鄉村治理匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇鄉村治理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。

二、鄉村關系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。

三、對鄉村關系失范的治理

公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:

(一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織

改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。

(三)培育自治組織,增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調,一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府,另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約,適應了農民豐富多彩的社會需要,民間自治組織大量成長,政府就會受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境,如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中,不斷探索實施規范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織,在村務管理方面更應擔負起責任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國家法律法規,對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督,加強自我決策和自我管理能力,增強村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

(四)提高鄉村人員素質,實現由經濟人向社會人轉變

在處理鄉村關系過程中,人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下,農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、,表現在村民群眾中則是文化水平低,覺悟不高,缺乏契約合作意識,并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神,鄉鎮干部要按照“三個代表”要求,提高認識,改進方法,依法履行“鄉政”職責,充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系,對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令,應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性,增強服務意識、公仆情結;村干部要依法履行“村治”職責,加強自身建設、增強自治能力,自覺協助鄉鎮政府做好各項工作,引導農民用好民利,做好村民的“當家人”。從根本上說,要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變,實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動,共同建設和諧的鄉村社會。

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篇（2）

中唐以降，伴隨著土地制度的變革，貧富之間的社會、經濟流動日趨頻繁，許多人可以通過這樣或那樣的方式成為土地和財產的主人。迄于兩宋。因“不抑兼并”國策的推行，民戶貧富分化也在呈現加速之勢。富民階層以其豐富的人際網絡和社會資源，在鄉村事務中較為活躍，逐漸成為一個舉足輕重的社會群體，社會影響漸趨顯著。以往研究多立足于富民豪橫鄉里和濟貧扶弱兩方面的考察，較少對其在鄉村治理中的多個面相進行深入探討，也未見對國家相關制度理念的發掘。筆者注意到上述問題，試圖從社會積極作用和消極影響兩個方面，結合有宋一代的社會發展變化狀況，作進一步研究。一 宋代的鄉村富民，按其社會角色不同，大致由以下幾類社會群體構成：以官戶(形勢戶)身份居鄉者(富且貴者)；以士人的身份居鄉者；以宗族和家族的形象出現在鄉村者；當然還有許多純粹是鄉間土地主、財主(富未必貴者；富有的商人、僧道也有居鄉者)。他們均有機會成為鄉村管理體制的頭目，或說可以成為官方認定的鄉村精英[1]。貧士與貧宦不在本文的考察范圍之內。

在宋代基層社會中，按照是否為官方所認定，可以將鄉村精英分為兩類：一類是官方認定的鄉村精英(可視之為國家權力的“神經末梢”)；另一類是不為政府認定而為民戶所認同的鄉村精英。而按照其執行的職責，又可將之分為征稅派役的鄉村精英與管理鄉村社會治安的精英兩大類。無論是否為官方所認定，富民都是在鄉村中擁有一定社會聲望和影響力的社會群體，國家借助他們豐富的經濟、政治、文化和社會資源，由他們協助或替代地方政府征稅派役，維持基層社會秩序，以起到社會治理的成效。

一般而言，歷代王朝都是依靠比較富有或兼多丁的民戶治理鄉村，借以穩定鄉村秩序，代替地方政府從多個方面管理鄉村。譬如，北朝的黨里鄰，“三長皆是豪門多丁為之”[2](《常景傳》)；唐代“里胥者，皆鄉縣豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承擔鄉役者，政府規定一般須是鄉間富民，士人、大家族和宗族的首領等自然也在其列。

在宋代，鄉里、鄉役和保甲三種制度，是國家用以加強鄉村控制的主要方式。雖然這三種制度前后錯綜復雜，甚或有相互兼充、重合的現象，但是從國家的規定來看，其中的頭目都要求由鄉間富足(或兼多丁)的鄉村民戶承擔，他們在很大程度上替國家承擔著鄉村治理和維持社會秩序的作用。不太富有的民戶(第四、五等主戶和廣大的客戶)，則只能充當次要角色——丁、承帖人等，其所謂職責就是被用于驅使。至于廣大客戶，一般是沒有承擔職役資格的。

關于充當鄉役的富民，我們先檢視兩宋各個時段的政府規定。宋太宗淳化五年(994年)詔令：“兩京、諸道州府軍監管內縣，自今每歲以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長，不得冒名應役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，詔廢里正，戶長一役主督賦稅，以第二等戶充役。宋神宗熙寧年間(1068—1077)，推行募役制時，應募戶長役者，規定須是第四等以上的鄉村民戶“有人丁物力者”方可承擔[5](《轉對論役法札子》)；元豐八年(1085年)，經過一番反復，重行募役時，仍規定戶長以第四等以上民戶應募[4](元豐八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙寧前的制度，以第二等鄉村主戶輪差戶長。此后，但凡以戶長催稅，大致沿用了這一規定。關于耆長、壯丁，據《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四載，耆長“以第一、第二等戶差”，壯丁從屬于耆長“于第四、第五等差”。另，《續資治通鑒長編》卷七十三載，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“況第一、第二等戶充耆長、里正……”這說明，宋初以來，一直以第一或第二等鄉村主戶輪差耆長，以第四等或第五等戶輪差壯丁。熙寧年間推行的募役法中，關于充募耆長的戶等規定，也可從元豐八年(1085年)朝廷再次下詔恢復耆壯之法中找到根據，即耆長允許募第三等以下民戶充應[4](元豐八年十月丙申)。元祐之后，復更為差役制，耆長、壯丁的應役戶等則一如熙寧前舊制，此后也大致沿用未變。保甲制被混同于鄉役制后，宋政府對于充擔都副保正、大小保長、甲頭、承帖人等鄉役的民戶，也均有具體規定。熙寧三年(1070年)初行保甲制時，朝廷規定充任小保長須是主戶中“有才干、心力者”，充任大保長須是主戶中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者須是主戶中的“最有行止、心力材勇為眾所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。這時，由于以鄉間中下民戶充任都副保正、大小保長等缺乏參加訓練的馬匹、武器和衣食等，所以必須用富民承擔。此后，宋政府也一再強調，“在法：保正副系于都保內通選有行止、材勇，物力最高者二人充應”[6](食貨六六之八二)。南宋林季仲《竹軒雜著·論役法狀》引述紹興二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，稱他們要求輪派差役，“欲不拘甲分，總以一鄉物力次第選差，非第一等[戶]不得為都[保]正，非第二等不得為保長”。

早在熙寧三年(1070年)二月，被差派為甲頭之役者，政府強調須是以鄉村“有物力”[6](食貨四之十九)的第三等以上民戶方可充任。南宋時期曾有“自高至下，依次而差”[6](食貨六五之八五)的情況。然而，紹興三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官員的奏章，以“甲內稅高者為[甲]頭催理”[6](食貨六五之九二)賦稅。“稅高”之家，當然是指較為富有的鄉村主戶。

總之，大致而言，兩宋政府一直貫徹著以鄉村中較富裕(一般為三等以上主戶)的民戶充任里正等重要鄉役的制度，并憑借他們實現政府對鄉村社會的控制和有效管理。而鄉役戶的社會交際網絡、社會流動的可能性，以及“因役致富”和行政經驗的積累，有利于他日的舉業和仕業[7](P441)，也構成為其社會資源的一部分。

居鄉的士人、形勢戶，有時他們并非官方認定的鄉村精英，算不上協助政府管理廣土眾民的、國家政權的“神經末梢”，但在基層社會中，他們同樣起著鄉村治理作用。如所周知，讀書和考取功名所需的費用，是很可觀的一筆開支，沒有一定經濟能力的民戶，是很難加入到科舉人仕的行列中的。宋代科舉的發展，相當可觀。社會上讀書的人越來越多，而考取功名的人畢竟是鳳毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多闕少的矛盾也很突出，所以，為數不少的落第士人和待闕、丁憂、致仕的官員仍會有很多可能生活在鄉間。雖然有些士人并不富裕，被目為貧士[8]但從總體上看，這個社會群體中的大多數人比較富有，或擁有一定的社會資源，在鄉間具有一定的影響力。由于各種因素居鄉的形勢戶，因其所擁有的財富以及其他政治、社會資源，一般也比較富有。而按照宋政府的規定，所謂形勢戶，“謂現充州縣及按察官司吏人、書手、保正、耆[長]、戶長之類，并品官之家非貧[戶]弱者”[9]。“非貧[戶]、弱者”，意即非富有者不能列入形勢戶。他們也往往參與鄉村治理，起著社會控制的作用。

另有一類鄉村富民，是以大家族、大宗族的形象出現的，他們同樣對鄉村治理影響較大。南宋汪藻《浮溪集·為德興汪氏種德堂作記》中的這則史料，大致可反映出他們在鄉間的經營和社會影響：

迨宋興百年，無不安土樂生。于是，豪杰始相與出耕而各長雄其地，以力田課僮仆，以詩書訓子弟，以孝謹保墳墓，以信義服鄉間，室廬相望為聞家，子孫取高科登顯仕者，無世無之。

再如，為了延續家族的興旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三個兒子分別“吏而役”、“耕而食”、“使就學”[10](P394)。自南宋初延續二百六十多年的浦陽鄭氏家族，其族規中雖然有著“子孫勿習吏胥”的條款，但卻又強調“立家之道，不可過剛，不可過柔，須適厥中”，要求凡是“子弟當隨掌門戶者，輪去州邑，練達世故，庶無懵暗不諳事機之患”[11]P13，P5)。即要求族人到縣司熟悉官民交接的門道。上述兩例，都是家族、宗族要培養同縣司官吏打交道的族人，使他們參與到國家權威的范疇之中。一方面，是為了避免自家受到蒙蔽，遭受損失；另一方面，他們也有著借以發展家族的理念。換言之，這也是家族、宗族的首腦與鄉役等交叉重合的例證。他們對于地方、對于家族的治理作用，也是很重要的。

居鄉的官戶、形勢戶，一些富有的士人和家族，他們的各種社會行為，或成為民戶心目中的“豪橫”，或被目為“長者”。富民豪橫鄉里的情況，史例頗多。例如，《續資治通鑒長編》天禧四年(1020年)四月丙申所載：

浮梁縣民臧有金者，素豪橫，不肯輸租。畜犬數十頭，里正近其門，輒噬之。繞垣密植橘柚，人不可入。每歲，里正常代之輸租。及臨涇胡順之為縣令，里正白其事。順之怒曰：“汝輩嫉其富，欲使順之與為仇耳!安有王民不肯輸租者耶?第往督之。”里正白不能。順之使手力繼之，又白不能；使押司、錄事繼之，又白不能。順之悵然曰：“然則此租必使令自督耶。”

再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常關防》中所載：

貴宦之子孫……其居鄉也，強索人之酒食，強貸人之錢財，強借人之物而不還，強買人之物而不償。親近群小，則使之假勢以凌人；侵害善良，則多致飾詞以妄訟。鄉人有曲理犯法事，認為已事，名曰擔當；鄉人有爭訟，則偽作父祖之簡，干懇州縣，以曲為直。差夫借船，放稅免罪，以其所得，為酒色之娛，殆非一端也。

反映南宋時期東南地區社會現實的《明公書判清明集》，其《士人因奸致爭既收坐罪且寓教誨之意》、《貢士奸污》、《士人教唆詞訟把持縣官》以及《豪橫》類目下各篇所反映的，許多都是居鄉富民所為不法之事的記錄。其中，《為惡貫盈》條所載“鄱陽之駱省乙者，以漁獵善良致富，武斷行于一方，脅人財，騙人錢，欺人孤，凌人寡，而又健于公訟，巧于鬻獄。小民思其羅織，吞氣飲恨，敢怒而不敢言”，更是一個較為典型的例子。

富民被鄉戶目為“長者”的史例，也頗為豐富。例如，劉摯(忠肅集·贈刑部侍郎孫公墓表)所記，孫成象之子孫雋居鄉時，“輕財樂施，教子有方，里人以為長者”。再如，胡銓《胡澹庵先生文集·易長者墓志銘》載，易啼“鄉人有斗者，踵門求直，聞君言羞縮輟訟”；洪咨夔《平齋文集·羅迪功墓志銘》記載羅介圭事跡云：“鄉鄰信其長者，有訟不之有司而之君取平相踵也。”他們有的雖非官方備案的鄉村治理頭目，其實即使在暗中，他們仍是鄉村中舉足輕重的人物，其社會效用有時也遠遠超過鄉村管理頭目。譬如，前揭鄉民爭訟者會主動找他們平決詞訟，社會救濟、橋道、水渠等公益事業的興建，教書育人，解讀官方文件，向廣大不識字的民戶傳達國家的題壁公告、賦稅征收條款及狀紙的書寫和案件判決結果，等等。這些連接于地方政府和廣大民眾的事務，依賴這些人的活動，方可達到官民相接的目的。總之，他們在鄉間的威望很高，影響力很大，在鄉村治理和秩序維護方面作用顯著。

此外，鄉間富民當還有兼具二者的另一種社會形象——充當國家和社會間的緩沖劑。就宋代而言，國家的治理理念是以在人口中占極少數的富民治理廣大的貧苦民戶。如果依傅衣凌的“公”和“私”的兩大系統的劃分[12]，則這些鄉間富民，一方面他們代表著“公”(國家)的系統的功能，為征收國稅和社會穩定而工作；另一方面，他們也往往代表著“私”(社會)系統的利益，為了地方與鄉村民眾的生活和生存，與官方做著這樣或那樣的融通的事情，甚至會或明或暗的與國家抗衡，化解國家和基層社會間的矛盾與沖突，成為名副其實的社會緩沖劑。這兩者之間的界限是很難區分的，往往是公、私交融在一起。此外，我們還要注意到，這些富民更多的會從自身的利益著想：對自家有利的事情，或爭或搶，極力為之；對自家不利或是利益較少的時候，他們則避之唯恐不及。例如，據袁采《袁氏世范·處己·官有科敷之弊》載，在應付州縣官員的各種錢物需求時，“為手分、鄉司者，豈有將己財奉縣官，不過就簿歷之中，恣為欺弊”，是其更多為一已之利考慮的表現。柳立言在討論家族問題時指出，士大夫并非不留意宗族的命運，但更關心本家的前途[7](P438)。這當然也是出于對一己私利的考量。再如，當國家賦役不太沉重時，富民大多樂意承擔鄉役。基層公吏“自食而辦公事，且樂為之，爭為之者”無非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出現，就是很好的說明；詭名挾戶一直是兩宋社會中不可根除的頑疾，也是最好的例證[14](紹興十三年六月辰子[15]。

即使并非官方認定的精英，他們同樣還是鄉村中實際的富有群體。在宋代，雖然貧民有求富心理，但是富民卻有露富憂懼一出于逃避賦役負擔的考慮。而無論如何，他們之所以愿意成為帶有一些官氣的公吏，主要還是出于能夠借此與官方接觸，利用自身的社會資源，采取各種有利的手段，轉嫁或是逃避過多的賦役負擔。在這些問題上，出自官方的史料和民間的實況往往有很大差異。現存史料，在《明公書判清明集》等判例和官方反映基層混亂的文獻之中，多有記載鄉間富民“豪橫”的一面，而在墓志銘、神道碑、行狀等史料中，則多有記載其作為“長者”扶貧濟困的一面。這些史料本身所顯現出的信息，其可信程度早為學者所發覺，近來柳立言[7](P435]、邢鐵(河北大學2001年宋代經濟史研討會上的發言)兩位學者均有討論。傳統中國鄉村社會中，聚族而居的鄉民，地緣性和血緣性緊密結合，強調睦鄰友好。富民充當官方的精英與否，都不會對貧乏不能自存者過分壓榨和侵奪。在完稅納糧過程中，如果貧乏者實在無力繳納，而充當催稅鄉役的富民自己也不愿代納時，則往往是向較為富有的中等民戶多征，以完成征收任務。所以，在實際社會生活中，似乎還有更多的鄉間富民是二者兼而有之，并隨著外界事物的發展，不斷調整變換自己的

社會角色。換言之，鄉村中的富民往往是一個比較中性的社會形象一一這樣的人占大多數。這一社會形象，似乎是結合上述兩方面史料，所反映出的特殊之外的一般，應更接近于社會生活中的常態。

要之，由富民治理鄉村，其對國家的助益和穩定基層社會秩序的作用確實是很明顯的一一賦稅賴以征收，國家財政得以在困窘中運行不輟；兩宋基層社會也相對穩定。但是，也應該看到，其中消極影響也不少。諸如詭名挾戶，轉嫁賦役負擔；霸占良田，欺凌貧弱；違法犯禁，殺人害物，破壞國家法制；封山占水，強取豪奪，破壞國家經濟秩序；武斷鄉曲，擾亂社會，破壞人民的正常生活，等等。當然，也不排除有些富民在鄉村中常常是以“長者”的形象出現在公眾面前，在有些時候隱藏起作為“豪橫”的許多行為。換言之，富民治理鄉村的社會作用和消極影響是同時并存的。

轉貼于 三

歷代王朝之所以以富民參與鄉村治理，而不用貧民，不但因為富民是一個比較穩定的社會中間層，在社會中具有重要的作用，更

因為富民是國家財稅所在，用他們承擔差役，如果稅物丟失或民戶賦稅不能及時、足額征收到，可以找他們代為繳納。北宋劉摯以為：“役人必用鄉戶，為其有常產則自重。”或者說，富民“身任其役，則自愛而重犯法”[16](《食貨上五·役法上》)。司馬光則說：“國家舊制所以必差青苗產充役人者，為其有莊田家屬，有罪難以逃亡，故頗自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣為不法，一旦事發，單身竄匿，何處州縣不可投名?又農家所有不過谷、帛與力，自古賦役無出三者。”[17](《乞罷免役錢狀》)此外，在討論弓手時，還有這樣的看法：“蓋鄉人在役，則不獨有家丁子弟之助，至于族姻鄉黨，莫不為耳目，有捕輒獲；又土著自重，無逃亡之患。”[16](《食貨上五·役法上》)也就是說，有恒產者才易于為官府利用。那么，貧者為什么不能擔當如此責任呢?這是因為，依賴鄉間貧民參與社會治理，或用以加強國家對鄉村社會的控制，這樣的舉措是不能奏效的一一富民不大可能聽從貧民的支派，鄉役人在向民間征收賦稅過程中，總有一些“釘子戶”(多半是豪橫的形勢戶)“頑慢不時納”[6](食貨六五之七九)。貧民承擔鄉役一般不敢到豪橫的形勢戶家催征，早在中唐時杜甫就有里正、村正等在征收賦役時“雖見(豪強民戶)面，不敢示文書取索，非不知其家處，獨知貧兒家處”的記載[18](《東西兩川說》)，將他們欺貧怕富的心態躍出紙面。

從現存的文獻看，兩宋社會中，中下戶或是情愿或是被迫充當官方鄉村精英者也不在少數。據《歷代名臣奏議》卷二五八載，宋孝宗時，太學博士虞儔說：“近來諸縣所差保正長，雖以稅力高下為則，然奸民利在規避役次，于未點差已前，先行計囑鄉書將所管稅力虛立典賣文契，及詭名走寄，官司不究情偽，往往將無力下戶抑逼承認。”中下戶擔任差役，富民詭名逃稅，而官方催逼，自己又沒有足夠的經濟能力代為繳納，如有代納，就會導致中下戶因此破產逃亡，甚至鋌而走險。這樣一來，不但政府財政會受損，基層社會秩序也因而遭到破壞。出于這樣的考慮，任何政府在制定政策時，都不會完全依賴這些貧民治理鄉村的，而依靠富民催征，貧民一般是不敢和他們抗爭的，即使是收獲不多，但在富民承擔鄉役催稅時，他們也會在威逼利誘下將不多的收獲上繳。因為他們對于富民有著這樣或那樣的依賴性：貧病喪葬、天災人禍，還要依靠向富民借貸來生存。這是他們一般不敢得罪富民的主要原因。司馬光有如下議論，似可備一說：

夫民之所以有貧富者，由其材性愚智不同，富者智識差長，憂深思遠，寧勞筋苦骨、惡衣菲食，終不肯取債于人，故其家常有贏余而不至狼狽也；貧者啙窳偷生，不為遠慮，一醉日富，無復贏余，急則取債于人，積不能償，至于鬻妻賣子、凍餒填溝壑而不知自悔也。是以富者常假貸貧民以自饒，而貧者常假貸富民以自存。雖苦樂不均，然猶彼此相資以保其生[17](《乞罷條例司常平使疏》)。

貧富相得，相依而存，或說“彼此相資以保其生”，這或許也是鄉村社會中的一個常態。能夠保證廣大民產按時、足額地完稅納糧，并能在一定程度上教化、管理鄉間中下等主戶和貧弱客戶，保障基層社會秩序穩定，這是國家依賴富民充任官方鄉村精英的真正原因，也是國家制定相關制度的理念所在。進而言之，依賴富民參與鄉村治理，還與兩宋社會發展過程中內憂和外患不斷，國家財政入不敷出，兼而國家將財政權集中于中央，地方財政困窘不堪等因素有關。在宋代，地方行政已不足于加強國家對基層社會的治理；尤其是到了南宋，“政府對于地方的統治能力有所不足”[18](P66)。為了國家的持續發展和基層社會的穩定，國家不得不更多地利用富民參與到基層社會治理中來。但是，即使是在這樣的背景下，由于國家財政和地方財政都極端困窘，國家并沒有足夠的經濟資源支付為數眾多的鄉役人的報酬，反而在征稅派役過程中增加一些額外的負擔[19]。過加大賦稅征收的力度，將廣土眾民牢固控制起來，防止禍起蕭墻。

宋代這種依靠富民治理鄉村的制度，的確起到了一定的效果。有學者認為，北宋中期以后，尤其是南宋時期，士大夫已開始越來越多地經營和自己利益密切的地方事務了[1]。士大夫所追求的修齊治平，以前更多的是把精力和目光關注在怎樣治國平天下上，而今則將修身、齊家的理念放在了首位。北宋時呂氏鄉約的出現，范氏義莊的興起；南宋時義役的肇興，社倉的社會救濟效用等等，都說明士大夫階層日益關注鄉村事務了。筆者以為，上述現象的出現，除了緣于宋代有大量士人、官戶生活在鄉間外，更由于北宋中期以后印刷術的發展，使得士人的事跡有更多的可能保存下來，成為后入研究的資料。至于前代類似史跡似乎較少，宋代的增多是否就意味著士人階層對于基層事務的關注增多，增多的程度如何，似應有更為客觀深入的思考。

宋代依賴鄉村富民參與社會治理的舉措，在一定程度上是為了國家財賦收入上的考慮，同時也是依賴富民在鄉間的政治、社會、經濟、文化等資源，起到國家權威所不能達到的社會治理效果。這種依靠鄉村富民治理鄉村的制度，自古皆然，只有到了國家權威有完全的能力控制鄉村時，才出現了貧下民戶參與鄉村治理的局面。這從另外一個方面說明了，兩宋時期的國家權威確實有著極力向鄉村基層社會滲透的意向。但是，在當時交通條件、信息傳播和缺乏有效監控機制等情況下，皇權的觸角卻并不具備支配和動員每一個社會細胞的能力。面對內憂外患，尤其是國家財政的人不敷出，宋代國家鄉村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事擾民”[20](P537)的考量[21]。只有全面動員鄉村精英，使之成為一級政權，中央和地方各級政府加大對其監控的力度，國家權力滲入基層鄉村的深度才會更顯成效。

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篇（3）

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制。基層政府應該以建設服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

篇（4）

    在社會轉型期,經濟社會的全面協調發展離不開對社會公平的關照。受制于長期的二元經濟結構,農村的發展落后于城市,在新農村建設和統籌城鄉發展中,通過為農村提供基本而有保障的公共產品和公共服務,滿足人民擴大的公共服務需求,以縮小城鄉差距是現階段鄉村治理的重點。

    一、鄉村治理的涵義

    關于鄉村治理的涵義,張潤澤,楊華認為“鄉村治理是一種綜合治理,它把農村的政治、經濟、文化、社會諸元素都統攝進來,以更廣泛、更宏大的視野觀察農村生活,而不囿于單純民主化治理的村民自治。”賀雪峰認為,“鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理,或中國鄉村如何可以自主管理,從而實現鄉村社會的有序發展。鄉村治理這個詞有兩個偏向性的所指,一是強調地方自主性,一是強調解決農村社會發展中存在問題的能力。”可以看出,鄉村治理的基本含義就是是對鄉村進行治理,以達到鄉村社會善治的目的,解決鄉村社會的問題。

    從人民公社制度解體后,我國廣大農村建立起了“鄉政村治”的治理模式,“鄉政”指的是鄉一級政權(包括鎮政權),是國家依法設在農村最基層一級的政權組織;“村治”指的是村民委員會,是農村基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合,形成了當前有中國特色的農村基層的一種新的政治格局或政治模式。這種鄉政村治模式一頭牽著國家,一頭牽著社會,在鄉鎮一級上既有國家行政權力對社會的嵌入,同時也體現社會的自治和民主。這一模式中,村民自治是基礎,鄉鎮政府是村民自治的指導力量。

    在治理主體問題上,學者一般都認為有多個主體參與鄉村治理。除了政府以外,社會組織、經濟組織、中介組織及其他權威機構都是鄉村治理的主體;在治理理論的框架內,各主體的積極參與、協調合作才能更好地實現治理。同時,我們也應看到,由于多個主體在鄉村治理中地位和作用沒有明確定位,多主體的治理結構可能出現責任模糊,缺乏權威等問題。實踐中,社會的加入突破了政府的單一權力中心,在一定程度上削弱了政府的權威,同時鑒于我國的其他治理主體發育尚不完全,力量比較弱小,獲取資源的能力和權力基礎都較為薄弱,只能部分承接政府的職責。因此,天生占有大量資源的政府,在其他主體功能不全的情況下如果將自己的責任推給市場或者社會,可能導致更大的“政府失靈”,這對鄉村治理來說是不利的。

    二、政府主體在鄉村治理中的定位

    (一)地位和職能

    現階段,政府主體的地位要高于其他主體,在鄉村治理中處于中心地位,其職責在于向農村提供公共服務,實施有效的公共管理。在治理理論普遍流行,要求政府進行職能轉變的今天,分權、放權、市場化、縮小政府規模等詞匯大行其道,好似只要政府讓出權力,良好的治理就隨之而來,但事實上,這很有可能是一廂情愿。

    首先,政府職能轉變的根本在于“還權賦能”。將權力還給社會不僅要求社會自治能力的提高,還要求政府自身能力的提高。政府職能轉變意味著政府管理權限和管理方式的轉變,一方面要界定政府的權力范圍,歸還企業、地方、社會的權力,變統治為管理,另一方面要培育社會力量的發展。因此,職能轉變也是一個漸進的過程,在社會能力和政府能力都不足夠的時候,片面地放權給社會是不合實際的。其次,在社會轉型期,強大政府對政治穩定來說是必不可少的。現今,我國各種社會問題層出不窮,不同群體和階層的利益分化、利益沖突明顯,各種社會力量登上舞臺爭取利益,釋放政治參與熱情,只有強大政府和制度化的政治體系才能農業稅取消之后,農村發展已經進入到“工業反哺農業、城市帶動鄉村“的時代,政府的重點放在了為農民提供服務、促進農村發展上,這在客觀上需要一個有效的政府。現階段,利益矛盾錯綜復雜,社會發育尚不完全,政府在農村公共服務領域還不能“缺位”。我們在需要一個“小政府”的時候更需要一個有效的政府。

    (二)政府公共服務職能的實施和保障

    公共服務有助于經濟增長。遲福林指出,公共產品短缺反映了特定歷史階段我國經濟發展方式深層次的矛盾和問題。我國的經濟發展方式轉變將直接受制于公共產品短缺,公共產品短缺使多數人的實際福利不能隨著經濟增長同步提高,制約了消費主導新格局的形成,制約了服務業主導新格局的形成,制約了人力資本主導新格局的形成。因此,為適應經濟發展方式轉變的客觀趨勢,應推進以公共服務為中心的政府轉型。

    各層級的政府在農村公共服務提供上存在角色差異,中央政府是宏觀制度框架的供給者,地方政府是公共服務的提供主體,鄉鎮政府是落實公共服務的主體。中央政府公共服務的輻射范圍是全國性的,主要通過重大政策和制度來實施,比如社保制度、教育醫療制度等。地方政府公共服務的輻射范圍相應縮小,主要是保障和提高地區居民的福利水平,基層鄉鎮政府則主要負責執行。保障鄉鎮政府公共服務職能的切實履行需要提供相應的財力加以保障。在基層財政沒有獨立財政的情況下,中央政府和地方政府需要分擔履行公共服務職能的成本,在不同政策中承擔不同責任。

    三、建立多主體的農村公共服務供給機制,發揮政府的主導作用

    我國農村公共服務事務多,需求多樣,客觀需要多主體發揮各自的優勢,通過協調合作達到資源的優化配置,提高農村公共服務供給水平。政府和其他主體在公共服務的提供中應該依據各自的資源狀況、提供能力、效率以及公共服務的不同層次、內容承擔相應的供給責任。

    政府在公共服務供給中的主導作用指的是政府是公共服務的安排者、引導者,而不是直接的生產者和包攬者,其作用主要體現在:一是提供惠及全社會的公共服務,兼顧效率和公平。通過公共政策和制度的制定,對整體性的公共服務進行安排,如對教育、醫療等領域的事務安排。二是“對農村公共服務的服務標準、質量要求、收費標準、公共服務資格認證、登記制度審計制度和公眾投訴等作出制度安排。”三是提供資金支持,建立府際間責任和資金分擔機制。多主體積極參與則是動員社會力量、市場力量和群眾力量參與到公共服務中來,吸收各種社會組織、非政府組織作為公共服務的供給者,以彌補政府或者市場作為單一主體提供公共服務可能帶來的“政府失靈”和“市場失靈”,滿足公眾需求,提高公共服務的質量和水平。

    在農村公共服務的供給中,政府主體和其他主體是協調合作的,政府居于核心主導地位,要切實改善農村公共服務現狀,政府應先從以下方面著手。

    1.統籌城鄉發展,實現基本公共服務均等化。在我國公共服務供給中,呈現出明顯的非均等化,這種不均等表現為地域性差異和城鄉差異,經濟發達地區公共服務水平較高,而相較于農村地區,城市的公共服務水平也明顯好于農村地區。這種差異帶來了相對的剝奪感,也未達到全體人民共享改革發展成果的目的,不利于社會公平的實現。“統籌城鄉發展,重要的是要把新農村的各項建設建立在體制改革和制度創新的基礎之上,強化農村公共產品的供給。”

    2.培育社會力量的發展壯大,調動群眾參與積極性。在公共服務供給中,社會力量是政府力量的重要補充。社會組織、自治組織最貼近人民的需求,能滿足農民多樣化的需求,培育社會力量的發展壯大,有助于提高公共服務供給的質量。政府要為各種社會組織、非政府組織的發展他們的有序發展提供制度空間和政策引導,保證社會組織的規范運行。政府可通過制定規范社會組織發展的法律法規,為社會組織提供合法性,規范社會組織的發展壯大;給社會組織提供一定的資源支持,幫助社會組織的能力發展,扶持它們在公共服務中承擔更多的責任。在各種社會組織中,要特別注重農民自組織自我服務能力的培養和提升,鼓勵農民自由地進行利益表達和利益獲取,充分調動農民參與農村公共服務、參與公共生活的積極性,才是農村治理發展的前途所在。

篇（5）

在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中，經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期，建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉村關系治理的現實實踐中，鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題，嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派，是將經濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉村關系失范主要表現在兩個方面：一是鄉鎮政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區利益出發，不愿接受鄉政府指導，對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉村關系失范。

二、鄉村關系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實，也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源，再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織，是經過村民授權來控制與管理社區資源，體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉鎮政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行，同時，鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉鎮政權，成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。

三、對鄉村關系失范的治理

公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動：

(一)完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

要實現鄉鎮政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡，鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神，各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務型鄉鎮政權組織

改變政府形象，規范政府作為，首先要在體制上解放鄉鎮政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡，因為現有框架下精簡已經走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域，提高服務能力。

(三)培育自治組織，增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境，如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中，不斷探索實施規范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

(四)提高鄉村人員素質，實現由經濟人向社會人轉變

在處理鄉村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉鎮干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉政”職責，充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協助鄉鎮政府做好各項工作，引導農民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉村社會。

[參考文獻]

[1]陳振明政策科學--公共政策分析導論（第二版）[M]北京：中國人民大學出版社.2003

[2][美]布坎南自由市場和國家[M]北京：北京經濟學院出版社.1998

[3]徐學通村民自治中的困境：村委會的行政化傾向[J]行政與法2003（10）

篇（6）

    在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

    一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

    公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。

    公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

    鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自主權的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

    從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。

    二、鄉村關系失范的影響因素

    公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。  

    (一)壓力體制下鄉鎮政府強權

    鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

    (二)鄉村治理法制建設存在缺陷

    實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

    (三)村委會雙重角色失衡

    村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民主權的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。

    三、對鄉村關系失范的治理

    公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:

    (一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

    要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

    (二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織

    改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。

    (三)培育自治組織,增強村委會自治能力

    民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調,一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府,另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約,適應了農民豐富多彩的社會需要,民間自治組織大量成長,政府就會受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境,如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中,不斷探索實施規范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織,在村務管理方面更應擔負起責任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國家法律法規,對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督,加強自我決策和自我管理能力,增強村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

    (四)提高鄉村人員素質,實現由經濟人向社會人轉變

    在處理鄉村關系過程中,人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下,農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私,表現在村民群眾中則是文化水平低,覺悟不高,缺乏契約合作意識,并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神,鄉鎮干部要按照“三個代表”要求,提高認識,改進方法,依法履行“鄉政”職責,充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系,對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令,應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性,增強服務意識、公仆情結;村干部要依法履行“村治”職責,加強自身建設、增強自治能力,自覺協助鄉鎮政府做好各項工作,引導農民用好民主權利,做好村民的“當家人”。從根本上說,要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變,實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動,共同建設和諧的鄉村社會。

    [參考文獻]

    [1]陳振明 政策科學--公共政策分析導論(第二版)[M] 北京:中國人民大學出版社.2003

    [2] [美]布坎南 自由 市場和國家 [M] 北京:北京經濟學院出版社.1998

    [3]徐學通 村民自治中的困境:村委會的行政化傾向[J] 行政與法 2003(10)

篇（7）

在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。

二、鄉村關系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。

三、對鄉村關系失范的治理

公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:

(一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織

改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。

(三)培育自治組織,增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調,一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府,另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約,適應了農民豐富多彩的社會需要,民間自治組織大量成長,政府就會受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境,如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中,不斷探索實施規范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織,在村務管理方面更應擔負起責任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國家法律法規,對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督,加強自我決策和自我管理能力,增強村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

(四)提高鄉村人員素質,實現由經濟人向社會人轉變

在處理鄉村關系過程中,人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下,農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、,表現在村民群眾中則是文化水平低,覺悟不高,缺乏契約合作意識,并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神,鄉鎮干部要按照“三個代表”要求,提高認識,改進方法,依法履行“鄉政”職責,充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系,對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令,應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性,增強服務意識、公仆情結;村干部要依法履行“村治”職責,加強自身建設、增強自治能力,自覺協助鄉鎮政府做好各項工作,引導農民用好民利,做好村民的“當家人”。從根本上說,要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變,實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動,共同建設和諧的鄉村社會。

[參考文獻]

[1]陳振明政策科學--公共政策分析導論(第二版)[M]北京:中國人民大學出版社.2003

[2][美]布坎南自由市場和國家[M]北京:北京經濟學院出版社.1998

[3]徐學通村民自治中的困境:村委會的行政化傾向[J]行政與法2003(10)

篇（8）

在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中，經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期，建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉村關系治理的現實實踐中，鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題，嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派，是將經濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉村關系失范主要表現在兩個方面：一是鄉鎮政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區利益出發，不愿接受鄉政府指導，對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉村關系失范。

二、鄉村關系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實，也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源，再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織，是經過村民授權來控制與管理社區資源，體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉鎮政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行，同時，鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉鎮政權，成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態

三、對鄉村關系失范的治理

公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動：

(一)完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

要實現鄉鎮政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡，鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神，各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務型鄉鎮政權組織

改變政府形象，規范政府作為，首先要在體制上解放鄉鎮政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡，因為現有框架下精簡已經走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域，提高服務能力。

(三)培育自治組織，增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境，如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中，不斷探索實施規范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

(四)提高鄉村人員素質，實現由經濟人向社會人轉變

在處理鄉村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉鎮干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉政”職責，充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協助鄉鎮政府做好各項工作，引導農民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉村社會。

[參考文獻]

[1]陳振明政策科學--公共政策分析導論（第二版）[M]北京：中國人民大學出版社.2003

[2][美]布坎南自由市場和國家[M]北京：北京經濟學院出版社.1998

[3]徐學通村民自治中的困境：村委會的行政化傾向[J]行政與法2003（10）

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二、美好鄉村建設需要政府提供保護環境的公共物品

公共物品是指在一般情況下，不能或難以有效通過市場機制由個人或企業提供而主要由政府提供以滿足社會成員共同享用的物品或服務。從供給方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；從消費方面看，公共物品具有“非競爭性”的特征。依據滿足公共物品屬性的程度，可以將其分為純公共物品和準公共物品。環境作為公共物品，相較于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。環境公共物品既是人類賴以生存發展的基本條件，亦是從事生產經濟活動的重要基礎。從供給渠道來看，環境公共物品可以分為兩大類：或基于“上天恩賜”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動植物群等，是每個人都可以享用的；或基于特定需要，必須由行為主體（譬如政府）來提供的公共環境設施（譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設施），環境“軟件”（譬如環境制度、環境信息、環境文化、環境政策，等等）。從消費角度而言，有些環境物品可以看作純公共物品，具有共享性和非競爭性的特征，即一個人消費無法阻止其他人或集體的消費，譬如正常情況下人們對空氣的利用；有些環境物品是準公共物品或擁擠物品，消費中不排除集體行為，但超過其承載量就會產生負效應，譬如過度放牧會造成草場資源破壞，過度抽取地下水會導致水源枯竭，等等。然而，在市場機制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現為外部不經濟性，“當生產或消費的所有副作用沒有被包括在市場內時，外部經濟效果就發生了”，這就是所謂的環境資源成本的外溢現象。環境資源成本的外溢扭曲了環境公共物品的真實價值，也使環境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國而言，市場失靈誘使環境公共物品成為稀缺資源最早產生于經濟發達省區或資源富集省區。而經濟發達相對滯后的省區則是在模仿和承接發達省區產業轉移的進程中，出現了環境資源稀缺等諸類問題。安徽省緊臨東部沿海的發達省區，在中部崛起的戰略架構中，始終面臨著跨越發展的強大壓力。為了趕超東部發達省區，切實提高民眾的生活水平，環境資源的透支消費演化為一種時尚，經濟快速增長很大程度上是以犧牲資源、環境為代價的。在此背景下，鄉村環境資源保護也被極大地忽略了，片面追求產業的發展，對環境稀缺資源消費遠遠超過了其承載的最大閾值，乃至釀成了諸多環境問題。無可爭辯的是，鄉村環境治理作為推進美好鄉村建設進程中的復雜工程，解決之尚需要政府提供保護環境的公共物品。

（一）政府需要為環境公共物品生產提供制度保障諸如環境公共物品這種“對每個人都有益的事情，只能通過集體行動來完成”，政府擁有龐大的行政資源，無疑是集體行動中最強力的組織單位，如果積極作為是能夠滿足社會民眾對環境公共物品需求的。站在這個角度來說，政府無疑是環境公共物品的最佳提供者。安徽鄉村環境治理的實踐證明，當前政府最迫切需要做的就是為環境公共物品的生產提供制度保障。任何一種游戲，要能持續進行下去，離不開相應的游戲規則，生產環境公共物品猶如一場游戲，又何嘗不需要規則呢？誠如奧爾森所言，在提供公共物品的集體行動中，正式約束或外在的制度往往是解決集體行動困難的重要保證。籠統地說，環境制度體系包括環境法律法規、政府行政命令、環境政策規章和環境質量標準等一系列帶有強制性、約束力的制度規則，在維護環境公共物品正常生產方面發揮著相當重要的作用。美好鄉村建設涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設計、垃圾處理等多項舉措，均與鄉村環境治理有著直接的聯系，需要大量的環境公共物品。而這些環境公共物品牽涉面太大，社會自助、他人自覺又帶有較大的盲目性、趨利性，于環境問題的解決顯然有些無濟于事。但是，帶有強制力的法律法規、政策規章不僅可以引導環境公共物品生產，而且還可以為環境公共物品的生產提供制度性保障，從而使其提供變得更加快捷、高效。

（二）純環境公共物品只能由政府來提供或生產純環境公共物品具有完全的非排他性和非競爭性的特征，因其內容復雜性、生態系統性和利益普適性，是不能排除消費上搭便車行為的。況且，有些純環境公共物品（譬如環境保護政策、環境信息等）是個人或社會很難提供的，而有些純公共物品（譬如平衡生態系統、凈化空氣等）雖然可以由個人或社會生產提供，但卻難以從生產中獲取利潤，甚至連收回成本都存在很大的困難，個人或社會也自然而然沒了生產、提供環境公共物品的動力。因此，此類環境公共物品一般是由政府生產或提供的。安徽省在推進美好鄉村建設進程中，純環境公共物品的生產、提供，就政府層面而言，需要做到：其一，加大環境基礎設施建設的資金投入。就全省范圍言，除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經濟條件較好的鄉村以外，絕大部分鄉村沒有實力雄厚的經濟實體，也難以為鄉村基層組織提供比較穩定的稅收，因此鄉村基層組織的經濟自助能力是極為有限的。在這種情況下，鄉村基層組織將大量資金用于純環境公共物品的生產、提供是不現實的。其二，產、學、研相結合，加大對純環境純公共物品的科研投入。提供純環境公共物品是利國利民的大好事，也有助于美好鄉村建設的順利推進。但是純環境公共物品是關系到能否合理利用資源和科學保護環境等可持續發展的問題，涉及到生態學、環境學、心理學、社會學等多學科技術知識。因此，生產或提供適合美好鄉村建設的純環境公共物品，需要將產、學、研結合起來，充分發揮其優勢，避免單向度作業。其三，制定適宜美好鄉村建設的環境監測標準和環境政策。與城市相比，鄉村環境承載量大、自我恢復能力強，將適合城市的環境監測標準、環境政策和環境治理模式原樣套用于鄉村環境的治理，無疑是不適合的。如果這樣，只能導致鄉村更大的資源破壞和環境污染。

（三）生產或提供準環境公共物品也離不開政府協作準環境公共物品具有有限的非競爭性和局部的排他性的特征，只有達到了某個臨界點，才會出現擁擠的現象。也只有在此情況下，繼續消費才會導致低效率。換句話來說，準環境公共物品如果利用得當就有利潤空間，也自然能夠激勵個人或企業生產或提供。當然，這需要政府借助法律法規等制度體系給予適當的安排，才能調動社會力量生產或提供準環境公共物品的主動性、積極性。退一步說，政府部門作為利益階層中“相對獨立的一元，產生了獨立的利益訴求。這就導致了政府及政府官員可能在理性經濟人的支配下，進行權力設租、尋租現象，使公共產品的供給違背初始目標”，繼而在提供準環境公共物品上出現“政府失靈”。因此，就準環境公共物品生產或提供而言，適當引入市場競爭機制，讓社會力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會力量協作即是其間最有效的運行方式：政府可以通過契約形式，對準環境公共物品（譬如美好鄉村建設中的村莊規劃、排灌河渠維護、村旁綠化和垃圾處理等）的數量和質量作出明確要求，同時將其生產權讓渡給企業或非營利性組織，由其在規定時間內保質保量完成；政府也可以通過財稅補貼的形式，對利潤空間較小的項目給予適當減免或優惠。尚需要提及的是，合資共建也是值得探討的協作方式。在此方面，浙江臨安市美好鄉村建設中合資共建項目的一些成功做法，其經驗有借鑒價值。

三、美好鄉村環境治理，“有所作為”是政府義不容辭的責任

當前，鄉村環境不容樂觀已經成為社會各界的一致共識。鄉村環境治理的難度不亞于城市環境治理，此即是一場沒有硝煙的戰爭。況且，基于鄉村環境法規不完善、民間環保組織嚴重缺失、民眾環保意識整體性不高以及鄉村環境治理的強外部性特征等復雜因素“決定了政府在環境治理中的主導地位，農村環境的地域性特征進一步要求地方政府尤其是縣及鄉鎮政府應該成為農村環境治理的重要作用”。美好鄉村環境治理作為一項復雜的系統工程，各級政府尤其是縣鄉兩級政府需要切實履行職能，準確定位并扮演好自己的角色，做到有所作為、善于作為。

（一）進一步明確并適度強化基層政府的環境治理職能理論上言，中央和地方環境管理權限的合理劃分，既利于環保主管部門的集中統一管理，又助于各級環保部門結合自身地方實際，充分實現優勢資源互補。但由于縣鄉等基層環境管理權限散落于多個行政部門中，權、責、利等權限的劃分也較為籠統，多地環保部門形同虛設，實際職權卻被發改委、水利局、林業局、住建局、農資委等肢解了。一旦出現較為嚴重環境問題，必然導致部門間相互推諉、扯皮的現象。因此，實現鄉村環境有效治理，明確各行政部門職能并適度強化環保部門職能就顯得尤為重要。而且，明確政府環境管理職能，有助于發揮政府的征稅權、禁止權、處罰權和節省交易費用等優勢。政府在作出決策時才能將資源環境保護與經濟社會發展綜合起來考慮，盡量做到統籌兼顧、適當安排；反之，如果行政部門充當地方經濟利益的代表和執行人，作出的決策就可能是以犧牲資源環境為代價的，即便結果帶動了地方經濟的快速發展，對鄉村環境治理也是絲毫無益的。具體而言，在推進美好鄉村建設的進程中，縣鄉等基層行政部門在決策系統中應當增加環境權重，通過制定嚴格的環境標準加強環境監管，重視產業結構調整，著力引進“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型產業發展，逐步引導鄉村經濟社會發展走可持續發展道路。

（二）堅持規劃引領、示范帶動，穩步推進鄉村環境改善長期以來，由于鄉村建設缺少權威性的指導文件，也沒有村莊建設的整體規劃，隨心所欲地盲目建設弄得鄉村千瘡百孔、滿目瘡痍，極大地改變了鄉村的原貌。20世紀70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、預留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產增收”的運動中，一批批地變成了良田；21世紀伊始，隨著經濟條件的改善，一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時間流逝，美麗的田園風光正在消逝，也警示著人們：鄉村環境治理需要權威性的規劃引領，需要樹立示范村、“樣板村”，發揮其示范帶動效應。《安徽省美好鄉村建設規劃（2012—2020）》的應時而生，為美好鄉村建設提供了指導性文件。丘陵平原各領千秋，山寨村郭各具特色。中國鄉村，“政府機構在環境污染的控制與整治方面起到了主導性的作用”。為此，鄉村環境治理中要果斷地摒棄奇思妙想，而應當充分發揮政府“強制性地規定人們必須做什么、不得做什么”，以《規劃》為引領，規劃建設中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城，充分借助山勢水體走向，在保持鄉村田園風光的前提下，體現濃郁的鄉土氣息。村口環境治理重在綠蔭成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水質；庭院環境設計講究特色、營造和諧。具體實施當中也要堅持試點先行、量力為之，在試點取得顯著成效以后才能逐步推廣，切忌脫離實際、盲目蠻干。

（三）完善基層政府的鄉村環境考核激勵機制2005年11月23日，國務院通過了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，指出“建立科學評價發展與環境保護成果機制，將環境保護納入地方政府和領導干部考核的重要內容，定期公布考核結果，嚴格責任追究制”。盡管國家層面明文規定將環境保護納入地方政府和領導干部的考核內容，但是基于鄉村環境治理初始化投資量大、盈利空間較小，短期內對經濟增長的促進作用相對有限，地方政府在考核具體操作中，GDP的權重仍然有些偏高，環境保護、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標，基本上沒有落到實處。如此以來，鄉村環境治理反倒成了基層政府唱起的“高調”進行曲，濫用環境資源的丑惡現象卻是屢禁不止。因此，鄉村環境治理需要省市行政部門通過有效制度安排，設計出一套關于環境考核的激勵機制，才能使縣鄉基層政府、環保局等部門有足夠的動力去加強保護環境、履行環境監察等職能。

篇（10）

在鄉村治理過程中，鄉村精英是一個重要的影響因素，從某種意義上說，鄉村治理的成效離不開對鄉村精英作用的有效引導和發揮。隨著經濟社會的發展、城鄉之間的差距越來越大，鄉村精英流失的問題日益突出，并對鄉村社會經濟發展乃至鄉村治理帶來了極其不利的影響。基于此，通過實證研究考察鄉村精英的現狀有著重要的現實意義。

山西古交市岔口鄉鄉村精英流失現狀及對鄉村治理的影響

山西省古交市岔口鄉鄉村精英流失的現狀。山西省古交市岔口鄉基本情況。岔口鄉位于古交市西南端，是距離市中心最遠的鄉，鄉政府駐下陽坡村。總面積176.98平方公里，其中耕地48528畝，總人口9010人，非農業人口242人，轄20個村委會，34個自然村，本文主要調查的是關頭村和寨底村。

山西省古交市岔口鄉精英流失基本情況。第一，關頭村精英流失概況。近年來，關頭村流出人口大多為接受過高等教育、掌握技能和資本、勇于開拓事業的青壯年，或因婚姻關系流出的人口，因受教育限制流出的人口，這些都是擁有經濟、政治、文化優勢的鄉村精英。近年來雖有一定數量的精英回流，或者在村民的推選下成為村干部，但是總的來說，精英外流現象仍舊不容忽視。第二，寨底村精英流失概況。寨底村整體經濟發展水平較低，精英流失現象一直存在，青壯年幾乎沒有在家務農，都因接受高等教育、工作等緣由外出，使得該村的精英流失更加嚴重。

山西省古交市岔口鄉鄉村精英流失對鄉村治理的影響。一是優秀鄉村干部資源匱乏。最近幾年村干部選舉的參加者大多文化水平較低，且年齡大多在40～50歲之間，連任的居多。由于村干部的選舉機制、工作環境和待遇難盡如人意，擁有政治優勢的體制外精英，尤其是年輕的高素質知識分子，即使自己有能力參加選舉，在村民中享有威望，也更傾向于到城市去找工作，這就造成優秀干部資源匱乏，難以形成二者相結合的有序鄉村治理機制。二是鄉村經濟發展缺乏動力。一些擁有經濟優勢的鄉村精英，對村子和村民雖然很有感情，但是由于自身發展的需要和農村經濟客觀環境的制約，往往要到城市去工作、學習，這就造成鄉村經濟發展缺乏鄉村精英的推動力，鄉村治理也就缺乏相應的經濟基礎。三是鄉村精神文化建設缺乏主力軍。村民的文化水平較低，大多屬于小學初中水平，即使鄉村有文化資源，也不懂得如何利用和開發來創造經濟價值，鄉村的精神文化建設也就更談不上了，而擁有文化優勢的鄉村精英漸漸脫離鄉村之后，在鄉村文明治理和文化資源開發、文化產業建設中往往缺位。

山西省古交市岔口鄉鄉村精英流失的原因

農村經濟發展水平相對落后，發展機會缺乏。農村的經濟發展相對閉塞。關頭村和寨底村均以種植業為經濟的主要來源，而且近年來傳統種植業經濟效益不斷下降，因此青壯年勞動力、高素質的人才不管出于主觀還是客觀原因都更傾向于到城市打工。岔口鄉精英流失現象嚴重主要根源在于城鄉經濟結構的差異，城市經濟結構多元化，而鄉村經濟結構單一狹隘，它與村民的需求難以形成對接。

鄉鎮機關對村民自治的隱性干預過多。由于鄉鎮機關的隱性干預，且鄉鎮干部與村干部的關系慣例上都比較緊密，新的村干部也要和鄉鎮干部搞好關系才能穩固地位，保證村子有更多的發展機會。隨著村子里精英流失的現象越來越嚴重，鄉村治理的完善便缺少了多元新興力量的注入。

鄉土文化和習俗觀念的淡漠。關頭村和寨底村的宗族勢力與宗教勢力并不強大，對鄉村治理的影響也不大。不同的是關頭村每年都會舉辦鄉土習俗文化活動，比如每年夏季過特定的傳統村節時，村干部就會組織村民來籌錢搭戲臺唱戲或者辦歌舞表演來豐富村民的文化生活，從而有利于與流失的精英村民建立一種紐帶。

鄉村教育資源相對匱乏。關頭村有幼兒園，小學各一所，寨底村則只有小學一到三年級的課程和老師。匱乏的教育資源對鄉村精英的吸引力都較差，而現實中要在鄉村形成完善的教育體系是無比艱難的，這就導致鄉村治理的開展效率和進度局促不前。

精英流失背景下完善鄉村治理的對策

優化農村經濟發展環境，拓寬農民經濟收入渠道。鄉鎮干部和村干部要善于發掘村子的優勢和潛在資源，因地制宜，制定適合本村發展的切實可行、循序漸進的計劃和措施，積極引進外來資金，動員村民開拓新興產業。比如將互聯網應用到現有的農家樂等服務業，自然景觀與歷史人文景觀旅游業，大棚種植等經濟型種植業，進一步拓寬產業發展的渠道，將科技創新與農村發展路徑的改革緊密結合。在引進資金方面可以重點面向經濟資本雄厚的流失鄉村精英，在與投資者交涉過程中通過人文關懷、資金激勵來鼓勵、吸引鄉村精英們和外來投資者自覺自愿投資或者參與鄉村新興產業的開展，充分動員流失精英的回流，為鄉村經濟發展的新前景增添內生力量。

逐步扭轉村民自治組織受鄉鎮機關干預的體制。要轉變村民自治組織的被動地位還要減少鄉鎮機關的潛在政治壓力，厘清鄉鎮機關對村民自治組織的職權范圍，設置明確界限和制定章程，列出相關權力清單，使村民自治組織為民所用、為民服務、受民監督，同時使得鄉村精英能夠充分施展自身能力，在獲得村民支持與配合的基礎上實踐自身想法，從而吸引更多的流失精英回到村里工作。

培育優秀的鄉土文化和習俗，重塑農民的故土情結。村里要多組織一些特有的鄉土文化活動，發掘和培育鄉土文化，比如關頭村可以開展老革命根據地的精神傳承和舊址保護及參觀活動，使村民養成文化傳承和保護意識，使革命傳統和精神一代代傳承下去。同時將革命文化注入到村子的經濟建設當中，打造特色文化產業。寨底村的鄉土文化發掘的不夠，可以組織專門的工作人員和當地文化工作者對該村的文化資源進行整合，培育鄉土文化的生態土壤，并就此提取出對鄉村發展有利又切實可行的契合點并加以利用，不僅有利于促進鄉村經濟的發展，也有利于增強村民的自豪感和責任感，一定程度上也強化了鄉村精英的故土情結。

努力實現城鄉教育資源均衡化，從可持續發展角度培育鄉村精英。要給予鄉村教育更多的優惠政策，提高鄉村教育的質量和水平，使鄉村精英在農村可以享受優質的教育資源，排除他們出于尋求高質量教育資源而流失的“隱患”，同時，也逐步使下一代在鄉村生活學習的過程中增強對鄉村的感情。使他們能夠在鄉村得到幼兒教育、小學教育和初中教育，并逐步發展因地制宜的技術培訓教育和職業教育，使鄉村的文化教育體系和文化生活得到豐富與完善，同時也可以帶動物資的豐富和相關產業的發展。

促進精英回流，完善鄉村治理是一項長遠工程，需要各方面舉措在實際過程中相互配合，相互促進，其中經濟的發展是重要的決定因素，文化及教育、政治素養的培養和政治機制的合理運行是輔助配合因素，只有這些因素內外結合、相輔相成，才能從更深層次更廣范圍內對精英流失的現狀及鄉村治理的困境做出全面有效的應對之策，使得鄉村精英這個關鍵群體能夠“想回來”并且“留得住”。

（作者單位：忻州師范學院）

【注：本文為山西省哲學社會科學規劃辦課題（晉規辦字[2014]3號）和忻州師范學院院級專題研究項目資助計劃（ZT201304）研究成果】

【參考文獻】