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時(shí)間：2023-07-24 16:34:02
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇退耕還林法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
目前，雖然政府部門頒布了相關(guān)政策，除了國(guó)家投資外，要求地方政府每年按2元/667m2標(biāo)準(zhǔn)給予工作經(jīng)費(fèi)。但對(duì)于西部貧困縣來說，也是無(wú)力支付工作經(jīng)費(fèi)。而且每年都要進(jìn)行檢查驗(yàn)收、規(guī)劃設(shè)計(jì)、配套技術(shù)、耕補(bǔ)助兌現(xiàn)等系列工作，既增加了基層工作人員的工作量，又缺工作經(jīng)費(fèi)，所以，在基層開展起來比較困難［6］。
2發(fā)展對(duì)策
2.1完善退耕法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)退耕還林宣傳工作退耕還林是一個(gè)長(zhǎng)期生態(tài)工程，因此，政府要盡快完善其法律法規(guī)建設(shè)。通過法律手段來保障退耕還林工程的順利實(shí)施，不斷完善各項(xiàng)政策，保護(hù)林業(yè)資源，嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境等行為，使退耕還林工程在法律的保障下持續(xù)實(shí)施。要加大退耕還林政策的宣傳力度，通過《森林法》、《退耕還林條例》等法律法規(guī)，使廣大人民群眾能充分了解國(guó)家在退耕還林方面的政策，使廣大人民群眾知法、懂法、守法，形成良好的社會(huì)輿論氛圍，使廣大人民群眾都能積極投入到退耕還林工作中。
2.2制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程實(shí)施退耕還林工程的實(shí)施，極大地促進(jìn)了我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善了生態(tài)環(huán)境，增加了農(nóng)民的收入，提高了生活質(zhì)量，深受廣大人民群眾的擁護(hù)。因此，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程。地方政府要多方籌資，調(diào)整造林種樹，及時(shí)優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)；結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，規(guī)模化發(fā)展后續(xù)經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，讓土地效益得到充分發(fā)揮。同時(shí)，還要設(shè)立退耕還林下資源開發(fā)的專項(xiàng)資金，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶在已退耕還林的地中進(jìn)行林果、林藥、林草、林菌等的混合種植，走以短養(yǎng)長(zhǎng)，長(zhǎng)短結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展道路，不斷增加退耕還林農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益。此外，還要鼓勵(lì)企業(yè)到農(nóng)村投資。國(guó)家對(duì)企業(yè)給予貼息貸款等，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與退耕還林工程。
2.3強(qiáng)化補(bǔ)助資金管理，加大補(bǔ)償力度基層各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)強(qiáng)化退耕還林補(bǔ)助資金的管理，嚴(yán)禁弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用。通過行政手段干預(yù)，督促相關(guān)部門對(duì)退耕還林糧食和補(bǔ)助款發(fā)放情況進(jìn)行公示，并對(duì)發(fā)放情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，以確保補(bǔ)助款及時(shí)兌現(xiàn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)情況實(shí)行浮動(dòng)補(bǔ)貼機(jī)制，不斷加大補(bǔ)償力度，以保證農(nóng)民的利益，確保退耕還林工程的持續(xù)實(shí)施。
2.4加大投資力度，提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)政府要積極引進(jìn)企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)，積極籌集資金，不斷加大退耕還林工程的投資力度，而且退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展，物價(jià)的上漲情況和退耕地的周邊糧食產(chǎn)量適當(dāng)提高，保護(hù)農(nóng)戶利益不受損失。
2.5建立退耕還林績(jī)效考核機(jī)制制定退耕還林工程績(jī)效考核指標(biāo)，重點(diǎn)研究經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林的效益，以及對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行評(píng)估。主要集中在林果產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面。對(duì)干好的要進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以提高農(nóng)戶的積極性。另外，將退耕還林工程建設(shè)和管理也納入各級(jí)政府年底綜合目標(biāo)考核，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，積極推進(jìn)集中管理，以合同的形式明確責(zé)任，并將政策兌現(xiàn)與管理成效掛鉤，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一，以推進(jìn)退耕還林工程的持續(xù)進(jìn)行。
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國(guó)水土流失面積已達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的 36.9%，全國(guó)現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬(wàn)平方公里、沙化土地總面積174.31萬(wàn)平方公里，分別占國(guó)土總面積的27.9%和18.2%，并以年均 1.04萬(wàn)平方公里和3436平方公里的速度擴(kuò)展。嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國(guó)洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國(guó)家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。退耕還林工程實(shí)施以來，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來，國(guó)家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國(guó)家累計(jì)投入495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時(shí)工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個(gè)多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬(wàn)農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)補(bǔ)助40元、糧食補(bǔ)助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)，通過工程實(shí)施，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
二、當(dāng)前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
1.對(duì)退耕還林目的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財(cái)政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對(duì)西部的生態(tài)改造，國(guó)家對(duì)退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過保障人民基本生活來達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對(duì)人民既得利益的補(bǔ)償。
2.對(duì)退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高。原因有二：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無(wú)人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
3.有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報(bào)“造林實(shí)績(jī)”冒領(lǐng)補(bǔ)助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國(guó)家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國(guó)將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實(shí)處。法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對(duì)存在的問題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，從以下幾個(gè)方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會(huì)的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)和法制觀念，為退耕還林營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；同時(shí)使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
2.依法編制規(guī)劃計(jì)劃。科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對(duì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計(jì)劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)等作了詳細(xì)的規(guī)定。
一、充分認(rèn)識(shí)林權(quán)登記發(fā)證工作的重要性
依法確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)并登記造冊(cè)和發(fā)放林權(quán)證，是縣級(jí)以上人民政府的法定職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)依法治林的重要基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，做好林權(quán)登記發(fā)證工作，既是對(duì)新造林進(jìn)行確權(quán)發(fā)證和對(duì)發(fā)生變化的林權(quán)依法變更登記，也是對(duì)過去林權(quán)登記發(fā)證工作的延續(xù)和完善，對(duì)于依法保護(hù)森林資源安全，維護(hù)林權(quán)人的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量投入林業(yè)和生態(tài)建設(shè)，保障農(nóng)村和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。各級(jí)政府和各有關(guān)部門要從建設(shè)生態(tài)省的全局和依法行政的高度，充分認(rèn)識(shí)林權(quán)登記發(fā)證工作的重要性，并通過廣泛宣傳，讓廣大群眾了解相關(guān)政策、法規(guī)和程序，以取得全社會(huì)的支持。
二、堅(jiān)持“誰(shuí)造誰(shuí)有，合造共有”政策，做好新造林確權(quán)發(fā)證工作
已確定權(quán)屬的國(guó)有林以及全民所有制單位投資營(yíng)造的林木，均屬國(guó)家所有，由使用該林木的單位依法申請(qǐng)林權(quán)登記。城建、園林、交通、鐵路、水利、學(xué)校、宗教、農(nóng)墾、工礦、部隊(duì)等單位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林權(quán)登記申請(qǐng)的，應(yīng)依法確權(quán)發(fā)證。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織營(yíng)造的林木，歸該組織所有。農(nóng)村居民在自留山、責(zé)任山、房前屋后和承包經(jīng)營(yíng)的其他土地上栽植的林木，機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員、轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、城鎮(zhèn)居民以及社會(huì)其他人員在合法的土地上投資營(yíng)造的林木，均歸造林者個(gè)人所有，由其提出林權(quán)登記申請(qǐng)。
合資、合作營(yíng)造的林木，按合資、合作方共同簽訂的合同或協(xié)議確定林權(quán)，登記發(fā)證。
義務(wù)植樹栽植的林木，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人在政府提供的場(chǎng)所營(yíng)造的紀(jì)念林木，歸該林地權(quán)屬單位所有；另有合同或協(xié)議的，按合同或協(xié)議確權(quán)。
三、突出重點(diǎn)，及時(shí)開展退耕還林林權(quán)登記發(fā)證工作
各地要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于退耕還林“林權(quán)是核心”的要求，把退耕還林林權(quán)登記發(fā)證工作納入退耕還林工程建設(shè)管理的重要內(nèi)容，并且作為當(dāng)前林權(quán)登記發(fā)證工作的重點(diǎn)，擺上重要日程，制定退耕還林土地變更登記和原土地承包經(jīng)營(yíng)合同調(diào)整的操作細(xì)則，抽調(diào)專人開展工作，做到當(dāng)年退耕、當(dāng)年發(fā)證，及時(shí)向退耕還林者發(fā)放林權(quán)證。從實(shí)施退耕還林的第二年起，各級(jí)政府應(yīng)憑退耕還林者提供的退耕還林證和林權(quán)證兌現(xiàn)相關(guān)政策。
退耕還林的林權(quán)登記發(fā)證要堅(jiān)持在穩(wěn)定土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)退耕還林者提出的林權(quán)登記申請(qǐng)和有關(guān)證明材料，依法確認(rèn)退耕后的林地使用權(quán)和所種林木的所有權(quán)。退耕地承包戶申請(qǐng)林權(quán)登記的，應(yīng)持該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或土地承包經(jīng)營(yíng)合同、退耕還林合同書和退耕還林證；退耕地委托、轉(zhuǎn)讓他人或者與他人合作退耕還林的，還應(yīng)提供委托、轉(zhuǎn)讓或者合作協(xié)議（合同）。進(jìn)行退耕還林林權(quán)登記發(fā)證，應(yīng)當(dāng)由國(guó)土資源行政主管部門依法辦理土地用途變更登記手續(xù)；退耕還林后的林地使用權(quán)允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后可按有關(guān)法律和法規(guī)繼續(xù)承包。退耕還林林權(quán)登記發(fā)證的具體辦法，由省林業(yè)廳會(huì)同省國(guó)土資源廳另行制定。
四、穩(wěn)定林權(quán)歸屬，逐步換發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的林權(quán)證
根據(jù)《森林法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)依法確認(rèn)的森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)，必須發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一式樣的新林權(quán)證，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對(duì)過去頒發(fā)的其他式樣林權(quán)證書逐步換發(fā)為新林權(quán)證。換發(fā)新的林權(quán)證，是對(duì)林權(quán)登記發(fā)證工作的規(guī)范和完善，而不是重新確權(quán)發(fā)證。各地要始終堅(jiān)持穩(wěn)定林權(quán)歸屬的原則，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)換發(fā)新林權(quán)證的工作。
凡林業(yè)“三定”時(shí)期頒發(fā)的山林權(quán)所有證、自留山使用證、自營(yíng)山證等林權(quán)證，都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其法律效力，切實(shí)保持權(quán)屬穩(wěn)定，并按照群眾的意愿，逐步換發(fā)新林權(quán)證。其中已劃定為國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林以及列入退耕還林工程的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先換發(fā)新林權(quán)證。林業(yè)“三定”期間已劃給農(nóng)村居民的自留山、責(zé)任山以及后來把自留山和責(zé)任山合并為自營(yíng)山的山林，尚未登記發(fā)證的，應(yīng)當(dāng)依法登記和發(fā)放新林權(quán)證。
凡森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)已依法調(diào)整或變更的，林權(quán)爭(zhēng)議依法得到處理的，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以登記，發(fā)放新的林權(quán)證；非法流轉(zhuǎn)的林權(quán)或者林權(quán)仍存在爭(zhēng)議的，暫不予辦理林權(quán)登記手續(xù)。因自然災(zāi)害或依法占用征用林地造成林地滅失或轉(zhuǎn)為非林地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)原林地權(quán)屬證書依法予以注銷或變更。
《中華人民共和國(guó)森林法》（2020版）（以下簡(jiǎn)稱新法）自2020年7月1日實(shí)施以來，進(jìn)行了多方面的修訂[1]，本次也修訂了林木采伐許可管理制度。已有的研究主要是對(duì)我國(guó)林木采伐許可制度的發(fā)展、采伐管理制度中存在的問題、國(guó)內(nèi)外林木采伐管理制度的異同等方面進(jìn)行分析和研究[2]。本文主要以國(guó)內(nèi)已有的林木采伐管理政策文件和新法林木采伐內(nèi)容為基礎(chǔ)，從地類劃分、林木采伐管理等方面分析了審批流程、審批權(quán)限的劃分，明確審批機(jī)關(guān)，分析存在的問題，以期為更好地進(jìn)行采伐管理提供便利。
1兩類林地的劃分
在森林經(jīng)營(yíng)方面，新法本次修訂的主要方向是嚴(yán)格貫徹分類經(jīng)營(yíng)管理制度[3]。在采伐管理制度方面，本次修訂的主要方向是兩類林地分類管理制度，對(duì)林業(yè)部門管理的林地（即林地）實(shí)施嚴(yán)格的采伐管理，對(duì)非林業(yè)部門管理的林地（即非林地）逐步放活采伐管理。對(duì)比來看，舊的《中華人民共和國(guó)森林法》（2009版）（以下簡(jiǎn)稱舊法）規(guī)定了采伐林木必須辦理采伐許可證，這一強(qiáng)制性規(guī)定指出，采伐林木必須辦理采伐證。新法規(guī)定，采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證[4]。這一改變?cè)诩訌?qiáng)林地林木采伐管理的同時(shí)，也科學(xué)放活非林地林木的采伐。這為林業(yè)的更好發(fā)展提供了法律保障。
2林木采伐管理
2.1零星林木的采伐。新法規(guī)定了農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木歸個(gè)人所有，城鎮(zhèn)居民在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木歸個(gè)人所有。這一規(guī)定明確了自留地、房前屋后林木的所有權(quán)歸屬，為農(nóng)村居民自留地和房前屋后林木所有權(quán)的取得提供了有力保障。同時(shí)，新法規(guī)定農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木，不需要申請(qǐng)采伐許可證。這部分林木多為非林地林木，是林農(nóng)種植的薪炭柴、自用材，與人們的生活密切相關(guān)。從方便群眾生活的角度出發(fā)，放開這部分林木采伐管理，能激活林農(nóng)植樹造林的積極性，可有效提高房前屋后、自留地土地的利用率，保證自用材的供給。2.2農(nóng)田防護(hù)林的采伐。農(nóng)田防護(hù)林在自然生長(zhǎng)達(dá)到一定的樹齡后，其生態(tài)防護(hù)功能會(huì)逐步退化，因而要根據(jù)實(shí)際生長(zhǎng)情況，合理有序地進(jìn)行采伐更新管理。已有的法律法規(guī)對(duì)采伐限額的管理、采伐更新標(biāo)準(zhǔn)、采伐許可證的管理、采伐更新等都做出了明確的規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)規(guī)范農(nóng)田防護(hù)林的更新采伐提供了保障。2.3護(hù)路林的采伐。對(duì)于護(hù)路林的更新采伐，已有法律法規(guī)指出，護(hù)路林的采伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行采伐限額管理有關(guān)規(guī)定。由公路部門組織營(yíng)造、管護(hù)，權(quán)屬屬于路政部門的護(hù)路林，其更新采伐由公路主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證；非公路主管部門組織營(yíng)造、管護(hù)，林木權(quán)屬不屬于路政單位，其不是公路用地上的護(hù)路林，更新采伐由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。2.4護(hù)岸護(hù)堤林的采伐。針對(duì)護(hù)岸護(hù)堤林的更新采伐，已有法律法規(guī)指出，河道、湖泊管理機(jī)構(gòu)營(yíng)造和管理的，采伐應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)防洪法》規(guī)定，在征得河道、湖泊管理機(jī)構(gòu)同意后，辦理采伐許可手續(xù)。但是，采伐集體經(jīng)濟(jì)組織營(yíng)造和管理的、不屬于河道湖泊管理機(jī)構(gòu)營(yíng)造和管理的護(hù)岸護(hù)提林木，不適用《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十五條相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定，辦理采伐許可證。2.5城鎮(zhèn)林木的采伐。城鎮(zhèn)林木的更新采伐應(yīng)當(dāng)按照《城市綠化條例》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行管理。同時(shí)，城鎮(zhèn)林木的更新采伐應(yīng)按照規(guī)定，必須經(jīng)城市人民政府城市綠化行政主管部門批準(zhǔn)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定補(bǔ)植樹木或者采取其他補(bǔ)救措施。2.6退耕還林地林木采伐。退耕還林地在實(shí)施退耕還林、享受退耕還林補(bǔ)助后，其耕地屬性依法轉(zhuǎn)變?yōu)榱值兀⒁婪男型恋赜猛咀兏掷m(xù)，發(fā)放林權(quán)證，同時(shí)退耕還林者享有退耕還林地的林木所有權(quán)。在采伐管理方面，退耕還林地可以依法申請(qǐng)采伐，但應(yīng)滿足以下幾個(gè)條件：一是退耕還林地必須在原政策補(bǔ)助期滿后申請(qǐng)采伐，在享受政策期間的退耕還林地不能申請(qǐng)采伐；二是應(yīng)滿足相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程，控制單次采伐面積和采伐強(qiáng)度，制定嚴(yán)格的采伐作業(yè)設(shè)計(jì)方案；三是采伐后要及時(shí)更新造林，應(yīng)當(dāng)在采伐當(dāng)年或者次年完成更新造林工作；四是在采伐過程中應(yīng)明確申請(qǐng)采伐的原因，做好政策宣傳，防止采伐后借機(jī)復(fù)耕復(fù)墾的行為發(fā)生，避免破壞退耕還林成果。2.7古樹名木的采伐。針對(duì)國(guó)家保護(hù)古樹名木和珍貴樹木，禁止破壞古樹名木和珍貴樹木及其生存的自然環(huán)境。已有的法律法規(guī)規(guī)定，古樹名木的保護(hù)是不區(qū)分原生地天然生長(zhǎng)還是人工種植的，二者都應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)，禁止破壞，不得隨意移栽砍伐，即便是已經(jīng)死亡的古樹名木，也應(yīng)當(dāng)依法辦理林木采伐手續(xù)，并查明死亡原因，做好檔案記錄。同時(shí)，有關(guān)規(guī)定還指出，生長(zhǎng)在私人宅院、房前屋后的古樹名木和珍貴樹木也要做好保護(hù)宣傳，不應(yīng)按照一般樹木管理，應(yīng)按照珍貴樹木進(jìn)行管理，認(rèn)真保護(hù)，防止古樹名木被隨意破壞、采伐。2.8珍貴樹木的采伐。珍貴樹木應(yīng)該認(rèn)真保護(hù)、嚴(yán)格管理，未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不得采伐和采集。對(duì)管理不到位、存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法查處。在采伐管理方面，珍貴樹木與古樹名木的管理不同，列入《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》[5]，但屬于人工培育的樹木，可按照一般樹木進(jìn)行采伐利用管理。采伐、采集列入《國(guó)家珍貴樹種名錄》[6]國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生植物中的樹木時(shí)，除應(yīng)當(dāng)依法辦理國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物采集證外，還需要憑國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物采集證依法申請(qǐng)辦理林木采伐許可證。在審批管理方面，珍貴樹木與普通樹木采伐許可證的辦理也有所不同，如云南省規(guī)定禁止任何單位和個(gè)人采伐珍貴樹種，挖取珍貴樹種樹根，采集其枝葉、果實(shí)、種子，剔剝其活樹皮。因科研、教學(xué)、人工培育種植、國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目和對(duì)外交流等特殊需要的，按照以下規(guī)定報(bào)批：國(guó)家一級(jí)珍貴樹種，由云南省林業(yè)行政主管部門報(bào)國(guó)家林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)；國(guó)家二級(jí)和本省珍貴樹種，由云南省林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。2.9征占用林地的林木采伐。在基層實(shí)踐中，林地的永久占用或臨時(shí)占用，均改變了林地的現(xiàn)狀和用途，林地和林地上的附著物作為一個(gè)整體，同時(shí)被改變，因而應(yīng)該依法依規(guī)辦理相應(yīng)的手續(xù)，即林地占用手續(xù)和林木采伐手續(xù)。國(guó)家林業(yè)和草原局有關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定，申請(qǐng)采伐占用征用重點(diǎn)公益林地的林木，如果已經(jīng)獲得使用林地審核同意書，并經(jīng)國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)占用征用土地的，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門依據(jù)國(guó)土資源部門批準(zhǔn)占用征用土地的文件核發(fā)林木采伐許可證。云南省法律法規(guī)也規(guī)定，采伐被占用、征收、征用或者流轉(zhuǎn)林地上林木的，應(yīng)向所在地縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門申請(qǐng)辦理林木采伐許可證，未經(jīng)批準(zhǔn)不得采伐。
3存在的問題
3.1零星林木的界定。新法對(duì)零星林木的數(shù)量尚未做出明確界定。非林地上個(gè)人所有、具有一定數(shù)量的林木采伐管理無(wú)法確定，對(duì)于這一問題現(xiàn)階段的基層實(shí)踐主要存在2種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)：一是新法已經(jīng)對(duì)不需要辦理采伐證的情形做出了明確說明，對(duì)具有主管部門的非林地林木采伐管理也進(jìn)行了說明，除此之外的采伐應(yīng)該嚴(yán)格納入林木采伐管理；二是一定數(shù)量的采伐可能存在商品易行為，在取消木材運(yùn)輸許可制度的情況下，林木采伐許可證成為木材的唯一合法憑證。因此，將采伐數(shù)量超過零星林木限定的上述非林地上個(gè)人所有的林木采伐納入采伐限額管理，并依法辦理采伐證具有必要性。第二種觀點(diǎn)：應(yīng)該按照本次新法修改的主要意圖和“放管服”改革精神，放開非林地林木采伐的管理，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，逐步與市場(chǎng)需求對(duì)接，由經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)、自主采伐，對(duì)于非林地林木采伐，無(wú)須辦理林木采伐許可證，且不納入限額管理。總的來說，圍繞上述問題，現(xiàn)階段基層存在的2種不同看法，亟須有關(guān)部門作出法律解釋，這與基層執(zhí)法過程中合法與非法、罪與非罪的認(rèn)定等密切相關(guān)，對(duì)于基層執(zhí)法是一個(gè)非常重要的問題[7]。3.2非林地特殊用途林木采伐管理。新法規(guī)定，非林地上的農(nóng)田防護(hù)林、防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關(guān)主管部門按照有關(guān)規(guī)定管理。本條款的先決條件是針對(duì)非林地，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證，但對(duì)比有關(guān)部門已有的法律法規(guī)，其也存在著一些不契合的情況。舊法中有關(guān)部門采伐的規(guī)定主要是從主管單位出發(fā)作出規(guī)定，對(duì)兩類林地的劃分并不突出。對(duì)農(nóng)田防護(hù)林、防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐主要以“誰(shuí)管理，誰(shuí)審批”的原則辦理審批手續(xù)，并納入采伐限額管理。但是，新法主要從林地和非林地的角度出發(fā)做出規(guī)定，突出了兩類林地的劃分。已有的法律法規(guī)指出，非林業(yè)用地上的林木采伐不需要辦理采伐證，不納入采伐限額管理，林業(yè)用地上的林木繼續(xù)實(shí)行采伐限額管理。云南省在“十三五”期間采伐限額管理工作通知中也指出，采伐非林地上的林木和經(jīng)依法批準(zhǔn)占用征收林地上的林木不納入采伐限額管理；同時(shí)也指出，鐵路、路政、農(nóng)墾等部門森林資源納入所在縣（市、區(qū)）進(jìn)行編限的，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核同意后向資源所在地林業(yè)主管部門提出采伐申請(qǐng)，并在下達(dá)限額內(nèi)依法辦理采伐許可證。可以看出，二者在是否納入限額管理方面存在一定的矛盾，這主要是舊法在制定理念和新法的理念已經(jīng)有所不同。因此，在現(xiàn)階段的基層林業(yè)執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員對(duì)有關(guān)部門舊法進(jìn)行參考的同時(shí)，有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及林木采伐的相關(guān)條款進(jìn)行修訂、更新，使其更好地與新法相協(xié)調(diào)。
4結(jié)語(yǔ)
我國(guó)作為一個(gè)森林資源數(shù)量有限的國(guó)家，林木采伐許可管理制度可對(duì)有關(guān)林木采伐許可證的申請(qǐng)主體、范圍、審核、監(jiān)督管理等一系列內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格控制林木采伐量，保證林木有序采伐、持續(xù)更新，使林木資源得到永續(xù)利用。林木采伐管理制度在林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面都發(fā)揮了重要的作用。本文結(jié)合已有法律政策對(duì)林木采伐許可管理制度進(jìn)行了分析，同時(shí)從林木采伐許可證審批機(jī)關(guān)角度出發(fā)，對(duì)林地與非林地采伐管理中存在的問題進(jìn)行分析，可更好地幫助基層林業(yè)工作者理解禁止采伐、按照許可證采伐、無(wú)須許可證采伐的情況。
參考文獻(xiàn)
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中圖分類號(hào)： F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/ki.jlny.2015.20.056
1 鳳城市退耕還林工程現(xiàn)狀
鳳城市退耕還林工程造林面積20.15萬(wàn)畝，其中退耕地還林面積6.15萬(wàn)畝，荒山造林面積14萬(wàn)畝；營(yíng)造生態(tài)林19萬(wàn)畝，占工程量的94%，經(jīng)濟(jì)林1.15萬(wàn)畝，占工程量的6%。退耕地還林保存合格面積5.9萬(wàn)畝，不合格面積0.18萬(wàn)畝，損毀面積0.07萬(wàn)畝；荒山造林保存合格面積12.95萬(wàn)畝，不合格面積0.53萬(wàn)畝，損毀面積0.52萬(wàn)畝。
2 退耕還林工程效益分析
2.1 生態(tài)效益
生態(tài)林具有涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)積累、凈化大氣環(huán)境、農(nóng)田防護(hù)、生物多樣性保護(hù)及游憩等多種功能。根據(jù)我省森林生態(tài)效益最新評(píng)價(jià)公報(bào)，以生長(zhǎng)旺盛的中幼齡林為例，每生長(zhǎng)1立方米的木材，約可吸收1.63噸的二氧化碳，相當(dāng)于固碳0.4445萬(wàn)噸，釋放1.19噸的氧氣。因此，退耕還林工程對(duì)鳳城地區(qū)的生態(tài)環(huán)境起到了有力的保護(hù)作用。
2.2 經(jīng)濟(jì)效益
經(jīng)濟(jì)效益包括林木生長(zhǎng)量和經(jīng)濟(jì)林果品生產(chǎn)兩方面。經(jīng)估算，生態(tài)林每畝大約出材0.5立方米，可生產(chǎn)木材50000立方米，經(jīng)濟(jì)林每畝產(chǎn)板栗約5斤，產(chǎn)量可達(dá)2500噸，可產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，有效增加了退耕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。
2.3 社會(huì)效益
經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施可以帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先生態(tài)森林游憩帶動(dòng)了旅游服務(wù)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)文化交流和社會(huì)文明的進(jìn)步；其次在方案建設(shè)期實(shí)施作業(yè)等林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)，可增加農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，緩解社會(huì)壓力，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定因素。
3 退耕還林工程的保障規(guī)劃
3.1 保護(hù)規(guī)劃
退耕還林保護(hù)規(guī)劃應(yīng)維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)健康，防止林火、森林病蟲害、鼠害、亂砍濫伐等自然與人為危害，保證退耕還林工程的長(zhǎng)期效益。
3.2 森林防火
森林防火堅(jiān)持“預(yù)防為主、積極消滅”的方針，制定了《鳳城市森林防火應(yīng)急預(yù)案》，在預(yù)案中明確了森林火險(xiǎn)區(qū)劃等級(jí)，制定了森林防火重點(diǎn)布控地段和具體的撲火措施。鳳城市現(xiàn)有森林防火專業(yè)、半專業(yè)撲火隊(duì)伍28支，配備防火消防車28輛，每年組織防火演練，增強(qiáng)撲火隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力，保證森林資源的安全。
3.3 林業(yè)有害生物防控
有害生物防治堅(jiān)持“預(yù)防為主、科學(xué)防控、依法治理、促進(jìn)健康”的防治方針，制定了《鳳城市森林病蟲害防治應(yīng)急預(yù)案》，在預(yù)案中分析了林業(yè)有害生物的種類、危害程度、提出有效森林有害生物防治方法和措施。鳳城市有森林病蟲害20多種，主要采取以營(yíng)造林防控為主，輔以必要的生物防治和藥物防治等措施。
3.4 依法治林
按照國(guó)家林業(yè)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各種破壞退耕還林工程的違法犯罪行為；加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，做好資源管理和資源監(jiān)測(cè)兩大體系，逐步使退耕還林工程森林資源管理和林業(yè)行政執(zhí)法走上法制化、規(guī)范化、制度化和科學(xué)化的軌道，確保退耕還林工程森林資源的有效增長(zhǎng)。
4 退耕還林工程的保障措施
4.1 組織保障
加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，逐級(jí)明確責(zé)任，落實(shí)工作任務(wù)。經(jīng)營(yíng)管理是經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施最重要的部分，必須切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，做到管理到位、責(zé)任到位、措施到位。要層層簽定責(zé)任狀，把規(guī)劃任務(wù)層層分解，各級(jí)政府要建立起完善的考核目標(biāo)管理責(zé)任制，以強(qiáng)有力的組織保障推進(jìn)退耕還林經(jīng)營(yíng)方案工作。
4.2 政策保障
嚴(yán)格執(zhí)行《森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程》，遵守退耕還林經(jīng)營(yíng)方案，建立和完善監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任追究制度，依法打擊毀林復(fù)耕行為。對(duì)違反退耕還林管理規(guī)定的行為，要依照《退耕還林條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的法律和行政責(zé)任。要嚴(yán)格依法治林，優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境。大力提升林業(yè)主管部門的執(zhí)法權(quán)威和社會(huì)公信力度，健全林業(yè)執(zhí)法體系，防止林業(yè)行政權(quán)力的缺失和濫用。要充分發(fā)揮林業(yè)公安保護(hù)森林資源的主力軍作用，加強(qiáng)林業(yè)行政管理，按照“把緊源頭、放活流通、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則做好山上和山下的管理，堅(jiān)持林木憑證采伐、憑證運(yùn)輸、憑證經(jīng)營(yíng)制度，確保木材市場(chǎng)規(guī)范有序。依法實(shí)行林地用途管制，堅(jiān)決禁止亂批濫占、先占后批、少批多占林地，確保退耕還林經(jīng)營(yíng)方案健康有序進(jìn)行。
4.3 技術(shù)保障
實(shí)施科技興林。利用高新技術(shù)及先進(jìn)裝備，采用現(xiàn)代化管理模式，提高退耕還林工程的質(zhì)量和時(shí)效。圍繞如何提高造林成活率、森林病蟲害、鼠兔害防治等技術(shù)難點(diǎn)，組織有關(guān)科技人員進(jìn)行科技攻關(guān)，提高科技含量、掌握實(shí)用技術(shù)。充分利用現(xiàn)代化的科學(xué)設(shè)備，對(duì)工程造林建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。大力推廣利用先進(jìn)及成熟的育苗、造林技術(shù)，加大營(yíng)林科技含量，加快林業(yè)科技成果推廣進(jìn)程。加強(qiáng)與林學(xué)院以及其他林業(yè)技術(shù)部門的協(xié)作，利用其科技優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行各種高技術(shù)人才培訓(xùn)、技術(shù)交流，建立起一支懂技術(shù)、會(huì)管理的高素質(zhì)、高水平的林業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。在方案實(shí)施中，涉農(nóng)部門、鎮(zhèn)政府對(duì)營(yíng)林生產(chǎn)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術(shù)疑點(diǎn)、難點(diǎn)協(xié)調(diào)解決，并對(duì)村技術(shù)員和林業(yè)專業(yè)戶進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，林業(yè)主管部門及各林業(yè)站要組織專業(yè)技術(shù)人員入戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，確保經(jīng)營(yíng)方案科學(xué)實(shí)施。同時(shí)積極探索后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。
退耕還林工程實(shí)施以來，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來，國(guó)家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國(guó)家累計(jì)投入495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時(shí)工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個(gè)多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬(wàn)農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)補(bǔ)助40元、糧食補(bǔ)助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)，通過工程實(shí)施，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
二、當(dāng)前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
1.對(duì)退耕還林目的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財(cái)政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對(duì)西部的生態(tài)改造，國(guó)家對(duì)退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過保障人民基本生活來達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對(duì)人民既得利益的補(bǔ)償。
2.對(duì)退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高。原因有二：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無(wú)人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
3.有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報(bào)“造林實(shí)績(jī)”冒領(lǐng)補(bǔ)助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
4.一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問題，只重眼前的補(bǔ)助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國(guó)家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國(guó)將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實(shí)處。
法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對(duì)存在的問題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，從以下幾個(gè)方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會(huì)的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)和法制觀念，為退耕還林營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；同時(shí)使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
2.依法編制規(guī)劃計(jì)劃。科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對(duì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計(jì)劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)等作了詳細(xì)的規(guī)定。
3.依法育林，保障質(zhì)量。針對(duì)造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，搞好種苗供應(yīng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗(yàn)收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收”對(duì)種苗來源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)已有《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”
4.依法落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營(yíng)管理者，保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性，也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國(guó)家為確保退耕還林生態(tài)目的的實(shí)現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補(bǔ)助”、“其他保障措施”兩章中對(duì)退耕還林戶的激勵(lì)措施主要有：糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等。“國(guó)家按照核定的退耕還林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)。”，解決了口糧問題；“退耕還林者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國(guó)家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。”；“國(guó)家保護(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”，保障承包經(jīng)營(yíng)政策的連續(xù)性、長(zhǎng)期性。對(duì)于這些激勵(lì)措施，要嚴(yán)格落實(shí)，以免挫傷還林積極性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無(wú)前例，針對(duì)過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國(guó)家應(yīng)不斷完善和制定有關(guān)配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長(zhǎng)糧款補(bǔ)助數(shù)量、年限和林權(quán)證年限等，應(yīng)有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。
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退耕還林工程是我國(guó)生態(tài)環(huán)保和新農(nóng)村建設(shè)過程中的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)而艱巨的任務(wù)。它肩負(fù)著保持水土、維護(hù)生態(tài)、抗沙漠化、凈化大氣、防止災(zāi)害和推進(jìn)城鄉(xiāng)改革發(fā)展等重要使命。隨著工程的不斷深入開展，我們看到了可喜的成績(jī)，但同時(shí)也存在諸多問題。在繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程時(shí)，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行的退耕還林政策做出一定調(diào)整，加大工作力度、改進(jìn)方法措施，將退耕還林工程持續(xù)、深入、有效地推行下去，使退耕還林工程取得更加輝煌的成果。
一、當(dāng)前退耕還林存在的問題
1、農(nóng)民群眾的問題
退耕還林針對(duì)的就是西部地區(qū)水土容易流失的邊遠(yuǎn)山區(qū)山坡耕地，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民傳統(tǒng)意識(shí)濃厚，吃的方面主要靠自耕地。眼下有的農(nóng)戶除留少量菜園地以外，其余土地幾乎退完。還“林”的品種中極少有幾年就能見效益的經(jīng)濟(jì)林，絕大部分屬生態(tài)林，而在退耕還林地區(qū)，同時(shí)也是林木禁伐區(qū)。國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)戶補(bǔ)助是有限的，補(bǔ)助年限期滿后，到底靠什么吃飯，老百姓心里無(wú)底，這是退耕地區(qū)農(nóng)民普遍存在的擔(dān)憂心理。
2、退耕地地類變更問題
關(guān)于退耕還林林地的性質(zhì)問題，耕地退耕還林后，使用性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生改變，由耕地變成了林地，由于多方面原因，很多地方?jīng)]有將這一部分森林資源核發(fā)林權(quán)證，給林業(yè)部門的管理帶來很多不便。
3、重退耕，輕管理
退耕還林工作從爭(zhēng)取指標(biāo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、農(nóng)戶實(shí)施、檢查驗(yàn)收、撫育管理，直到兌現(xiàn)補(bǔ)助，上至林業(yè)工作人員，下至退耕農(nóng)戶，程序多、時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重，量大面廣，涉及千家萬(wàn)戶。一方面從管理上，工作人員隊(duì)伍人力不足，經(jīng)費(fèi)有限，容易出現(xiàn)疏漏；另一方面，退耕農(nóng)戶首次檢查驗(yàn)收兌現(xiàn)補(bǔ)助后，就疏于管理，使退耕地處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，達(dá)不到退耕還林的理想效果。
4、退耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如何與當(dāng)前糧價(jià)與農(nóng)業(yè)政策銜接問題
退耕還林工程實(shí)施以來，國(guó)家不斷的對(duì)不住方案進(jìn)行了更改和調(diào)整，如：不住糧食、補(bǔ)助金等。同時(shí)，為保證退耕還林政策的順利實(shí)施，國(guó)家相繼出臺(tái)了相應(yīng)的如減免退耕地農(nóng)業(yè)稅等政策。但是在隨后的幾年間，社會(huì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁出了巨大的一步，同時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)關(guān)注進(jìn)一步加大，相繼出臺(tái)了取消義務(wù)工、取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行種糧直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策，農(nóng)民種糧積極性高漲，對(duì)土地的依賴性有所加強(qiáng)。所帶來的直接影響是，各級(jí)林業(yè)部門投入退耕還林工程的人力、物力加大，退耕地管理的難度加大，來自社會(huì)各界的阻力加大。同時(shí)，糧食供需平衡關(guān)系的改變，糧食價(jià)格的上漲等一系列所要面對(duì)的問題，都對(duì)退耕還林事業(yè)的發(fā)展、成果的鞏固產(chǎn)生了直接或間接影響。農(nóng)民利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)三者的關(guān)系與定位問題，又重新擺到了我們的面前。
5、存在復(fù)耕現(xiàn)象
退耕后造林地基本沒有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。在生態(tài)效益顯著的同時(shí)，退耕后還林（草）地的經(jīng)濟(jì)效益卻微乎其微。而農(nóng)業(yè)上取消農(nóng)業(yè)稅、種糧直補(bǔ)政策以及糧價(jià)上漲等因素影響，種糧收入已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家補(bǔ)助，個(gè)別農(nóng)戶不愿將耕地變?yōu)榱值兀霈F(xiàn)了復(fù)耕現(xiàn)象。
二、加強(qiáng)退耕還林工作的有效對(duì)策
1、健全機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督
改革地方政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，引入綠色GDP核算方法，改變過去以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為核心的、單一的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)模式，將對(duì)自然生態(tài)和環(huán)境資源的保護(hù)作為重要的考評(píng)指標(biāo)，從根本上調(diào)動(dòng)地方政府參與退耕還林工程的積極性，從而保證退耕還林工程實(shí)施的持久性和延續(xù)性。從國(guó)家相關(guān)部門開始，加大各級(jí)黨委、紀(jì)委和政府的退耕還林工作力度。開展退耕還林工程專項(xiàng)整治行動(dòng)，對(duì)退耕還林補(bǔ)助糧食和資金發(fā)放情況進(jìn)行摸底和監(jiān)督，對(duì)工程建設(shè)中出現(xiàn)的違紀(jì)違法現(xiàn)象要予以及時(shí)查處和糾正。對(duì)退耕還林工程的驗(yàn)收引入嚴(yán)格的審計(jì)制度，保證工程的質(zhì)量和完成情況。建立林地驗(yàn)收制度，派遣專業(yè)技術(shù)人員對(duì)樹種進(jìn)行鑒別，檢查林木的數(shù)量、成活率和生長(zhǎng)質(zhì)量，并對(duì)林地面積進(jìn)行有效勘測(cè)。對(duì)于已經(jīng)完成的工程區(qū)域，要逐年復(fù)檢，杜絕亂砍濫伐現(xiàn)象，確保退耕還林工程成果不受損害。結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)，擴(kuò)大退耕還林工程的實(shí)施范圍，逐步推進(jìn)全國(guó)范圍的林地生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程。
2、加快林權(quán)改革，完善工程制度
加快推動(dòng)林權(quán)改革，明確林地產(chǎn)權(quán)，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)通過家庭承包制落實(shí)到農(nóng)戶手中。同時(shí)要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)。一方面，允許農(nóng)戶在合法經(jīng)濟(jì)林中種植具有經(jīng)濟(jì)效益的樹種進(jìn)行創(chuàng)收，對(duì)相應(yīng)收入實(shí)施稅費(fèi)免除制度；另一方面，在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法對(duì)其擁有的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以提高林地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地、林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，禁止違法征地和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民切身利益不受侵犯。嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)于退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積規(guī)定，以縣為單位進(jìn)行核算，還林面積不得低于退耕土地面積的80%。加大法制宣傳教育，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民合理合法參與退耕還林工程，培養(yǎng)和發(fā)掘一批龍頭合作社企業(yè)，以帶領(lǐng)農(nóng)民利用林地資源發(fā)家致富。根據(jù)每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況逐年修訂補(bǔ)助金額，適當(dāng)提高補(bǔ)助額度，使農(nóng)民收益得到保障。完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民退耕還林的后顧之憂，從多方面調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與退耕還林工程的積極性。
3、科學(xué)采購(gòu)種苗，合理發(fā)放補(bǔ)助
農(nóng)民自發(fā)性組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等應(yīng)充分發(fā)揮其在退耕還林工程中的積極作用，負(fù)責(zé)種苗的采購(gòu)。地方政府和林業(yè)科技部門應(yīng)加大對(duì)種苗的選擇指導(dǎo)，保證選苗的科學(xué)性和合理性。應(yīng)優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)卦獾酱罅靠撤ザ饾u稀缺的珍貴樹種進(jìn)行栽植，在保持水土、凈化大氣的同時(shí)，維護(hù)和保持當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)。地方政府不宜直接參與種苗的集體采購(gòu)工作，更不能攤派種苗和指定種苗供應(yīng)商。在采購(gòu)過程中，可以通過招投標(biāo)方式達(dá)成交易，公開種苗供應(yīng)商及其產(chǎn)品信息，確保種苗質(zhì)高價(jià)優(yōu)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。改革生態(tài)林補(bǔ)助期限的設(shè)置，建議還生態(tài)林的補(bǔ)助期限由原來的8年固定期限更改為8年以上彈性期限。由于各地氣候和環(huán)境不同，樹種也有差異，因此成林時(shí)間不盡相同，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定彈性的補(bǔ)助期限，確保樹木成林前得到看護(hù)。對(duì)于還經(jīng)濟(jì)林和還草補(bǔ)助期限可維持不變。在還生態(tài)林、還草補(bǔ)助年限到期以后，發(fā)放林區(qū)和草場(chǎng)的看護(hù)費(fèi)用，在解決村民就業(yè)問題的同時(shí)，保障退耕還林成果。
4、拓展資金渠道，推動(dòng)生態(tài)移民
拓寬退耕還林工程專項(xiàng)資金的來源渠道，在制定國(guó)家預(yù)算、進(jìn)行財(cái)政撥付的同時(shí)，還可以通過發(fā)行國(guó)債、設(shè)立基金、開征環(huán)保稅和資源稅等方式籌措資金，以加大退耕還林工程的執(zhí)行力度，提高工程質(zhì)量，拓寬工程范圍。將生態(tài)移民制度化，大力推行生態(tài)移民工程。把生活在生態(tài)脆弱、環(huán)境惡化、災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)地位重要區(qū)域的居民和村民列入生態(tài)移民范疇并將其轉(zhuǎn)移至安全的宜居地區(qū)。生態(tài)移民完成后，在原來的居住地和耕地植樹造林或培養(yǎng)草木，防止生態(tài)繼續(xù)惡化。可參照三峽庫(kù)區(qū)移民工程的方法制定生態(tài)移民辦法，明確補(bǔ)償和安置費(fèi)用，妥善選擇遷移地點(diǎn)，完善移民的后續(xù)生活、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障措施。加強(qiáng)農(nóng)村計(jì)劃生育工作，杜絕違法超生現(xiàn)象，控制生態(tài)薄弱地區(qū)的人口數(shù)量，減輕人畜對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的壓力，提高農(nóng)牧林畜業(yè)的人均生產(chǎn)效率和產(chǎn)出價(jià)值，以改善偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)林人口的收入和生活水平。
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1.建立西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性
西部地區(qū)是全國(guó)的“百水之源”，風(fēng)沙源頭，是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)西部地區(qū)也是貧困人口最多的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。西部地區(qū)主要依靠當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”的西部農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)。西部一方面要保護(hù)環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活問題，西部陷入“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難抉擇。西部地區(qū)在環(huán)境保護(hù)和資源輸出方面為東部做了很多貢獻(xiàn)，由于沒有建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，東部發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)償享受了環(huán)境保護(hù)的好處，使得西部許多地區(qū)陷入“貧困―人口增長(zhǎng)―環(huán)境退化―更加貧困"的惡性循環(huán)中。因此，需要建立并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，尋求東部經(jīng)濟(jì)資本和西部生態(tài)資本的平衡，實(shí)現(xiàn)東西部人民生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)的平衡，保護(hù)西部地區(qū)豐富的、多樣性的生態(tài)資源，發(fā)展西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)。
2.西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問題
2.1 西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀
目前西部地區(qū)在建的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)治理工程已達(dá)7項(xiàng)，包括天然林資源保護(hù)工程、“三北”（東北、西北、華北）防護(hù)林體系建設(shè)工程、退耕還林還草工程、環(huán)京津地區(qū)防沙治沙工程、天然草原植被恢復(fù)建設(shè)與保護(hù)工程、水土保持重點(diǎn)防治工程等。僅2000―2005年，中央政府累計(jì)對(duì)西部地區(qū)退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)和京津風(fēng)沙源治理五大生態(tài)建設(shè)工程投資總額高達(dá)1220多億元。[1]對(duì)水土流失綜合防治、三峽庫(kù)區(qū)、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程投資450多億元。這些措施對(duì)于保護(hù)植被、減少水土流失和改善整個(gè)西部的自然生態(tài)都具有重要意義，對(duì)加快西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了一定的作用。但這些措施實(shí)施幾年后，矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來。由于禁止砍伐天然林、退耕還林(還草)、封山育林、自然保護(hù)區(qū)等，使得森工企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，地方財(cái)政收入減少、農(nóng)民收入下降、農(nóng)戶生產(chǎn)生活困難，保護(hù)區(qū)內(nèi)與保護(hù)區(qū)外的關(guān)系緊張、矛盾尖銳、摩擦沖突頻繁，而工業(yè)化帶來的環(huán)境污染、資源濫采濫伐明顯增加。
2.2 西部生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
2.2.1 有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)還不健全
首先，目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方面的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的實(shí)踐，還沒有一部統(tǒng)一的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伞ｊP(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定主要散見于有關(guān)自然資源及環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件之中。例如，《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源發(fā)》、《土地管理法》、《退耕還林條例》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等等。[2]一些新的生態(tài)問題和生態(tài)保護(hù)的方法缺乏有效的法律支持。其次，現(xiàn)有的法律法規(guī)的剛性比較強(qiáng)，導(dǎo)致其適應(yīng)比較差，尤其是關(guān)于西部生態(tài)保護(hù)建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償缺乏專門或針對(duì)性的規(guī)劃與立法。最后，部分地方生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定相對(duì)模糊，缺乏應(yīng)有的可操作性。例如，很多條例僅僅規(guī)定了什么情況下應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，卻沒有說明具體的補(bǔ)償金額和方法。
2.2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，補(bǔ)償不足與過度補(bǔ)償并存
“一刀切”的補(bǔ)償政策，導(dǎo)致政策實(shí)施脫離實(shí)際。受土地條件和經(jīng)營(yíng)管理方式等的影響，在同一個(gè)生態(tài)類型區(qū)內(nèi)，農(nóng)戶間收益存在著較大的差異性。例如，我國(guó)的退耕還林（草）項(xiàng)目，國(guó)家無(wú)償向退耕農(nóng)戶提供補(bǔ)助，但是僅僅將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為黃河流域和長(zhǎng)江流域兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上在每一個(gè)大的區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有很大的差異，有的地方的耕地產(chǎn)量還沒有政府的退耕還林補(bǔ)貼高，那么他們就想盡辦法把這些耕地列入退耕還林范圍內(nèi)，有的耕地產(chǎn)量要高于政府對(duì)退耕還林的補(bǔ)貼，那么這些耕地就很難實(shí)現(xiàn)退耕，這都不利于退耕還林工程的實(shí)施。根據(jù)一項(xiàng)陜西、甘肅和四川的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，部分農(nóng)戶獲得的補(bǔ)償?shù)陀谕烁暗氖找妫瑑魮p失最高達(dá)3033元/hm2；而部分補(bǔ)償卻高于農(nóng)戶的收益，最高水平為1619元/hm2。[3]這種不考慮區(qū)域差異籠統(tǒng)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式不符合我國(guó)補(bǔ)償區(qū)類型多樣性的實(shí)際情況，難以反映農(nóng)戶的真實(shí)損失，容易導(dǎo)致“過度補(bǔ)償”、“低補(bǔ)償”和“踩空”現(xiàn)象，從而難以有限資金的充分利用。
2.2.3 補(bǔ)償方式單一化，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)缺乏可持續(xù)性
生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接卸喾N，有現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)和智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)取Ｄ壳拔鞑可鷳B(tài)補(bǔ)償主要采取的是現(xiàn)金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞健＠纾烁€林的補(bǔ)償就是采用現(xiàn)金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的方式。西部生態(tài)建設(shè)取得良好效果一方面有賴于精心組織治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，另一方面需要改變當(dāng)?shù)厝藗兊纳a(chǎn)生活方式，以減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力，包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)新型工業(yè)化、發(fā)展新的再生能源、提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)等。如果不致力通過補(bǔ)償調(diào)整西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人民生產(chǎn)和生活方式，以減輕生態(tài)環(huán)境壓力，所有的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程都難以真正奏效。[4]
3.完善西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策
3.1 建立健全西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系
西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系應(yīng)以西部生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀為前提，以《憲法》中關(guān)于資源環(huán)境的規(guī)定為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調(diào)性為原則。首先，制定環(huán)境資源綜合調(diào)整法，從整體上對(duì)環(huán)境和自然資源進(jìn)行綜合管理、保護(hù)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護(hù)、恢復(fù)和整治。其次，制定西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境法，從西部生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)的要求出發(fā)，由滋補(bǔ)地區(qū)立法機(jī)關(guān)協(xié)作制定，針對(duì)帶有區(qū)域性、聯(lián)合性和共同性的生態(tài)問題進(jìn)行管理。例如，可以制定《區(qū)域開發(fā)環(huán)境保護(hù)法》、《流域管理法》、《自然保護(hù)區(qū)法》等。最后，制定《西部生態(tài)補(bǔ)償條例》。該條例的制定可以借鑒我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助工作的經(jīng)驗(yàn)和西部地區(qū)的實(shí)踐情況，在條例中可以對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度的目的、原則、具體制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、途徑等以及補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、方式、法律責(zé)任等方面作出詳細(xì)規(guī)定。
3.2 自上而下和自下而上相結(jié)合確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
當(dāng)前西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由兩部分構(gòu)成，一部分是退耕者直接的經(jīng)濟(jì)損失，另一部分是生態(tài)建設(shè)所投入的成本。但是目前生態(tài)建設(shè)投入成本的補(bǔ)償是由自上而下的方式確定的，沒有從各地的實(shí)際情況出發(fā)，因此需要與自下而上的方式結(jié)合來確定。具體來講就是政府從宏觀上劃定生態(tài)建設(shè)區(qū)域范圍，然后根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素來確定一個(gè)大體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍，然后由地方政府或生態(tài)建設(shè)者自己提出生態(tài)建設(shè)申請(qǐng)，在這個(gè)申請(qǐng)中至少應(yīng)該包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償年限、補(bǔ)償方式、生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃等內(nèi)容，經(jīng)過相關(guān)部門審核，如何符合國(guó)家生態(tài)建設(shè)的宏觀政策就與其簽訂合同，進(jìn)行生態(tài)建設(shè)；否則拒絕與其簽訂合同。[5]
3.3 采用多樣化的補(bǔ)償方式
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以采用多種補(bǔ)償方式，除現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)償外還可以采用技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)龋扇∽钸m合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的補(bǔ)償方式，在促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的同時(shí)提高被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)自我發(fā)展能力，將“輸血式”補(bǔ)償變?yōu)椤霸煅健毖a(bǔ)償。在技術(shù)補(bǔ)償方面，可以介紹一些先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)來提高西部地區(qū)農(nóng)村的自我發(fā)展能力；在智力補(bǔ)償方面，主要是通過各種形式的培訓(xùn)和其他方式提高他們的生產(chǎn)能力，特別是提高他們采用新的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式的能力，以改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)作物產(chǎn)量。同時(shí)，更為重要的是對(duì)一些年輕勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們?cè)诔鞘械木蜆I(yè)能力。在政策補(bǔ)償方面，國(guó)家可以實(shí)施更加有利于西部地區(qū)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；國(guó)家可以建立綠色稅收制度，通過對(duì)開發(fā)者征收生態(tài)補(bǔ)償稅，講企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)行為內(nèi)在化；國(guó)家也可以從國(guó)民經(jīng)濟(jì)中按照現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損失提取一定的補(bǔ)償金作為生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。西部煤、石油、天然氣的開發(fā)和坑口電廠、水電站的建設(shè)，給東部及其國(guó)家?guī)砹司薮蟮男б妫俏鞑康纳鷳B(tài)環(huán)境缺遭到了相應(yīng)的破壞。西部所付出的生態(tài)代價(jià)都應(yīng)該從其所提供的資源、能源、環(huán)境的價(jià)格中體現(xiàn)出來。據(jù)專家測(cè)算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，每度電增加0.5分生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，則每年可為西部地區(qū)籌措約13.5億生態(tài)補(bǔ)償資金。[6]
3.4 建立政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制
從國(guó)外對(duì)生態(tài)服務(wù)功能購(gòu)買的實(shí)踐看，政府為主導(dǎo)和市場(chǎng)為主導(dǎo)的方式都發(fā)揮了重要作用，兩者相互配合，共同推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行。政府主導(dǎo)的補(bǔ)償模式是指政府通過制定一系列的法律法規(guī)和政策制度來解決市場(chǎng)上難以解決的資源環(huán)境保護(hù)問題。市場(chǎng)運(yùn)作的補(bǔ)償模式是指對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較明確的生態(tài)補(bǔ)償類型進(jìn)行補(bǔ)償，是在沒有任何管理動(dòng)機(jī)的情況下進(jìn)行的交易。從目前我國(guó)西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和市場(chǎng)發(fā)育的實(shí)際情況來看，政府在生態(tài)補(bǔ)償過程中仍然發(fā)揮著主要作用。但是，根據(jù)“誰(shuí)開發(fā)，誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)破壞、誰(shuí)付費(fèi)；誰(shuí)收益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，我們也應(yīng)該積極探索利用市場(chǎng)交易方式完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在生態(tài)服務(wù)提供者和生態(tài)服務(wù)購(gòu)買者之間建立長(zhǎng)效機(jī)制。[7]因此，在西部生態(tài)補(bǔ)償過程中應(yīng)始終堅(jiān)持政府和市場(chǎng)互補(bǔ)的原則，在完善政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、環(huán)境稅收制度的同時(shí)，積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。例如，通過著重培育資源市場(chǎng)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源和環(huán)境資本化，具體來講，通過資源環(huán)境的價(jià)格來真實(shí)的反映他們的稀缺程度；通過積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式，引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。
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基金項(xiàng)目：西安翻譯學(xué)院（11B23）“我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”。
中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
近幾年的實(shí)踐證明，退耕還林不僅改善了生態(tài)環(huán)境、而且對(duì)農(nóng)民生活、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了巨大的影響，改變了不合理的生產(chǎn)方式、在加快貧困地區(qū)農(nóng)民們脫貧致富、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了比較積極的作用，被群眾們稱為“民心”工程、“德政”工程。
1農(nóng)民在退耕還林后面臨的問題及分析
1.1法律和管理方面的缺失問題
退耕還林存在重造輕管的現(xiàn)象。盡管縣政府制定出臺(tái)了相應(yīng)的管護(hù)辦法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度地將管護(hù)工作納入議事日程，實(shí)行“誰(shuí)退耕，誰(shuí)造林，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)受益”的政策，但管護(hù)措施要落實(shí)到實(shí)施退耕還林的一家一戶，難度較大，管護(hù)效果也不理想，原因是：農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)意識(shí)中仍有以前的粗放經(jīng)營(yíng)的老思想，樹栽上就很少管理，任憑林木自由生長(zhǎng)；退耕農(nóng)戶以短期經(jīng)濟(jì)效益考慮，在退耕地上間種糧食，而對(duì)于間作現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在清理間作的時(shí)候，存在同情心理，措施不到位，制止不力；管理技術(shù)跟不上，對(duì)退耕還林栽植的經(jīng)濟(jì)林樹種，廣大退耕戶缺乏專業(yè)的修枝、鋤草、施肥等專業(yè)技術(shù)，致使很多不成林現(xiàn)象。
1.2退耕還林后農(nóng)民收益方面的問題
退耕還林工程實(shí)施4年來，全縣有12萬(wàn)畝農(nóng)田停止耕種，對(duì)糧食生產(chǎn)產(chǎn)生了很大沖擊，全縣糧食產(chǎn)量下降輻度較大。盡管目前在國(guó)家補(bǔ)助期內(nèi)，農(nóng)民的生活沒有受到大的影響，但是一旦停止糧食補(bǔ)助，農(nóng)民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數(shù)“全退戶”。臨近幾個(gè)鄉(xiāng)，如平頭鄉(xiāng)村龍門垴組，已實(shí)施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%（數(shù)據(jù)來源龍門惱村委會(huì)），目前人平占有耕地不足0.6畝。如馬首鄉(xiāng)馬首村一農(nóng)民，一家3口人，實(shí)施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補(bǔ)助，基本口糧將難以保證。類似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴(yán)重的隱患。
1.3林業(yè)需要持續(xù)發(fā)展
退耕還林后，林業(yè)得到了很好發(fā)展，但隨之也會(huì)出現(xiàn)一些問題，除了以上總結(jié)的問題一些亂砍濫伐林木、亂占濫用林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物等違法行為時(shí)有發(fā)生；森林火災(zāi)和病蟲害威脅仍然嚴(yán)重。如果要讓退耕還林長(zhǎng)遠(yuǎn)持久的發(fā)展下去，真正達(dá)到造福于國(guó)家山清水秀，造福于后代，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)就需要將這些問題合理恰當(dāng)?shù)姆治霾⑻幚恚缈梢詮耐晟仆烁€林法律法規(guī)，設(shè)立更為專業(yè)的設(shè)計(jì)工程隊(duì)伍，建立有規(guī)模的營(yíng)銷企業(yè)和銷售組織，進(jìn)行相關(guān)退耕還林的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)等等。
2對(duì)于閆家坪農(nóng)民在退耕還林方面的相關(guān)建議
2.1完善相關(guān)法規(guī)建設(shè)
（1）本村所在的山西省地處寒溫帶，樹木生長(zhǎng)慢，主要營(yíng)造楊樹、落葉松等樹種，達(dá)到允許采伐時(shí)間較長(zhǎng)，近期無(wú)收益，建議延長(zhǎng)我省退耕還林生態(tài)林補(bǔ)助年限。（2）建議在農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目上給予政策傾斜，為退耕后村民開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利條件，解決農(nóng)民的后顧之憂。（3）中國(guó)建議研究制定退耕還林林木采伐政策，徹底消除退耕農(nóng)戶對(duì)林木采伐利用的后顧之憂。
2.2培養(yǎng)營(yíng)銷大戶，扶植企業(yè)來帶頭
加強(qiáng)林特產(chǎn)品加工、銷售市場(chǎng)的培育，是解決退耕農(nóng)民生存和發(fā)展大計(jì)的根本保障，也是本村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)的重點(diǎn)和瓶頸。只有把市場(chǎng)打開了，我們生產(chǎn)的東西才能轉(zhuǎn)化成商品，才會(huì)增加貨幣收入，本村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)才會(huì)步入積極、健康、快速發(fā)展的軌道。要積極參加全縣整合的果樹資源交流，建立統(tǒng)一的銷售網(wǎng)絡(luò)，對(duì)經(jīng)濟(jì)果林銷售大戶予以重獎(jiǎng)。要積極扶持果林、銀杏龍頭加工企業(yè)，實(shí)行“公司+基地+農(nóng)戶”的組織形式，搞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富。
2.3鼓勵(lì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施共享
設(shè)施的定價(jià)并不相同，應(yīng)當(dāng)由第三方來進(jìn)行價(jià)格核定，以主建方成本為基礎(chǔ)，附加一定的收益，但是對(duì)于收益的解釋并沒有具體量化。后期維護(hù)的資金投入在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占有很大比重，誰(shuí)來進(jìn)行后期維護(hù)是個(gè)爭(zhēng)議問題，一般而言，產(chǎn)權(quán)在哪方就該由哪方進(jìn)行后期維護(hù)，租金也會(huì)相應(yīng)的上漲。在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施共享中，產(chǎn)權(quán)問題并不存在，所以主要工作方向就是做好租金的確定和后期維護(hù)問題。對(duì)于現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施共享，應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的鼓勵(lì)措施實(shí)踐中，取得了很好的效果，應(yīng)當(dāng)持續(xù)的完善這種模式。在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施共享方面，最主要的問題是后期維護(hù)和租金的分?jǐn)偂?/p>
2.4運(yùn)用科學(xué)技術(shù)提高效益
解決農(nóng)民的生計(jì)問題，必須以鞏固現(xiàn)有造林成果為基礎(chǔ)。明確各職能部門的責(zé)任，落實(shí)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)。縣財(cái)政安排專項(xiàng)改造資金，扶持果樹品改工作。要建立優(yōu)質(zhì)種源基地，與有關(guān)科技人員簽訂承包合同，實(shí)行技術(shù)承包，品改驗(yàn)收后兌現(xiàn)工資報(bào)酬。同時(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)村土專家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術(shù)員，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。
2海原縣林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
近年來，海原縣林業(yè)發(fā)展緊抓西部大開發(fā)歷史機(jī)遇，大力實(shí)施三北防護(hù)林工程、退耕還林工程和天然林保護(hù)等重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，林業(yè)建設(shè)取得了令人矚目的成就，森林資源持續(xù)增長(zhǎng)，特色林產(chǎn)業(yè)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸形成規(guī)模。截至2006年底，全縣林業(yè)總面積已達(dá)12.05萬(wàn)hm2，比“九五”清查時(shí)期的0.85萬(wàn)hm2增長(zhǎng)了14.1倍，累計(jì)完成退耕還林10.19萬(wàn)hm2，其中退耕造林4.55萬(wàn)hm2，荒山造林5.64萬(wàn)hm2，工程涉及全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)138個(gè)行政村，3.6戶19人；累計(jì)兌現(xiàn)退耕還林補(bǔ)助糧7466萬(wàn)kg、補(bǔ)助款2.30億元，折合現(xiàn)金3.35億元，全縣農(nóng)民人均受益943.00元，退耕農(nóng)戶人均受益1762.00元。天然林保護(hù)工程共完成管護(hù)面積2.10萬(wàn)hm2，累計(jì)封山育林1.00萬(wàn)hm2。完成三北防林建設(shè)1.20萬(wàn)hm2，建成綠色通道157km，造林綠化率提高到21.9%。完成生態(tài)公益林補(bǔ)償界定面積10.67萬(wàn)hm2，其中已納入天然林保護(hù)工程2.00萬(wàn)hm2，納入地方生態(tài)公益林0.13萬(wàn)hm2；以枸杞、紅棗為主的特色經(jīng)濟(jì)林達(dá)到0.30萬(wàn)hm2。
3存在的問題
一是受連年旱災(zāi)影響，各項(xiàng)造林保存率下降，林地補(bǔ)植任務(wù)繁重，集體、退耕林地管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，管護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。二是退耕還林糧款兌現(xiàn)矛盾突出，全縣尚有超過0.33萬(wàn)hm2退耕林地沒有納入國(guó)家糧款補(bǔ)助范圍，群眾反響十分強(qiáng)烈。三是退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對(duì)農(nóng)民增收的支撐作用還未能顯現(xiàn)出來。四是林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次還比較低，林產(chǎn)品加工業(yè)還是一片空白，林業(yè)總體科技水平不高，產(chǎn)銷服務(wù)體系尚不健全。五是林產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目補(bǔ)助偏低，工程建設(shè)開展困難重重，制約了海原縣林業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。
4海原縣今后5a林業(yè)發(fā)展思路和建議
今后海原縣林業(yè)建設(shè)基本思路是以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)林業(yè)工作全局，以全面推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)為主題，以“創(chuàng)建森林縣城、再建園林新區(qū)、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系、共建生態(tài)家園”為目標(biāo)，全面實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。逐步改善生態(tài)環(huán)境，有效增加農(nóng)民收入，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，建設(shè)和諧海原作出更大的貢獻(xiàn)。
4.1創(chuàng)建森林縣城依托牌路山、南華山森林資源優(yōu)勢(shì)，以牌路山森林公園建設(shè)和大六盤生態(tài)工程實(shí)施為契機(jī)，以縣城為中心向西華山、月亮山及周邊輻射，著力推進(jìn)生態(tài)林業(yè)工程建設(shè)，大幅提升縣城及周邊生態(tài)植被覆蓋率，爭(zhēng)取3～5a使縣城綠化達(dá)到森林城市標(biāo)準(zhǔn)。
4.2再建園林新區(qū)新區(qū)綠化規(guī)劃總面積853.00hm2，其中：核心區(qū)綠化75.73hm2，重點(diǎn)區(qū)綠化195.60hm2，一般區(qū)綠化581.67hm2。總投資3000.00萬(wàn)元。新區(qū)鳳凰山綠化建成后，森林覆蓋率將達(dá)到50.0%以上，形成冬季有青、春夏有花、秋季有色、層次豐富、四季分明的“三帶三區(qū)”山地森林景觀效果，為海原縣新區(qū)建設(shè)將添上一道亮麗的風(fēng)景線，對(duì)提升成市品味、改善人居環(huán)境、促進(jìn)新區(qū)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
