程序職稱論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇程序職稱論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、收集證據的幾種方法

篇（2）

作為定格動畫的一個分支，粘土動畫以其自身樸實的語言，略顯笨拙的塑造手法占據著動畫領域的重要位置。顧名思義，粘土動畫的場景以及動物、人物在雕塑捏制過程中所使用的材料是粘土而已。從這個角度講，以沙子、布偶、棉偶、皮影、剪紙、剪影、木偶、金屬、稻草以及五金類等綜合材料為主要媒介而進行創作的動畫都屬于定格動畫。定格動畫，（stopmotionanimation）由于它是將被拍攝的物體用單反相機一格一格的拍攝然后再按照每秒鐘24格的速度進行播放，所以，定格動畫又叫逐格動畫或者停格動畫。定格動畫又是動畫藝術的分支。就現在來講定格動畫幾乎已經淡出了我們的視線。定格動畫藝術之所以被邊緣化，我想最主要的原因還是我國從事動畫藝術的人士對定格動畫藝術缺乏足夠的認識和研究，也很少進行定格動畫的創作，導致了大眾對定格動畫的認識和了解的不足。然而，我國在定格動畫藝術領域并非一片空白，早在20世紀50年代到60年代，我國的動畫藝術家就創作出了《嶗山道士》、《神筆馬良》等一批優秀的木偶動畫片，到了80年代還創作了直到今天仍膾炙人口的木偶動畫系列片《阿凡提的故事》。但是80年代后，我國的動畫進入了休眠期，木偶動畫也同樣停止了前進。直到現在，國外定格動畫取得了非凡的成就，我國的動畫創作人員才意識到國內定格動畫的差距。因此一部分國人又重新投入到定格動畫的創作中,但在創作的過程中技術和經驗不足是不可避免的,筆者用粘土作為偶型塑造的基本材料，通過自己創作的粘土動畫片積累了一些經驗，在此，就如何創作一部優秀的粘土動畫片作一些探討。

一、粘土動畫的前期創作

1.劇本

劇本的創作是影片最原始的依據，劇本的好壞直接影響到影片的質量，是必須經過深思熟慮的。粘土動畫和一般的二維動畫在很多地方是一樣的，最開始也是先要確定故事的腳本，然后改編成適合拍攝的劇本。劇本不要求有過多修飾性的東西，只要能說明表演和場景氛圍以及對白就可以了，也就是要能滿足拍攝要求。

2.美術設計

在粘土動畫片的創作中，美術設計是前期創作階段重要的一個環節，它包括了角色造型設計、場景設計、和道具設計三大類。角色造型設計往往是整部動畫片風格的依據；布景設計必須和整個動畫影片的表現風格相協調，并且能為故事情節營造特別的氛圍；道具設計不僅要和整個片子的風格相協調，還要有自己的造型特點。

3.分鏡頭

分鏡頭最好有導演本人來繪制，并且要求有鏡號（就是每個鏡頭的標號）；景別（就是遠景、全景、中景、近景、特寫等電影語言）；拍攝方法（就是推、拉、搖、移、跟、升、降等）；長度（就是鏡頭的時間，這在動畫片中非常重要。一般是要自己先依據劇本里的情節預演一遍，可以用秒表記錄時間，最好以三次的平均數為準）；內容（就是這個鏡頭要表現的內容）；音樂音效和對白、旁白，如果有音樂要標出長度，從哪個鏡頭起到哪個鏡頭結束，還要標出時間。要是有對白和旁白也要標出時間，還要寫出內容，這樣在拍攝時就好把握動作的時間，否則后期會很麻煩，很容易聲畫不同步。

4.粘土造型和骨架

偶的造型不要過于復雜。因為動畫的人物是要有動作的。為了能擺動方便，造型最好簡潔，能充分展現出人物的性格特征和滿足動作要求就可以了，如果一定要把造型做到很復雜，像動漫游戲的那樣也不是沒有可能。但是你所要選擇制作泥偶的材料不但價格昂貴，而且對技術要求很高，同樣對于片中場景，道具的要求也會相應提高。

在骨架方面，建議買一些專業方面的書籍來學習。因為骨架的好壞會直接關系到影片中人物的動作，容易做動作又不容易損壞的骨架，會為你的泥偶片制作帶來很好的效果和極大的方便。骨架的制作不一定只用一種材料，性質不同的材料混合使用會帶來不同的效果。這完全依賴于劇本對任務的要求，可以發揮想象，有效的利用身邊的材料，一般來說，對骨架的要求是方便塑型，不易折斷的金絲或者銀絲以及退過火的鋁線。

泥的選擇很重要，我認為有幾點需要注意：泥不要太軟，否則不方便塑型，因為在擺動作的時候很容易碰到泥偶的其他部位，燈光照射下泥比平時還軟，太軟就容易發生形變。不要選擇油性過大的泥，這種泥雖然很鮮艷，但是不容易塑型，還會弄臟場景和道具。

二、道具

1.場景道具制作原理

粘土動畫的道具，由于它自身的特殊性，所以不能像電影中的道具師可以用現有的任何道具，它在整個動畫片的過程所用到的所有道具都需要道具師一件一件的把它制作出來，而道具往往要根據角色和場景的尺寸以及鏡頭的需要來決定其形狀大小。

道具的制作材料五花八門，石膏、軟陶、粘土、木材、金屬、塑料、小品玩具以及現成品等等。制作道具的手法更是多種多樣，有雕刻的，模壓的，注塑的等，有時為了不同鏡別需要，同樣的道具要做尺寸大小不同的好幾件。并且用于道具、場景制作的材料沒有什么特殊的限制，只要思路開闊，任何材料和物品都會產生出其不意的效果。但要注意所用材料自身顏色和產生的畫面色彩。畫面表現出的色調,這在粘土動畫的最終成片效果上是很重要的。

2.視覺效果道具制作原理和方法

實體云的道具往往常被用于背景圖片的立體效果，其實制作視覺效果的道具有許許多多的方法，既可以用實體，也可以用電腦三維動畫軟件的粒子效果，還可以實體和電腦效果用前后景深疊加的方法來達到自己所要的效果。例如：雪可以用三維動畫軟件的粒子來做，或者用撒泡沫來實現。閃電可以用Photoshop等軟件來畫等等。凡是只要自己能想的到的，并拿來能實用的都可以。好的實用的場景是會為你的動畫片加分的！精致的道具和場景會使影片的畫面豐富，對于加強畫面的質量起到至關重要的作用。

三、粘土動畫的拍攝

1.粘土動畫拍攝概述和基礎知識

粘土動畫是逐幀拍攝的，對于電視片來說是25幀/秒，而電影則是24格/秒，在這里我們為了方便計算以24格/秒來計，如果以一拍二來計算，也就是每秒要拍12格，一拍二可以保證動作非常流暢，但是同時也對調整動作提出更高要求，要對動作規律有相當好的把握才可以。有時一拍三或者一拍四也是常用的，你需要根據所要表現的內容而定。

我在給角色拍一個動作時，往往分成幾個段，有點像三維軟件里關鍵幀的設置，每一段的時間要算好，因為有加減速的關系所以每一幀動作的幅度大小都是不一樣的。在給角色制作表情時一般我們采用直接刻劃或替換等方法。有時角色的動作需要用吊線的方法配合完成，為了保證吊線的穩定性，最好使用三股線同時吊掛它的不同位置。為了能讓角色在畫面中站的更穩，我們除了盡量把角色的腳加大外，場景地面采用密度高的泡沫材料也幫了大忙，這樣就可以在角色的腳下扎上一些不易被察覺輔助固定位置的大頭針，使拍攝順利進行。

另外，拍攝時要注意把場景里所有的東西都要固定好，不然稍有不注意就會碰到什么東西，一旦移動了位置，畫面就會穿幫，就要重拍這個鏡頭了！當然相機首先要固定放置好。

2.粘土動畫的攝影布光

粘土動畫攝影的布光由三大塊構成：主光、輔助光、效果光。主光的作用是照亮場景和角色，同時具有塑造角色和場景造型的作用。輔助光的主要作用則是調整攝影對象的光比平衡，突出對象的質感肌理。而效果光則是起到調整影像的構圖、營造場景氛圍的作用。

攝影照明用光的類型是以它投射到對象上的方向和角度來區別的，按照照射方向的不同，攝影照明用光可以分為面光、側光、頂光、正面45度角布光、逆光和腳光。

3.粘土動畫拍攝技法

粘土動畫的拍攝方法是多種多樣的，這里我介紹一種類似于以前二維動畫拍攝的方法，它是利用前景和背景疊加移動產生的特殊視覺效果。這個方法的特點是能夠將實體拍攝的動作鏡頭與逐格動畫拍攝直接合成到一起。

四、后期

1.粘土動畫后期制作

當所有的鏡頭全拍攝完成后，影片進入了后期制作階段。后期制作階段主要包括鏡頭剪輯、合成和配音、配樂、音響特效等。在這一階段把所有制作好的素材匯聚到一起，經過剪輯，配音等工序，最終制作出較為完整的粘土動畫片。

非線性編輯主要是對整個完整的片子進行初剪，一般使用Photoshop或者其他的平面軟件來修圖，把圖片中穿幫和一些有瑕疵的地方清除掉。使用AE等軟件來制作特效和調色，最后可以用Premiere來進行非線性編輯，在Premiere里編輯是很方便的，可以對素材進行長度的更改，可以隨意的加楨和減楨。最終制作成比較精細的完整的粘土動畫片。:

3.配音

在影片初剪的基礎上進行第二此精剪，在此我們可以用優秀的音頻編輯軟件，給影片中角色口型逐個配上聲音。這樣能確保整個影片聲音和畫面的準確對位。配音樂是后期制作階段的重要環節，這不僅僅因為音樂是影片的靈魂，還因為音樂是整個影片各種聲音的基本。

篇（3）

一、參與分配制度的功能

參與分配制度是在強制執行程序中，申請執行債權人以外的對同一債務人享有債權的其他債權人，因債務人的財產不足以清償各債權人的全部債權，其他債權人申請加入已開始的執行程序，并請求平均受償，以實行自己債權的一種制度。根據各國的立法例進行分析，設置參與分配制度是為了配合現行破產制度，彌補破產制度功能發揮上的空白與不足。例如，在英美國家，參與分配的優先原則是與一般破產原則相配合；而在法國、意大利。參與分配的平等原則是與商人破產原則相配合。我國的破產制度實行的是商人破產原則，那么。我國現行民事訴訟法中關于參與分配制度的規定能否使參與分配制度發揮彌補破產原則的功能，就成為我們研究的重中之重。

目前我國的破產制度僅適用于企業法人，而不適用于公民和其他組織，也就是說如果發生資不抵債情況的是公民和其他組織，各債權人就無法利用破產程序來獲得公平清償。當某一債權人為滿足其金錢債權申請法院對債務人的特定財產強制執行時，如果不允許其他債權人就其執行所得申請參與分配，那么各債權人中就只有執行債權人獲得清償，而債務人遲延乃至不能清償債務的風險和損失，勢必將由其他債權人全部承擔，這對其他債權人來說是顯失公平的。正是為了在公民和其他組織資不抵債時，為各債權人提供一條公平受償的途徑，我國最高人民法院在《關于適用(中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》中確立了參與分配制度。

二、構建參與分配制度的理論基準

在我國現階段，參與分配制度還存在很多弊端，在程序構建上并沒有妥善地解決上述各種價值沖突，這就使得其功能的發揮受到了阻礙。參與分配制度雖然只是執行制度體系中的一個小制度，但它卻體現了諸多的價值理念的沖突，在我們建構程序時必須予以重視。例如，參與分配中，司法資源的有限性和未但債權到期的債權人權益保護的沖突。又如，各債權人利益平均化和優先保障積極行使權益的債權人的沖突；再如，執行效率和對各債權人周全保護的沖突。在這多種沖突中我們必須找出一個平衡的度，從而使各種利益達到相對均衡的穩定狀態，這也正是筆者在考慮如何完善我國參與分配制度時的理論起點和價值基準。

三、我國參與分配制度的不足及完善

(一)申請參與分配的前提條件在實踐中難以操作

申請參與分配有一個前提條件就是：債務人沒有其他財產可供執行或者其他財產不足以清償債權人的全部債務。債權人要想申請參加到他人已開始的執行程序中，他就必須知道針對該債務人的執行程序已經開始，同時還必須知道債務人的財產不足以清償所有債權。但是，在現有的參與分配制度中，申請參與分配債權人怎么才能知道債務人的財產不能清償所有債權?又怎么才能知道針對該債務人的執行程序已經開始呢?具體而言，執行程序開始后，執行法院、申請執行人及被執行人都沒有通知其他債權人的義務，再加上其他各種因素的制約，其他債權人是很難得知被執行人資不抵債、已被提起執行程序的。所以，參與分配制度在這一方面對符合申請參與分配條件但未能申請參與到執行程序中的債權人的保護是遠遠不夠的。雖然這些債權人可望日后實現其債權，但由于本來就“資不抵債”的債務人經過強制執行后其責任財產進一步減少，其償債能力會進一步削弱，這些債權人實現其債權的可能性也就更加渺茫。這樣，就不利于對各債權人的債權進行公平的保護，這也與設置參與分配的初衷相矛盾。

對此問題，筆者認為可以參考我國破產法的有關規定，引入通知和公告程序予以解決。

如前所述，我國參與分配制度沒有規定對債權人的公告和通知程序，這可能導致某些債權人在不知已有其他債權人對債務人財產進行執行或者不知債務人已資不抵債的情況下沒有申請參與分配，使其債權的公平受償受到影響。公告和通知體現了參與分配的公開性，目的在于告知債權人參與到分配程序中來，以維護所有債權人的利益。我們可以在立法上規定一定期限的通知公告期，執行法院在收到申請執行人的申請后必須在這個法定期間內，對已知的其它債權人進行通知，并在此同時進行公告，以使其他法院并不明確的其他債權人知曉執行即將開始。上述這兩種債權人接到通知或公告后應向執行法院申報參與分配。在法定的公告期結束后，法院僅就經申報后已知的債權來確定債務人是否資不抵債。如果資不抵債，直接進入參與分配程序。而那些債權到期但在公告期內未申報的債權人則喪失參與分配的機會。這樣，通過通知公告程序加強了對所有符合申請參與分配條件的債權人的保護

(二)關于參與分配申請人的資格問題

1．關于已經的債權人

根據《民訴意見》第297條規定，有資格申請參與分配的債權人僅限于已經取得執行根據或已經的債權人。但在下一條即第298條又要求債權人在申請參與分配時要提交申請書并附有執行依據。而1998年《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定》(以下簡稱《執行規定》)第92條根本上重復了《民訴意見》第298條的規定，再次肯定了債權人申請參與分配要有執行依據。這樣，司法解釋之間甚至上下條文之間出現了自相矛盾之處，造成了司法實踐中不必要的混亂。

對此，有人贊同已經但未取得執行依據的債權人不可以參與分配，認為連執行依據都不具備就可以享有同申請執行人同等的受償地位，這對于申請執行人以及那些已持有執行依據的債權人會產生不公平。

而筆者認為已經的債權人具有申請參與分配的資格，應當只要有人民法院的受案通知書，即可申請參與分配。因為，對于已經的債權人來說，其行為已經證明他們積極行使債權，并已經付諸實施，可能由于某些客觀原因未取得執行依據。在現有的法律資源下，我們如果可以設計一定的程序在保障這些已經取得執行依據并已申請執行的債權人的權益的同時，兼顧那些已但未取得執行依據的其他債權人的權益的話，就完全可以使法律的保護幅度面更廣一些。并且，這樣做會合并多個執行案件，更有利于提高法院的執行效率，節約司法資源。譚秋桂老師提出這樣一種方案：“未取得執行名義但已的債權人參與分配，其分配所得應由執行機關提存。如果該債權人勝訴并獲得最終執行名義，提存的款項由執行機關交付于該債權人，如果該債權人敗訴，提存的款項由執行機關平均分配給已分配完畢的債權人。”他就是試圖通過提存制度來解決這一問題。2．關于債權已到期但尚未的債權人

我國現行民訴法及司法解釋并未賦予債權已到期但尚未的債權人申請參與分配的資格。有學者認為，債權已到期但尚未的債權人實際上是怠于行使自己的權利，是對自己債權的一種不負責任，對于這些怠于行使自己權利的人，就應當視為其自動放棄權利。但是筆者認為，未的債權人并非都是因怠于行使自己的權利而未。現實中也存在這樣一種情況：債權人雖未但是一直在向債務人要求清償。事實上，由于債權的平等性，已經的債權人的權利和債權已經到期但尚未的債權人的權利并沒有什么不同，行為本身也并不能使提訟的債權人產生任何優先權。并且，行為和向債務人要求清償的行為同樣體現了債權人積極行使自己權利這一事實。所以筆者主張并非所有的債權已到期但尚未的債權人都不具有參與分配的資格，上述情況下的未的債權人可以參與分配。但是，可能存在這樣問題，如果允許尚未并且不具有執行依據的債權人參與分配，會不會為不法之徒假冒債權人大開方便之門呢?對于此問題的解決，筆者考慮，應當規定那部分可以參加參與分配的尚未的債權人，在申請參與分配時，必須向執行法院提供能夠充分證明其債權債務關系成立和已積極向債務人要求清償的證據。否則，不能參與分配。

(三)代位執行中的參與分配問題

代位執行是指在給付金錢或交付標的物為內容的財產執行中，如果債務人對第三人享有債權，執行機關可依當事人的申請，對該第三人發出履行債務的通知，受通知的第三人應直接向債權人履行債務或者直接將執行標的交執行機關提存，而不得直接向債務人履行義務。《適用意見》第300條和《執行規定》均對此做出規定，《執行規定》規定，被執行人不能清償債務，但對本案以外的第三人享有到期債權的，人民法院可以依申請執行人或被執行人的申請，向第三人發出履行到期債務的通知。第三人在履行通知指定的期間沒有提出異議，而又不履行的，執行法院有權裁定對其強制執行。依據德國法的規定，在金錢債權為多數債權人而扣押的情形下，作為第三人的債務人有義務將債務標的提存于司法機關，從而開始進行與普通財產分配程序相同的權利分配程序。’臺灣強制執行法規定，就債務人基于債權或物權，得請求第三人交付或移轉動產或不動產之權利為執行時，執行法院除以命令禁止債務人處分，并禁止第三人交付或移轉外，如認為適當時，得命第三人將該動產或不動產交與執行法院，依關于動產或不動產執行之規定執行之。這表明，我國臺灣有關規定也允許其他債權人在代為執行中參與分配。債務人對第三人的債權是屬于債務人所有的財產。基于“債務人的全部財產是全體債權人的總擔保”的實體法原則。該債權是所有債權人實現債權的擔保。既然法律規定，債權人可以以自己的名義申請對第三人的債權強制執行，當債務人資不抵債的時候，其他債權人同樣應有權通過參與分配的方式實現自己的債權。因此，在代位執行中應當同樣可以適用參與分配制度。

[參考文獻]

(1]譚秋桂．民事執行原理研究CM3．北京：中國法制出版社，2001．

[2]最高人民法院民事訴訟法調研小組．民事訴訟程序改革報告[R]．北京：法律出版社．

[3]馬登科．民事執行程序與破產制度曲統一與協調——論參與分配制度中的優先原則與平等原則[J]．特區經濟，2005(3)．

篇（4）

自1989年《行政訴訟法》第54條規定程序違法的行政行為將被撤銷以來，行政程序制度的價值已日益被重視。1996年《行政處罰法》首次規定了聽證程序，《行政許可法》更是用13多的篇幅規定了行政許可的設定、實施和監管程序。同時，從上世紀90年代中葉開始，學術界對行政程序問題進行了廣泛而深入的研討，現在，凝聚著學界10年研究心血的《行政程序法》（試擬稿）已基本定稿。行政程序制度承載著理性、民主、公正、高效等公法價值追求，是行政法治系統工程中不可或缺的重要環節。尤其是行政程序制度對理性的張揚，將有利于社會理性精神的生成。但由于我國傳統倫理文化以及社會環境的影響，也注定了行政程序制度理性價值實現的艱難。

一、理性價值的內涵行政程序制度的理性價值是從整體上而言的，指相對完備的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人類所具有以推理或積極的行為來實現其目的的能力，人們在安排自己事務時一般愿意通過理性而不是通過那種隨機和任意的行為或裸的暴力來進行。[1]（P67）從內容來看，行政程序制度的理性價值包含工具理性和溝通理性兩部分。[2]（P35）這兩部分各自相對獨立，但又有一定的依存關系。

工具理性針對的是主體與客體之間的關系，或過程與結果的關系。就認識論的角度而言，工具理性是指合理的決策或決定通過合理的交涉過程得到，過程理性決定了結果理性，過程非理性極易導致結果的非理性。工具理性的實現依賴于程序設計，不同類型的行為需要不同的程序規則。在公共行政中，程序分為決策類程序和裁決類程序。決策類程序適用于規則的創立和公共決策的選擇；裁決類程序適用于對具體事項的決定和對糾紛的解決。無論是那一類程序都應遵循最低限度的正義或理性規則。首先是專業化規則，行政程序主要按照“職業主義”原理設計，強調行政的專業化；其次是中立規則，決策者、決定者和裁判者不得做自己案件的法官，結果中不應包含決策者、決定者或裁判者自己的利益；再次是聽取意見規則，要通過程序設計保障當事人參加到程序中來，并賦予其提出主張、事實證據和法律依據的權利；第四是選擇最優規則，選擇要以理性推演為基礎，推理應論及所有的論據和證據；第五是說明理由規則，任何決策、決定或裁決都應當向當事人說明理由；最后是公開規則。行政權運行過程的公開，不僅可以借助公眾的監督而使選擇權的濫用得到限制，而且也可以使選擇過程中無意的錯誤容易被發現和糾正。[2]（P35）

溝通理性適用于主體和主體之間，表現為誠意地進行討論和對話，真誠地嘗試了解對方的觀點，以和平而理性的方式來尋求共識。[2]（P35）溝通理性決定了結果的正當性和可接受性。溝通理性通過以下機制實現：1）參與機制。參與是溝通的前提，在決策類的程序中，參與應當是開放和普遍的，在裁決類的程序中，所有的當事人都有權參與。2）說理機制。程序的本質特征既不是形式性也不是實質性，而是過程性和交涉性。正是這種程序的過程性與交涉性使得說理機制得以展開，程序參與者必須全力以赴地以理抗爭，最后達成妥協，消除利益沖突。現代行政程序不是為解決行政爭議提供一個具體的可操作性的方案，而是為我們提供一個解決問題辦法的制度性框架。這種制度性框架可以促進人們理性地看待與己有關的行政爭議，并自愿服從通過該制度運作而獲得的解決問題的方案。[3]（P26）3）宣泄機制。在利益多元的現代社會，存在許多利益訴求，通過程序預設來宣泄和釋放不滿情緒并加以吸收，將增加行為結果的正當性和可接受性，也將有利于社會的穩定。

在很大程度上，理性價值在行政程序制度的價值體系中占據首要位置，行政程序制度的民主價值、公正價值等都可以回歸于理性價值之中。當然，行政程序制度的民主價值、公正價值等也具有獨立意義。

二、理性價值實現的文化基礎行政程序制度理性價值的實現不僅需要合理的程序設計，還必須有相應的文化基礎。在西方尤其在英美法系國家，行政程序制度之所以備受重視，主要是源于這些國家對自然法的信仰，對理性的崇尚，源于其深厚的自由主義的理性文化傳統。英國早在1215年的《自由大》中就確立了自然公正原則，該第39條規定：“自由民非依據國法予以審判者，不得逮捕或禁錮，也不得剝奪其財產，放逐外國，或加以任何加害”。美國立憲繼承了英國的自然公正精神，聯邦憲法修正案第5條規定：“未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產。”憲法修正案第14條規定：“任何州不得未經正當法律程序而剝奪任何人的生命、自由、財產。”美國聯邦法院一位大法官說：“程序公正與規范是自由不可或缺的內容。苛刻的實體法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的。”另一位大法官說：“自由的歷史很大程度上是遵循程序保障的歷史。”[4]（P93-94）

行政程序制度理性價值在我國的實現需要超越文化上的障礙。我國傳統文化是以儒家思想為基礎的倫理文化。儒學的全部內容，不外乎用道德感化和仁政措施來實現“人之所以為人”的社會目標。儒學的最高理想是這樣一幅社會藍圖：人們各有不同的地位和責任，并依血緣鏈條傳遞下去：君君、臣臣、父父、子子等。這就是與天地同理，與萬世同久的禮。在禮的制約下，人們有親疏而無紛擾，有尊卑而無爭斗，彼此相安無事。[5]（P700）倫理文化強調的是身份和等級，有權就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在傳統文化中程序沒有生長的基礎，這也造就了我國重實體而輕程序的法律傳統。程序是用來說理的，倫理文化只強調服從，不需要說理，當然也就不需要程序。雖然一百多年來在西方文明的撞擊下，我國傳統文化有了很大轉型，但倫理文化仍盛行于國家管理之中，“官本位”仍有很大空間，對掌權者的崇拜遠勝于對法律規則的服從。在此文化環境里，即使存在行政程序規則的完美設計，也常會被實踐扭曲，行政程序制度的理性價值極易消失于倫理文化之中。

三、理性價值實現的社會基礎行政程序制度理性價值的實現還必須有與之匹配的社會基礎，即依賴于國家治理模式、社會結構、法律機制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社會的認可和包容，否則，行政程序制度的理性價值也就永遠只能是學者們的空想。以下從四個方面分析行政程序制度運行的社會基礎：第一是行政程序制度的適用范圍。行政程序制度是交涉過程的制度化。交涉是平等地討價還價的過程，過多的討價還價會影響政府的權威，而我國又在進行政府主導下的改革，需要強化政府的權威，這里存在著程序正當性和管理正當性的沖突。程序正當性要求減少政府的權威，而政府權威的弱化會影響政府在改革中的主導地位，引發管理正當性危機。可見，行政程序制度的推行要考慮政府對經濟和社會的有效控

制。為了維護社會的穩定，行政程序制度的適用范圍只能逐步擴展，尤其是重大決策程序需要慎行。

第二是行政程序中的交涉主體。在決策類程序中，交涉主要發生在政府和市民社會之間。現代社會的個人力量微弱，難以獨立與政府對峙，只有成熟的市民社會，通過社會組織或利益團體與政府交涉，才能有效與政府抗衡。市民社會的多元權利可以有效分解國家權力，遏制公權力的專斷。[6]（P157）在我國，由于市民社會不成熟，社會自治欠發達，因而，決策程序的交涉主體缺失，這會極大影響決策程序理性價值的實現。在裁決程序中，交涉主要發生在政府和個人及個人的延伸體之間，個人及延伸體對裁決程序的參與，可以有效限制行政權力的恣意。

第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比較低廉的成本解決問題或者通過行政程序解決問題后還將在別的方面付出代價，行政程序制度都將難以有效發揮作用。我國目前仍處在社會轉型之中，法律制度并不健全，傳統的管理與現代的管理并存，這無疑會影響行政程序制度的成功運作。另外，行政程序自身也存在成本和效益問題。過高的程序成本會使社會背上沉重的負擔。

第四是行政程序制度的保障。在西方國家，行政程序制度運行中的種種偏差往往靠司法機制糾正，司法制度也就成為行政程序制度理性價值實現的最后屏障。我國由于理性文化缺失，市民社會不發達以及傳統集權治理模式的影響，行政程序制度更需要司法的保障。但我國的司法制度同樣不成熟，司法力量單薄，難以保障行政程序制度理性價值的實現。

以上分析看出，我國行政程序制度有效運行的社會基礎并不牢固。單憑行政程序規則的完美設計來期盼其理性價值的實現，帶有相當的理想成分。

四、結論

在法治社會，行政程序制度具有獨特的理性價值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。但該理性價值的實現除了需要設計精細的程序規則外，還需要相應的文化和社會基礎。法律制度不能超越于文化和社會之外，這自然也適用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼聲很高，行政法學界更是傾盡全力進行研究，在此時刻，保持清醒的認識尤為重要。缺乏文化基礎和社會環境的支撐，行政程序制度的理性價值能在多大程度上實現以及在我國現行條件下如何確保行政程序制度理性價值的實現，都需要認真地研究和探討。

參考文獻：

[1]陳潤華。刑事審判原理論[M].北京：北京大學出版社，1997.

[2]應松年。行政程序法立法研究[M].北京：中國法制出版社，2001.

[3]章劍生。行政程序法基本理論[M].北京：法律出版社，2003.

篇（5）

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]

早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權利與提高效率并重及其體現方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。

行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。

近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。

用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。

至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：

第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達。總的來說，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。

第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。

據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。

第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的。總分式結構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。

總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：

第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。

第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。

四、內部程序的外化與外部程序的內化

從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。

應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。

但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：

第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。

第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實體規范與程序規范的互相依托

行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]

有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]

我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。

首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。

其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的。”其中前兩項是程序性的，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。

六、行政程序與復審程序的有機銜接

行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。

各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。

行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。

七、結語

制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題。考慮這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。

參考文獻：

[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。

[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。

[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。

[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。

篇（6）

分析“紅頭文件”違法的緣由，除了部門利益和法律觀念上的因素外，缺乏相應的審查監督機制是關鍵。

長期以來，對行政機關“紅頭文件”的合法性審查，我國實行的是“事后備案”制，即文件頒發實施后再交給政府所屬的法制部門備案。由于這種事后備案沒有具體明確審查職責，缺乏應有硬度，使得效果甚微。據資料顯示，在現存的兩百多萬件規范性文件中，履行報送備案監督程序的還不足兩萬件。如此大面積的監督缺失容易使規范性文件喪失法定的原則立場，成為一些部門謀私的工具。而且，由于事后審查制度必然的滯后性，一些違法文件在被糾正之前已經造成了無法彌補的損失，從而付出太大的行政成本。因此，對行政文件的審查，應當從立法上尋求由事后轉為事前的新機制。

篇（7）

（1）硬件設施跟不上教育的發展

遠程教育是一項很好的教育培訓形式，因其省時間、省經費，效果好，受到受訓單位和個人歡迎，但由于要利用網絡，因此設施因素很重要。遠程教育的手段就是通過網絡傳輸進行，在機器配備方面最好達到一人一機。大學校或者重點中學能達到標準，但一些偏遠學校或者較小單位，仍達不到一人一機，網絡進校園問題也是存在的。不能保證教師上網時間，網絡設置的低配置，都是制約遠程教育的發展。

（2）經費支持不能整個滿足培訓需要

學校對教師進行繼續教育的支持程度高，幾乎所有學校對教師參加繼續教育培訓相當重視，計劃詳細安排周密，重視教師社會培訓和繼續教育情況。但在開展繼續教育工作時，一旦遇到設備更新和資金投入，就會使繼續教育受阻，變更培訓方法和途徑，繼續教育、培訓的效率打折。

（3）教師的學歷層次及水平參差不齊

遠程教育除了培訓每位教師的基礎學科外，還要求教師具備一定的計算機操作能力和網絡使用能力。通過調查，發現年齡大的教師幾乎都沒有計算機操作能力，這給遠程培訓造成了極大不便；但年輕教師就沒什么大的問題，這樣就造成差距很大，需要在培訓時間和方式上調整。

2.教師對遠程教育的態度

（1）教師對繼續教育寄予的期望高

教師是遠程教育的主體，很多教師都參與過很多各種、各類繼續教育，也對培訓形式、內容等有了自己的看法。教師對教學單位的要求：基層教師對參加繼續教育，從內心對教學單位寄予了很高的期望，寄希望學校能支持教師真正得到專業技能的培訓，從而提高自己，也希望從費用、形式上得到更多的支持。

（2）教師期望遠程教育的評價方式和學習方式多樣化

學校對教師繼續教育的管理有很大差別，有的教學管理方式選擇為分散管理，對教師要求比較低，給教師的壓力也小，讓教師有一種放松感。有的教師希望在寒暑假和節假日授課，這樣教師有充足的時間，放松心情進行遠程教育。教師對網絡遠程繼續教育的基本態度：大致是希望利用網絡開展遠程繼續教育，因為這是現代生活的表現，是很有必要的；網絡教育有很多的優點，學習方便、節省開支，培訓內容豐富；網絡教育存在缺點，答疑困難，不能和教師面對面，交流起來有一些障礙；更希望遠程教學的模式能增添教師在線答疑；教師希望遠程教育的評價方式也要完全網絡化。

3.遠程教育的質量不高

遠程教育在職業院校繼續教育中的資源相對來說比中小學的資源要少得多，一直以來，中小學網絡教育資源、數據比較多也比較齊全，職業院校的網絡教育和繼續教育需要水平較高的教師或專業技術人員授課，而這些人員都是教授級的人物，他們沒有時間去專門為職業院校的教師培訓制訂專門授課計劃，即使有一些網絡課件也是以前制作，跟不上時代的發展和需求，遠程教育的質量不高。

二、職業院校繼續教育中實施遠程教育的措施及手段

1.科學配置，轉變理念

（1）職業院校教師要定準位，樹立正確觀念

遠程教育是職業院校繼續教育的新形式，除了各方要為這項教育任務提供資源、設備、和服務，主要還要將教師這個主要角色安排好。雖然遠程教育資源的運用很多來自網絡等非人因素，但最終實現整體教育結果的還是教師，如果教師在這種教育方式中表現不積極，那就徹底改變了遠程教育初衷，所以要盡快改變遠程教育資源的現狀，正確引導運用遠程教育資源的理念。

（2）職業院校教師要開闊視野，革新觀念

當前，教學媒體的轉變和增加，教師已經不僅僅是教材傳達者、知識的傳遞者，而應是一個富有文化內涵、擁有多種既能、充滿現代思想的文化的傳播者，也是幫助接受培訓者轉變、建構的協作者和共同操作者。加快教師觀念轉變速度，把遠程教育工作與課堂教學實踐緊密結合起來，通過培訓開闊視野，更新觀念，廣泛交流，取長補短，向教師宣傳使用遠程教育設備進行培訓、教學。

2.制度保障，措施得力，促進教師參與

從國家的高度在推行遠程教育工程以來，國家教育部門和地方教育機構都將此項工作作為重點，職業院校制訂了《教學資源接收和使用工作條例》、《現代遠程教育應用評價工作的指導意見》等文件，很多培訓機構還專門進行了專題培訓，做到讓教師人人會用、能用、愛用遠程教育設備。在培訓內容上要進行要進網絡設備、相關軟件使用的培訓，更要讓教師如何利用培訓內容整合資源，變成自己的教學資源，最終用在課堂上。加強遠程教育系統的管理，一是提高資源利用率，推動遠程教育順利進行；二是提高遠程教育的效果，最大限度的提高遠程教育資源的利用率，讓教師學以致用。

3.擴大影響，讓遠程教育資源高效使用

（1）利用各種活動促進遠程學習

怎樣讓教師喜歡使用遠程教育，并最終喜歡上這種形式？一是開展相關宣傳活動，宣傳的形式要活潑，新穎，吸引人，能讓教師走進遠程教育；二是開展一些評議活動，比如博客比賽，日志評比等；三是拓展農村這個大舞臺，農村現實的教育資源比較差，需要大量補充，而遠程教育形式正好適合農村遠離教育密集區，不能進行充分交流等存在的弊端。

（2）改變傳統觀念，讓教師走出傳統思想

老教師更習慣了一支粉筆，一塊黑板的教學模式，融進遠程教育是有難度的，這需要一個過程，更需要更多的相關部門，包括老教師自身努力。一是加大投入，為學校配置網絡、計算機設備；二是形成專門培訓，對老教師進行思想上的，操作上的培訓；三是加大監督力度，防止培訓流于形式，慢慢讓教師的遠程培訓走上正軌。

篇（8）

所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實施賦權或授益性具體行政行為的過程中，增加法律、法規和規章規定以外的條件，從而影響行政管理相對人的權利義務關系的行為。它是超越法律規定范圍而附加負擔性條件的行政行為。我國的一些行政法律法規對行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規定，例如我國《婚姻登記管理條例》中規定：婚姻登記管理機關辦理婚姻登記，不得要求當事人出具本條例規定以外的其他證件和證明。

目前，行政主體在實施具體行政行為中，由于主體職責、領域、地域、相對人等因素不同，導致其添置行政程序行為的內容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。

1.添置行政程序行為存在于賦權授益性行政行為過程中。賦權授益性行政行為主要是行政主體依照相對人的申請，許可、確認或者給予其某項行政上的權益，如行政主體頒發許可證和執照、保護人身權和財產權以及發給撫恤金等。

2.添置行政程序行為增加了相對人的負擔，影響了相對人的權利義務關系。

3.添置行政程序行為以原賦權授益性行政行為為基礎，它是在行政主體實施某一特定的具體行政行為的過程中產生的。從行政主體實施該行為的出發點看，添置行政程序是實現原行政行為效力的條件；從整個具體行政行為來看，添置行政程序是其中一個組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關系有不同的客體與內容，其所指向的內容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒有一種必然的聯系，因而添置行政程序行為具有獨立的行政行為屬性。

4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規定擅自作出的行為。對添置行政程序行為的違法性應從兩方面來理解：一是該行為所指向的內容沒有法律上的依據；二是該行為內容具有法律依據，但行為方式具有違法性。例如農民繳納提留統籌款在法律上有依據，但是以此要求農民子女上學必須首先繳納提留統籌款，就不具有合法性了。

二、添置行政程序行為具有可訴性

（一）對添置行政程序行為進行司法審查的現實意義。

“有權利必有救濟”是法治社會中的一項法治原則，以行政訴訟形式實施司法救濟是相對人尋求權益保護的一條重要途徑。司法救濟具有程序嚴謹、規范全面、結果公正的特點，制約著行政主體依法行使職權，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對添置行政程序行為能有效地進行監督。

（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構成要件。

1.添置行政程序行為的主體是具有國家行政職權的主體。

2.添置行政程序行為的對象是原來行政行為的相對人，具有可訴具體行為的特定性。

3.添置行政程序行為是行政主體利用了國家行政職權的行為，與行使國家行政職權有關。添置行政程序行為具有違法要求相對人履行義務的性質，屬于行為。

4.添置行政程序行為對相對人的權益產生實際影響，在客觀上必定給行政相對人增加某種負擔。

三、人民法院對添置行政程序行為案件的審理

由于行政主體添置行政程序行為沒有法律依據，作為被訴的內容，人民法院一般應予以判決撤銷。但是，因為行政執法領域的廣泛性以及執法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內容和方式也有所不同，由此引發的行政糾紛也呈現復雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時，也應根據不同的行政糾紛特點及訴訟內容進行正確裁判，應著重把握和審查以下兩方面的問題。

一）應正確理解申請人權益受到影響的內涵。對申請人合法權益的理解不應僅僅局限于單純狹義的人身權、財產權范疇。在行政主體實施賦權授益性行政行為過程中，其添置程序行為可以不是以增加申請人經濟負擔的形式表現出來，而是要求申請人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準等等。這種非直接以經濟負擔表現出來的添置行政程序行為，也應屬于行政訴訟受案和審理范圍。因為所添置的條件直接影響著申請人申請權益的實現。可能有人認為非經濟負擔對相對人的影響很微小，不需付出多大努力就可達到所添附的條件，但不管對相對人權益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應屬于行政訴訟的審理范圍。

篇（9）

(二)撤銷如果行政程序只是屬于一般違法，并且還未構成無效程序時，那么行政行為的法律無效性可以經過特定機關進行撤銷。行政行為判定為可撤銷范圍時，雖然其屬于程序違法，但還是具有法律效力。不同于無效行為，假如撤銷行為被認為不具備法律效力，需要經過相對人提出，再通過法院或者相關行政機關再進行撤銷。

(三)補正補正只是針對行政行為屬于程序違法，但是違法程度并不嚴重，只要行政主體可以自行事后糾正，或者通過其他政府機關責令，將其補正為合法行為。且這種程序下行政行為就開始并不認為是行政程序瑕疵，借此來保持該行為本就具有的法律效力。

(四)變更在程序規則中，法律除了制定一些強制性程序之外，還列舉了部分任意程序規則。行政主體在選擇合適的程序的時候要在平衡公共利益與個人利益基礎上，只有這樣，立法的目標和精神才可以實現。針對程序不當的行政行為，雖然行政相對人無法主張無效或者撤銷，但是可以通過申請的方式，對行政主體進行變更，進而保證行政程序的合法性。

二、行政程序瑕疵的救濟機制

程序權利的獨立性是相對的，所以，行政程序瑕疵也要根據相關法律規定進行規制。具體法律規制途徑主要有三種形式，即行政內救濟、行政訴訟和行政賠償。

(一)行政內救濟行政內救濟的主要含義是行政主體自身進行的救濟，其本質是行政主體的內部系統各環節進行的自我救濟。因此，行政內救濟就包括了兩種關系，一種是行政主體自身行政行為存在程序瑕疵的救濟，另一種就是以領導關系作為基礎的上級行政主體救濟下級行政主體存在的行政行為瑕疵。基于這種關系，行政內救濟不僅可以對行政程序的合法性和合理性進行審查，也可以根據程序瑕疵來改變程序，借此實現變更行政行為的法律效力。

(二)行政訴訟行政訴訟實際上是一種監督的性質。針對行政程序瑕疵，其作用就是司法監督。在我國《行政訴訟法》相關明文中指出，一旦出現程序違法，就可以判決撤銷或部分撤銷，并且就行政機關實施的行政行為可以作出重新判決。不難看出，該規定將程序與實體進行集合，即是程序違法而實體合法。如此，就缺失了從行政程序相對獨立的性質上對行政行為的法律效力作出恰當的判斷。故而，就需要在行政訴訟中假如確認判決，從而可以實現司法機關確認行政不作為的違法性，進而就可以為相對人的訴訟請求提供依據。

(三)行政補償根據我國《國家賠償法》的規定，國家機關或者機關工作人員利用職權侵害國家公民、法人或者其他組織的法益時，受害可以依據該法獲得國家賠償的權利。其中“職權”必然包括了行政權，“合法權益”必然包括行政相對人的程序權益。早我國法律中就明確指出行政機關沒有按照法定程序作出行政行為，這樣不僅是對相對人人身權利的侵犯，也是對相對人財產權利的侵犯，相對人就有權利單獨、行政復議時或者行政訴訟時要求國家機關進行賠償。如果因為行政機關在履行法定責任時消極怠工，從而出現行政不作為造成當事人權益被侵犯，那么相對人可以先提出判定行政機關不作為是屬于行為違法，然后要求獲得行政賠償。

篇（10）

社會的安全需要國家出臺相關的法律法規來約束人們的思想和行為，但是，不法行為難免發生，這就要求國家對不法行為進行處罰，處罰程序是對犯罪行為進行糾正和懲處的關鍵程序，國家《治安管理處罰法》的出臺使得這一程序更加法制化，法規更加提倡以人為本的思想，人權得到保障，但是，該法依然存在一些值得推敲和需要完善的地方。

一、級別管轄不規范

在進行治安管理處罰時主要存在兩種級別上的錯誤，一是下級機關越權行使上級權利進行處罰，二是上級機構對下級職權的行使。根據《條例》33條相關規定，行使治安管理處罰的行政機關為：市級公安局或者是其下屬分局，縣級公安機構，在進行治安管理處罰時上級公安機關經常直接介入由下級公安機關懲處的案件，但是在處罰時，他們本沒有處罰權。派出所。派出所根據相關條例，可以對轄下違反治安條例的人員處罰，但是罰款金額不得超過50，同時也只能進行警告處分。超出范圍的應該由其所屬的公安機關進行處罰。然而，在進行處罰時，派出所經常擅自進行處罰。《條例》只對管轄處理的主體做出了明確的規定，但是沒有規定其他相關的處罰管轄權。這就導致相關機構在問題出現時容易為了利益相互爭奪管轄或者是出了事情之后互相推脫的現象，不利于治安的管理。

公安機關在進行案件懲處時，很多時候為了增加本機構的收入，對一些行政案件或者刑事案件作為違反治安管理的行為進行處罰，這不僅侵犯了其他機關的管理權利，對社會的安定和諧發展也有著潛在的威脅，刑事案件的性質通常比治安案件要嚴重，對他們進行處罰降級，會構成對社會安全的威脅。一些不法商人生產違法，偽劣產品也被公安機關給作為治安管理處罰，對市場的有序發展和人們的身體健康有著不利影響。

另外，《條例》也沒有對各個地區的管轄權進行明確的劃分，因此，在一些案件出現時，當地的公安機關不能及時的進行處理。比如在案件的發生地點和案件設計的當事人所屬的管轄范圍上就會產生沖突，按照規定，只有案件發生地的民警有管轄權，但是，在我國的治安案件處理中，經常會出現推脫和爭搶的事件。

二、受理程序不規范

作為治安案件管理處罰的必經程序，受理程序在相關條例中并沒有被明確的提出。受理對公安機關進行管理時有著重要的影響。公安機關通過受理事件可以確定案件查處管理的時間，另外，公安機關對一個案件的受理就標志著其他的機構無權進行管轄權。雖然公安機關已經注意到它的重要性，并對受理進行了完善，但是，對于一些標準，仍然比較模糊，沒有明確的規范。比如要求公安機關對案件舉報，控告，接收的案件要及時的進行登記，受理，但是沒有規定具體要求的事件，不能有效的督促民警及時的受理案件，耽擱案件的處理。

三、案件調查手段不規范

由于治安管理立法并不完善，所以在案件調查時有一些缺陷：沒有對案件的相關證據的范圍做出明確的界定，在進行調查時也沒有對辦案手段，辦案的過程和程序進行規定，因此，公安機關在進行案件調查時有時會出現暴力辦案，當事人的合法權益被侵犯。在《程度規定》中，上述問題被關注，明確的規定了證據的八種種類。同時也對執法人員在調查案件時的手段和程序做出了一些規定，保證了案件調查程序的規范。《處罰法》對當事人的傳喚也進行了補充，對公安機關在案件審訊時對證人和家屬的傳喚起到了規范作用。同時對傳喚的時間進行了縮短，但是，這對公安機關的辦案也是一個嚴峻的挑戰，由于時間的縮短，一些犯罪份子有足夠的時間進行逃跑，為緝拿不法分子造成了障礙。在公安機關的執法中也存在一些問題，執法主體不合法，一些民警在處理案件時不能負責，違法對案件相關人進行詢問。對證人或者犯罪嫌疑人使用一些強制執法的手段，忽視當事人的辯解，甚至對一些證人的審問也使用暴力，這嚴重的觸犯到他們的基本人權，不符合我國法律的人文精神。在傳喚時也不能出示傳喚證，事后不進行補辦工作。

四、案件的處罰結果程序問題

根據相關法律，公安機關必須對處罰的結果對當事人說明，并解釋處罰的原因、事實、告知他們享有的權利。但是，在公安民警進行執法時，當事人的正當權益得不到保障，只是被動的接受處罰。因此，一些當事人在處罰中抵觸處罰結果，對執法采取不配合態度，造成了訴訟和復議現象的增多。同時，對于治安處罰的結果，相關機構也不能將書面裁決書及時的送達當事人手里。

同時，處罰的時效性也存在著一些問題，立法不完善，對案件的受理時間進行了規定，但是，案件手里的終止時間卻沒有規定。同時，一些違法行為在規定時間內沒被發現的便不再處罰，對不法分子無疑是一種縱容的態度，沒有了法律的約束力，犯罪分子逍遙法外，不能得到應有的教訓，對社會的和諧穩定也帶來的了影響，著不利于我國法制適合的建設。

五、結束語

治安管理處罰的合理科學的程序關系著案件能否及時有效的解決，關系著社會的安定和當事人的合法權益，雖然，我國的管理處罰條例還存在一些問題，但是，相信隨著立法的不斷完善，一定可以實現管理程序的科學有序的進行。