社會政策的特征匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇社會政策的特征范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

摘　要：中小企業社會責任行為影響廣泛深遠，其特征可以從性質、動因進行歸納，表現出自發性、隨機性、不穩定性和非系統性。分析認為，針對存在的問題需要從政府、社會、企業自身多角度采取措施，促使中小企業改進社會責任的履行方式。

關鍵詞 ：社會責任；中小企業；行為

中圖分類號：F275文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2015）25-0090-02

我國中小企業數量龐大，對社會經濟影響深遠而廣泛，其社會責任行為存在有別于大中企業的特點，也存在一些突出問題，亟待引起更多的關注與探討。

一、中小企業社會責任行為特征

中小企業社會責任行為的特征主要表現在以下方面：

首先，從其行為性質來看可以劃分為兩類，一類是法律責任行為與經濟責任行為；另一類主要是倫理責任行為和生態責任行為，是企業自覺履行的和社會所期望的社會責任。同時，按照行為自覺的程度，可分為愿盡責任、必盡責任和應盡責任。愿盡責任是指企業主動選擇與社會共同持續發展的戰略，愿在承擔社會責任中實現價值；必盡責任是指企業接受法律約束和守法經營；應盡責任是指企業以經濟責任為前提，保證自身的生存和發展。

其次，中小企業履行社會責任的行為動因主要是利益驅動。具體包括：（1）為了提升企業利潤。企業承擔著對利益相關者的社會責任，努力維護良好的利益相關者關系，雖然有時候會增加企業成本，但從長期來看，企業的利潤還是會得到提升。（2）為了提升企業形象。處于市場競爭中的企業，在追逐經濟利益的同時還要講究社會效益，實現兩者的統一才能提升企業的形象和聲譽，贏得消費者和投資者的信任。（3）為了提升競爭力。積極履行社會責任不僅有助于企業通過國際認證，還可以幫助企業突破貿易壁壘，打開通向國際市場的大門，從而獲得更多機會參與國際競爭，獲得更大的競爭優勢和取得有利的競爭地位。（4）為了企業與社會關系和諧。企業作為社會的一個重要成員，承擔社會責任不僅有助于社會發展目標的實現，促進企業社會關系和諧，也有助于獲取更多社會資源和支持，維持企業的合法性和凝聚力。

第三，中小企業社會責任行為還具有明顯的自發性、隨機性、不穩定性和非系統性的特征。

1．自發性

一方面，由于生存競爭激烈以及大多處在成長階段，加之資金缺乏、設施技術相對落后，中小企業往往缺少履行企業社會責任的自覺性和主動性，大多只是根據自身的需求和發展情況來相機選擇承擔一些社會責任，因而具有明顯的自發性。另一方面，中小企業數量大、分布廣、規模小，法律和媒體等外部的監督很難全方位地制約企業行為。因而，除了法律責任外，中小企業也可以逃避履行倫理的和生態的社會責任。

2．隨機性

面對市場環境的復雜多變和有限的資源約束，中小企業需要根據市場的變化情況來經常調整企業的發展規劃，這樣就會影響到企業社會責任履行戰略的實施，因此而具有隨機性。

3．不穩定性

中小企業在履行社會責任過程中，會受到各方面的阻礙和各種利益的誘惑，而產生動搖，比如中小企業在履行慈善責任時，可能會影響企業利潤，從而在整體上影響企業年度的經濟目標；還有一些特殊行業的中小企業，在其生產過程中會給環境帶來一定的破壞，不能達到質量標準體系的規定標準，但是為了降低成本，獲得更大的利潤，中小企業通常會選擇繼續生產而不是采取相應的措施來減少污染。

4．非系統性

企業是社會的一個重要的組成部分，但是大多數中小企業都沒有設立專門社會責任管理機構，缺乏系統的、完整的社會責任管理機制，在規范化和組織化方面落后于大型企業，這樣中小企業就很難將企業社會責任的履行及時轉化為企業績效，打消中小企業承擔社會責任的積極性。

二、中小企業社會責任行為存在的問題

1．員工利益得不到可靠保障

為了節約成本提高利潤，一些中小企業會忽視員工的利益。主要表現有：（1）勞動合同的問題。許多企業不與勞動者簽訂勞動合同，即使簽訂勞動合同，合同的內容也不規范，存在霸王條約。如許多企業在合同中有關最低工資、雇傭期限、工傷處理辦法等的相關規定寫得模糊不清，以減少出現勞動爭議時的麻煩。（2）勞動保護的問題。許多企業存在著危害員工生命健康和安全的行為，如工作環境的極度惡劣、超負荷勞動使員工過度勞累、缺乏危險作業的安全措施等等。（3）社會保障的問題。主要表現為社會基本保險的覆蓋率低。許多中小企業認為保險支出會加大企業的財政負擔，如果員工出現疾病或工傷，企業只會給一次性的補償甚至是辭退。（4）違法侵權的行為。主要有非法雇傭童工、辱罵體罰、限制人身自由等。

2．存在污染環境、浪費資源的現象

中小企業因為資金有限、規模較小，會有大部分的中小企業群體為了降低成本獲得價格的競爭優勢，在生產過程中會出現浪費資源污染環境的不道德行為。大量資源消耗型企業在迅速消耗著我國有限的資源，這些企業通常是技術落后、生產效率低下，為了追求更多的利益而忽略對自然資源的珍惜。又因為污染物的處理成本通常很高，中小企業的設施設備相對落后，其產生的污染物很難得到減排，這樣就會污染自然環境導致生態環境的惡化。

3．誠信的缺失

中小企業不講誠信的問題還比較普遍。大量的假冒偽劣產品主要來源于中小企業。低質和劣質產品給消費者生命健康安全帶來極大威脅，也嚴重影響到了中小企業這個群體的形象。一些中小企業肆意侵權，其山寨品高仿品嚴重影響了中國產品在國際市場上的形象。

4．公益愛心的缺乏

因為許多中小企業正處于發展的初期，對慈善事業、公益事業這種高層次的社會責任的履行意識還很淡薄，缺乏參與慈善事業和公益事業的積極性。其主要原因是社會公共產品的盈利很低，公益廣告的成本相當高。與此同時，中小企業的社會責任觀較狹隘，只會關注對特定的人群和對企業所在的地域去履行社會責任，而且他們的公益需求會從自我需求層面來考慮，對整個社會的公益行為帶有很強的功利意識，甚至是帶有很強的政治功利性。

三、改進中小企業社會責任行為的對策

1．從政府角度促進中小企業履行社會責任

（1）完善對中小企業的激勵約束機制。為更好地激勵中小企業履行社會責任，政府需要完善對企業的激勵約束機制。政府可以進一步出臺并積極實施扶持政策，全面鼓勵企業履行社會責任，支持中小企業發展。同時，政府可以采用約束機制來引導企業去自覺履行社會責任，優先為那些注重社會利益和相關利益者權益的優秀企業解決融資問題；為實行節能減排、努力保護自然環境和生態環境的企業優先發放貸款和提供發行上市的途徑。在完善對中小企業的激勵約束機制方面，可以采取追責制和問責制相結合的方式，對那些因為官員和政府不作為行為而產生的經濟損失、環境污染、員工利益受損等問題，給予相關政府部門和官員嚴厲處罰。政府組織還可以設立促進中小企業積極履行社會責任的基金，建立中介服務機構來提供服務。此外，那些不利于中小企業自覺承擔社會責任的法律法規應及時取消廢除，對企業應該履行的有關道德方面的義務實施法治化管理也不容忽視。

（2）完善相應的法律法規。為了便于加大對中小企業履行社會責任的監管力度，加大對中小企業違法行為的處罰力度，我國出臺了《勞動法》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》、《環境保護法》等法律法規進行規范，但是實際執行效果往往打折扣。有些地方政府為了促進當地經濟發展，追求政治績效，會去犧牲勞動者的權益和破壞環境，一味地追求經濟效益，大打資源豐富和廉價勞動力的牌。對于這種不道德行為，需要建立有關官員的問責制度，并且加大處罰力度。政府相關部門也需要與商會和行業協會聯合促使中小企業依據我國現有的行業勞動標準進行生產經營，對于那種違背道德只追求經濟利益而不顧自然環境和生態環境以及損害勞動者權益的行為進行嚴厲打擊。企業行為違反了法律規定，就應該嚴厲處理，而不是給予寬恕，提高企業的違約成本，嚴重的情況下應該依法取締，并且對于企業法人實施人格否認制度。這樣企業即使沒有意愿去履行社會責任，也會在“可置信威脅”下承擔社會責任。此外，還應推動企業立法工作的進行，做好對利益相關者和消費者的保護工作，主要包括對違法企業法人的判刑、刑事拘留、強制中小企業對受害者進行經濟賠償。同時還要增強法律法規的可操作性，對具體的法律條款進行細化，做到針對具體問題都有相應的法律法規來解決處理。

2．從社會角度促進中小企業履行社會責任

（1）加強社會公眾監督的力量。從社會角度來講，應充分發揮工會、行業協會、消費者協會尤其是新聞媒體輿論等社會團體的作用，來彌補政府在監督上的不足和失靈問題，形成一個完整的、全方位、多渠道、多層次、立體化的全社會監督體系。新聞媒體營造出的良好的輿論氛圍，對中小企業積極履行社會責任具有很好的促進作用。中小企業要想建立良好的信譽，樹立良好的形象，提高公眾對其的信任度，獲得更多的外部投資者和消費群體，維護與中小企業相關的利益相關者的權益，為其投資者實現價值增值，必需要切實履行社會責任。故而，加強社會公眾對企業社會責任的履行情況的監督力可以達到事半功倍的效果。

（2）積極發揮非政府組織的監督作用。非政府組織在市場環境中是個很活躍的角色，在推動企業積極履行社會責任有著政府所沒有的重要作用。從西方的實踐經驗來看，非政府組織所起到的作用主要表現在兩個方面：一是扮演增加中小企業壓力的角色，作為督促中小企業履行社會責任的壓力集團。另一方面，非政府組織還扮演了增強吸引力的角色，非政府組織會幫中小企業在一些志愿者組織和慈善機構之間搭建平臺，讓中小企業更好地施展在履行社會責任方面的才華。因此要盡快促進非政府組織在推動中小企業履行社會責任的作用。

3．從企業自身角度促進中小企業履行社會責任

（1）樹立和強化社會責任意識。中小企業要樹立牢固的社會責任意識，以戰略的眼光看問題，把履行社會責任當作是一種對社會的投資行為，這樣不但可以提升企業形象，還可以增強企業的競爭力。此外，中小企業還需要重構其企業文化、經營哲學、制度設計和價值觀念。首先，以和諧理念為基礎，中小企業應改變過去的“掠奪式經營”、“唯利是圖”的經營方式，重構“競合雙贏”、“和諧共存”、“可持續發展”的經營哲學；其次，形成“以人為本”的企業價值觀，一切從人文角度出發，尊重人、服務人、理解人，進一步創新研究生產人性化的產品，維護員工的基本權益，構建和諧的勞動關系；再次，要從制度上確保社會責任履行的高效性，構建與企業社會責任相適應的制度體系；最后，加大對安全生產設施、減排設施等方面的投資，推行綠色生產。

（2）將社會責任貫穿于整個生產經營過程。中小企業需要將社會責任貫徹于企業整個生產經營的過程中，使企業的社會責任更加具有實踐性，把社會責任的履行滲透到產品的整個生產銷售過程中，建立以“生產者責任延伸”為基石的循環經濟體系。企業還需要注重可持續發展，在生產過程中對原材料的選擇，對廢棄物的回收、再生、生產全面負責。這就要求企業做到將消費者權益、環境保護等社會責任納入到產品研發設計的前端，研究設計出對人的生活環境和自然環境影響最小，材料和能源消耗最少、廢棄物的產生最少以及可再生利用資源最高的產品。對整個生產過程實施一體化管理，用循環經濟獲得更多的消費者投資者，贏得更多的商機。為此，需要從產品的研發設計、實驗、制造、物流、回收利用或銷毀處理等環節入手，從細節做起，更好地承擔起社會責任。

參考文獻：

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篇（2）

全媒體與社會嵌入理論

1.全媒體的內涵

全媒體是在中國傳媒發展格局中自主探索和培育出的概念，具有本土化意義，反映了中國傳媒的特色。國內對于全媒體的認識隨著通信技術的更新不斷加深，最初對于全媒體的理解只是局限于媒介形態的多樣性，利用聲音、圖像、視頻等方式進行的綜合性的傳播都稱為全媒體。直到2008年煙臺日報傳媒集團首次整合集團內所有記者，組建了全媒體新聞中心，開始了全媒體的運作方式、生產流程以及各種運營平臺的探索，業界對這一概念的理解才逐漸成熟和清晰。彭蘭老師認為，全媒體是指一種業務運作的整體模式與策略，即運用所有媒體手段和平臺來構建大的報道體系。它不再是單落點、單形態、臺的，而是在多平臺上進行多落點、多形態的傳播。②

2.社會嵌入理論

觀察中國傳媒行業的變革，離不開本土環境下對社會結構的分析，將媒介使用放置于社會關系網絡中，能夠更好看清新舊媒介的融合過程與社會之間的互動、博弈的過程，嵌入理論可以為我們提供一個很好的視角。1985年新經濟社會學者Granovertte提出了“社會嵌入”觀點，認為社會關系網絡是背景，嵌入是一種聯結方式，人們的經濟行為嵌入在社會結構中，社會結構呈現網絡化的特征，現有的社會關系和網絡是建立在具體的、持續的和反復的社會交往互動過程基礎上的，個人的行為緊密嵌入在人際關系網絡中。③

互聯網已逐漸由內容平臺向關系平臺轉變，截至2010年12月，中國網民規模已達到4.57億，社交網站、微博客用戶規模已分別達到2.35億、6311萬，④社會化媒體的發展已將網絡用戶組合在了巨大的關系網絡之中，用戶已習慣將現實中的關系網絡映射到虛擬環境中，并且利用社交工具在虛擬空間中構建新的關系網，信息的傳遞方式又從“鏈式傳播”躍升為“網狀傳播”，用戶需要通過在“圈子”里的分享和互動實現個體價值的凸顯。傳統門戶網站地位的降低已顯現出了這樣一種發展趨勢，高信息量、低反饋度、弱關系度的門戶網站已越來越無法滿足用戶深層次的需求，在信息泛濫的網絡空間中，用戶需要一個嵌入生活的平臺向他人呈現自己的生活場景和私人體驗，專注于在集群中構建自身的獨特影響力，而不是陷入海量信息的大海中手足無措。從這一意義上來說，社會嵌入理論在處理媒介發展與個人需求的關系方面提供了很好的新思路。

社會嵌入視野下的全媒體發展特征

傳媒行業的全媒體發展應該遵循兩種發展規律，一是媒介技術發展規律，應該將先進的通信技術引入新聞傳播過程中，實現資源高度優化整合；二是用戶需求及心理發展規律，應該始終研究不斷變化的用戶接受心理，改進傳播形態和方式，滿足用戶的個性化需求。就現在的情況而言，我國全媒體發展偏重于第一種規律的實踐，而在用戶的社會關系和心理方面的建設較少。對于全媒體而言，技術所能構建的表現方式和渠道總是有限的，只有充分調動起用戶的積極性，培育并塑造用戶的消費習慣，真正嵌入到用戶的關系與生活中，全媒體的道路才會更加明朗。從嵌入的視角來看，全媒體發展應該具有這樣的特征：

1.傳播的社會網絡化。全媒體具有強大的互動性，使得人們不再是單向度的被動接受者，而是與自身社會關系網絡中的所有節點保持高度的開放性、分享性，使得人們的日常生活重新“部落化”。全媒體平臺也必須充分利用強大的人際關系網絡，真正嵌入進用戶的社會資本中，以利用網狀傳播的優勢擴大媒介產品的知名度和注意力，贏得良好的口碑。創刊于2010年7月的電子雜志《數字化時代的閱讀報告》，是一份由數字媒體愛好者共同創辦的，致力于探討數字媒體的理論與實務問題的數字化刊物。在發行和推廣方面，這份數字雜志主要通過Facebook、豆瓣網、人人網、新浪微博等社會化媒體，以向好友轉發的方式進行，目前已經出了5期，在新媒體愛好者中積累了較高的人氣。

2.內容的分眾個性化。新媒體的發展催生出具有多樣化需求的用戶，在用戶的碎片化程度不斷加深的今天，全媒體更要對用戶的生活方式、興趣愛好、欣賞品位等多方面進行深入分析和挖掘，從用戶的媒介使用需求著手，以更豐富的內容和多種方式為用戶提供個性化的服務產品。當前快速發展的手機報，通過訂閱彩信手機報或登錄WAP版手機報，用戶不僅可以借助圖片和動畫的形式更好地理解新聞，還能夠通過手機報的策劃、理念、市場定位等方面對用戶群體進行精準營銷，真正嵌入用戶的感官體驗和生活中，實現“窄眾化、個性化”傳播。

3.用戶的需求驅動化。全媒體作為傳媒經濟結構的一個重要環節，不能僅限于將內容“推”出來，還需要介入到造勢的過程中去，不僅為受眾提供新的生活要素，還應該組織新的生活方式。⑤通過全方位的挖掘，拓展個人所擁有的網絡關系，構建新的消費習慣和生活理念，從而使用戶產生新的需求。樂視網（省略）作為國內最先依靠正版影視劇付費的視頻網站之一，始終重視用戶培育方面的工作。網站通過高清晰度的正版畫質、無視頻廣告、低廉的收費標準，吸引著用戶在網上付費觀看正版最新影視劇，穩定了一大批忠實的付費用戶，改變了以前免費觀看的習慣。

4.產品的便攜兼容化。全媒體要真正嵌入用戶的生活中，必須保證其物理界面的人性化和易操作性。全媒體產品終端攜帶方便、小巧精致，才更有可能成為用戶經常及習慣使用的隨身物品。另外，還應該具備強大的功能性和兼容性。手機是目前集成度和便攜度相對較高的終端。人民日報在2005年兩會期間開通了手機人民網，其后陸續創辦了“掌上天下”手機網站，面向全國正式發行手機報，開通了手機電視。還在去年推出手機電視新版“人民視訊”，24小時向手機用戶提供豐富多彩的視頻節目內容。

就目前我國傳媒業全媒體發展狀況而言，真正能同時具備上述四個特征的全媒體寥寥無幾，大多數全媒體變革依舊堅持“內容為王”的傳統思路，將多種傳播形態結合在一起。雖然拓展了傳播渠道，報道新聞的方式更為靈活多樣，但對于用戶的吸引力不大，效果一般，屬于一廂情愿式的全媒體，同時也浪費了很多的財力物力。

全媒體的變革策略分析

麥克盧漢認為：“一切媒介都是人的延伸，它們對人及其環境都產生了深刻而持久的影響。這樣的延伸是器官、感官或曰功能的強化和放大。”⑥全媒體也可以看成是人類感覺器官的整體延伸，或者說它是人類社會場景的一個“映射”，同人們的社會生活互相滲透，處在不斷的互動之中，最終將成為人類生活不可缺少的一部分。全媒體是具有中國特色、符合當前媒介發展規律的傳播方式，我們希望能通過對制約全媒體發展的一些不合時宜的問題加以調整，來保證全媒體的發展步伐更為穩健。

圍繞上文所列舉的四個特征，筆者認為，今后全媒體的發展將更多關注媒介同用戶之間的關系，以用戶個體價值的最大化實現為最終旨歸。具體說來，筆者認為全媒體的變革從這三個方面進行：

1.由淺度嵌入向深度嵌入轉變。客觀而言，目前我國全媒體已經初步具備了嵌入用戶社會關系和生活的態勢，但這種嵌入還屬于淺層次的嵌入，用戶并沒有將全媒體作為社會關系的必要工具或者是生活的一個重要部分，這表明嵌入的程度尚且不夠，全媒體的效應并未很好地顯現出來。全媒體可以借鑒社會化媒體的嵌入策略，在關系的構建和培養上下工夫，研究當前人們的精神文化需求和生活方式特點，進行有針對性的嵌入。

2.由單一終端向多樣化終端轉變。人們對于全媒體的感性認識最終靠服務終端實現，它直接影響著用戶使用的視聽感受和喜好度。目前所擁有的終端以手機居多，但手機報的發展受制于屏幕，分頁太多，字體太小，不能適應傳統用戶的閱讀習慣，而且所有的業務運作，包括新聞來源、內容分類等都是依附于傳統報紙媒體或者互聯網，原創內容太少。因此，全媒體呼喚新型的服務終端出現。它必須同時具備：便攜性，兼容度高，界面親切易操作，原創內容豐富，個性定制方便，有音視頻多種功能和表現方式，還必須附帶各種網絡社交工具。

3.由同質模仿向創意特色轉變。我國全媒體發展道路基本相似，特別是傳統媒體都是由報網互動開始轉型，繼而將一個網站作為資源共享的平臺，在其上增加音視頻等多媒體應用，最后再拓展到手機終端，進行手機報的嘗試。這一模式獲得業界的高度認可，也被證明有較好的傳播效果。但媒體之間存在著互相模仿、同質化的問題，給公眾帶來了審美疲勞。全媒體發展應該多增加創意產品，發揮自身的獨特資源優勢，打造強勢品牌，切實提高用戶的忠誠度。

注釋：

①王媛媛：《質疑“全媒體”》，《傳媒觀察》，2010年第6期

②彭蘭：《媒介融合方向下的四個關鍵變革》，《青年記者》，2009年2月下

③鄧今朝：《組織公民行為的保持和自強化機制研究――基于社會嵌入的視角》，《軟科學》，2010年第9期

④中國互聯網信息中心（CNNIC）：《中國互聯網發展統計狀 況報告》，2011年1月

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中圖分類號：G80-05 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4590(2012)05-0052-04

1 提出問題

體育服務產業政策是指引導、規范、鼓勵和支持體育服務產業發展的政策的總稱。我國國家統計局和國家體育總局2008年出臺的《體育產業及相關產業分類標準》將我國體育產業分為體育服務業、體育用品業和體育建筑業。其中的體育服務業即為本文中所指的體育服務產業，如體育培訓業、體育健身娛樂業、體育競賽表演業、體育彩票業等。體育服務產業在管理和經營模式上與其他體育產業類型具有較大差異，引導和規范體育服務產業發展的政策也體現出較大的獨特性。對體育服務產業政策進行專門研究，對促進體育服務產業的發展和優化體育服務產業政策本身均具有重要意義。

很多產業政策研究成果表明：產業政策的積極作用遠遠高于消極作用，產業政策的作用是有限度的，有時也會出現低效的情況，但是并不能否定產業政策在國家經濟發展中的作用［1-3］。在我國體育服務產業政策的運行中，存在一些對體育服務產業政策是否發揮作用的質疑，通過對南京、無錫、蘇州、嘉興、西安和武漢若干體育產業經營者訪談后，發現很多經營者對我國體育服務產業政策的認識非常淺薄，對我國體育服務產業政策本身持不信任態度，甚至認為體育服務產業政策沒有對體育服務產業起到促進作用。目前已經有不少專家和學者對我國體育產業政策進行了若干研究，但是主要以描述現象為主，如政策內容滯后、缺少配套措施、權威性低等［4-6］。盡管如此，這些研究很少針對體育服務產業政策進行專門研究，也沒有對體育服務產業政策基本特征的涉及。科學認識體育服務產業政策基本特征是了解體育服務產業政策的基礎環節，因此研究我國體育服務產業政策基本特征，提高人們對體育服務產業政策的認識，對設計體育服務產業政策內容和提高體育服務產業政策的執行效果都具有重要意義。準確認識我國體育服務產業政策的基本特征，對深入研究我國體育服務產業政策和指導我國體育服務產業政策的具體實施也具有重要價值。

2 體育服務產業政策概念和基本屬性

產業政策通常被描述為：“國家根據國民經濟發展的內在要求，調整產業結構形式和產業組織形式，從而提高供給總量的增長速度，并使供給結構能夠有效地適應需求結構要求的政策措施”。產業政策根據產業的分類或細化程度可以分為不同的類別，可以是某一行業的產業政策，如工業政策、服務業政策；也可以是某一產業類別的政策，如鋼鐵產業政策、汽車產業政策、體育產業政策、體育服務產業政策等。體育服務產業政策是產業政策的分支，是關于體育服務產業的單體產業政策，與文化產業政策、旅游產業政策一樣，專門為了發展某一單體產業發展的政策體系。從產業經濟學和政策學的角度可以將體育服務產業政策描述為：“國家根據發展的需求，為了提高體育服務產業增長速度，通過優化體育服務產業結構和組織，使體育服務產業能有效地供給，并適應社會需求而采取的各種政策措施”。體育服務產業政策是各類政策構成的政策體系，如稅收、財政、物價等經濟政策是體育服務產業政策的主要組成部分，另外一些行政管制政策，如行政審批政策、行政監督政策等也是體育服務產業政策的內容。體育服務產業政策歸根結底是政策，具有政策的根本屬性，如具有合法性、權威性、利益相關性。除此之外同時還具備其他一些屬性，如正誤性和實效性。人們對體育服務產業和體育服務產業政策的知識水平，以及對政策信息掌握的充分程度等會影響政策制定或者執行是否科學；體育服務產業政策是在一定的歷史條件下推行的現實政策，隨著時間的推移，政策可能會失效或者不再起作用。

3 我國體育服務產業政策基本特征

體育服務產業政策具有政策的基本功能和屬性，但是由于其是一項具體的單體產業政策，因此具有獨自的基本特征。我國體育服務產業政策的這些基本特征是在當前較長的一段歷史時期內形成的各種政策特點，主要體現在政策環境、政策手段、政策執行、政策目標、政策調整等若干方面。而體現體育服務產業自身基本特征比較明顯的幾個方面是體育服務產業政策環境特征、體育服務產業政策需求特征、體育服務產業政策執行特征、體育服務產業內容特征、體育服務產業對象特征。

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中圖分類號：C91 文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2012）06-0044-02

1 “社會資本”提出

社會資本是一種以信任為核心，以公民參與的網絡為載體，以互利互惠的規范為運行規則的資源形式。充裕的社會資本往往產生凝聚力強的公民社會，因此必須重構社會資本，以實現社會資本與公共政策執行的良性互動。

自從法國著名社會學家布爾迪厄（Pierre Bourdieu）1980年正式提出社會資本的概念以來，對社會資本的研究引起了多學科學者的關注：科爾曼（James Coleman，1988）、普特南（Robert Putnam，1992）等社會學家紛紛給出社會資本的定義，并將其確認為繼物質資本、人力資本之后的第三種資本形態，并一起構建了新的經濟增長和社會發展理論模型。

皮埃爾?布迪厄（Pierre Bourdieu）認為：社會資本是真實或虛擬資源的總和。普特南認為：社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡。社會資本的信任，同時也被看作是“公民社會的黏和劑”。科爾曼則從社會資本的功能角度指出：許多具有兩個共同之處的主體，它們都由社會結構的某些方面組成，而且他們都有利于行為者的特定行動。亞歷山德羅?波茨（Alejandro Portes，1995）認為：社會資本是指個人通過他們的成員資格在網絡中或者在更寬泛的社會結構中獲取短缺資源的能力。弗朗西斯?福山認為社會資本的信任就是“在正式的、誠實的和合作行為的共同體內，基于共享規范的期望。奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認為：社會資本是關于互動模式的共享知識、理解、規范、規則和期望。國內也有許多社會資本研究，如張其仔（1999）把社會資本定義為社會網絡（一種最重要的人與人之間的關系和資源配置的重要方式）。邊燕杰、丘海雄（2000）也把社會資本定義為行動主體與社會的聯系以及通過這種聯系涉取稀缺資源的能力。

綜上所述，國內外許多文獻都討論了社會資本。但到目前為止，可看到的文獻中專門針對網絡、信任這兩大社會資本對政策執行影響進行系統實證檢驗的研究較少。綜合前人的研究，社會資本是在特定的制度前提下，能夠推進合作、增進效率和帶來長期利益流的信任與網絡的總稱。

2 主要內容及研究思路

普特南認為，社會資本是公共政策過程科學性、民主性、有效性的重要變量，但它不是有效的公共政策的替代物，而是這種政策成功的前提。概括起來，我們從信任、網絡兩個維度構建社會資本的二維分析模式。本文基于社會資本視角將討論政策有效執行的影響因素：網絡、信任這兩個社會資本與執行的關系。

2.1 政策執行

政策執行是政策過程中非常重要的功能性環節，是將政策目標與政策方案加以連接的中介性環節，也是將政策方案與政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。毋庸置疑，政策執行的有效與否，得力與否事關政策的成敗。概括地說，政策執行就是政策方案在被選定且經過合法化之后，政策執行主體運用各種政策資源，采取各種政策手段和工具，將觀念形態的政策轉化為實踐行動和實際效果，從而實現既定政策目標的行動過程。政府公共政策的執行是以政府與公民的良好合作為基礎的，而政府與公民良好合作關系的建立則是以社會資本充分發展為前提的。

2.2 社會資本構成要素

（1）信任。

我國政府價值導向與社會資本的信任分析：我國作為擁有悠久歷史文化傳統，以誠信為主導價值觀的社會主義國家，儲備了大量特有的信任性社會資本，但由于傳統體制慣性的影響，我國政府管理目前還主要是以國家、政府為核心來運作。政策執行者為了保護自己的既得利益，在執行中進行政策貪污，不傳達、不執行有利于人民的政策，損害群眾的利益，造成目標群體對政府的不信任，致使執行者與適用者利益沖突嚴重。彭泗清（1999）、李偉民和楊玉成（2003）等學者都曾經根據轉型期中國人信任的特征，對韋伯、福山的觀點表示不贊同。彭泗清（1999）的觀點是：“對中國人對外人極度不信任的觀點應該提出質疑，因為中國人對外人不信任，僅僅是起點上的不信任，這可以通過交往過程而改變，即通過交往的過程，人們之間可以建立起相互信任的關系。”

（2）網絡。

社會資本的網絡是指人際關系網絡（社會關系），是隱形的。社會資本是社會性的，是植根于社會關系中的，擁有更多的有價值資源并可對組織的決策施加影響，可降低交易成本。而網絡時代的網絡給人際關系網絡架起了更堅實的橋梁，使得人們之間的聯系會隨著網絡的便捷性而越來越密切。政策執行網絡，作為政策執行的主體或客體的政府、社會團體和公民在政策執行過程中，基于溝通和信任而共同參與政策執行并由此形成的參與者之間的網絡。從社會資本和政策執行網絡的內涵，我們可以發現社會資本與政策執行網絡之間的內在邏輯關聯性。

3 研究主題原因分析

考慮到政府在民眾政治和社會、經濟生活中的重要作用，民眾對政府形成特定的主觀認知，或者說政治信任水平，對選舉參與行為就可能存在重要的影響；同樣的政策信息和同樣的政策目標群體往往會因政策執行者的不同而出現大不相同的信息傳遞效果。

公眾對政府信任下降，引發政府信任危機，主要原因包括行政人治色彩濃重；行政權利缺乏制約；公共行政缺乏績效評價體系等。政府信任危機對公共行政的挑戰：行政領域存在的道德問題導致政策執行走樣；行政領域存在的道德問題使行政效率降低。公眾對政府的期望主要包含兩項內容：一是政府官員的行為符合“公認”的道德準則；二是在與政府的交往過程中能滿足自己的利益要求。政府要贏得公眾的信任，就需要擁有具有科學性、穩定性和連續性公共政策運行機制。

4 研究假設與指標體系

操作化定義：社會資本是行動者在行動中獲取和使用的嵌入在社會網絡中的資源，是對網絡、信任對政策執行的影響及其關系等問題的看法。

4.1 研究假設一

（1）網絡與執行的關系。社會資本中的網絡是指社會參與網絡（人際網絡），主要有橫向網絡和垂直網絡。對共同體而言，橫向網絡越緊密，其公民就越有可能進行為了共同利益的合作，而垂直網絡無論多么緊密，都無法形成社會信任和合作。因此，就解決集體行動困境而言，垂直網絡要比橫向網絡的作用小。為經驗考察設立可推論的假設，如：密網更可能促進資源的共享，減少交易成本；開放的網絡更可能獲取優勢資源，有利于政策執行。正如普特南所認為的，公民網絡是社會資本的重要形式：共同體中網絡越密集，其成員將越有可能為共同利益而合作。

（2）研究假設一相對應的指標體系是。社會資本與政策執行網絡之間存在著內在的邏輯關聯性；凡是社會資本越充沛，政策執行網絡就越容易得到有效運行，政策就越容易得到有效和充分的執行，公共問題就越容易得到有效的解決。

4.2 研究假設二

（1）信任與執行的關系。政策目標群體對政策執行者的信任及其程度是政策有效執行的重要基礎。政府作為對社會經濟發展實施宏觀調控的重要杠桿，政策的作用能否得以有效的發揮取決于政策執行的效率，而政策的有效執行是以政策目標群體對所推行政策的認同和接受為前提條件的，而政策能否被認可在很大程度上則取決于于社會公眾對作為政策執行者的政府官員是否信任以及信任的程度。

（2）研究假設二相對應的指標體系是。根據權威的韋伯斯特英語辭典的解釋，信任是指對人或對物的特性、能力、力量和真實性的確實信賴，或者是對人的信任，它所注重的是對人性的期待，強調的是行為主體和行為對象之間的關系因素。信任可以由多方面的因素而產生，可將信任劃分為：由人格特征產生的信任、由能力特征產生的信任、由權威特征產生的信任、由態度特征產生的信任和由儀表特征產生的信任等五種基本類型。

5 結語及文獻資料

總之，在轉型期中國社會，盡管誠信危機是一個嚴重的現象，但基于理性認知以及基于情感發展和身份認知的人際信任，仍然在轉型期人際關系的發展中發揮重要作用。公民社會的產生有助于形成一個政民高度認同的價值網絡，使得社會人際關系和諧，實現社會資本與公共政策執行的良性互動。

參考文獻

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篇（5）

    二、經濟法的政策性

篇（6）

二、經濟法的政策性

經濟政策在很大程度上影響經濟法的基本內容，同時經濟法又體現了經濟政策的各項任務。如《中華人民共和國城市房地產管理法》第四條以“國家根據社會、經濟發展水平，扶持發展居民住宅建設，逐步改善居民的居住條件”為發展目標。這一發展目標是經濟政策，但通過法的基本形式將其固定下來，并在該發展目標的基礎上對城市房地產的開發、交易等作了細化規定。又如，產業政策對經濟立法也有很大影響。《反壟斷法》作為“經濟憲法”、“經濟基本法”，雖然也是政府干預經濟的手段之一，但它的重心是通過遏制壟斷和限制競爭等行為以發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。我國自2008年實施的《反壟斷法》標志著政府要充分發揮“市場之手”作用的政策取向。市場經濟的核心是自由競爭，國家對市場的干預則僅為補充和糾正市場經濟的自身不足，為自由競爭創造必要的條件和環境。可以說，現代國家基本上都奉行這樣的基本經濟政策，即自由競爭和國家適度調節。而“適度調節”是因國情而異的，因時而異。但有一點是共同的，也是目前多數國家所認同，即國家對經濟的調節必須適可而止，絕不能過分干預市場主體的活動。自由競爭是市場經濟活力的根本所在。例如，以美國為例，一場嚴重的經濟危機使得美國政府不得不調整經濟政策以應對社會問題，以國家干預理論為指導的政府出臺大量經濟政策解救美國經濟。隨著時間的推移，人們發現過度的干預使市場本身的各項優化職能得不到充分發揮，故又不得不因時因事的調整各項政策以帶動經濟的發展，使市場的自身職能得到最優的發揮。政策的變化也推動著法律的變化，二者在變動的方向上是一致的，即都朝著能更快適應社會、更加切實解決現實問題、更加有效地推動社會經濟發展的方向前進。正是順著這條前進方向，如今美國、德國、日本等國的經濟法現在基本已形成以競爭法為核心、以調控法和市場管理法為側翼的法律體系。因此，政策因經濟形勢或其他社會需要而經常發生變化，經濟體制也非一成不變，經濟法也受其影響而處于變動之中。如為了應對國家保護中小企業的產業政策，我國《反壟斷法》規定的壟斷協議豁免事項包括“為提高中小經營者的經營效率，增強中小經營者競爭力的”，專門對中小經營者做出了壟斷協議豁免規定；根據歐洲經濟與貨幣聯盟條約，德國修改《聯邦銀行法》，把對貨幣和金融的控制權交給歐洲中央銀行；經濟合作與發展組織發起在巴黎簽署《禁止超越國際的賄賂行為條約》后，締約國則需相應地制定或修改國內法，以禁止企業為取得合約而向外國官員提供好處。經濟法的政策性特征同樣體現在執法與司法領域，并非所有的經濟政策都要通過經濟法的形式表現出來。

篇（7）

關鍵詞 環境保護稅法；環境資源；公共管理；環境經濟政策；環境權益

引言

2015年6月10日，國務院法制辦公布《環境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），標志著中國環境稅的開征已經納入政策制定和頒布的議程。中國針對環境稅開展深入和系統的討論始于20世紀90年代初，20世紀90年代末到本世紀初，中國應該開征環境稅的呼聲漸強不斷，直到2007年，國務院的《節能減排綜合性工作方案》正式提出要“研究開征環境稅”；又歷經8年，在財政部、國稅總局、環保部和國務院法制辦的努力下， 《意見稿》在2015年終于公布，有此進展實屬不易。

正因為其來之不易，也因為作為一項重要的環境經濟政策歷經數年方有問世希望，社會各界自然對其有諸多熱議，在舉手歡迎的同時，更有對該《意見稿》諸多失望的探討。該《意見稿》的核心內容除對納稅人、稅額、征稅對象和征稅范圍、稅收優惠以及征收管理進行了表述和規定外，特別突出的是提出：對超標、超總量排放污染物的，加倍征收環境稅；對依照環境保護稅法規定征收環境稅的，則不再征收排污費。也正如此， 《中國經濟導報》等媒體對環保稅研究有關專家的采訪認為， 《意見稿》大體上是對2003年7月實施的《排污費征收使用管理條例》的“費改稅”平移，同時吸納了2014年排污收費提標改革的新成果，體現了“清費立稅”的思路。有關專家認為， 《意見稿》只是環境稅立法的階段性成果。

本文試圖對中國環境稅政策的頒布和實施提出若干需要探討和關注的問題，以期引起學者和決策者的關注和討論，使得中國的環境稅法及相關政策能夠不斷地正本清源并發揮其保護環境的真正作用。

環境資源的社會經濟屬性與特征甄別及公共政策和管理含義

環境問題在社會經濟環境系統中，體現為人類系統與自然系統之間的物質流動、能量流動、信息流動以及相應的價值鏈變化的失衡，進而導致環境污染、資源耗竭、自然環境和生態系統失衡，并因此帶來人群健康以及其他受體損害、社會經濟和民眾福利損失，乃至支撐人類社會長期可持續發展的自然環境資源的損耗。

環境資源（本文所言的“環境資源”，包括環境質量和容量資源。下同），人們對其自然屬性的探討和研究已經頗為深入，但對自然屬性對應的社會經濟屬性和特征的認識卻不足也分歧甚多。而對這些重要的社會經濟屬性和特征的認識，直接關系到環境決策和政策的制定與實施。因此，有必要進行不斷地深化和討論，使得環境公共政策不僅有效，更不偏離其必須的公共管理要義。

環境資源除具有文化特征，變化、復雜性、多樣性、沖突特征和不確定性、不可逆、不可替代特征之外，下述幾個方面在討論環境稅以及相關環境公共政策中需要給予足夠的關注和認識。

首先，環境資源是財產一財富一資產，更是一種自然資本。環境資源不僅是一種有用性的資源，也是一種財富，更是具有隨時間增加其價值增值且稀缺性遞增的資產，不僅如此，它還具有資本的屬性，即在其使用和消費過程中，可帶來持續的收人流，亦即具有利益產生和利益分配的特點。然則，如下所述，其具有典型的公共財的特點，屬共有財產范疇。既然不僅是財產而且是資本，就涉及到，相關主體不僅需因對環境資源的占用進行支付以獲取相應的使用權；同時還涉及，對因利用環境資源（自然資本）所獲得的收益流是否也需要在使用者和公共財所有者之間進行分配的問題。

第二，環境資源是典型和重要的公共物品，具有公眾性和基本公共服務特征，不僅具有外部溢出性特點，亦即外部性，同時，具有典型的稀缺性和競爭性使用特征。環境以及環境資源作為諸多生態和環境服務功能的載體以及提供者，兼具公益品和公害品特征。一方面，當它能夠滿足人或社會生存、生產和發展、文明存續需要的時候，體現為公益品特性；另一方面，環境資源受到破壞或影響，致使其數量或質量下降則會導致人類福利下降，甚或造成不可挽回的生命和財產損失，從這個意義上，它會體現出公害品的特征。與民眾生活和企業生產對良好環境質量以及充足的環境資源供給的需求相比，環境質量和環境資源的數量和質量具有稀缺性特點，且在使用和消費過程中具有影響他人的外部性特征，使得在如何利用環境資源以及環境質量變化的情況下，都會導致對環境資源的競爭性使用以及利益沖突。

作為一種公共物品和公共服務，不僅與公眾基本需求滿足和生活質量保障及提升有關，也涉及公眾和公共環境權益保障以及權益受損的賠償和對破壞權益的行為及主體的處罰等問題，同時它也可以被看作是用于生產的公共投入品。其關鍵的政策問題在于如何有效提供公共物品／服務的供給、有效使用和管理環境公共財（特別是避免“免費搭乘”問題和資源濫用問題），其底層的關鍵問題在于權益結構、權益體系和權益保障制度的構建。

對于外部溢出性或者說外部性，相關理論和政策討論已經很多，但需要注意的依舊是外部性問題的解決和政策討論，其核心基礎依然是責、權、利的有效界定和保障。讓產生負的外部性的主體承擔其外部成本，并通過政策對產生正的環境外部性的主體和行為提供激勵，是相關環境政策設計和制定的基本原則。

環境資源／環境服務的稀缺性和競爭性特征不僅體現在不同的用途間，還體現在區域間、國家間、不同的代際之間，也體現在不同的用戶和利益集團之間。正是由于這種競爭性的存在，使環境資源在具有外部溢出性的同時，通常也具有很高的使用者成本，并由于其外部效果的溢出特征，出現了“可持續性”和“不可持續性”的跨邊界（區域）貿易／影響問題。社會必須依據某種規則、原則以及制度對具有稀缺性和競爭性的資源進行配置，以實現經濟效率和社會公平。其政策含義的核心是公平和效率的權衡、均衡、制衡。環境稅需名正言順、體現環境公共管理要義

環境稅應是對國家／公民的環境權益及環境資源價值屬性的承認

環境稅的制度設計首先應體現和反映環境容量和質量資源的公共財、公民環境權益、用于生產的公共投入品及環境資源價值屬性等重要特征。特別需要說明的是，環境資源的價值屬性，不僅反映在環境的各組成要素：土地資源、水資源、礦產資源、生物資源等對社會經濟發展的服務功能上（以及經濟價值上），也反映在其作為支撐社會經濟生產和生活持續進行的資本意義上，而且環境的結構、狀態及其特定的物質、能量、信息等流動均對人類社會的發展提供了不同方式的支持，是人類社會生存和發展的必要依托和限制條件，尚無法通過現有的環境價值評估準確反映，但會隨著時間的推移不斷升值。因此，環境稅的理念和框架設計不可以也不應該僅僅局限在環境污染的直接經濟損失上，甚至是污染治理成本上（當然，實踐中，具體的稅率設計可能是一個多方博弈之后的低稅率方案，但即便如此，原則上仍需明確真正的責任和義務所在）。

在實踐中，環境稅作為國家調節社會經濟行為的重要杠桿，它是扭轉價格扭曲現象、反映真實社會邊際成本的有效手段。因此，環境稅首先也必須體現污染者負擔原則（污染的外部性），同時，還需要體現使用者／受益者負擔原則。體現污染者負擔原則，亦即污染者需要為其生產和生活活動所帶來的環境外部性（環境質量影響）而承擔繳納環境稅的義務：體現使用者／受益者負擔原則，亦即任何消費和使用環境容量資源的主體均需對使用共有環境資產（資本）承擔繳納環境稅的義務，以及通過稅收減免、優惠和生態服務支付等方式對生態和環境服務的提供者給予激勵，提升環境友好行為／產品的市場競爭性。稅率則應隨著人們對環境資源價值屬性的認知變化以及環境保護目標而進行相應的調整。

環境稅的核心功能

環境稅的功能有很多，但其核心功能是通過稅收政策的實施，形成恰當的價格信號，糾正市場失靈，實現環境資源的有效及效率和公平的配置。

由于外部性存在導致的市場對環境資源合理而有效配置的失靈，使得社會經濟生活對環境資源進行過度開發和利用，從而導致社會經濟發展的低效率狀況。解決這種價格扭曲現象，需要得到正確的價格。即，要調節市場價格使其反映真實的社會成本，從而使市場價格能逐漸趨近其價值。而為了達到這種理想的價格水平，則必須有政府的干預，即采取稅收或收費的方式，使得環境資源的消費者（生產者和一般消費者）承擔除了生產成本之外的耗竭成本（使用者成本）及環境成本，即全部社會成本。雖然市場能夠解決許多問題，但由于市場失靈的存在，使得市場不能解決所有問題。要校正這種失靈狀態，必須結合政府的強制性或其他有效的干預方式，使得環境資源能夠在當代社會各成員間以及當代社會成員與未來世代的社會成員之間公平、有效地分配（代內公平與代際公平）。征收環境稅將是這種政府干預以實現社會環境資源的真實價值體現以及彌補或糾正市場失靈現象的有效手段。

作為一項重要的環境經濟政策，人們往往重視的是其籌集資金的功能（通俗地說，即取之于民用之于民）。一是對任何占用、使用、甚至破壞環境資源的行為主體收稅，體現社會主體需有償使用公共財的原則；二是征收環境稅增加財政收入的同時，將其再投資用于保全自然資本和改善環境；三是通過稅收中性的原則，降低其他稅種的稅率水平，從而推動社會收入再分配的合理化。

但實際上，環境稅還具有通過提供恰當的價格信號實現環境資源的有效配置（提升效率）；通過價格信號和改變成本承擔方式，進而改變社會各行為主體（特別是生產者和消費者）的行為，使其趨向于采用更為環境友好的行為模式；特別重要的是，環境稅具有非常重要的收入再分配特點和作用。因此，對于環境稅相關納稅主體的界定以及稅率的高低、稅收收入的使用，都是非常關鍵和重要的公共政策問題，由于環境資源是社會經濟生產生活的必要投入品、民眾的基本公共服務權益、社會長期可持續發展的自然資本屬性等多種特征集合，使得征收環境稅成為實現社會環境資源的真實價值體現以及彌補或糾正市場失靈現象進而在社會不同主體和不同代際之間公平有效配置環境容量和質量資源的有效手段，且必須力求效率和公平的兼顧。

環境稅不僅僅是一個稅種，更是一個稅收制度體系

第一，納稅人或者說納稅主體不僅是特定的生產者和經營者，而且是使用環境資源的所有主體，包括消費行為和其他行為對環境資源產生影響的個人。

第二，廣義的環境稅是指以環境保護為目的開征的各個稅種的總稱，按內容主要包括四類：對排放污染物或影響環境資源的行為征收的各種排污稅或污染稅，比如二氧化硫稅、氮氧化物稅、固體廢棄物稅、水污染稅、噪聲稅以及碳稅等；對污染產品和資源產品征收的各種產品稅，如對煤、燃油等礦物能源的征稅，對機動車的征稅等，其性質屬于特別消費稅，因此可以簡稱為環保型消費稅或者綠色消費稅；對自然資源開采征收的資源稅；具有環保意義的其他稅收，包括按環境影響程度設計稅率的其他稅種（如在使用環節征收的按百公里碳排放水平設置稅率的機動車稅）和將稅收收入專項用于環境保護目的一般性環境附加稅。

第三，環境稅的課稅環節，既可能體現為對污染物本身征稅；也可能體現為對污染的最終產品征稅，如對機動車輛征稅；對污染的投入物征稅，如對煤征稅；對產生污染的生產過程征稅等。

第四，環境稅與其他稅收制度一樣，不僅涉及向誰征收、征收多少、怎樣征收的問題，還必須明確環境稅收收入的主體、用途、使用方式等，以及如何確保環境稅體現稅收中性的原則，在調整社會收入再分配的同時，不增加社會的總體稅賦負擔。

第五，環境稅的實施與執行不僅需要強調效率，同時環境稅有可能涉及民生產品和服務，因此，在稅制設計過程中需與支持性政策并行設計，比如，針對貧困群體、貧困地區的補貼（無論是直補或是復雜一些的交叉補貼的方式）；使其兼顧公平和社會收入分配及發展權益保障的公正性。

第六，稅率設計既需要符合環境稅的作用發揮，也需兼具可行性和社會可接受性。

第七，環境稅需與其他現行的各類環境政策有機結合，不能簡單疊加，甚至為政策創新而創新。政策創新不是目的，保護環境、維系和提升自然資本才是目標。

環境稅法和政策制定需要關注的其他若干問題及建議

其一，環境稅法既然不是作為具體的實施方案而是作為一個原則性的法律規定，則首先需要明確各社會經濟主體（企業、組織、個人或消費者）在環境資源（包括容量和質量資源）的保護、使用、破壞等各類不同行為和影響方面的責任、權利、義務。在此基礎上，應先有清晰明確和完善的框架設計（路線圖），針對所有主體、所有行為以及與環境有關的污染物和資源及影響等，亦即任何對環境容量和質量資源產生影響的主體、行為等均負有繳納稅收的義務，而不是僅限定在某個具體主體和具體行為和具體污染物上。當然，這并不排除，而且事實上，具體實施可以也只能分步進行。但具體實施方案是環境稅的具體實施細則和政策所需要進行的分步實施方案。

其二，雖然環境稅和環境保護稅兩字之差，實則內涵和外延差異很大。尤其是，假如為了使得排污費改稅和平移變得順理成章而將環境稅叫做環境保護稅，則失去了這次環境政策變革的大好機遇。排污費改稅和平移，不是環境稅的全部，至多只能說是政策改革推進阻力下的一時權宜之計；費改稅只是環境稅政策推動的步驟之一，不能以此作為環境稅的框架，更不應是長期的制度安排。如果現在不加以澄清，遺害無窮，最直接的惡果就是弱化和矮化了環境稅政策的應有之義。

其三，應明確稅率的基礎和稅收征收的原則。僅依據污染治理成本作為稅率的基礎，有違環境資源社會經濟屬性，即不利于改變主體行為、不能體現環境資源使用者和破壞者的必須承擔的全額支付底線，也會造成長期不利于社會公平的收入分配鴻溝。當然，如前所述，具體實施時，理想稅率會讓位于現實的博弈結果。但原則上，應該明確課征的稅率所基于的基本原則。至于稅率是否應該有地區差異和群體差異，取決于污染物、污染行為及其影響和效應；而不應是基于經濟發展水平和程度以及支付能力的考量。責任是責任、義務是義務、權利是權利、補貼是補貼，不可彼此混淆。對經濟落后地區、貧困地區以及貧困群體可以通過支持性政策的制定，或者采用直補的方式或者采用對其“社會”基礎設施等進行支持，降低環境稅實施對這些群體和地區的不利社會影響。但必須避免責權利義務等的混淆，簡單而言，即便補貼也要避免暗補而是要明補。

其四，稅制設計需與支持性政策并行設計（比如針對貧困群體、貧困地區的補貼，無論是直補或者是復雜一些的交叉補貼的方式），使其兼顧公平和社會收入分配及發展權益保障的公正性。此外，“稅收中性”問題應該也必須納入考慮的范圍；同時，稅收收入主體、用途需要明確。

篇（8）

引言

1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。

為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。

一、制度制約公共政策

在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。

首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。

其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。

諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。

第一類是規范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。

第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。

事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。

(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。

我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。

三、政策主體對制度的影響

制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。

（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：

（1）、強制的程度。

（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）

也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。

制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。

（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。

（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。

（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。

以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。

泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。

篇（9）

引言

1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。

為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。

一、制度制約公共政策

在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。

首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。

其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。

諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。

第一類是規范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。

第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。

事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。

(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。

我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。

三、政策主體對制度的影響

制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。

（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：

（1）、強制的程度。

（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）

也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。

制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。

（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。

（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。

（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。

以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。

泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。

篇（10）

引言

1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。

為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。

一、制度制約公共政策

在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。

首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。

其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。

諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。

第一類是規范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。

第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。

事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。

(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。

我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。

三、政策主體對制度的影響

制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。

（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：

（1）、強制的程度。

（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）

也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。

制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。

（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。

（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。

（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。

以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。

泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。