基層治理與社會治理區別匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇基層治理與社會治理區別范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

一、高校后勤飲食服務中心管理人員的內涵與特點

高校后勤飲食服務中心是高校重要的組成部分，擔負著全校師生的飲食服務工作。其食堂員工流動性大、普遍素質不高，且多數來自農村地區。而基層管理人員具有一定的素質，擔負著食堂成本核算、日常管理等繁重的任務且工作時間較長，但與其他多數員工一樣屬于臨時工，工作關系無法確定，就連福利待遇、組織生活與正式工也有著很大區別。

二、鄉紳的內涵與特點

“鄉紳”一詞，自明清以來開始頻繁出現，其內涵是一個不停變化的過程。但是總結其不同歷史時期的共性可得出：鄉紳是國家權力末梢的自治主體，充當國家在鄉村治理中的人。

三、高校后勤飲食中心基層管理人員與鄉紳的共同點

1.基層環境特點

根據戶籍信息統計，百分之九十的基層管理人員出自農村，其文化程度一般為初中到高中，整體素質偏低。帶有根深蒂固的農村思S方式和行為方式。雖然到城市中來工作，到高校飲食部門來擔任檔口班組長，但其本質是放棄了耕地的農民，在經營檔口期間逐漸養成了小商販的狹隘利益觀，而這種利益觀與學校的管理在根本上是矛盾的。同時，食堂較為封閉的環境也滋養了這種落后的思維方式與行為方式，使他們的階級思維慣性體現得較為明顯。

2.人文環境特點

從基層操作人員的人文環境來看，與“鄉紳所處的環境如出一轍”，正是典型的熟人社會環境、人情社會環境。并且帶有濃重的“鄉土政治”傾向。“鄉土政治”往往造成政令的失效與形同虛設。檔口班組長集團、基層管理集團、上級領導集團恰恰形成了上文所述的“社會”“鄉紳”“皇權”三足角力的局面。古時，皇權與社會的不可調和的階級矛盾在檔口班組長與上級領導集團之間反復上演。而起橋梁作用讓三者發生聯系的便是“人情社會”。 而作為整個后勤權力末梢的基層管理者便發揮著“鄉紳”的作用。但是借鑒以往“鄉紳”的辦法可以解決這個問題。

四、管理風格與員工工作態度的轉變

基層的人文環境與人自身的條件由于其歷史的沿革無法改變。那么，在后勤改革環境下，改變基層管理者的管理風格才是解決這個問題的方法。

管理風格是管理者以追求領導有效性為目標，以領導行為為基本表現形式，以管理活動過程為載體，在影響下屬的過程中所表現出來的具有一定可塑性和個性化特征的管理行為模式。鄭伯壤等認為家長式領導與西方領導理論存在本質的區別，家長式領導更加強調上司與下屬的關系建立在清楚的上下關系與角色套路的基礎之中，強調在一種人治的氛圍下，顯現出嚴明的紀律與權威、父親般的仁慈及道德的廉潔性。這種領導風格更加注重領導與員工之間關系的建立，強調領導與員工之間建立的關系不僅僅是簡單的經濟交換關系，而是一種交織著關懷、權威等情感的復雜交換關系。這種員工與領導、員工與組織之間的復雜的關系即為員工關系。因此，員工與管理者形成何種類型的關系便受到領導風格的影響。

因此，檔口班組長作為飲食中心的一部分，除了物質上的滿足，還渴望從飲食中心獲得一種類似于“家”的感覺。其工作滿意度的高低，與飲食中心和員工、員工和員工之間相互聯系、相互影響形成的氛圍，即員工關系密切相關。這個特點也決定了管理目標與管理者的和諧與否成為影響檔口班組長工作滿意度的一個重要方面。

借鑒“鄉紳階級”的特點與基層管理的智慧，管理者注重與管理目標建立良好的管理關系，處理好日常飲食管理工作，可營造舒心的工作環境，使學校后勤工作人員形成工作向心力，共同為建設“和諧校園”添磚加瓦。

篇（2）

伴隨中國醫療改革的十幾年，我發現管理醫療費用與降低醫院成本頗有難度。這個時候提出將患者轉到社區仍不能解決問題，于是提出了健康管理。資源配置不合理、資源使用效率不高、健康產出低，如果沿著老路走下去，我們將和美國面臨同樣的問題，即便是17%的GDP增速也不能解決醫療問題。因此我們提出重構健康服務體系，這便是醫聯體產生的背景。

按照這個狹義的定義，區域健康服務聯合體是解決在同一區域內的協作問題，提高基本公衛和基本醫療服務可及性、優化資源配置、增強基層服務水平、控制醫療費用與醫療成本、提高衛生服務的質量，同時提高健康產出。

區域健康服務聯合體必須有一個管理架構與治理機制。有人說在縣域內形成一個以縣醫院為龍頭的區域聯合體具有壟斷性。實際上，在中國醫療行業里，壟斷性只是一個說辭，競爭性是非常充分的。醫院缺的是外部治理機制對醫療資源的配置，這是中國醫改需要改革的最主要問題。因而，區域醫聯體架構后最需要的是治理機制，而非內部自我追求的效率。否則無法實現健康產出最大化的社會目標。

建立健全法人治理結構對于醫聯體的構建具有重要作用。我同時擔任江蘇康復醫療集團的理事長，身兼此職后，才認識到理事長和董事長的區別。理事長要為社會目標負責，所以我告誡集團，不是僅做大做強專科，而是要解決廣大群眾普遍需要的醫療與健康問題，這是我們醫療集團的首要任務，也是醫聯體的首要任務。

另外，需要建立全科醫學科，或稱之為社區衛生管理中心，負責區域健康聯合體內一級醫療衛生機構的人員培訓、技術幫扶、雙向轉診和日常運營管理，將技術、人才和資源優勢延伸到基層醫療衛生機構。我們目前在倡導醫院設立全科門診。

區域健康服務聯合體的構建要明確其功能定位。需要特別強調的是，基層是結合點，譬如慢病防治，需要從醫院專科分化出慢病管理隊伍，若只依靠社區的能力會出現問題。

篇（3）

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權的簡約治理由來已久，成為傳統中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統天下以來，中央集權成為中國社會的常態治理，這種治理形態匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權威，但是，它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態性介入。儒家踐行的就是一種集權的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統而言，這種治理模式高度認同中央的集權特性，認為中央的權威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結出來的經驗，這種簡約治理可以達到節制國家官僚體系和節約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調研，發現村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現象十分突出。糾紛調解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調查表明，它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術敏感性話題，我們對這一現象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關文獻綜述

準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關鍵。在總結中國特色的鄉村治理經驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關注。半正式的治理實踐既是傳統中國社會集權的簡約治理的主要表現形態，又是近代以來國家政權建設的主要領域。其相關研究可以追溯到經典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調“家長式”的權威主義，科層官僚制則強調“經驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發現的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結合，因而他用“君主世襲的官僚系統”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規權力中區別了“專制權力”（despotic power）和“基層滲透權力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構之外的治理。他的雙向區分的權力結構仍然只是一種與民間權力對立的正式機構的權力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關于鄉村基層政權的性質與鄉村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預設與經驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現代國家治理轉型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的研究表明，政府與社會的關鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法，這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權與簡約治理官僚制、高專制權力和低基層滲透權力，以及法家和儒家相結合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關系的模糊治理、中央集權的簡約治理和意識形態的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節制官僚體系，另一方面可以使社會節約治理成本。所以，從治理結構上看，中國特色的治理可以總結為中央集權的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現代”國家政權建設需要改造的領域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農村的研究，提出的鄉村治理機制的“經紀機制”以及國家政權在基層的建設問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉村二級，關注的是鄉村治理中扮演重要作用的“權力的文化網絡”。他的研究試圖表明，國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網絡，并最終使得國家政權建設為國家經紀體制內卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究，成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結構形態，這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統治的需要下，所做出的一種適應。這種簡約治理實現了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威，較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉村治理的基礎發生了改變，從鄉村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調查的經驗，筆者在實踐中發現了這一半正式治理引發的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎發生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉村秩序混亂和鄉村治理內卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經驗

半正式治理在改革開放后的鄉村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現為鄉村社會的復雜化、灰色化和內卷化等問題，這是基于村莊調研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區3.7公里，轄區面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復雜化”：關于糾紛調解的分析

1.糾紛的產生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規劃中來，征地拆遷成為村莊常態。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產生和激發。這種態勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數量的統計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現，傳統內生規制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構建出以村莊為基礎的調解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉村治理的態度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內，小組內部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉鎮一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執法。但是村莊治權在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調解失效。矛盾需要上升到鄉鎮一級，鄉鎮一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調解，但是這些部門在調解的過程中，同樣也陷入困境，他們仍然會多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調解而無判決的權力，當他們的調解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續性和平穩運轉時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉鎮一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節約治理成本，鄉鎮一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權力非正式利用”的治理策略和技術。

總之，在糾紛調解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規則成為鄉鎮一級“不作為”的幌子，鄉鎮一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉村基礎發生了變化，半正式治理失效，繼而引發出一系列問題。

3.糾紛調解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉村社會基礎發生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉鎮一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權宜性治理”方式成為治理常態。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術和手段，吳毅在其編著的《小鎮喧囂――一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術”。 ，其中的一些運作技術具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環調解的境地，當村莊對糾紛的調解無效，而鄉鎮一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內部打轉，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理，這種治理需要動用大量鄉土社會的資源和規范，從而導致村莊治理呈現出高成本、復雜化和無序態勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉村社會內部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎性權力不斷滲入鄉村社會，國家治理成本就轉嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉村社會中得以解決，但這種矛盾也是經過了數次甚至是數百次的回合，由此產生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結構混亂和治理的內卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權位于鄉鎮一級，鄉鎮可以預留工作經費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉鎮干部對村莊的“去熟悉性”而引發的對釘子戶的瞄不準現象，這導致鄉鎮直接將拆遷權下放到村一級。責任權下放，鄉鎮政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉鎮的治理成本，同時，也實現了風險的部分轉移。

責任主體的下放并沒有鄉鎮一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權力的同時，村級承擔的義務也加大，村莊運轉出現超負荷態勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經驗，且精通各類“擺平術”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變為與拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司，經驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對，這顯然已經演變為一種軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權和治責雙重弱化的境況下采取的權宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現在村民面前，而是隱蔽在制度和規范范疇中，呈現出一種隱退和監控的后臺景象，操控著鄉村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉村社會的秩序與基礎方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉土邏輯和地方性規范，挑戰著法律和政治原則，直接導致基層治理結構陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉村的基礎和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權與治責就會更加弱化。同時，非正式權力溢出監督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎發生了變化，半正式治理呈現出越來越不可行的發展態勢。在對糾紛調解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發的系列社會后果：

一是，基層治理的內卷化。糾紛調解的手段目的化，注重策略和治理技術，造成村組干部權力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復雜化。混混等地方非法勢力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎（鄉土性），而且還瓦解正式治理的基礎（政治性和規則性）。因此，鄉村治理結構灰色化和內卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉村治理結構陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉村社會的基礎發生了改變，半正式治理的基礎不存在。國家政策的“頂層設計”經過半正式治理環節后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉村社會的復雜化和灰色化，進而導致國家基層政權合法性的喪失及鄉村治理和治權的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉村社會的常態，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設的根基將永不存在。我們必須警惕這種現象，并推動國家基層民主法治社會的建設。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現象提醒我們，鄉村社會更需要國家正式權力的引導和干預。

參考文獻：

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篇（4）

皖北地區包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總人口接近全省的55%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產區,但由于皖北鄉村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區域經濟和社會發展與全省相比還存在一定的差距。同時,皖北農村人口多,農業比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個縣市區,172個鄉鎮、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農業人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農民的收入增長問題,這對于一個區域來說,不僅會影響農業的自我發展和農村的穩定,而且會影響全省經濟社會發展。因此,建立一個治理結構完善的皖北鄉村社會,對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉村治理是指運用公共權威對鄉村社區進行組織、管理和調控,構建鄉村秩序,推動鄉村發展。一方面,鄉村治理區別于村民自治,村民自治在鄉村治理視野中只是一種民主化治理模式的設計和實踐,而鄉村治理是包括自治權力在內的各種權力對鄉村社會的治理活動。另一方面,鄉村治理又不僅限于村莊內部的封閉式治理。

一、皖北鄉村治理所面臨的困境

(一)鄉鎮財政危機嚴重

多年來,我國把政府價值取向定位成“經濟建設型”而非“公共服務型”,為了實現經濟的跨越發展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務體制。鄉鎮政府為了貫徹、落實黨和國家在農村的各項發展目標和任務,就要為國家從村莊里吸取資源。鄉鎮政府自己的財政支出很大,財源又有限,也只有從農村汲取。為此,鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據我們對皖北地區2個縣4個鄉鎮的調研,皖北地區鄉鎮的鄉村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作,提供農村社區公共服務的財力十分短缺。皖北地區鄉鎮政府既要保證完成上級規定的稅收上繳任務,又要保證鄉鎮自身的工資發放,往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區各鄉鎮政權吃“財政飯”和“事業飯”的人普遍較多,鄉鎮財政面臨危機。面對生存困境,我們發現,基層組織正在出現一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區鄉鎮財政危機的出現是多因素共同作用的結果:鄉鎮政府沒有足夠的稅源,穩定性較差,征收難度大,增收潛力小,因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取;與此同時,鄉鎮必須承擔過多公職人員的工資,以及辦企業和興教育而遺留下來的債務。為擺脫財政危機,一些基層組織本身甚至成為鄉村沖突的直接制造者。

(二)村黨支部與村委會矛盾激化

根據《村民委員會組織法》規定,村黨支部是鄉鎮黨委在村級的人,村委會是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產生并對村民負責,鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當家人,而非鄉鎮政府在村里的人[1]。在皖北地區,基層黨內民主很不健全,村黨支部與村委會的關系在某些地方甚至出現兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權,隨意干涉村委會內部事務,使村委會長期無法行使法定職權,黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產生,但實際上還是由鄉鎮黨委決定和任命;另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產生的,自己應當向村民負責而不是向黨支部負責,因而不接受黨支部的領導,特別在黨支部貫徹上級指示時,當這種指示與農民利益發生矛盾時,村委會從維護農民利益角度出發不愿意執行來自上級的指示,自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現了村莊內部自上而下國家授權與自下而上民間授權之間的關系,體現了國家統治權力與社會自治權力的關系。“兩委”矛盾從本質上看是村內外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現,而矛盾存在的關鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

(三)農村精英外流增加了鄉村治理的壓力

按常理,流動會促進一個社會的進步和發展。但農村人口流動對鄉村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉村治理陷入一種“治理性困境”,出現了有流動而無發展的鄉村發展“空心化”態勢[2]。絕大部分農村流動人口是鄉村青年勞力和知識精英,并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農村精英外流,促使皖北地區“鄉政村治”下的“草根民主”表現出一種實質枯萎態勢,漸發蛻變并引發鄉村政權出現一種有增長無發展的“內卷化”趨向[3]。農村人口流動雖然減輕了農村剩余勞動力的負擔,但也增加了鄉村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務工人員的皖北地區,人口流動進一步加大了村民收入水平的差異,進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經濟實力較強為主要特點,他們的經濟收入主要不是在村莊內獲得,在村莊的時間不多,與村莊和其他村民之間的關系往往不再是直接的利益關系,從而對于和自己利益相關不大的村莊事務缺乏參與熱情。皖北地區人多地少,人口的大批外流和城市化進程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機制被架空,實現農村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區鄉村有效治理的對策選擇――協同治理

(一)協同治理的內涵

鄉村治理的現實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉村社會到底適宜一種什么樣的發展模式。農村稅費的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關注權變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協同治理,是指由政黨、政府、社會團體、機構、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協調,共同治理社會公共事務,以追求最大化的治理效能,最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發揮的整體功能總和大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和,即協同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術等優勢,發揮出對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關系是互動的,治理不是單向度的,而是采取互動的方式;政府不是控制社會而是進行治理;不是政府一個權威中心單獨治理,而是與社會公眾機構、民間組織之間保持協同、合作,以實現公共管理事務效益最大化,達到“共贏”的目的。

(二)協同治理的可行性

單一的治理機制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會出現結構性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會削弱社會安全,但不會直接導致社會不安全。然而,周期性的政策失效必然會導致制度失效,甚至影響到整個治理結構的運行。為解決鄉村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統行政管理范式轉向協同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時,鄉鎮政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉村的協同治理提供了可能。在“鄉政村治”的治理格局下,鄉鎮政府已由原來“三級所有”體制時期農村行政結構的最上級,變成政府權力延伸到鄉村社會的最后一級,其功能主要是提供適合本轄區范圍內生產和農民需求的公共品和服務、建立健全基層行政管理監督網絡、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態構成了村莊權力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態中組織起來。因為組織是一個群體權利的保障,可以提高群體在社會規則中的談判地位,強化農民與政府、社會的對話權能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力,提高經濟技能。通過組織使農民擁有實現權利的載體,這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權利的“話語權”,而且可以在“鄉政”和“村治”之間架構有效的溝通橋梁。

三、結語

農村社會治理的民主化是鄉鎮政權、村支部和村委會的共同訴求。鄉鎮政權、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發展而言,鄉鎮政權、村支部和村委會追求的目標一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此,在實施村民自治、完善鄉村治理時,要有長遠的、戰略性的眼光,采取參與主體多元化的協同治理的鄉村治理發展模式是皖北地區鄉村治理發展模式的必然選擇。

參考文獻:

[1]賀雪峰,蘇明華.鄉村關系研究的視角與進路[J].社會科學研究,2006,(1).

[2]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對――農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2000,(2).

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中圖分類號：D756.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X（2012）07－0082－04

歐洲各國的市鎮平均人口僅500至5000人，基層政府規模較小，往往因缺乏財政資源而不能有效提供公共服務，導致地方公共產品供給與需求失衡。為此，歐盟以英國、德國、比利時、丹麥、瑞典等國為代表，大多采行市鎮精簡合并之路。然而，法國社會文化強調社區價值、地方性和聚居區不論規模大小的歷史身份的重要性。法國人認為，市鎮是法國的傳統，市鎮是直接接觸人民的機構，有它存在的價值。① 為此，法國政府獨辟蹊徑，走市鎮聯合之路，其市鎮總體數量及市鎮合作形式之多，在歐洲是絕無僅有的，法國基層治理演繹出獨特的“法蘭西例外”。市鎮聯合體這一地方組織形式順應了整體治理的大趨勢，幫助市鎮逐步走出地方治理破碎化的困境。整體性治理的出現既是對傳統公共行政的衰落以及20世紀80 年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰略性回應，又是一定意識形態的折射（refract）② ，還是合作理論的一種復興，只不過其內容要更加復雜③。整體治理強調“問題意識”，要求充分利用政府、公共機構、利益相關者的優勢資源，通過協調、整合和信任等機制，消除各組織的原子化狀態，生成有機的網絡治理結構，通過制度化、經常化和有效的跨界合作以解決復雜而棘手的公共問題，增進公共價值。

一、法國市鎮聯合體的發展現狀

法國有3.6萬多個市鎮，由于歷史原因，這些市鎮面積、人口規模差異很大，超過80%的市鎮不足3500人，3.2萬個市鎮人口少于2000人，其中約1萬個市鎮的居民少于200人。高密度的市鎮設置雖然使行政決策和公共行動最大限度地接近基層，但是卻加重了中小市鎮的財政壓力，無法有效解決區域性問題，造成地方治理的破碎化。為了有效整合市鎮，法國形成了獨具特色的市鎮聯合組織。跨市鎮聯合組織按自身有無征稅權可劃分為兩大類：無征稅權的聯合體是松散的協作型組織，由其成員市鎮提供財政來源，允許它們共同采取公共行動；有征稅權的聯合體是深層合作的聯邦式組織，依其具體職權來確定特征。

無征稅權的聯合體包括市鎮聯合會（Syndicats de communes）和混合聯合會（Les syndicats mixtes）。市鎮聯合會有多種類型，單一使命聯合會（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最為常見，有11739個，占到聯合會總數的73%；多使命市鎮聯合會（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451個，約占聯合會總數的9%。混合聯合會有2943個，占整個聯合會的18%。混合聯合會依據1955年5月20日法令成立，它不局限于市鎮之間的橫向聯合，還可以是不同級別公法人之間的縱向

聯合形式，即可在大區、省、市鎮聯合體、市鎮及其他公共機構之間組成，但其成員中至少應有一名地方領土單位（collectivité territoriale）成員或一名地方領土單位組合團體成員。混合聯合會成立需得到所有成員單位法人的同意，并由內政部長簽署政令批準，從法律地位上講它屬于公共機構，服務于成員單位的共同利益。

有征稅權的聯合體包括新聚居聯合會（Syndicats d’agglomération nouvelle）、聚居共同體（Communautés d’agglomération）、都市共同體（Communautés urbaines）、市鎮共同體（Communautés de communes）、聯合區（Districts）、城市共同體（Communautés de ville）等組織形式。新聚居聯合會由1983年7月13日的法令創建，它的設置是為了適應20世紀70年代建立的新城市發展的需要，目前有5個。聚居共同體根據1999年7月12日法令創建，取代之前的城市共同體，下轄5萬以上居民，至少包含一個1.5萬人口的城市，目前有174個。都市共同體是等級最高的市鎮間合作形式，下轄多于50萬居民，并且至少包含一個5萬人口的城市，其職能廣泛，包括經濟規劃、交通管理、用水管理、垃圾處理等，共有16個。市鎮共同體是致力于推進鄉村和小城市合作的聯合形式，沒有人口限制，職能最小，目前有2406個。④ 聯合區和城市共同體這兩種組織形式自2002年1月1日被取消。

二、法國市鎮聯合體的治理原則

任何治理模式的選擇，其最終目標都應該是實現一個社會或實體的法治與善治。市鎮聯合體作為法國地方治理的制度創新，其組織結構富有彈性，更好地適應了區域環境的發展變化，它的治理原則也區別于一般地方政府和其他公共機構，顯現出獨特性。

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中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社關系”長久以來都是中西方研究者關注的焦點問題。我國社會治理中的“政社合作”發生在改革開放之后。社會組織作為我國社會的新成員，發展迅速，已經成為我國公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會組織在合作過程中的互動關系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類――政府購買與“協作治理”。[1]其中，政府購買僅僅是一種資源流動[2]，主要目的在于縮減政府規模，將一部分公共物品和服務的提供交由社會組織承擔，政府與社會組織之間的互動關系十分簡單。而在協作治理中，政府和社會組織會基于共同利益、共同問題、共同需要而產生集體行動和協作伙伴式的互動關系。[3]本項研究所關注的是后一種政社合作方式――協作治理。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

本文采用“協作治理”這一概念是為了區別于“合作治理”。國外學者給出的合作治理定義是：“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的，旨在制定或執行公共政策或管理公共事務或資產的治理安排。” [4]中國學者認為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發揮其應有的作用，對于關涉到公共利益的每一項公共事務，都能夠平等地發表意見和積極地采取合作行動。”[5]可見，參與主體的平等、共享裁量權[6]是合作治理一個十分重要的特征。然而，政府的絕對權威地位、社會組織的初級發展狀態決定了現階段發生在中國的政社合作不可能完全實現參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協作治理”[7]的概念更加適合描述中國社會治理中的政社協同。協作治理不強調主體間的平等，僅強調多元主體按照一定的規則發揮各自的特定作用。

（二）文獻回顧

對我國政府與社會組織協作治理的研究可以分為兩大視角三個方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎分析我國政社協作治理的生成機制，有些研究成果聚焦于分析我國政社協作治理的運作機制。圍繞政社協作治理的生成機制，汪錦軍認為政府與社會組織的良性互動依賴一系列的環境條件，政府需要順應社會規律小心翼翼介入社會，以使社會良性發展；社會需要社會資本、自主性和參與的有機結合。[8]政府與社會組織協作治理應當在邏輯條件、環境條件、操作條件三個層次的條件都滿足的條件下才能發生。[9]相較于生成機制，更多的學者關注政社協作治理的運行機制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據自己的分類標準從理論視角對政社協作治理的運作方式進行了分類。此外，還有一部分研究從實踐分析的視角討論政社協作的運行機制。

二、研究設計

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關注案例在如下指標中的表現：

指標1：協作治理的發起者和主導者。在政社協作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會組織，一定有一類主體最先提出協作需求，也一定有一類主體主導著整個協作的過程。

指標2：協作治理中各主體的利益訴求。在大部分協作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當然，在政府與社會組織兩者的地位極其不平等時，行政強制力也可以讓協作在兩者利益分離的情況下發生。

指標3：協作治理中各主體的資源供應。在協作治理中，無論是政府還是社會組織都會在其中貢獻自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協作治理中所承擔的角色。

指標4：政府和社會組織在協作中的聯結紐帶。“聯結紐帶”是指把各類參與主體聯結在一起的“黏合劑”。體現到協作治理中，政府與社會組織的協作或憑借政府權威，或通過利益交換，或基于價值認同。

（二）案例選擇及數據來源

“協作治理的發起者和主導者”由政府還是社會組織擔任在很大程度上影響政社協作在描述框架中其余指標中的表現，因此本文選擇該指標作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發起并主導的政社協作治理”和“由社會組織發起并主導的政社協作”兩類案例。根據案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原t，本文基于三個標準選取H市J區社會組織管理服務中心“凱益薈”和Y基金會的“雙師教學”公益項目為研究樣本：（1）案例是政社協作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業界、學界及媒體的廣泛關注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發現

（一）政府發起并主導的政社協作治理

1.在“凱益薈”案例中，協作治理的發起者和主導者是H市J區的政府，其利益訴求是借助社會組織的力量為K街道居民提供多元的、高質量的公共服務，以彌補基層政府及社區人力資源和專業能力的不足。通過實地調研，可以總結出“凱益薈”出現的邏輯：居民需求快速增長政府職能主動調整基層政府及社區人員配備不足、專業素養不夠“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對居民進行了公共服務需求調研，調研結果發現，居民對助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等服務有著極強的需求。

“很長一段時間，基層政府對居民的這些公共服務需求是忽視的，對社區工作人員也沒有要求。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時期新出現的，政府還未來得及一一應對。”（J區領導LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財政實力增強，社區居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動回應居民的各項需求。

“現在，對居民需求的回應成為了社區工作人員績效考核的重要指標。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對居民社會需求的回應，但在“小政府、大社會”理念的指導下，基層政府及社區所獲得的人力資源無論在數量上還是在專業能力上都十分缺乏。面對日益多元的居民需求，基層政府及社區雪上加霜。

“盡管上級政府已經開始力求打造小政府、大社會形態的服務型政府，但我們社區仍然處于事事包辦的狀態。我們的社區非常強大，擁有著三位一體的治理結構，社區內部包括黨委、居委會和公共服務站。黨委統攬全局，居委會主管居民自治，公共服務站負責為居民提供計生、衛生、城管、綜治、醫保、養老、就業等全方位的一站式服務。但與這一治理結構相反的是，上級政府分配給社區的人力資源十分有限，這就造成了社區自身不可能提供周全專業的服務。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當前K街道下轄社區固定工作人員僅有10人左右，每個人都承接多項管理職能，身兼數職，例如有的工作人員既承擔社會保障又做文體專員，既負責婦聯工作又處理計生等。

在政府面臨上述困境的同時，越來越多的社會組織以不同的形式出現，這些社會組織大多只在某一個領域活動，因此與政府相比具有專業優勢。

“政府承擔了太多的職能，但是政府并不專業，公共服務的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經費養人，不如拿經費辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會組織。此種方式不僅能夠解決公共服務的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因為，如果政府沒有做好，居民會認為，但是如果社會組織做得不好，居民可以提意見讓政府對其進行監督，督促社會組織改進，避免了居民和政府之間的直接摩擦。”（J區領導LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區政府利用利益激勵的方式吸引社會組織加入“凱益薈”。在協作中，政府為街道內社會組織提供合法性、公信力、活動場地、能力建設資金等，為街道外組織提供信用擔保、市場空間、項目購買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會組織將獲得更大的發展空間以及更加便利的發展條件；與此同時，社會組織也需要根據凱益薈的整體規劃，為街道居民提供社會服務。

“凱益薈”的組織性質是民辦非企業單位，業務主管單位是區民政部門。實質上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質就是一個政府的職能部門。“凱益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區的社區干部，工資由財政統一發放。根據職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內外的社會組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會組織

第一，需求調查。需求調查工作主要目的在于了解K街道居民對公共服務的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實地調查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等方面。

第二，承接政府轉移的職能以及從政府處獲得公共服務提供的相關資源。承接政府轉移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉移職能的主要渠道是整合社會組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實現對社會組織資源的整合和管理。

J區政府為“凱益薈”投入資金300萬元，其中200萬元用于“凱益薈”的辦公場所建設，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會組織提供基本的辦公場所。另外的100萬元用于支持或者獎勵入駐“凱益薈”的社會組織。（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內活躍的社區社會組織，使其成為街道社區提供公共服務的主要力量，與此同時，引入購買K街道外的社會組織，使其進駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務。

針對K街道外部的社會組織資源，“凱益薈”采用邀請入駐和政府購買項目的方式進行整合。由于K街道內部的社會組織中社區服務類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業的社區服務類組織入駐，“四點半學校”就是其中的典型案例。

“四點半學校是一家提供兒童托管服務的社會組織，業務已經比較成熟，在兒童托管方面具有絕對優勢。K街道兒童托管問題一直存在，社區居民對此需求十分迫切，因此凱益薈邀請我們入駐社區，為居民提供兒童托管服務。然而我們在社區居民中被認可程度低成為提供服務的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區居民的信任，還給我們提供辦公場所。”（四點半學校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

篇（7）

2、推進工作平臺規范化。加強本辦社會管理服務中心建設，設立綜合治理辦公室，副主任任辦公室主任，綜合股負責日常管理事務。整合全辦力量，落實保障措施，規范運行機制，建立資料臺賬將其打造成為加強社會管理、服務群眾、化解矛盾、維護社會穩定的平臺。

3、推進鄉鎮管理網格化。根據本辦各股室的職能，對各鄉鎮涉及扶貧和移民工作推行網格化管理，細化任務，明確責任，做到把矛盾糾紛在源頭解決。

二、加強源頭治理，推進社會矛盾化解

1、實行社會穩定風險評估。把社會穩定風險作為重大決策、事項、工程、項目可行性研究和決策的必經程序，凡是涉及群眾切身利益、涉及社會和諧穩定等，必須按照“誰主管、誰負責”，“誰立項、誰負責”，“誰審批、誰負責”等原則進行合法性、合理性、可行性及風險性評估。

2、加強矛盾糾紛排查化解。全面加強與其他部門及鄉鎮的聯系。堅持定期排查制度，臨近重大活動、節假日、社會敏感期，開展重點排查。

3、強化應急處置工作。采取有效措施化解突出矛盾糾紛，完善苗頭隱患排查、研判、預警和應急處理機制。完善處置應急預案，強化應急保障，確保指揮順暢，反映靈敏，運轉高效。

三、堅持打防結合，維護社會穩定

1、維護社會政治穩定。堅持維護國家安全和社會穩定放在首位，嚴密防范“”，“全能神”等組織及其他有害組織違法犯罪活動，積極應對和妥善處理各類敏感事件。

2、整治突出治安問題。開展扶貧系統社會治安突出問題排查，解決一批影響群眾安全感和滿意度的突出治安問題。加強社會治安形勢分析研判，定期組織有關專項整治；加大暗訪督查力度，對治安問題嚴重、群眾反映強烈的事件，實行警示和掛牌督辦，限期整改。

四、強化宣傳，營造“平安、法治”氛圍

1、完善綜治宣傳工作機制。健全集中宣傳與經常性宣傳相結合工作機制，經常性的開展辦務綜治宣傳月活動，適時報道平安建設先進事跡和經驗。

2、提升綜治調研工作水平。針對新形勢、新情況、新問題，加大調研創新力度，提出新思路、新對策，多出經驗，力樹典型，不斷提高我辦綜治水平。

3、推進法治理念宣傳教育。加強社會綜合治理政策、法規研究和宣傳，在全社會營造濃厚氛圍。綜治活動和本辦“三送”活動相結合，組織開展送法活動進村入戶。

篇（8）

一、引言

“信息不對稱理論”是20世紀70年代美國經濟學家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對舊車交易市場、保險市場和勞動力市場交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對稱理論是指在日常經濟活動中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對稱信息下的交易關系和契約安排的經濟理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學派，運用經濟學的方法去分析政治過程，認為政治市場與經濟市場有著許多的相似性。他們對政治市場中政府的看法，也應該從“超凡入圣的國家這一邏輯虛構中擺脫出來，將調查市場經濟的缺陷和過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門”。根據公共選擇理論，經濟學的理論和方法能夠廣泛地被應用到政治生活領域中，顯然，信息不對稱理論也適合于鄉村治理的分析和研究之中。鄉村治理是我國一種特殊的政治現象，雖然與經濟活動中市場交易行為存在著本質的區別，但它與委托-關系行為在發生和運作機理方面十分相似。所謂委托――關系是指居于信息優勢與處于信息劣勢的市場參與者之間的相互關系，在信息經濟學中，我們將信息占優勢的一方稱為方，信息占劣勢的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經濟學的信息不對稱理論，揭示我國鄉村治理中普遍存在著的信息不對稱現象，探討了這種信息不對稱現象產生的主要原因及其對鄉村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對策。

二、鄉村治理中信息不對稱的表現及消極影響

信息不對稱是鄉村治理過程中無法回避的客觀現實，它對鄉村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個問題，勢必會影響“三農”問題的有效解決和社會主義新農村建設，甚至會影響到構建社會主義和諧社會和國民經濟的可持續發展。

(一)信息不對稱直接造成了治理的低效

公共選擇理論認為，政府機構和官員與市場活動中的個人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉村治理過程中，方和委托方的信息是不對稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實現自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經濟人”在管理村務時，不可避免地會從利己的角度出發，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實現帕累托最優，而只是利用自己所獲取的各種不對稱信息來權衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉型時期的中國鄉村社會，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉鎮機構改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權力的過程中，利用各項制度對他約束所存在的很多空隙，進行，不但沒有去為村民服務，反而侵犯了村民的正當利益，出現了道德敗壞行為。這樣，鄉村治理的效率會大大降低。

(二)信息不對稱引起了農民的政治冷漠

當前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴重的信息不對稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺和對話機制，反而在信息的獲得和擁有上出現了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們在情感上的隔閡和行為上的對立。在這種背景下，由于農民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應村干部和基層政府。如此一來，鄉村治理陷入了困境之中，農民的政治冷漠會逐漸導致農民對黨和政府喪失信心，在中國這樣一個農民占大多數的國家里，最終會激發社會矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎。

(三)信息不對稱滋生了腐敗行為

根據“經濟人”的假設，村干部作為鄉村治理的主體同樣具有追求私利的動機。當前，由于我國鄉村治理中缺乏有效的監督機制，各項法律法規不健全，對村干部的行為約束十分有限。在信息不對稱的情況下，民眾和鄉鎮政府對鄉村治理中的有關信息了解得太少，從而不能對村干部進行有效的監督。村干部擁有和行使的公共權力不受監督和制約，同樣會出現權力異化和濫用情況，因而必然會導致村干部腐敗行為滋生。

三、鄉村治理中信息不對稱的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根據布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經濟人，并沒有因為他承擔了行使公共權力的責任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對村莊進行管理和執行上級政府任務的過程中，同樣具有自身利益的取向。基于經濟人的假設，村干部在履行鄉村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個人職位的升遷、舒適生活的要求等目標，而且還努力追求自我價值的實現、經濟利益的最大化滿足等目標。村干部自利性的存在，直接導致了村干部在行使村莊公共權力的過程中，對信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對自己不利的信息，只那些對自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對稱問題。

(二)信息傳遞機制不完善

在鄉村治理過程中，無論是政策的科學制定還是政策的高效執行，都需要以充足而真實的信息作為支撐。沒有足夠而真實的信息，任何一項政策都不能真正地滿足村民的實際需求。然而，信息需要通過適當的途徑傳遞出去才能被別人所了解。當前，我國農村地區的信息傳遞機制十分落后，特別是在中西部地區，主要表現在以下幾個方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農村地區，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農村地區。由于資金的缺乏和技術的落后，有些農村地區基本上沒有互聯網等先進的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯網了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對話平臺，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉村治理中信息不對稱現象。

(三)信息交易的成本太高

鄉村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉換、輸出等環節來獲得，這些環節也是一個信息的交易的過程，它的有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當前，我們處在信息社會的時代，信息的大量生產勢必導致信息的爆炸，社會公共事務涉及人們生活的每一個方面，要從“信息海洋”中搜集那些對處理村莊公共事務有用的信息，需要付出相當巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔的，特別是廣大農村地區的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因為信息交易的成本約束，所以鄉村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時傳播和獲取，從而造成了鄉村治理中信息不對稱現象的長期存在。

(四)農村居民對信息的理解有限

改革開放三十多年來，我國政府不斷的加大教育投入，義務教育在全國范圍內得到了普及。但是，當前我國廣大農民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態，特別是20世紀80年代以前的幾代農民，基本上沒有接收過教育。農民素質的不高影響了他們對信息的理解，從而導致了鄉村治理中產生信息不對稱現象。首先，農民沒有文化知識，直接影響他們對信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農民，大多數人對信息無法理解。其次，農民的信息意識不強。一個沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農民的素質不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當前，很多基層干部或者村干部利用農民的無知，肆意侵害農民利益，中飽私囊。

(五)村務信息公開制度缺乏

實行政務信息公開制度，推行陽光政務，是我國各級政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農村地區特別是邊遠的山區，由于受客觀條件的限制和傳統封建思想的影響，基本上沒有制定和實行村務信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務信息；其次，由于資金、技術等條件的限制，不能構建有效的信息公開渠道；再次，各項法律法規建設的滯后，信息公開缺乏法律依據；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識去主動了解村務信息。

四、改善鄉村治理中信息不對稱現象的對策思考

(一)轉變村干部信息觀念，樹立責任意識

現代社會，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動權。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項政策的制定、執行、控制、評估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認可，這就要求政府必須轉變觀念，將政務信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權，欲要提高其管理效率，必須轉變其信息觀念，強化信息共享、信息交流意識，避免將信息私有化。同時，村干部作為村莊公共權力的行使者，必須樹立強烈的責任意識，加強自身修養，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。

(二)構建有效的信息傳遞機制，促進信息廣泛傳播

當前我國廣大農村地區由于經濟發展落后，基礎設施建設普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統的信息傳遞機制，是解決鄉村治理中信息不對稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術投入，改善信息傳播的手段，建立一個包括廣播、電視、移動通信、電話、互聯網等在內的多元化信息傳遞網絡。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面傳播、圖像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉村治理，搭建他們之間的平等對話平臺。

(三)實行村務信息公開制度，降低信息交易成本

當前，信息不公開是造成鄉村治理中信息不對稱問題的主要原因，村干部往往把村務信息看做自身的私有資源，基本上不對村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權力過程中容易進行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產生。實行村務信息公開制度，推行陽光村務是避免信息不對稱現象出現的主要措施之一。只有把村務置于廣大村民的監督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對稱的現象。因此，在鄉村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務信息向村民公開，讓村民能夠及時、方便地了解有關信息，降低信息的獲取成本。

(四)提高農民素質，培育現代農民

改革開放以來，我國政府大力推行義務教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國民的素質大幅度的地提升。但是，當前我國廣大農民的整體素質仍然不高，這是我國鄉村治理中的一個重要制約因素。同時也是解決“三農”問題和建設社會主義新農村的重要消極因素。因此，解決鄉村治理中的信息不對稱問題，必須大力提高農民的素質，培養有文化、有道德的現代化農民。首先，要加大對農村教育的財政投入，加大農村教育公共服務的扶持力度，為廣大農民接受教育創造良好的條件，努力提高農民的知識文化水平。其次，要加強思想道德教育和政治教育，提高農民的道德素養，培育農民的公民意識和政治意識，使他們能夠主動參與到鄉村治理活動中去。

參考文獻：

[1]駱正山.信息經濟學[M].:北京:機械工業出版，2008：254-262.

[2] 劉志鵬. 公共政策過程中的信息不對稱及其治理[J]. 國家行政學院學報,2010(3):52-56.

篇（9）

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X（2011）20－0316－02

基層群眾性自治組織包括在城市設立的居民委員會和在農村設立的村民委員會，它們是我國基層民主制度的重要組成部分。根據憲法和法律，基層群眾性自治組織具有與國家機關和其他社會組織不同的特性，這些特性彰顯了它們獨立的法律地位和在民主政治建設有的價值。

一、基層群眾性自治組織的性質特征

1．自治性。“自治”是其最根本的法律屬性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和強制，除非法律有特別規定。這正是《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》第1條關于“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”、“由村民群眾依法辦理自己的事情”的立法宗旨的基本含義；同時，關于三個“自我”即“自我管理、自我教育和自我服務”的規定，更是醒目地闡釋了“自治”的內涵構成。在基層群眾性自治制度中，居民、村民是自治的主體，居民委員會、村民委員會則是自治的組織形式。以村民自治為例，所謂“自治”就意味著――“村里的官村民自己選、村里的事村民自己定、村里的財村民自己理，總之，根據法律獨立自主地治村。”[1]255可見，“自治”在根本上表明基層群眾性自治組織既不是各級政府的工作部門或派出機構，也不是其他任何社會團體的具體分支，而是依法具有獨立自主的法律地位，實行自我管理、自我教育和自我服務的組織體。

2．群眾性。憲法和法律在定義基層群眾性自治組織時直接使用了“群眾性”的表述，而居住在一定區域范圍內的城市居民和農村村民就是此處所說“群眾”的包含范圍，從某種意義上說，這可以理解為是包括了社會的全體公民。因此，群眾性亦可理解為社會性，群眾自治也就是社會自治。但此種群眾自治并不是社會自治的全部，只是社會自治的一個方面和一個重要組成部分，同時，它也不是從社會直接發展而來，它的性質、組織樣式和制度形態都是由國家以法律形式加以設計和確定。因此，在我國，基層群眾自治從根本上說是國家政權建設和制度設計的產物，與國家政權有著深刻的內在聯系，即“指導與協助”的關系，而不是領導與被領導的關系。因而，“群眾性”同時也意味著基層群眾性自治組織被排除于政權體系之外。

3．民主性。實行民主而排斥獨斷專行，應當是自治性和群眾性的另一種解讀。自治的根本，是“大家的事大家辦”，這是自治的內容和核心意旨。但是，大家該怎么辦，即通過什么形式或者體制將該內容和意旨落到實處并加以保障，則是自治正當存在和有效運行的關鍵――是個人或少數人自己辦，還是在內部由大家共同參與、民主運作？如果說“三個自我”即“自我管理、自我教育和自我服務”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家辦”的法律確認，那么，在基層群眾性自治組織內實行“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的民主運行機制，就是“保證人民群眾直接行使民利”、實現人民當家作主的法律表達。此種民主運行機制，貫徹少數服從多數的組織與活動原則。在中國基層群眾自治中，民主與自治，已經成為國家基層制度建設中既相互聯系又相互區別的兩大基本理念，沒有無民主的自治，也沒有無自治的民主，二者互為表里而不可分離。離開“四個民主”講“三個自我”，基層群眾自治就會變成偏離法治軌道的“少數人的自治”，并從根本上脫離甚至否認黨的領導和人民當家做主；而離開“三個自我”講“四個民主”，基層群眾自治又會成為 “虛幻的自治”，因為這脫離了客觀實際，也違背了人民群眾的根本意愿。基層群眾性自治組織作為我國城鄉基層民主的一個非常重要的組成和表現，已成為“當代中國最直接、最廣泛的民主實踐”[2]。

4．法定性。民主與法制關系密切，缺乏法制保障的民主終將歸于虛無。基層群眾性自治組織的性質、基本任務、組織樣式、制度形態都是由法而定，其開展活動也必須依法而行。質言之，居民（村民）自治是遵守與執行國家法律的自治，是在法律范圍內進行的自治，是依法進行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必須體現和反映法定內容、具備和符合法定條件、遵循和執行法定程序。因此，基層群眾性自治組織不僅是一個自治的組織、群眾的組織、民主的組織，還是一個“法制的組織”。[3]10國家法律是自治的首要前提條件，而根據法律進行自治則是對自治的必然要求。自治，始終是法定的自治，而法定性也同時決定了自治的有限性。

5．自律性。基層群眾性自治組織要遵守法律，也要實現自律。但是，法律終究是具有外部強制特性的他律規則，在面對具體繁雜的自治內部事務和千變萬化的客觀情況時，尤其是在處理利益關系、解決利益沖突時，法律裁斷的效果未必會比依據自治組織依法自主訂立的村規民約等自律規則作出的裁斷更柔性、更和諧，在“定紛止爭”層面上，法律更適于作為最后的手段與機制發揮作用。國家法律賦予居民（村民）委員會以自治性為其首要特性時，就確定了它們同時具有獨立自主性。“三個自我”的最終實現，除了須以法律為保障外，在操作層面，更主要地是依循自治主體通過一定程序頒行的體現居民共同意志的自治章程、居民公約或村規民約。自治章程的施行，既是自治組織獨立性存在和自主性活動的表現，也是法治氛圍下對自身的自我約束。自律性，是基層群眾性自治組織一個不可缺少的特性。

6．基層性。按照《現代漢語詞典》的解釋，“基層”是指各種組織中最低的一層，與群眾的聯系最直接。那么，基層群眾性自治組織就應當是與居民（村民）關系最直接、最緊密，最能體現他們共同利益和要求的，實行自我管理、自我教育、自我服務即群眾自治的基層組織。我國法律規定，根據居民（村民）居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則來設立基層群眾性自治組織。從組織上看，無論是居民委員會還是村民委員會，都只存在于居住地區范圍的基層社區，它們沒有上級組織，也沒有地區性的、全國性的統一組織，每一個居民委員會和村民委員會都是一個各自獨立的、相互間沒有從屬關系的組織體，而從它們從事的工作即自治內容來看，也都是居民居住范圍內社區的公共事務和公益事業，不涉及其他地區。基層性，是該組織的又一個明顯的性質特征。基層群眾自治，說到底，就是指城市社區居民自治和農村村民自治。

二、基層群眾性自治組織與國家機關、其他組織的區別

憲法和法律賦予基層群眾性自治組織特有的性質特征，使其與國家政權機關和其他群眾組織區別開來。

1．根據憲法規定，在我國，國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關、軍事領導機關共同構成了國家政權機關體系，民族自治地方建立的行使自治權的自治機關，也是國家政權機關的有機組成部分。居民委員會、村民委員會不是國家政權機關的任何一種，也不是國家政權機關的派出機關或內設機構。這就意味著，基層群眾性自治組織本身并不具有國家公共機關的性質和地位，不具有國家公權的權能，現實生活中居民委員會、村民委員會對某些違法行為行使行政罰款權，只是根據客觀情況和實際需要由法律或行政機關進行特別授權或委托的結果，并不是它們與生俱來的固有權力。

2．基層群眾性自治組織是代表本居住區域的居民依法行使自治權利的基層組織，而國家政權機關則是代表國家行使公共權力的暴力機器，盡管二者的權利或權力都來源于憲法和法律的授權，但各自的權能屬性有著根本區別；基層群眾性自治組織各自獨立，相互平行，沒有上、下級的組織系統和縱向指揮機制，而國家機關則有一套嚴密而系統的組織體系，上、下級之間存在著領導與被領導的關系或者是監督與被監督的關系。

3．我國可以合法從事社會活動的群眾組織，除基層群眾性自治組織外還有許多，如共青團、婦聯、青聯、殘聯、工商聯、總工會等，但基層群眾性自治組織無論是在設立、任務，還是在主體范圍、服務對象及發揮作用等方面，都與這些群眾組織有著明顯的不同。

三、基層群眾性自治組織特有的工作方式

基層群眾性自治組織的性質特征決定了其工作方式有著自己的特點。

1．基于居民委員會和村民委員會在性質上不屬于國家政權機構范疇，其活動是法律規定的群眾性自治活動，因而不具有國家強制效力，不能以行政管理方式即命令與服從的方式決定、處理和解決問題。《居民委員會組織法》規定：“居民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則。”“居民委員會進行工作，應當采取民主的方法，不得強迫命令。”《村民委員會組織法》第29條規定：“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。”因此，貫徹少數服從多數的原則和采用民主的方法是居民委員會和村民委員會進行工作的總體特點。即使是居民委員會、村民委員會下設的人民調解組織，根據法律規定，其調解協議也是不具有強制執行的法律約束力的，如果當事人雙方或一方反悔，應當通過訴訟或其他法律程序解決。

其次，居民委員會和村民委員會開展工作，應當立足于居民（村民）民主通過的不與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸的“居民公約”、“自治章程”、“村規民約”，這些“公約” 、“章程”、“村規”，體現的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基層群眾性自治組織開展工作的基本依據。這就意味著，基層群眾性自治組織在工作中，必須尊重居民（村民）依據民主原則和方式共同達成的協議，依靠群眾自覺，采取說服、教育的方式進行，而不得強迫命令。

參考文獻：

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__鄉東__村委會位于__縣南部，全村共4個村民小組，600人，黨員28人，1個治保調解委員會，5名治保成員，有一支由8人組成的夜間巡邏隊，2支由35人組成的業余文藝宣傳隊。我村自開展“民主法制示范村”活動以來，在__鄉黨委、政府的領導下，以“講政治、保穩定、求發展”為工作思路，全力打基礎、用心抓落實，積極推進了全村“民主法制示范村”創建活動，實現了“發案少、秩序好、群眾滿意”的目標，取得了可喜的成績，2010年被評為“市級平安村”，多年無刑事案件發生，社會穩定，經濟發展，村兩委主要抓了以下方面工作。

一、依靠法制宣傳、社會穩定、經濟繁榮

創建民主法制示范村建設，是貫徹“三個代表”重要思想的具體體現，也是發展農村三個文明建設的重要保障，是全力維護基層穩定的一項新舉措和有效途徑。村兩委班子充分認識到民主法制建設在三個文明建設中的重要作用。一是統一思想，提高認識，做到思想認識到位、宣傳發動到位、措施落實到位，確保此項工作的順利進行。二是建立健全領導機構和辦事機構，我村委會成立了以主任為組長的“民主法制示范村”創建活動領導小組，認真學習、擴大宣傳，做到人人皆知、人人懂法。三是按照社會治安綜合治理責任制的要求，村委會與4個生產組簽訂了《社會治安綜合治理目標管理責任書》、《禁毒責任書》，4個生產組又與185戶農戶簽訂責任書。多年來我村建立各項規章制度。制定完善了《村民自治章程》、《村治保調委會的職責》、《村規民約》、《村務、財務公開制度》等36個制度，做到制度上墻，有章可循，管理規范。

二、抓住“四議兩公開”，推進基層民主政治建設

我村借2008年村委換屆這一契機，加大宣傳力度，努力提高農村干部群眾參與監督意識。一是抓好民主選舉環節，加強組織建設，通過民主選舉優化了村委干部結構，加強了基層村民自治組織建設；二是抓好民主決策環節，完善村民自治機制。村民委員會進行決策時，充分發揚民主，對涉及到群眾關心的熱點、難點問題必經村委研究，由村民會議討論通過；三是抓好民主管理環節，依法規范村民自治。村內民主管理制度健全，制定并完善了村民自治章程，建立了有關生產、財務、治安、計生、黨員干部目標管理等各項規章制度，提高了村級民主管理的水平，特別是黨員目標崗位責任制的創建得到了各級的肯定；四是抓好民主監督環節，實行村務、財務兩公開，實行村民自治后，民主管理、民主監督逐步規范，每季度向村民公布一次村內財務及村務，做到給農民群眾一個明白，還基層干部一個清白，推動了農村基層廉政建設，密切了干群關系，村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的機制不斷優化。村民自治制度的實施，激發了廣大農民群眾的政治熱情，調動了村民民主參與的積極性，為推進基層民主法制建設起到了積極的作用。

三、深入開展法制宣傳教育，為“民主法制示范村”創建活動奠定了基礎

我村堅持以“三個代表”重要思想為指導，與時俱進，開拓創新，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和村務公開、財務公開為重點，開展依法治村、以德治村、村民自治工作。為保障農民當家作主，有的放矢的開展法制宣傳教育，使普法工作與社會治安綜合治理相結合，與解決實際問題相結合，在法制宣傳教育活動中，村內治安熱點問題得到及時整治，各類矛盾糾紛得到及時化解，違法青少年得到幫教。為了防止“__功”、“門徒會”等組織的破壞活動，村內加強了對本質危害和外在表現的宣傳教育，使村民能分清正常與區別，自覺抵制的侵蝕，教育廣大群眾不聽、不信、不言、不傳，為營造良好的農村法制環境奠定了基礎。通過開展“送法下鄉”、“法律進村入戶”及廣播、法制文藝、召開群眾會等宣傳活動，提高了農民的法律意識和法制觀念，增強了民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的意識和能力，促進和保障了農村社會穩定、經濟發展。