土地管理制度論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地管理制度論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2貴州省概況

貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。

2.1實行項目法人制度和項目公告制度

土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。

2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度

所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。

2.3實行工程建設監理制度

土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。

2.4實行項目竣工驗收制度

國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。

2.5實行監督檢查制度和資質備案

國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。

3存在的問題

3.1項目立項隨意，公眾被動參與

土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。

3.2資金管理漏洞多

不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。

3.3許多管理制度流于形式

土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。

3.4缺乏后期管理維護制度

項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。

3.5土地整治法律效力低

目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。

4對策建議

4.1建立一套系統的土地整治管理制度

一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。

4.2建立項目糾察制度

由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。

4.3建立統一的土地整治項目數據庫

將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公眾參與制度

推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。

篇（2）

我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

參考文獻資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

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土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學合理的調整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準則與規范。土地管理是政府機構通過行政手段、法律等方式對單位、社會團體的土地資源進行管理的一個過程。

2.中國土地管理制度的現狀分析

我國的土地管理制度主要有占地補償制度、土地登記制度、保護耕地制度、用途管理制度等。現階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規范我國土地管理制度的基礎性法律，為國內建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現在農村和城市兩個方面。

2.1農村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的執法問題執法問題是目前國內土地管制度中十分關鍵性的問題，目前，隨著經濟的飛速發展，政府為了發展市場經濟，提升在市場上的競爭力，對法律法規的重視程度不夠，對行政方面的執法力度不夠嚴格，沒有按照法律法規的要求和標準行使相應的權利和履行相應的義務，以至于造成執法混亂的局面。

2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內的土地管理制度方面，各個地方的政府有權對土地實行征收管理，進而制定相對應的征地補償機制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協調者與執行者。盡管很多地方政府的土地所有權歸村小組所有，但在實際的土地工作中，村小組已經沒有對土地管理的權限，最終難以保障土地被征收者的經濟利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相應的地價機制隨著經濟市場的不斷發展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態的土地調整機制，很難準確的調整基準地價，造成土地制度管理難以適應經濟市場的價格波動，導致相關的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地產權制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權占有，土地資源的使用權由國務院代為行使，地方政府沒有權利進行干涉。但是，在實際的土地管理過程中，地方政府可以轉讓土地使用權，并從中獲取相應的利潤，掌握著真正的土地權使用職能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規定了，土地歸國家所有，直接由國家實施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應的經濟補償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權，在征地時，完全沒有考慮到經濟市場的發展情況，并且地方征收的土地補償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經常會出現“釘子戶”的情況，導致土地征地制度出現不合理。

3.完善我國土地管理制度的具體措施

3.1完善土地的管理制度

我國要想加強土地管理措施，就必須要進一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強各個部門之間的合作和交流，并制定相應的土地管理法。我國的土地轉讓是通過土地協議來開展實施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發商能夠依靠土地合同直接向政府部門領取相應的審批手續，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實現土地資源的優化配置，從而構建良好的土地管理制度。

3.2優化我國的土地規劃體系

政府部門在構建我國的土地管理制度時，必須先優化土地規劃體系，加大對土地執法監督的力度，要學會科學、有效的規劃土地，并加強土地規劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結合經濟市場的發展規律，嚴格的執行監管機制。同時，要考慮到群眾的經濟利益，土地管理制度同時要結合國內經濟發展的狀況，規劃合理、科學的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規劃體系的執法力度，增強執法者的監督工作，使土地執法能夠高效的實施，進一步建健全、完善土地規劃系統。

3.3完善土地權利體系

相應的部門在進行土地管理過程中，要不斷健全土地權利體系，進而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產權清晰、權責明確，必須要保障國家的土地財產權益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農村土地產權并沒有明確的規定。在一些實際的土地管理過程中，部分地方政府和企業都一直征占農民的土地，導致很多土地濫用、浪費的現象出現，對農民的經濟有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權利體系，合理規劃土地資源。

3.4改革土地財政稅收

篇（4）

關鍵詞： 城中村改造；土地；資源配置

Key words： the reconstruction of village in the city；land；resource allocation

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）25-0074-02

1 目前城中村改造中土地資源配置存在的問題

土地資源配置包括二層涵義，一是配置機制層面的內容，二是土地資源利用在空間上的優化組合。近些年，隨著城中村改造的大力推進，也暴露出很多問題。

1.1 “公共性”界定不明，土地征用混亂 在城中村改造中土地資源配置基本上是通過國家對集體土地進行征用，然后出讓、轉讓這一形式。在我國由于欠缺對“公共目的”的界定，商業用途征用是最常見的形式，因此，征用權濫用的現象嚴重。

1.2 城中村用地粗放，土地利用效率低 從土地利用方式上看，城中村土地是典型的粗放型。我國城中村中有大量的閑置宅基地，還有不少長期處于閑置狀態或低效利用狀態的企事業單位的用地。由于這些閑置或低效利用的土地的產權關系較模糊，并且缺少相應的制度指導，而被長期擱置。

1.3 重平面擴張，輕內部挖潛 城市發展主要是注重平面擴張、而不太注重內部挖潛的發展模式，導致了城中村用地粗放、基礎設施條件較差、土地功能欠缺等不合理的用地現象。

1.4 城中村中土地隱性市場大量存在

1.4.1 村集體自主經營用地。指村集體經濟組織在其用地上自由經營，特點是從以自主服務為主的農業經濟向以城市服務為主的商業服務的轉變，而且在不同地段，其企業經營模式也不同，企業經營收益也呈現下降趨勢。

1.4.2 純出租經營用地。指村集體經濟組織直接將土地租給企業單位經營的土地，這種經營方式在發展成熟的城中村中逐步不再采用。

1.4.3 村集體物業出租用地。指的是村集體經濟組織在集體所有土地上，建設各種類型的物業，再將物業出租給企業單位經營的方式。

1.4.4 村民用地。經營方式主要有自建商鋪經營和出租宅基地房兩種。

2 我國城中村改造中土地資源配置不合理的原因

2.1 土地產權制度 我國在《民法通則》、《土地管理法》規定了農村的土地（包括農村宅基地）屬農業集體經濟組織所有，其成員可以有權使用宅基地。但在實際中并且沒有對農村宅基地使用權的責、權、利進行明確界定。

2.2 原村集體企業用地制度 原有的村集體企業受血緣和地緣因素的制約從而影響資源的有效配置，但最根本的原因是村集體企業用地成本低，但村集體企業用地多數是無償或低價，從而各村可以利用各自的土地辦廠。

2.3 土地收益分配制度 目前我國對于城中村集體土地收益分配制度的規定還沒有明確，只是各地根據各地情況的實行了按人均分成或人均股份等方式，這些方式雖一定程度上改善了城中村的社會福利，但也助長了村民的懶惰心，同時增加了我國城中村改造的難度，甚至出現了逆城市化現象。

2.4 土地利用管理制度 我國一直欠缺對農村建設用地的管理制度，對于宅基地僅僅限制一戶一處或人均定額的控制方式，但缺少對限制宅基地以及流轉制定的規定；對于鄉鎮企業用地缺少用地指標以及用地布局的規定。而城中村用地具有集體和國有的雙重特點，目前缺乏專門的管理規定，因此，造成了管理工作中認為因素較多，這樣不但容易產生腐敗，還使得居民無所適從。

3 國際上常用的幾種城中村改造土地資源配置機制

3.1 土地征用 有關土地征用是指政府部門由于公共目的而強制取得土地，并給與一定補償的行為，成為各國在城市化中，土地資源配置首要選擇的類型。在城市化初期，是城鎮用地配置中普遍采用的方式。但是在市場經濟發達的國家，使用的卻越來越少。

3.2 規劃增值調整 增值的價格來源與規劃和配套設施的建設，而不來源于土地的自然條件，因此，增值部應都為土地所有者所有，而應主要為政府所得。這種方式在不少國家和地區靈活利用，進行城市化土地資源的配置。

3.3 土地整理 土地整理是為提高生產、生活條件，而進行土地權屬調整與基礎設施工程建設的過程。與規劃增值調整相比，它將基礎設施、公益設施以及居住用地考慮進來由相關部門以及相應的機制提供保障，德國就是利用這種方式進行城市化土地資源配置的。

4 國際城市化進程中土地資源配置對我國的啟示

根據以上的分析，以下幾個方面可為我國提供借鑒。

4.1 對土地征用的規范，嚴禁濫用土地征用權。首先要規定明確公共目的是行使土地征用權的唯一標準；其次要嚴格規定征用的程序。

4.2 提升征地的標準，降低農村居民進城“門檻”。國家應當使用市場價格確定土地征用的補償標準。

4.3 廣泛開展城中村用地整理。這是提高土地的利用效益的有利方式。

4.4 科學編制城鎮規劃，強化土地管理。各城鎮的發展規劃應兼顧社會效益、經濟效益和生態效益，保證各城鎮持續健康發展。

5 對于我國建立和完善城中村土地資源配置的建議

5.1 完善土地征用制度，創造集體和國有土地流轉的公平環境。對土地征用的嚴格規范，首先要明確公共目的是行使征用權的唯一標準。其次，要嚴格征用程序，防止濫用土地征用權的現象。

5.2 建立和完善相關法制，規范土地市場的運轉 我國目前在相關法規中不能保證集體土地產權的完整性，不利于對城鄉土地的統一管理。因此，必須加強這方面的法律建設，以提供城鎮土地市場有效運轉的法律保證。

5.3 完善土地管理基礎制度 土地市場運行必須有一系列相應的管理制度來保障，還應建立可以有效實行的關于土地用途控制的相關配套制度，進而在用地管理制度方面推行土地用途管制的制度。

5.4 加大土地整理力度 包括鎮區建設用地、區域土地、農村居民點用地整理。除了對農村舊宅基地以及廢棄工礦用地的整理外，還包括對鎮區土地的整理。此外，還可以通過建立土地整理基金，利用市場統一管理各區域。

6 結語

總之，做好城中村的土資源的配置問題可以大大提高土地的利用效率。另外，做好非農建設用地的合理流轉，特別是做好城市國有土地的合理流轉，利于提高城市土地的利用效率，改善用地的結構，較好實現節約用地、減少用地，并可以在一定程度上減少因非農建設對耕地的需求，減少因耕地銳減對我國經濟和社會發展造成的巨大壓力。

參考文獻：

[1]申俊鵬.基于土地制度視角的城中村改造研究[D].河南大學碩士學位論文，2007.

篇（5）

隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范管理機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

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探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

從目前的情況來看，全面改革土地承包關系條件尚不具備，政府部門應當在土地宏觀調控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過修改憲法和法律將農村的集體所有制土地逐步地轉變為國家所有制土地，在實現產權明晰的基礎上，根據不同地區土地資源頒布狀況，分別實行土地轉移、出租、承包和其他的經營方式，并通過合同的形式明確土地的用途。對從事農業生產經營的要進行合理的農業生產補貼，對那些不愿意進行土地經營的農民，要通過建立土地轉移和流轉機制以及生活保障制度，保證他們基本權利。

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中圖分類號:F320文獻標志碼:A

1 宅基地管理目前存在的問題

目前，在宅基地管理上，隨著相關管理政策的逐步推進， 農村宅基地管理不斷規范化，在宅基地管理上取得了一些成績，但由于某些環節上還存在一些不規范的現象，導致了宅基地管理還存在很多問題。通過對存在的問題分析，探討了提升農村宅基地管理水平的相關對策。

1.1 法律法規建設不完善，管理難度增加

國土資源部于2004 年以部門意見的形式，頒布了《關于加強農村宅基地管理的意見》，法律自身的效能相對比較低，這與立法較為完善的城市房地產管理對比來看， 宅基地管理立法存在一定的滯后性，導致法律存在真空，內容也不細致。宅基地方面的法律法規建設的不完備性，導致管理難度進一步增大，特別是在農村宅基地管理中出現的一些新問題， 很難得到有效的解決，給執法帶來一定難度。現在建設用地行為違法多，農村村民違法用地是宅基地管理混亂的重頭戲，農民建房選址存在盲目性，未批先占、不批亦占現象嚴重，造成了很大的負面影響。有關規定的滯后，加大了宅基地管理難度。關于宅基地使用權流轉方面的規范性政策文件數量少，目前對農村宅基地的管理依據僅限于土地管理法律法規的相關政策性文件和個別條文，這些法律法規和文件，操作性不強，缺乏系統性和針對性，相互之間缺少銜接，因此造成宅基地管理上的不規范，給土地行政執法和民事司法工作帶來了很大的困難。

1.2 宅基地規劃存在滯后性，“空置住宅”現象普遍

宅基地規劃存在一定的滯后性，一些政策未落實到點上，也沒有針對村莊布局展開深入詳細的規劃，規劃所起到的控制、引導作用并不夠，也不能科學確定農村宅基地用地規模與布局，這勢必在某種程度上減緩城鎮化的進程， 使得農村宅基地在使用上呈現失控的態勢。相關資料顯示， 農村存在大量的“空置住宅”，特別是隨著城鎮化進程的進一步提速，相關的配套設施不能實現與時俱進，宅基地管理未步入良性軌道。

1.3 居民點布局混亂，浪費土地現象嚴重

農民建房浪費土地現象嚴重，基本上沒有統一規劃，哪里地勢好就在哪里建，選址多數選擇在自家的承包地、自留地或交通較為便利的道路兩旁，有些城郊村見縫插針，造成農村居民點布局分散，沒有形成集中布局的形勢。新房舊房錯綜復雜，極為混亂，且占用耕地較多，環境質量低劣。多數村莊建設缺少科學合理的總體規劃，村莊的平面布局、規模、空間結構都缺少科學性，造成土地的嚴重浪費。

1.4 一戶多宅和超占現象嚴重，“空心村”、閑置、空置宅基地較為普遍

據調查，現在農民超占現象嚴重，約15%的農戶擁有多處宅基地，空置住宅面積不斷增加。農民在新的地點建房，但舊房又拆除，形成了的空心村。在某些地區各種特權人群利用各種關系和優勢，占用農村集體土地建住宅，一戶多基和超占面積現象更為突出。隨著城市化進程加快，在目前相關配套改革滯后的情況下，農村住宅空置現象更為普遍。

1.5 產權不明晰，宅基地流轉機制缺失

由于宅基地相關配套工作的滯后，導致農村宅基地情況不清，產權不明，宅基地缺乏規劃。農村集體土地非法入市，農民私自出租宅基地、非法轉讓，私下協議，未辦理合法手續，農村宅基地的市場流轉面臨體制性制約，但經濟利益驅使隱形交易的存在，宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易量呈增多趨勢。缺少必要的指導與規范，出現的隱易行為，嚴重制約了土地市場的正常運作，并且也加劇了農村宅基地流轉中的產權糾紛，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。

2 加強農村宅基地管理的措施及對策

2.1 制定農村宅基地管理的法律法規，推進農村宅基地的集聚化建設步伐

首先，制定農村宅基地管理的法律法規。從當前農村宅基地管理的實際出發，出臺農村宅基地管理方面的法律，進一步明確農村宅基地土地流轉、宅基地登記等方面的實際問題。其次，推進農村宅基地的集聚化建設步伐。按照城鎮化、經濟發展實際情況以及工業化的實際情況，預測農村的用地規模、居民點實際數量。然后充分結合土地規劃的修訂工作與新農村建設，進一步完善鄉村的規劃，設立專門的資金來編制具體的村莊建設用地規劃，全面發揮好對村莊的引導與控制作用，一定要實事求是，開展分類指導，科學規劃城鄉建設性用地，進一步規范農村居民點用地，改善農村面貌。而對第二產業、第三產業發展好的地區，可以嘗試將其納入到城鎮規劃，采取整體搬遷方式，逐漸實現向城鎮集中。而針對那些零星的住宅區、靠近城鎮的區域，都不能盲目推進農民生活公寓化，對遠離城鎮的村莊，也不能強力推進居民生活公寓化，需要從生產、生活的實際出發，創建中心村。

2.2 建立農村宅基地有償使用制度和流轉制度

首先，建立農村宅基地有償使用制度。盡全力打破傳統性的宅基地使用區域界限，進一步加快農村宅基地向小城鎮或者是中心村集中。統籌考慮好當地農村經濟發展以及廣大農民的實際承受能力的差異。堅持采用農村宅基地的有償性使用，并采取循序漸進的方式，先在經濟發達城市進行試點，在條件成熟的時候，可以在全國逐漸推行。其次，建立農村宅基地流轉制度。當前農村宅基地的使用流轉權限制在了村莊內部的集體性質的經濟組織間，禁止城鎮居民到農村去購買宅基地，這實際上是禁止農村宅基地的流轉，也不能很好地創建城鄉協調機制，構建資源節約型社會。與此同時，大量的農民開始到城市內打工，農村宅基地的閑置量進一步增加。在科學的農村宅基地流轉制度框架內，農民在進城之后， 宅基地也將會逐漸變成農村非農建設用地市場的有機載體，該市場的創建與完善，也有利于推進城鄉一體化進程。創建農村宅基地使用方面的流轉制度， 根據土地承包權的未來改革走向，適當調整農村宅基地產權的設置。認定每一塊宅基地使用需要按照規劃，進行新增或者是適當減少宅基地的使用面積。許可廣大農村宅基地能在居民內部實現有序流轉。全面建立與農村宅

基地流轉相匹配的財稅制度與土地產權制度等。

2.3 建立農民不動產登記制度，推進農村宅基地的整理

進一步確定在登記發證中的一些具體的政策界限，并且能實現徹底解決出現的超面積、一個住戶多套住宅的情況，進一步加快農村宅基地登記發證的步伐。在對農村宅基地進行全面普查后，建立檔案。掌握當前的宅基地現狀與未來發展的規劃，實現農村宅基地管理的規范化。土地管理是新農村建設的重要抓手。全面面推進農村宅基地的整理，開展增加城鎮建設用地與農村建設用地減少相互匹配間的試點工作。針對耕地資源儲備相對匱乏的地區，可以將建設用地收益反哺到農村土地的整體利用上，使之成為新農村建設中建設用地整理的重要投資渠道，全面緩解土地整理方面的資金問題。

2.4 農民建房嚴格依法審批，實行一戶一宅制

要嚴格規范審批手續，實行村民安置建房新模式，加強農村宅基地規劃和用地計劃管理。改革和完善宅基地審批制度，加強農民建房管理。建立宅基地審批“三到場”制度，進一步規范了宅基地審批程序。要提高效率，要嚴格執行一戶一宅制度、拆舊建新制度。根據我國土地法規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地” 如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地就構成違法，并依法進行管理，追究相關責任人的責任。

2.5 對農村宅基地進行整理規劃，建立嚴格的宅基地監督管理制度

農村宅基地管理，必須堅持合理布局、統一規劃、分步實施的原則及節約集約用地原則，農村宅基地整理規劃工作，要堅持高起點、高標準，認真貫徹建設新農村的指導思想。對進行宅基地整理的村莊規劃，要堅持以人為本，把改善農村居民的生活生產環境條件放在首位。強化宅基地規劃在宅基地管理中的地位和作用，強化批后監督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發揮政府干預職能，建立嚴格的宅基地監督管理制度，強化宅基地的動態監管和權利保護。

2.6 強化基層國土部門的法律地位，完善相關法律法規

隨著國土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，要充分發揮國土資源管理所在土地管理中的有效作用。并在法律上予以明確規定，為其依法行政，提供法律依據。要加強宅基地立法體系建設，盡快出臺相關法律法規，并完善現行法律制度，現行的法律制度對農村宅基地的管理雖然作了規定，但操作性不強，某些方面還不夠完善。所以，加快宅基地立法工作，盡快出善相關法律法規，使農村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

2.7 建立農村宅基地退出和流轉機制，盡可能減少占用耕地建住宅

要建立農村宅基地退出和流轉機制，首先是要建立農村宅基地退出補償機制，為農村廢棄宅基地復墾整理創造條件。其次是建立農村宅基地有償使用制度，推動農村村民住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中。其三是建立農民宅基地使用權流轉制度，調整農村宅基地的產權設置。最后是建立規范、有序的農村宅基地市場體系，集中起來建設中心村。同時盡可能減少占用耕地建住宅，改變住宅和養殖混在一起的臟、亂、差局面，使村容村貌得到根本性的改觀。盡可能的利用村內閑置地或者集中開發、治理老村。

篇（8）

管護好耕地關乎到糧食安全，生態環境，農業和農村經濟發展以及社會穩定等一系列重大國計民生問題。因此我國非常重視加強耕地管護工作。我國《土地管理法》第四章規定了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”、“耕地占補平衡”、“鼓勵依法開發未利用土地”以及“土地整治”等措施加強耕地管護。經過十多年艱苦努力，我國耕地管護工作取得了創造了糧食“八連增”和數十年促進經濟持續快速增長的驕人成績。然而在看到這些成績同時，我們也應該清醒地認識到：我國當前在耕地管護方面還存在許多問題亟待解決，比如耕地面積還在不斷減少、質量在急劇下降、集約化節約化利用程度不高等。分析耕地管護中存在的問題及產生原因，探究其完善對策對于進一步完善我國耕地管護法律制度，確保糧食安全，促進農村經濟健康可持續發展具有重要意義。

一、我國耕地管護中現存的問題

（一） 耕地管護法律制度存在不足

1.耕地產權關系界定不明晰

我國《土地管理法》規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，由本集體經濟組織的成員承包經營；在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的或轉由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”這種模糊的耕地產權關系和限制流轉的規定一方面造成了耕地管護責任主體缺失，不利于耕地管護；另一方造成耕地流轉程序復雜，不利于耕地流轉和集約化經營；同時還造成征地補償中農民受益最低，使得農民對耕地缺乏歸屬感，失去管護耕地的積極性。

2.耕地占補平衡制度欠完善

《土地管理法》第三十一條規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設用地經批準占用耕地的按‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”但是本法并沒有制定嚴格、具體的開墾耕地質量驗收標準，結果導致驗收開墾耕地無標準可依。現實情況是一部分開墾出來的耕地質量跟不上被占用耕地的質量，另一部分被占用耕地以繳納開墾費的方式解決，從而造成我國耕地面積不斷減少，質量不斷下降，并且已經對我國糧食安全造成影響。據海關統計數據顯示：2012年我國進口大米231.6萬噸，同比增3.1倍，為2000年以來最高值。國務院發展研究中心副主任韓俊明確指出：中國糧食自給率已經跌破90%。如果按一人一年吃800斤糧食，2012年相當于進口糧食養活了1.9億中國人。

3.村民住宅及鄉鎮企業建設規定欠科學

《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”然而本法也沒有對鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設做出詳細規定。

4.違法成本低、執法不嚴

雖然《土地管理法》第七十四條規定“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但現實中上述違法違規行為極為常見，尤其是占用耕地建房、建墳。現實中較為普遍的做法是對違法占用耕地建房的“以罰代拆”，對于占用耕地建墳的則只能不了了之。這種處罰對違法者毫無威懾力，還會給農民造成一種錯覺：只要有錢就可以違法。

（二）耕地違法督查力度不夠

根據我國《土地管理法》規定，目前只有縣級以上人民政府土地行政主管部門對土地違法行為具有監督檢查的權利，鄉（鎮）、村一級還沒有專門的土地違法監督檢查機構。

（三）耕地管護法律意識淡薄

由于缺乏對耕地管護緊迫性及相關法律知識的大力宣傳，一些農民甚至是鄉（鎮）、村干部對我國耕地面臨的嚴峻形勢不太了解，對耕地管護的法律知識不知曉，還總以為我國地大物博，占用一些耕地沒關系。一些違法占用耕地建房、建墳、建廠的農民根本不知道自己的行為是違法行為，有的認為只要有錢、違法也沒關系；一些鄉村干部認為“興辦鄉鎮企業和建設公共設施占用耕地不是違法”；一些鄉（鎮）村土地管理人員認為“罰款就是執法”等等。所有這些都最終促成了目前違法占用耕地現象屢禁不止。

二、加強耕地管護的措施

鑒于上述耕地管護中存在的法律制度方面的問題，筆者建議應該采取如下措施進行完善：

（一）明晰耕地產權關系

大量的實踐證明，設計良好的土地產權制度可以促使人們更加合理有效地利用和管護土地資源。我國許多地方農村土地管理制度的創新實踐也已經證明：通過“確權賦能”、“承包地換股權、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地產權關系，使農民真正享受到耕地保護金、養老保險補貼和公平的征地補償金以及自由流轉土地權利等，既可以調動農民管護耕地的積極性和責任心，又有利于耕地流轉、促進集約化和節約化經營。

（二）完善耕地占補法律制度

建議相關部門應該盡快制定有關“土地復墾質量評價標準”的法律法規，土地復墾驗收部門必須嚴格按照國家制定的統一標準驗收復墾土地；同時進一步加大耕地占補中耕地開墾費征收標準，嚴格實行專款專用，切實加強補充耕地項目立項和實施管理，切實保障被占用耕地及時、等數量、等質量地復墾。

（三）完善村民住宅及鄉鎮企業建設用地的法律規定

嚴格按照鄉鎮土地利用規劃總體規劃和城鄉建設規劃的統一要求規范農民住宅和鄉鎮企業建設用地。引導農民集中建設新居，并嚴格執行一戶一處宅基地和按規定標準建房的原則。對于超標準面積按照國家規定標準收取土地復墾費，對于不再居用的宅基地，必須限期自行復墾或者按照標準繳納復墾費。鄉鎮企業建設必須符合規劃要求，并盡量選址在廢棄地，對于必須占用耕地部分，按照國家規定標準繳納耕地復墾費。

（四）健全耕地違法督察機構，提升耕地違法查處權力和力度

在國家已經建立的土地督察制度的基礎上進一步完善土地違法督察機構設置和職能。具體建議是：1.將土地違法督察機構歸并到土地行政主管部門中，以避免制度和機構重疊而造成沖突，不利于開展工作；2.在鄉鎮一級設置有編制、有專業人員的土地行政主管部門；3.切實實現土地行政主管部門在干部人事、物力和財力等方面的垂直領導關系；4.提升土地違法督察機構權力，在原有調查權、審核權、糾正權、建議權的基礎上增加獨立辦案權、查處權和行政問責權；5.完善土地違法督察工作機制，實行例行督察與專項督察相結合，國家督察與社會監督相結合，從而形成全國上下貫通、效力充足的土地違法督察體系。

（五）加大耕地違法成本和執法力度

篇（9）

一、農村房屋買賣合同糾紛的現狀

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，城鄉之間的交流進一步加深，相對優厚的勞動報酬和相對完善的社會保障吸引了越來越多的農民進城務工，進入城市的農民迫切需要處置其原有的農村房屋；而外來人員遷入本地謀生，需要購買相對便宜的農村房屋居住；另外，城鎮居民也出于各種原因打算在農村買房，農村房屋買賣興旺起來。

由于我國農村土地的集體所有屬性，農民建造農村住房所需土地（即宅基地）需要經過所在村許可，而轉讓宅基地需要經過政府主管部門行政審批，且宅基地上的房屋交易關系至今沒有位階較高的規范性法律文件予以調整，農村房屋買賣合同糾紛沒有直接的法律引導。近年來，法院受理的農村房屋買賣糾紛案件增幅較大。如何處理此類糾紛已經成為法院司法實踐中亟待解決的問題。

二、農村房屋買賣合同的法律效力分析

（一）農村房屋買賣合同的效力

1.認為農村房屋買賣合同無效

理由是：

（1）《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：每一戶農村村民只能擁有一塊宅基地，并且這塊宅基地的面積不能超過所在直轄市、省或自治區規定的標準。

（2）《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不能轉讓用于非農業建設。如果允許買賣農村房屋，就將房屋項下的宅基地使用權也一并出賣了，這是不符合第63條的規定的。

（3）《中華人民共和國土地管理法》第12條規定：改變土地權屬和用途的，應當辦理土地登記手續。《土地管理法實施條例》第6條規定：轉讓地上的建筑物致使其土地使用權轉移的，要向土地所在地的土地行政管理部門申請土地變更登記，由原來的土地登記機關進行土地所有權、使用權的變更登記。如果房屋沒有辦理過戶登記，則房屋買賣合同無效。

（4）《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條規定：農民不能向城市居民出賣農村房屋，城市居民也不能占用農民集體土地來建造房屋，有關部門不能為其發放土地使用證和房產證。

2.認為農村房屋買賣合同有效

理由是：

（1）《憲法》規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。農村村民、城市居民、本村人、外地人，都是我國公民，都享有法律賦予的平等的權利，都必須履行法律規定的平等的義務，承擔平等的法律責任。法律不會因為買賣雙方當事人是農村村民、城市居民、本村人、外地人而區分對待。

（2）《關于對社員宅基地問題做一些補充規定的通知》第2項規定：社員有買賣房屋的權利。在房屋出賣后，其宅基地使用權就轉移給了買受人，但宅基地的所有權仍然歸集體所有。這一規定，明確了農民有權利買賣農村房屋，并且在房屋買賣完成之后，宅基地使用權隨之一并轉移。

（3）最高人民法院[1992]民他字第8號批復認為按約定交付房款并且管理房屋的農村房屋買賣合同有效。

（二）農村房屋買賣合同效力的法律分析

1.農村村民買賣農村房屋的法律效力

（1）同一集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同的法律效力。同一集體經濟組織成員之間受交易主體的身份和土地權利的影響較少，同一集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同是有效的。理由是：第一，憲法和其他法律規定人們對自己所有的房屋享有所有權，有權自行處分、轉讓。《物權法》第30條、第64條規定：農村村民對自己合法建造的房屋享有所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。買賣就是一種處分的形式。第二，法律沒有禁止農村房屋買賣，并且在多部法律、法規中都規定了農村村民可以買賣自己所有的房屋。《土地管理法》第62條就規定了農村村民可以出賣自己的房屋，但是再申請宅基地的不被批準。

（2）不同集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同的法律效力。不同集體經濟組織之間的農村房屋買賣合同的效力的認定，還沒形成定論，有的認為有效，有的認為無效。認為無效的原因是宅基地是屬于農民集體所有的，宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的特權，不能轉讓。處分了農村房屋的同時就會也處分了農村宅基地，這會損害農村集體經濟組織的利益。買受人不是房屋所在地農村集體經濟組織的成員，無權享受該村的宅基地使用權，所以房屋買賣合同無效。這種觀點并不完全正確。理由是：第一，憲法、法律和國家政策沒有禁止農民異地購買農村房屋。國家政策只是禁止將農村房屋出賣給城市居民，但是并沒有規定不能出賣給不同集體經濟組織的村民。第二，我國法律并沒有禁止農民在購買房屋的同時取得宅基地使用權。土地和其上的房屋是兩個獨立的客體，即使受讓人在購買農村房屋時無法取得宅基地使用權，也不會影響農村房屋買賣合同的效力。第三，不同集體經濟組織成員之間買賣農村房屋，有利于農村的社會經濟發展。綜上，不同集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同是有效的。

2.城鎮居民購買農村房屋的法律效力

（1）城鎮居民購買農村房屋的一般法律效力。我國法律、法規對于農村房屋能否轉讓給城市居民處于不明確狀態。但在我國，黨和國家的政策處于重要地位。國家政策明確禁止城鎮居民購買農村房屋，因此，在法無明文規定的情況下，城鎮居民購買農村房屋的行為不符合國家政策。同時，因為農村房屋買賣涉及到農村集體土地的所有權和使用權，而農村集體土地權利具有身份性，限于農村集體經濟組織成員。法律禁止集體所有的土地使用轉讓，城鎮居民購買農村房屋從而導致宅基地使用權被轉讓，這種現象應受到嚴格限制。綜上，城鎮居民購買農村房屋合同在原則上是無效的。

（2）城鎮居民購買農村房屋合同有效的特殊情形。城鎮居民購買農村房屋合同原則無效，但不排除在特殊情形下認定此類買賣合同有效。

第一，買受人是城鎮居民身份，但其父母、配偶或子女是所購房屋所在地的農村集體經濟組織成員，并且是家庭成員共同出資購買、共同居住的，該農村集體經濟組織也同意該房屋買賣合同的，農村房屋買賣合同有效。

第二，出賣人將宅基地上的房屋出賣給城鎮居民之前，該房屋的宅基地已經因為征收而變為國有土地，原是農民身份的出賣人隨之變為城鎮居民，宅基地的性質已經發生了變化，農村房屋買賣合同有效。

第三，城鎮居民在購買了農村房屋之后，已經將戶口遷入房屋所在地，并且申請加入當地農村集體經濟組織、成為農民的，農村房屋買賣合同有效。

第四，城鎮居民在購買了農村房屋之后，如果所購買房屋已經經過有關機關批準，獲得當地農村集體經濟組織的同意，辦理了房屋所有權和宅基地使用權的產權變動手續，并且取得了合法權屬證書的，農村房屋買賣合同有效。

三、完善農村宅基地、房屋交易制度及認定農村房屋買賣合同效力的措施

（一）加強有關農村宅基地使用權流轉的立法，促進農村房屋買賣的交易穩定

應加強農村宅基地的立法體系建設，盡快出臺關于農村宅基地流轉等問題的位階較高的規范性法律文件，形成較規范的農村宅基地使用權管理制度，從而保障農村房屋買賣的交易安全，保障善意第三人的利益，穩定農村房屋買賣市場。

（二）讓農村宅基地使用權進入交易市場，公開、公平、公正交易

建立新的流轉模式，在農村宅基地集體所有的基礎上，取消原有的限制流轉的規定，對建造合法、手續齊全的農村宅基地及其上的房屋，頒發權屬證書，讓農村宅基地及其上的房屋合法地進入交易市場。促進公開、公平、公正的市場行為，形成統一的農村房屋交易市場。

（三）建立農村宅基地的有償使用制度和有期限使用制度。建立一定范圍內的宅基地有償使用制度

宅基地具有一定的福利性質，本集體經濟組織成員可以無償使用，但是如果進入交易市場，就要變成有償轉讓。要在立法中明文規定轉讓農村宅基地使用權應繳納的使用費或補償金，并且根據宅基地的位置、流轉對象等不同因素，確定所應繳納的使用費或補償金的數額。 建立宅基地的有期限使用制度可以收回那些期滿不再需要的宅基地使用權，以避免浪費土地。

（四）關于認定農村宅基地進入交易市場公開流轉后的農村房屋買賣合同的效力

篇（10）

一、小產權房的概念

時展到21世紀，對于農村土地，最熱的爭議點莫過于小產權房的問題。其實小產權房并非法學術語，現行法律法規也未曾正式使用，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。關于小產權房，目前通行的概念主要有三種。第一種：小產權是針對開發商所擁有的初始產權而言。商品房在建成之后售出之前，開發商享有的商品房產權叫大產權，購房人購買商品房之后取得的產權是從這種大產權中分離出來的，故稱為小產權。第二種：產權大小是按照房屋再轉讓時是否要繳納土地出讓金來區分的。不再繳納土地出讓金的叫大產權，還需要補交土地出讓金的叫小產權。這樣，普通商品房是大產權房，經濟適用房就是小產權房。第三種：產權大小按照產權證的頒發機關來區分。國家房管部門發放產權證的商品房是大產權，鄉鎮政府頒發產權證的房屋是小產權ⅰ。從我國目前的法律法規來看，第一和第二兩種情形下的小產權房都是合法的。而第三種情形的小產權房合法與否是目前爭論的焦點問題，本論文所說的小產權房均指第三種小產權房。因此本論文中的小產權房是指在農村集體土地上，由享有該土地所有權的鄉鎮政府或村委會單獨開發或與房地產開發企業聯合開發建設，并由鄉鎮政府或村委會制作房屋產權屬證書的房屋。這種房屋產權證書沒有國家房管部門蓋章，僅有鄉鎮政府或村委會的蓋章以證明其權屬，故稱為小產權。這里的“小”是指產權不完整或者說產權有瑕疵（uncompleted/flawed property right）。

案例1：1999年12月，上海浦東新區龔路鎮龔豐村農民楊某，將自己的兩層私房以12萬元的價格賣給本市市民陳某。2006年，楊某向法院要求法院解除房屋買賣合同，愿意如數返還陳某的購房款。但是法院依據誠實信用原則認為原被告之間簽訂的《房屋買賣合同》系當事人自愿、公平、等價有償基礎上所為的真實意思表示，認為房屋買賣合同有效。2008年重審時仍然維持初判。

案例2：畫家李某2002年在北京通州宋莊鎮辛村店村以4.5萬元的價格買下了當地農民馬某的房屋及院落。2006年底，馬某訴請法院，要求收回房屋。2007年7月10日，法院判決該房屋買賣協議無效，馬某可以收回房屋，但向李某支付18萬多元的房屋補償款。

以上案例中的房屋買賣事實一樣，但產生的法律效力卻截然不同。這就是當今的熱點問題——最具有爭議性的小產權房。

二、小產權房的現狀

小產權房的出現和存在從10多年前就開始了。從賣房者的視角看，其前身是“村民自建房、出租或少量出售為改善生活條件”。但實際情況隨著社會經濟大潮的推動，這部分自建房的性質開始發生了變化。比如在1994年，香堂村就開始公開出售200平米左右的村建別墅，售價當時僅為5萬元一套。當時一些明星，藝術家們為了休閑或養老就到郊區縣購買別墅或農家院，由于他們當時購買大多不是作為第一家居使用，所以也并沒有引起相關部門的注意和重視。然而時間到了2003年左右，由于城市房價普遍偏高，眾多工薪階層也加入購買小產權房的行列，而且他們購買的小產權房大多是作為第一家居甚至永久家居的。受利益驅使，目前加入小產權房開發的房地產商以及樓盤也為數不少。據資料統計，在全國范圍內，小產權房達到全國實有村鎮房屋建筑面積的30%，其中村鎮住宅約50多億平方米。由此可見小產權房在全國之整體發展態勢，其深遠影響不得不引起政府及社會各層的高度重視和關注。

三、小產權房形成原因

小產權房目前是社會熱點問題，其形成原因是多方面的，其折射的社會矛盾是深層次的、制度性的。

1.小產權房產生的根源是我國長期以來實行的土地資源城鄉二元化管理體制。我國法律對城市土地和農村土地實行不同的管理體制，適用不同的法律規定，即通常所說的二元化管理體制。我法律規定城市土地可以通過市場直接進入流通，而農村土地屬于集體所有，只有在政府或國家通過征用的方式才能進入流通。這看起來似乎是對農村土地的特別保護，但實際上是對農村土地自由流轉的一種特別限制。目前農村的這種土地流轉制度不是在我國市場經濟中自發形成的，而是國家在城市化和工業化進程中，為了實現社會資源的集中而構建的一項特殊制度安排。這項制度是以犧牲農村的利益來維持和促進城市的發展的。我國自建國初就確立了農村為城市服務的策略。改革開放30年之后，中國農村和城市之間收入差距越來越大，“三農”問題逐漸成為了我國經濟發展中不得不正視的一個問題。造成這個問題的原因是農村在改革開放經濟建設中沒有自己的市場主體地位，農村和農民仍然服務于城市經濟發展。僅就土地制度而言，為防止農村地產市場對城市地產市場的沖擊，為了維護城市和國家在地產市場的巨大利潤，國家繼續通過嚴格的土地管制制度將農村集體土地固定在農村，日后通過合法途徑征收后轉變為國家所有，繼續城市和國家對農村永遠的剝奪。如今，城市化進程已經可以安排更多的農業人口就業，到了工業回饋農業，城市回饋鄉村的時候了。小產權房合法化以后，許多以傳統農業為謀生手段的農民就可以轉化為城市居民，減少對農村土地的繼續使用，也對我國新農村的建設提供了條件，真正實現城鄉統籌發展。

2.小產權房的出現亦是村集體在市場經濟充分發展，在巨大利益的驅動之下不可避免產生的后果。農村小產權房之所以被我國法律認定為非法，最主要的原因是因為這些住房在興建時并未繳納土地出讓金，而這筆高昂的土地出讓金正是城市土地在建商品房時必須繳納的。農村小產權房之所以價格低也正是因為沒有繳納這一筆高昂的土地出讓金，所以小產權房無法獲得國家房產部門的房產證的最終原因也在于此。小產權房不交納土地出讓金，也逃避了各種土地稅費，這樣房價僅僅是由建設成本加出售利潤；另一方面，小產權房在建設中沒有了權利尋租的土壤和條件，腐敗成分減少，相比城市房屋，售價可以降低40%以上。集體土地被征用的價格和土地建成城市商品房的價格之間巨大的差異，使得集體土地所有者受巨大利益的驅動，甘愿冒風險，以超出法律的形式主動進入市場以獲取利益最大化，實現土地增值最大化。所以說，小產權房的出現亦是村集體在市場經濟充分發展，在巨大利益的驅動之下不可避免產生的后果ⅳ。

3.小產權房是農民對現存利益分配格局嚴重失衡的一種挑戰。小產權房是農民對現存利益分配格局嚴重失衡的一種挑戰。小產權房禁而不止折射的正是社會各利益團體對農村將近10萬億的土地財富分配格局的博弈和重塑過程。

我國法律規定，農村土地不能直接進入市場而只能由政府或國家通過征收來實現的。村集體是集體土地的所有者，但卻不是市場主體，沒有處分所有物的權利。通過國家征收的模式，使得國家不僅成了國有土地的所有者，也成了集體土地所有土地的實際處分者。農村集體成員實際上被剝奪了集體土地所有權中最關鍵的處分權。我國《憲法》和《土地管理法》等確認了農村集體土地所有權屬于農村集體所有。根據所有權的一般理論，所有權具有四項權能：占有、使用、收益和處分。其中處分權是所有權的核心。所有者對自己財產的處分是最終實現其所有權價值的重要途徑。《物權法》第39條也規定，所有權人對自己的不動產或動產，依法享有占有，使用，收益和處分的權利。但我國集體所有制下的農民卻失去了對自己所有物的最終財產處分權。

如果政府限制農村集體土地所有者行使所有權的范圍和方式，讓集體土地只能用于農業耕作，那么就應該取消現在的政府慣用的土地征收、征用制度，嚴格禁止政府將農村征收來的集體土地轉包給開發商用于商品房開發，除非這種征地是出于國防、抗洪、搶險救災之類的重大險情需要；而且在征地費用的分配上也極為不合理。地方政府為什么樂于把成片成片的農村地區給征出去呢？因為地方政府打著為改善村民生活條件的旗號，實際上他們自己獲得了頗豐的征地補償款，占20%～30%；最可憐的農民最終獲得的補償款僅占5%～10%。任何一個有良知的人都不得不為我國農民卑微又悲慘的處境嘆息。

由于城市建設用地的日益緊缺，農村集體土地作為稀缺性資源，逐漸突出其獨特的經濟價值和社會價值。所以說，集體土地進入城市房地產謀取市場高額利潤成為不可避免的趨勢。雖然國家政策對農村土地用途有著嚴格限制，但村集體畢竟也對本集體土地享有獨立的，排他的所有權，而且現在村集體土地上也存在越來越多的鄉鎮企業建設用地及宅基地，這也為農村集體土地進入城市房地產市場留下了一個靈活的缺口。

4.城市自然發展催生了小產權房的出現。我國從1998年開始全面停止實物分房，實行住房貨幣化。目前我國城市居民解決住房問題主要是通過地方政府主導模式，即地方政府壟斷土地供應，開發商壟斷房屋供應，因為政府只向開發商提供建設土地，所有人必須向開發商購買房屋。這種雙重壟斷的典型的刺激投機行為，是導致城市房價一直居高不下的最根本原因。這種失衡一方面造成了城市里中低收入者的住房要求無法得到滿足，另一方面也為城市周邊農村廉價的小產權房的產生和發展提供了機遇，成為催生小產權房迅速發展的首要因素。

城市的飛速發展也催生了不同的住房需要，除了城市中低收入者對廉價住房的需求外，我國老齡化社會的到來也加劇了老年人對退休養老住房的需求。現在的大城市已經不再是老年人養老的最佳場所了，這些老年人也就希望在郊區附近購買一套廉價小產權房養老；還有些商人，由于生意需要辦公地點，他們就購買鄉鎮小產權房作為公司辦事處或辦公地點，有些甚至還把直接購買小產權房賣給員工，一并解決了他們工作和居住的問題，也利于公司的長遠發展。更有一些高收入者想在鄉鎮購買別墅或建度假村之類的，遠離城市的喧囂，滿足了高收入者對寧靜生活的需求。

現在由于農村僅僅依靠農業生產已經難以維持日益發展的社會生活了，農村還有很大一批漂流一族在城市打工。勞動力已經外出務工，農村大量的房屋都在閑置中，閑置的房屋由于多年無人居住，維護，極容易毀損。很多農村人其實都希望出售老房屋。但由于國家政策不允許這些小產權房合法出售，這些房屋就只好閑置，并任其毀損。另一方面，這些外出務工的農村人即使手頭有了些積蓄，基于全國小產權房政策的限制，他們也不能在他鄉的當地購買住房安居樂業。這樣就變成了那邊不能賣，這邊不能買，變成了永遠的蝸居一族，租房一族，無法實現“我想有個家”的愿望。另一方面，城里就業形勢嚴峻，有些大學生就下鄉找工作了。這些大學生持有城市戶口，不像農村居民，在農村還有自己的一塊宅基地可以建房居住，他們只能在城里購買商品房才能實現“居者有其屋”的愿望，他們沒有辦法在農村就地買房甚至結婚安家。這種人為阻斷農村和城市交互發展的做法是社會發展規律相矛盾的。

參考文獻：

[1]李力.小產權房[EB/OL].，2008-07-09

[2]傅成剛，汪發元.小產權房的法律屬性及合法化途徑探討——產業與科技論壇，2009年第8卷第12期