯示,全國31 個省、直轄市、自治區2010 年居民居住地和戶口登記地半年以上不一樣的人口高達2億6000 多萬人,相比2000 年的全國人口普查數據增加了80%。并且全國人口中流動人口比例正在高速增加,2010 年占到了近20%。一些經濟發達地區外來人口大大超過了本地常住人口,如廣東省深圳市流動人口高達80%多;二、以青年為主,流向趨于廣泛。隨著城市化進程的高速發展,我國流動人口分布已形成了以東部沿海地區重心,內陸較發達城市為中軸,西部中心城市為聚集點的格局,并且流動人口以80 后、90后青壯年為主;三、流動頻率增強,管理難度加大。由于我國人口隨著信息化、工業化、城市化發展遍及每一個角落。勞動著在選擇工作地點時會綜合考慮工資福利、工作環境、時間、交通等,以及對家人的照顧方面等因素,導致人口流動頻率明顯加快,監管難度越來越大。四、教育素質偏低,責任意識薄弱。雖然我國隨著九年義務教育開展和人們對教育的重視,流動人口的受教育水平和年限不斷提高,但高中文化和初中文化仍是流動人員的主體素質。教育素質偏低使得他們只能從事那些重體力、低收入,甚至高危險、低保障的活。加之缺乏親和力、認同感,社會責任意識淡薄;五、刑事涉案面廣。流動人口進城后,由于原有的生存社會支持保障網的斷裂以及自身低就業競爭力,價值缺乏一定的心理輔導和有效法律包括,導致全國各地區很多刑事犯罪嫌疑人和被侵害對象中大部分涉及到了外來流動人口。

2、國城市化進程中流動人口管理的問題和表現。

改革開放以來,我國政府一直都很重視人口管理工作,但社會化和城市化進程的飛速發展必然會導致人口管理領域的問題產生,特別是流動人員管理方面,問題主要表現在以下幾個方面:

2.1 觀念的排斥性。

雖然流動人口給城市建設個發展做出了重大貢獻,是社會主義和諧社會建設的重要力量,但一些政府受傳統狹隘思想的影響,流動人口被錯誤地看作是城市發展中的“敏感群體”、“邊緣群體”、“流浪群體”等。

而且一些本地居民受“高人一等”的心理驅動,認識還停留在感性,有意地造成外來人員生活和工作的障礙;二、制度的二元性。傳統的社會管理制度是人口流動的最大阻力。其中的戶籍制度最大的弊端是將戶籍與人們的享有的社會福利、社會地位、其子女接受教育等方面直接掛鉤。

我國目前的戶籍制度存在著相對流動人口來說不公平的附加功能;三、資源的分割性。由于流動人口管理涉及的部門和涵蓋的內容非常廣泛,雖然在各行政系統間建立部門合作機制,但規劃不統一,公共資源不能充分共享,造成重復建設和資源浪費的現象,增加了人員管理的負擔,導致人口管理和服務不到位;四、政策的自利性。對流動人口的管理往往是依據地方政府的政策規章,而不是國家的法律法規,地方政府制定的法律法規旨在最大限度地保障本地區、本部門的利益。當本地利益和流動人口的利益發生沖突時,地方政府會犧牲流動人口的利益來保護當地的利益;五、法制的滯后性。對流動人口管理的依據法規以地方政府制定的法規和規章為主,其內容大多是規范約束流入本地的人口,而沒有本地人口外流到其他地方居住或工作相應的管理依據,導致了流出和流入管理的嚴重脫節,增加了流動人口管理的困難。

3、和加強我國流動人口管理的對策措施。

3.1 創新理念。

一是樹立以人為本和服務優先的理念。相關部部門應將管理和服務有機結合起來,努力使管理寓于服務之中,服務中完成管理,管理中充滿服務。二是樹立公平對待和開放包容的理念。維護和保障流動人口的合法權益,本著包容開放的政治態度,努力使流行人口享受平等的權利和義務。三是樹立依法管理、綜合施策的理念。加強流動人口法制理念教育和法制宣傳教育工作,維護群眾合法利益,保障社會和諧穩定。

3.2 完善機制。

一是健全勞動力服務管理機制。加強對勞動力市場的規范化管理以及職業介紹中介服務機構的管理。二是建立多層次的服務管理協作機制,包括不同部門、系統、機構間的合作。構建我國市、縣、鄉、村四級流動人口信息互享工作網絡。三是建立人口流入地和流出地雙向管理機制。

構建區域網絡互動平臺,加強協作,及時動態掌握人員的流動情況。

3.3 改進方法。

一是以證管人。采用“旅店式”管理辦法,加強流動人口的登記辦證。二是以房管人。建立健全房屋租賃登記備案制度,落實房東和租房者之間的責任。三是以業管理。要求用人單位建立員工信息報送制,加強流動人口的動態管理。四是以網管人。充分利用計 算機技術,建立流動人口信息工作平臺,加強流動人口的信息采集、錄入、更新等工作。

3.4 強化服務。

一是提供均等化服務。加強流動人口管理,建立流動人口信息管理平臺,實行流動人口均等化服務,保障他們的權利。二是實行吸納型服務。培養服務理念,享有與本地居民相同的公共福利和服務,包括子女教育、醫療、養老等。三是開展獎勵。對那些給本地社會、經濟建設作出貢獻的流動人口給予相應的入戶獎勵。四是推廣自治式服務。

引導外來人員建立自治組織,加強該組織的培訓管理和服務關愛工作。

3.5 統一領導,協調管理,建立流動人口專門服務管理機構除了市縣鎮三級建立管理機構,配置專門管理人員外,社區或村要設立協管員或戶管員,負責登記、管理、檢查流動人口的工作。其次,經費保障。各級政府應將流動人口管理經費納入到社會建設經費,考慮在本年度的財政預算中。最后,法制保障。借鑒國外管理流動人口的經驗,結合我國實際情況,制定出全國統一的流動人口管理法律法規。

參考文獻: