社會治理原則匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇社會治理原則范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、引言

假如有這樣一種機制,可以約束、保障審計人在執行審計業務的過程中,恪守客觀、不偏不倚的職業精神,剔除審計技術與能力因素的影響,在社會認同的水平上保證達到審計結果的公正性要求,你還會抓住審計獨立性問題不放嗎?長期以來,審計獨立性一直被奉為注冊會計師審計的基石和核心價值,是審計質量的根本保證。但大多審計失敗的案例又告訴我們,審計獨立性是一個非常難以琢磨的概念,在應用中也很難找到一個客觀的評價標準,而且,審計獨立性并沒有必然地保證審計結果的公正性。近年來發生的重大審計失敗案例和我國有關學者實證研究的結果都證明:我國注冊會計師審計的獨立性雖然有一定改善,但總體上不能讓利益相關者滿意。我國現有的研究成果,盡管探求了很多如何保持審計獨立性的對策,卻很少研究審計獨立性的社會環境,沒有深刻分析審計獨立性、客觀性和公正性,進而導致審計結果的可靠性難以令人滿意的因果關系,因此,也就很難找到改善審計獨立性狀態、有效提高審計結果可靠性的制度安排與對策。

基于上述分析,筆者重新審視了獨立性、客觀性、公正性三個審計原則的關系,正視注冊會計師審計生存、發展的社會環境,試圖分析:市場經濟的本質特征與規律對會計市場的影響、會計師事務所的企業本質同審計獨立性的關系、公司治理結構及審計雇傭制度與保持審計原則的關系、公司管理當局與注冊會計師利益聯盟的生成基礎。在此基礎上,尋求解決治理會計市場,保證落實審計三原則的基本對策。

二、審計三原則的關注度和逆向討論

(一)審計三原則被關注程度的數據分析

注冊會計師審計獨立性問題受到社會各界極大關注。通過中國期刊全文數據庫,分別以“審計獨立性”、“審計客觀性”和“審計公正性”為關鍵詞進行模糊與精確的跨庫檢索,1979年至今,對審計三原則的討論、研究論文情況如表1。

近三十年來,討論“審計獨立性”問題的論文之多令人驚訝,同樣作為審計原則的“客觀性”、“公正性”卻很少被研究。以精確的跨庫檢索為例,研究審計獨立性的論文是研究審計客觀性論文的近73倍,是研究審計公正性論文的79倍,可見審計獨立性在審計理論與實務研究中的重要地位,也進一步折射出審計獨立性問題受到理論界和實務界關注的頻度,以及審計三項基本原則被研究者和實務工作者關注程度的差異。

2006年新會計、審計準則以后,對審計三原則研究討論的基本構架不但沒有改變,還有繼續加劇的趨勢,研究并發表的審計獨立性的論文比例繼續上升,而研究審計客觀性、公正性的論文比例在降低。具體情況如表2。

在所有關于審計獨立性研究的論文中,絕大多數將審計獨立性視為審計理論和審計實踐中一個最基本的概念,是審計的靈魂和本質特征,這是理論界與實務界比較認同的觀點。同時認為審計獨立性的重要性體現在企業內部的契約監督活動和企業外部投資公眾的投資決策依賴方面,沒有獨立性,審計就失去社會價值;甚至有人認為,審計獨立性是注冊會計師審計的生存根本和靈魂。

(二)審計獨立性逆向思考的研究成果

在上述諸多研究審計獨立性的論文中,很少有作者提出對“審計獨立性”地位與作用的逆向研究,主要是強調審計獨立性的正面效應、具體表現、影響因素、保證措施等內容,但也有少數作者對此提出了質疑,盡管他們仍然堅持獨立性是注冊會計師審計的靈魂。其中,孔凡軍、崔宏等的觀點具有代表性。

孔凡軍認為,“作為信息利用者的社會公眾,其真正關注的是注冊會計師審計的獨立性呢,抑或是審計的可靠性?顯然是后者。因為后者才對社會公眾的決策有參考價值。現實中,公眾之所以對注冊會計師的獨立性大加指責,究其深層次的目的,還是期望借助獨立性,保證審計的可靠性”。孔凡軍的這種判斷和分析,應該引起整個審計界的高度重視。他強調四個方面:一是比起注冊會計師的獨立性,社會公眾更加關注審計結果的可靠性,關注注冊會計師的獨立性是期待借助獨立性保證審計的可靠性;二是獨立性未必一定能夠保證審計的可靠性,審計的可靠性受包括注冊會計師獨立性在內的諸多因素的影響;三是審計獨立性存在難以克服的內在局限性;四是審計獨立性缺乏切實可靠的衡量標準。

崔宏、劉爾奎兩博士等認為,從獨立性的經濟性質來看,獨立性是一個相對的概念、是一種概率(審計獨立性是一種注冊會計師頂住客戶壓力、不為任何利益相關方意見所左右而調整或披露重要的錯報或漏報的概率,實質上也就意味著這個概率不可能永遠等于1,而是經常地表現為小于1,在[0,1]之間取值的一種客觀事實)、是一種風險。他們認為,由于審計獨立性的上述特征,應當淡化甚至取消“超然獨立”的提法,堅持審計只能提供合理保證、合理確信的理念。

上述研究提出的“審計獨立性”的不確定性,相對于長期以來人們研究審計獨立性問題的方向,選擇了一種具有逆向性的思維方式,而這些逆向思考,又是注冊會計師審計現實與理論中必須面對的問題。

(三)實證研究結果的證明

盡管人們期待注冊會計師保持足夠的獨立性,但事實上,審計獨立性始終處在一種博弈狀態中。在過去的歷史發展過程中,無論是市場經濟發達的國家,還是像我國這樣的發展中國家,注冊會計師審計盡管發揮著重要作用,但其獨立性程度始終成為利益關系者批判的對象,社會經濟生活中也不斷地提供著足以批判審計獨立性不足的證據(國內外上市公司會計、審計舞弊事件)。

國內研究者中,較早對審計獨立性提出質疑的是張麗云翻譯的文章,文中指出,這種要求(注冊會計師保持獨立性)無形中采用了一種幼稚的、不合實際的心理學模式;文中還提出了一個值得研究的觀點,審計師出具失實的審計報告,受害者是一個統計意義上的概念,正因為如此,會計師事務所和注冊會計師未保持審計獨立性原則而進入訴訟程序的案件所占比例并不高。

耿建新教授等通過對2000年以前上市公司變更事務所的實證研究得出結論:如果上一年度執行審計的會計師事務所對所審計公司出具非規范的標準審計報告時,被更換的可能性比出具規范的標準無保留意見審計報告要大得多;與所審計公司不在同一區域比同在一個區域被更換比例也很高。另得出結論:中國注冊會計師審計業務地方保護主義嚴重。這從一個方面反映出我國注冊會計師保持審計獨立性的難度。

陳曉博士等以1998―2002會計年度滬深兩地上市公司為樣本進行統計分析得出結論:在1998―2002年間,我國注冊會計師的獨立性有了一定程度的展現,對于一些易發生利潤操縱的問題上敢于說“不”,但更多的是風險回避型的“兩難取其輕”的選擇結果,出于多種因素考慮,還不敢該說“不”時就說“不”,獨立性十分有限。

由此可見,我國注冊會計師的獨立性在整個發展過程中都處在一種不合理的狀態,并且缺乏合理的保障,這也正是有眾多研究者對其進行研究、尋找解決途徑和辦法的原因所在。然而,筆者認為,孔凡軍提出的“社會公眾更關心審計的獨立性還是審計的公正性”、“審計獨立性不能嚴格保證審計公正性”的觀點是一種客觀存在,具有理論與現實的合理性;崔宏、劉爾奎兩博士總結、歸納的“獨立性是一個相對概念、是一種概率、是一種風險”的觀點,也是客觀存在的。這些逆向研究及成果告訴我們,應當對審計獨立性的地位和作用進行實事求是的分析與評價。因此,如何定位審計的獨立性還需要進行深入研究,上述學者從實證研究出發得出的結論還需要一定的理論給予解釋和支持。

三、路徑、路標與目的地――審計三原則與審計目標的關系

從邏輯關系上看,研究者普遍認為,通過獨立性保證審計過程的客觀性,進而實現審計結果的公正性,這樣的設想是非常正確的思維定式。問題是,僅僅有獨立性能否實現我們預期的美好目標呢?又如何保持獨立性呢?

從筆者的疑問假設中可以清楚地分辨出注冊會計師審計“三原則”的關系,獨立性是保證審計人員審計判斷客觀、公正的重要保證(是不是充要條件需要研究);審計過程的客觀性和公正性是實現審計結果可靠性(審計結果客觀、公正)必須保持的精神狀態和行為模式,審計結果的可靠性才是審計追求的目標。在注冊會計師審計活動中,目標是唯一的,就是要使審計結果公正、公平。從這一關系來看,審計結果的可靠性才是注冊會計師審計的價值核心。沒有審計過程的客觀性、公正性,即使注冊會計師或事務所保持了多么令人信服的獨立狀態,也可能因為注冊會計師不能保持客觀的精神狀態和實事求是的審計觀念,或由于專業判斷失準、沒有盡到職業上應有的謹慎等原因導致審計失敗,獨立性也就沒有實現其現有研究者追求的目標。審計質量控制與審計三原則之間的關系大致可以形象化為圖1。

從圖1中可以看出,設計、研究和保障審計獨立性的初衷,就是要通過獨立性控制,實現審計過程的客觀性、公正性和結果的可靠性,但是并不排除繞過獨立性對審計過程和結果的質量控制程序和措施。事實上,現行很多法律手段、經濟手段和行政手段,直接作用于審計過程的客觀性、公正性和結果的可靠性。

如果將獨立性比作通往目的地的路徑,將審計的客觀性和公正性比作通往目的地的路標,那么,審計結果的可靠性就是目的地。合理的獨立性程度可能是實現審計結果可靠性的捷徑,但是,通往目的地的路徑可以有很多條,未必就是“自古華山一條路”。按照這樣的解釋,保證審計結果可靠性的方式、方法也不可能僅限于保持獨立性,或者說僅有獨立性是遠遠不夠的(事實上獨立性本身也需要通過法律、制度、道德的社會規范予以保證)。盡管我們制定了很多規范(注冊會計師法、審計準則、職業道德規范、質量控制標準等),強調保持審計的獨立性,但在現實審計活動中還是無法保障合理的審計獨立程度,尤其是過去幾年幾個著名的審計失敗事件的影響,社會公眾對審計獨立性的判斷取向更為不滿,認為審計獨立性越來越讓人們看不清楚。

客觀性、公正性是實現審計結果可靠性的“路標”。無論通往某個目的地的道路有多少條,正確的路標都會指引想要到達目的地的人們以正確的方向,引導路人到達該目的地。審計客觀性和公正性原則正是走向審計結果可靠性的“路標”,它向執行審計業務的任何組織和人員,指明實現審計結果可靠性的方向和要求:以不偏不倚的精神態度、以國家法律和職業標準為行為依據,將審計對象的財務報告的生成過程與結果同其應遵循的規范、標準進行對照、比較,尋找偏差,將所審計財務會計報告的可信賴程度以審計意見的形式向各方利益關系者報告。客觀性、公正性既是一種要求,也是一種警示,它時刻提醒注冊會計師必須在執業過程中始終保持實事求是、不偏不倚的精神狀態。只有以這樣的精神狀態,處理、判斷審計事項,才有可能實現審計結果的可靠性。如果注冊會計師在審計過程中有違客觀性、公正性要求,即使有嚴格的獨立性作為保障,也極有可能導致審計結果失去可靠性,致使審計失敗,承擔審計風險。審計獨立性直接與審計客觀性、公正性相關,決定客觀性、公正性或者是決定客觀性、公正性的程度;而注冊會計師在審計過程中的能力、客觀性、公正性及其保持程度,也是影響審計結果可靠性和可信賴程度的關鍵因素。

也許有人認為上述比喻不成立。那是因為大多數人認為,只有獨立性才能促使注冊會計師保持客觀的、實事求是的審計態度和不偏不倚的職業精神,進而保證實質性獨立方面明確列出應注意的各種情況,如直接經濟利益關系、間接利益關系和與經濟利益相關的情形。但正如前文提到的那樣,很多審計案例告訴我們,盡管大部分審計合約在表面上看符合審計法規規定的獨立性要求,但未必能夠保持足夠的精神獨立。由于精神獨立性的喪失和利益驅動的影響,會計師事務所和注冊會計師在審計過程中沒有合理保證審計的客觀性和公正性,也沒有給審計報告信息的使用者提供他們決策程序中希望得到的可信賴信息。我們可以再作一下反向思考:盡管在制度上規定會計師事務所和注冊會計師必須具備獨立性,在確定審計合約時,也沒有研究者提出的“直接經濟利益、間接經濟利益及其與經濟利益相似的情形”的事項存在,那么就一定可以保證會計師事務所和注冊會計師堅持審計原則,客觀、公正地實施審計過程,保證審計工作質量嗎?答案當然是否定的。如果沒有相應的審計責任的法律規定和可能承受的巨額經濟賠償,情形會怎樣呢?注冊會計師獨立地濫用審計準則和專業判斷也可以導致審計失敗。可以斷言:沒有這些法律規范和巨大賠償責任承擔的威脅,注冊會計師事業或許會消亡。因為會計師事務所公司化、資本人格化和注冊會計師作為理性經濟人的特征與本質,都將決定會計師事務所和注冊會計師會選擇自身利益最大化的行為方式,最終使注冊會計師沒有市場而消亡。所以,可以直言不諱地說,不是獨立性從根本上保證審計過程的客觀性和結果的公正性,而是那些法律、規范和違反法律、規范的審計責任承擔等因素在維護著注冊會計師事業的發展和審計質量。那么,如果制定的注冊會計師違背客觀、公正原則、操縱審計結果的審計責任承擔(處罰標準)足以抵消或超過注冊會計師放棄客觀公正審計原則而可能獲得的綜合(短期與長期、個人與組織)利益,情況又如何呢?會計師事務所及其注冊會計師之所以選擇放棄獨立性、或與客戶共同舞弊、或接受客戶的主張而放棄應有的審計原則,主要還是出于獲得自身利益、穩定客戶、保持長期合作與長期收益的考慮。從經濟利益角度出發,建立一種可以制約注冊會計師肆意放棄客觀性、公正性的法律規范,才是保證審計人員精神獨立、審計過程客觀與公正、審計結果可靠的可選擇路線。

對于社會和信息使用者來說,審計結果的可靠才是注冊會計師審計在市場經濟中存在與發展的基礎,也應該是事務所和注冊會計師的社會價值所在,是注冊會計師審計的目標。在這里應當分清注冊會計師、會計師事務所的目標同注冊會計師審計的目標是兩個不同性質的概念,注冊會計師和會計師事務所的目標是以獲得個人或組織利益最大化為行為目標的,正是這種目標追求的存在,才會導致部分注冊會計師和事務所放棄審計原則,作出逆向選擇行為;注冊會計師審計的目標則是會計師事務所和注冊會計師應當共同努力爭取達到的狀態和境界,它的標準確定不是來自注冊會計師或事務所,而是來自于社會、市場和公眾的合理期待。

如果上述解釋和考慮成立,在致力于確保審計質量的工作當中,就不應當僅僅過于關注審計的獨立性問題,因為它只是個道路選擇問題。獨立性可能是一條捷徑,但在目前的我國社會環境當中,未必是一條唯一可以選擇的合理路徑。

上述比喻也許并不恰當,但是對于說明問題卻具有直接的解釋意義。如果將獨立性視為托起注冊會計師審計事業這座大廈的支柱之一,那么它或許是非常關鍵的支柱之一;但是無論如何關鍵,它也絕對不是唯一支柱,這是必須明確的。

四、正視會計師事務所的社會屬性和社會環境

會計師事務所是市場經濟發展的產物,它以市場經濟為發展基礎,也生存于市場經濟環境之中。其本來的社會屬性決定了它同其它企業具有相同的本質特征和環境適應性。到目前為止,大多數學者在其研究中總是把會計師事務所、注冊會計師放在一個技術、道德等方面高于一般社會組織和與社會成員水準的層次上進行討論,很少考慮會計師事務所本身就是一個企業,其投資也是資本性投資,注冊會計師也有與其他社會成員一樣的欲望和追求,這是以往研究特別是實證研究中最大的缺陷。

(一)“資本”及“資本規律”的影響

市場經濟說穿了就是“資本經濟”。無論是在西方資本主義制度環境下,還是在我國這樣的社會主義制度環境下,拋開具體的政治制度,兩種社會經濟運行與發展的核心都是“資本”,或者說社會經濟運行的內核就是“資本”的循環與周轉。在“資本規律”構成社會經濟、甚至決定或影響政治等主要活動的驅動機制的社會中,一切經濟行為的驅動力量,首先要考慮的就是“資本”的作用。盡管經歷長期的發展歷程,“資本”原始性的、非理性的掠奪、逐利理念和本性已經在社會道德和法律規范面前有所退縮和修正,但是,“資本”的本質特征還是沒有改變,變化的只是追逐利潤的方式,以及融入社會理性發展要求的程度,否則就不是“資本”。當我們選擇市場經濟發展模式的時候,也就必須承認“資本規律”將成為社會經濟發展的基本規律之一。會計師事務所或注冊會計師為自身利益放棄獨立性和客觀性,導致審計結果的不公正,或者說他們的逆向選擇行為,也正是由于“資本”的本質功能發揮作用的結果。

注冊會計師審計是基于市場經濟發展的需要而產生、發展的。市場經濟、產業資本和金融資本分離、兩權分離等社會環境,為會計專業人士在市場經濟的發展中尋找到了滿足社會需求、社會地位高雅的資本介入點。在該領域,一方面是專業會計人士找到了謀生的途徑;另一方面還使其持有的資本和自身的人力資本價值得到了完美體現。可以說,是資本社會的發展與進步,為注冊會計師審計的產生和發展提供了肥沃的土壤,也為一部分資本找到了新的追逐利潤的領域和機會。西方會計師事務所經過了多次優勝劣汰和兼并過程,使得事務所不斷分化,僅有少數在競爭中運作得當、信譽相對良好的會計師事務所成長起來。這種競爭、兼并,絕對是以會計師事務所自身利益為基本目的的。從以前形成的“”,到現在的“四大”,要么因為競爭、市場占有等因素合并;要么因為違反審計原則、嚴重審計舞弊,失去市場信用而被其他事務所兼并。存在競爭本是一個好的環境,建立競爭機制的初衷就是設想利用競爭,優勝劣汰,提高整個審計界的執業水平和質量。這一目標應該說在一定程度上得到了實現,我國會計師事務所的審計質量和注冊會計師隊伍的整體技術能力與素質已經得到了極大的提高。但是,應該認識到:這種審計領域的資本積聚和組織變更,是以整個行業競爭、資本逐利為動因的。

會計師事務所吸納合伙人的投資,在會計上直接記錄為“實收資本”,會計師事務所投資人也一樣是資本投資者。試問,如果會計師事務所不是一個預期贏利的企業類型,還有那么多人想成為合伙人嗎?還有資本會積極注入嗎?同樣,如果注冊會計師行業不是一個預期高收入、有社會地位的職業,每年還會有人蜂擁考試,試圖進入該領域嗎?回答當然是否定的,毋庸贅述。

(二)會計師事務所行為的企業性質決定

企業是以營利為目的的資本積聚體,沒有營利性的誘導,也就沒有企業的建立與發展,這是毋庸置疑的,會計師事務所完全具備企業的所有性質和特征。

前文已經說過,會計師事務所為部分游動資本和具有專業技能的注冊會計師人力資本找到了投資和追求投資回報的較為理想的領域。在我國恢復注冊會計師審計事業初期,還把會計師事務所定義為“事業單位”,不以營利為主要目的,實際上是將注冊會計師審計納入了政府監管的延伸體系之中。在20世紀90年代中后期,我國改變了這種與時代和會計師事務所自身本質特征相矛盾的觀念,承認會計師事務所是以營利為目的的、獨立的公司法人,會計師事務所的原始投資、新資金加入、經營積累等,均納入事務所的實收資本和資本積累,這也就是完全承認會計師事務所的企業性質,承認會計師事務所是以營利為目的的資本積聚體。

會計師事務所的企業性質與一般經營性企業確實存在差異。第一,它屬于基本社會服務性企業,企業服務能力和信譽是企業發展的主要依靠;第二,受國家法律和世界性行規的約束,會計師事務所間的競爭規則具有與其他企業不同的特征。一是不能采取不正當競爭和公開競爭手段,比如拉取其它會計師事務所的客戶、上門拉取客戶、支付傭金拉取客戶等等。二是不可以通過廣告的方式宣傳自己和爭取客戶,這同一般企業努力通過多種渠道和高水平廣告,宣傳和推銷自己及其產品、服務表現出明顯的差異。三是行業管理比一般企業嚴格、規范,制度規范更具直接約束性,行業執業標準可以深及各成員單位及其執業人員的行為細節。四是,同其他管理咨詢、中介業企業一樣,會計師事務所的工作成果最終表現為提交的審計報告的質量和社會認可程度,而這種工作成果的業績評價同上市公司或一般企業不同:其它企業業績評價中,各方面利益關系人大多關注企業合法收益的高低。在這方面,會計師事務所的投資人、管理當局也具有同樣的利益追求,作為企業(會計師事務所)的投資人和管理當局,他們也關注企業的服務質量,但是這種關心是以趨利性為前提的,即為了保證事務所獲取滿意的客戶群,進而獲得滿意的審計服務收入,這同一般生產企業關心自己的產品質量具有相同的目的性――贏得客戶、贏得市場,保持穩定、長期的利益追求。沒有這樣的前提,事務所就不會關注自身的服務質量。相對于此,作為會計師事務所服務結果的使用方――所審計公司投資人、債權人及其他使用審計報告并與該公司存在或即將發生經濟交易的利益群體,他們評價事務所的好壞,則更注重會計師事務所提供的審計服務是否能夠滿足他們決策所需信息的可靠性方面。

無論有什么不同,也只是行業特征不同,事務所的企業性質不會改變,事務所投資及盈余積累的資本性質亦不會改變,所以,會計師事務所的行為選擇必然以考慮經濟利益為主要標準,這也是不會改變的。

如果承認會計師事務所是企業,其經營也是資本經營,符合社會發展邏輯,那么,就應該承認會計師事務所和注冊會計師追逐利潤的客觀現實,并在此基礎上,研究如何保證審計質量問題;也就應該在這樣的前提下,研究審計三原則的地位、作用和相互關系。在研究審計獨立性時,絕對不可以忽視這些具有根本性影響的現實環境因素。

(三)理性經濟人原理與行為選擇

從社會現實來看,在有正常行為能力的人群中,人們都是有欲望的,都有試圖滿足個人欲望的渴望和行動選擇;而社會又是制度化的,人們的行為選擇一旦超越法律、制度的邊界,就會受到法律、制度的強行修正或處罰。在相對穩定的社會環境下,大多數人會選擇既符合社會制度規范、又可以獲取自身可以接受的滿意報酬的行為方式獲取經濟利益,但是,利益追求也會誘惑人們超越法律、制度界限,選擇更加利己的利益實現方式和途徑。會計師事務所是由注冊會計師及其輔助人員等社會經濟人組成的、以獲取經濟利益為目的的企業組織,資本觀念及資本經濟的價值規律仍然是現實的客觀存在,不可以因為注冊會計師從事所謂的“高尚”職業,就可以不去探求他們社會的、個人的價值觀和價值取向,就認為他們的品格超凡脫俗,沒有自身經濟利益的追求,這是絕對錯誤的。

經濟學研究中經常探討“理性經濟人”的行為選擇問題,理論假設和研究過程很深奧,在此筆者也借用“理性經濟人”這個名稱來說明注冊會計師的行為選擇,但使用的相關概念未必完全同“理性經濟人”理論一致。假設:“純經濟人”――任何行為的取舍僅以獲取或可能獲取的經濟利益為唯一選擇標準的組織或個人;“理性人”

――任何行為的取舍僅以所在社會制度(法律規范的規定)框架為選擇標準的組織或個人;“理性經濟人”――權衡經濟利益獲取與法律規范要求對自身行為進行選擇的組織或個人。我們應該將注冊會計師定位在上述概念中的“理性經濟人”范疇之內進行研究,承認沒有高尚的職業,只有與某種職業相匹配的高尚職業品格和道德,正視并承認注冊會計師的行為選擇同樣遵從價值規律,會計師事務所行為遵從資本規律的現實。只有這樣,對注冊會計師審計的行為研究才具有意義,才有可能得出符合市場經濟發展規律的結論。

(四)雇傭關系和審計客戶的可選擇性影響

從注冊會計師審計的歷史和現實來看,會計師事務所與審計客戶之間完全是一種雇傭關系,對外編報財務會計報告的組織可以自由選擇會計師事務所為其做審計服務。盡管審計職業界有避免不正當競爭的諸多限制,但來自于審計客戶的自由選擇權并沒有明確限制,從而使審計客戶可以隨意選擇為之服務的審計機構。還有,雖然有關法規規定公司不可以隨意無正當理由更換或解聘會計師事務所,但是審計客戶可以找出很多理由為自己辯護,耿建新教授等的研究結果已經證明了這一點。這種雇傭關系和審計客戶選擇權的現實存在,使注冊會計師及其組織不得不酌情考慮審計客戶提出的一些不當要求,甚至屈從客戶的壓力,違背審計原則,出具不當審計意見。

(五)審計制度安排易發生注冊會計師與管理當局的茍合

已經有很多學者研究了現行審計委托方式的缺陷,指出了委托主體由管理當局替代可能產生的危害。雷光勇研究了審計合謀及其治理問題,吳聯生研究了審計意見購買問題,在此不做更多討論。但現行審計委托制度和操作程序,容易導致注冊會計師同客戶管理當局形成利益聯盟,共同欺騙會計信息使用者。首先雇傭關系的存在使會計師事務所處于被選擇的地位,作為盈利經濟組織,會計師事務所必須考慮如何獲取和保持更多客戶,增加盈利的機會。受資本經營理念的影響,不可能不考慮客戶的要求。其次,注冊會計師在一定程度上成為客戶的會計顧問,指導和參與客戶的會計工作,且要求對審計報告所附的財務會計報告共同承擔責任,盡管要區分會計責任和審計責任,但在現行制度框架下,這種責任的區分很困難。再次,只要對外披露的、經審計的財務會計報告能夠通過監管機構的檢查,注冊會計師和管理當局就算完成了各自的責任;即使出現問題,只要能夠證明注冊會計師審計程序無差錯,審計證據充分就可以免除審計責任,這給注冊會計師規避責任提供了機會和可能。上述制度安排和現行審計制度安排為管理當局和注冊會計師結成聯盟創造了條件。

五、管理對策:目標與道路選擇

(一)獨立性仍然非常重要,但評估或保證獨立性同樣艱難

盡管筆者認為獨立性不是保證審計過程客觀、公正和結果可靠的唯一關鍵性前提,但是,獨立性對于注冊會計師審計來說仍然是重要的。正如吳聯生博士等所說“注冊會計師能否保持應有的職業關注,首先與注冊會計師的獨立性相關,特別是財務利益的獨立”。這是因為,一旦有存在某種直接或間接的利益關系,特別是經濟利益關系,行為選擇發生的利己偏差可能性會極大地增加。所以,筆者的宗旨不是不要審計的獨立性,而是正確認識獨立性與審計目標的關系,從獨立性和其他能夠保證注冊會計師審計目標實現的方面,共同構筑實現注冊會計師審計過程客觀、公正和結果可靠的基石與管理對策。

如何證實會計師事務所和注冊會計師的獨立性,比起注冊會計師證實所審計的財務會計報告的可信賴程度同樣艱難。在審計實務中,注冊會計師一般要索取客戶管理當局聲明書和律師聲明書,有時還包括存貨等項目的聲明書,以表明管理當局對整體財務會計報告、重要項目、或有事項、存貨狀態的真實性、合規性,或者說對與會計準則及會計制度的符合程度負責。這些盡管不能減輕、免除和替代注冊會計師的審計責任,但注冊會計師仍然在每一次審計中要求客戶作出這樣的承諾,試圖以此來區分管理當局的會計責任和注冊會計師的審計責任,也以此告知財務會計報告及審計報告使用者:審計業務的目標并不是保證客戶的財務會計報告完全真實、完整、合法,而是在于證實客戶財務會計報告的可信賴程度。但是,到目前為止,沒有一個事務所在審計報告中對其組織和執行本次審計業務的注冊會計師,是否具備有關規范所要求的獨立性做任何形式的陳述或聲明。換句話說,盡管審計規范中要求會計師事務所和注冊會計師必須嚴格遵守獨立性規定,但是,審計報告的使用者卻沒有任何途徑和方式獲取這種獨立性信息,只能無條件地相信注冊會計師審計組織及其執行具體審計業務的注冊會計師是獨立的,審計過程也會是客觀、公正的,能夠實現審計結果的可靠性。這樣的狀況,是不是有些“王婆賣瓜”與“掩耳盜鈴”的嫌疑?也許還有人說,注冊會計師審計組織的獨立性除了審計法規的約束外,還有職業團體和政府管理機構予以審核、監督,可是,我們卻很少看到這些機構對會計師事務所的獨立性做具體審核或出具正式的評價報告。也就是說,這些管理機構實際上并沒有真正介入到各審計組織獨立性的具體檢查活動當中。

可以肯定,一般利益關系人對注冊會計師和事務所的獨立性是無法判斷的。除了個別規模較大或利益攸關的信息使用者可能有能力關注審計人的獨立性問題,其它財務信息使用者不可能有能力、時間和途徑判斷審計人的獨立性,那么,審計人的獨立與否,對他們還有什么意義?如果為了鑒證審計人的獨立性,再建立一個審計人獨立性的評價機構,是否有必要呢?接下來的問題就是誰又能保證審計人獨立性鑒定機構的獨立性呢?循環往復,沒有停止,顯然,這種方式是行不通的。也許有人說注冊會計師管理機構――注冊會計師協會可以監督、檢查注冊會計師的獨立性,但這種行業管理機構的監管歷來不被社會公眾認可,因為他們同屬于一個利益集團;還有人認為可以由政府監管機關來負責注冊會計師獨立性的監督、監察工作,那么又會形成審批與監督職能的重置,也缺乏得到信任的根據。

如果上述描述和立論結果成立,就必然會提出一個新的課題:如何進行會計師事務所和注冊會計師獨立性檢驗?從一定角度來說,這同注冊會計師鑒定客戶財務會計報告同樣艱難。

(二)風險、利益與責任

在美國,很多商學院畢業的學生希望通過考試成為注冊會計師當中的一員,每年參加注冊會計師考試的人數居高不下,可見尋求進入該領域的人數眾多。因為人們一致認為,在他人看來,注冊會計師是一個品格高尚、有道德、有社會地位并且收入很高的職業,特別是能夠加入世界著名的會計公司,已經成為人們獲取榮耀的象征。在我國,即使是國內有影響的會計師事務所,其每年希望加入的人數也很多。但是,如果沒有“收入高”這一特征,品格高尚、道德、社會地位等美妙的詞匯都會顯得蒼白無力。筆者作為一個會計教育工作者,非常理解和熟悉年輕會計工作者和大學畢業生加入注冊會計師行業的愿望和積極性。同時,筆者也充分認識到,已經進入和準備進入注冊會計師行業的大多數人,看到的主要是注冊會計師的社會地位、榮耀與利益,很少、甚至沒有考慮該職業可能或應該面對的風險與責任,這是我國注冊會計師事業發展并不理想和不那么健康的主要意識因素之一。持有這樣思想的人進入執業界,其社會價值判斷、行為選擇、道德觀念等方面很難滿足注冊會計師審計職業的需求,也很難保證審計質量。

很多學者已經討論了注冊會計師和該行業的風險、利益與責任,在此不再贅述。筆者要說明的是,不能正確認識注冊會計師及其事務所的逐利特征,對注冊會計師行業沒有一個全面、完整、客觀的認識,是不利于注冊會計師行業發展的。這也是提高注冊會計師執業水平對策中應當給予重要關注的問題。

(三)保證審計質量的客觀性和可靠性的根本出路

注冊會計師的產生與發展是迎合市場經濟發展,特別是經營權與所有權分離的社會環境而產生、發展的,所以,尋求解決注冊會計師審計的獨立性、客觀性和公正性的具體措施,也應該在市場規則與對策中尋找答案。市場經濟既是資本經濟也是法制經濟,在以市場和法律手段調節經濟運行的社會環境下,完善的法律體系、有效的司法程序和高效率的監督體系是確保經濟行為符合社會規范必不可少的手段和措施。

1.嚴格保障注冊會計師的經濟利益、社會地位

物質決定意識,經濟決定或影響人們的行為選擇。筆者認為,應當保持注冊會計師行業具有一定程度的高收入性,這是保持注冊會計師獨立性、客觀性和公正性的經濟基礎。可以想象,如果注冊會計師職業成為一般的白領甚至是藍領階層,又要求他們承擔那么大的審計風險,那么必然會導致無人進入該領域,使注冊會計職業后繼無人;或者迫使他們違背職業道德,作出逆向選擇。“衣食足而知廉恥”,我們提出高薪養廉,作為政府官員廉政建設的重要措施之一的時候,在解決注冊會計師審計獨立性、客觀性、公正性的問題上,這樣的法則同樣是必需的。試想,如果讓一名注冊會計師為養家糊口而奔波,他如何能抵擋住其他利害關系人對其獨立性、客觀性和公正性的收買呢?

比較我國注冊會計師審計收費與國際業務的情況就可以發現一些問題:在我們雙重審計試驗階段,首先聘請國內注冊會計師執行審計,審計收費幾十萬或上百萬;之后聘請國際會計公司的注冊會計師進行再審,審計收費則是幾百萬、上千萬,甚至幾千萬,同樣的審計對象、同樣的審計業務,甚至還可能利用國內會計師事務所的審計成果,審計的價值卻有如此大的差異,又如何能夠建立起保證我國注冊會計師驕傲的社會地位和足以保持其獨立性、客觀性、公正性的經濟基礎呢?我們也看到了我國民眾總體的收入水平與國際發達國家民眾收入的差距,但是,保證注冊會計師合理的高收入,本身就是造就提升執業質量合理環境的重要基礎。也只有這樣,才有可能吸引優秀人才進入審計職業界。

要提高注冊會計師收入水平,必須使注冊會計師成為一個像目前國際會計公司那樣具有相對國內一般行業的高收入、高社會地位、高信用、高品質的團體和職業。如何解決注冊會計師“高收入職業收入不高”的問題呢?筆者認為,不可以向國際會計公司看齊,要根據我國國情和注冊會計師審計業務的成本及相應的保障機制綜合確定。高收入應當有高門檻,應當適當增加注冊會計師職業的準入難度和要求,在提高事務所業務收入水平同時,建立健全適合于注冊會計師發展規律、符合國情實際、有助于注冊會計師行業發展的管理機制和市場氛圍。

可以選擇的現實行動包括:一是提高會計師事務所的最低注冊資本金門檻。現行承接證券資格業務的事務所注冊資本金的最低金額為200萬元,可以想象,這點微薄的資本金如何承擔得起任何一次證券審計服務失敗可能給利益相關者帶來的損失呢?深圳會計師事務所采取了寬松的有限責任形式,合伙人基本上以向事務所的投資為承擔責任上限,他們審計“銀廣夏”收取6 000萬元的審計費用,而因為審計失敗給“銀廣夏”的投資者、特別是中小股東造成的經濟損失,比他們收取的審計費用要多得多,那么,他們拿什么來賠償審計報告利害關系人因為誤信審計報告而造成的投資損失呢?遭受損失的投資者即使訴諸法律且勝訴,又能得到什么樣的補償呢?這也是為什么我國因審計師審計失敗而遭受巨大損失的審計報告使用者,輕易不將會計師事務所或注冊會計師訴諸法律的關鍵因素之一。會計師事務所的資本金可能僅能補償審計案件的訴訟費用,遭受損失的審計報告使用者即使勝訴也不會得到什么滿意的賠償。這種僅可能彌補訴訟費用,卻不能挽回損失的訴訟程序,是審計報告使用者不愿意接受的。二是提高證券業務審計費用最低標準。我國沒有明確的最低收費標準,特別是上市公司年度報表審計業務,個別公司僅支付6萬元的審計費用,這樣的收費,無法體現注冊會計師真正的社會地位與價值,也不可能提高事務所的實際收入。筆者建議,根據我國實際情況,可以由證券監管機構設定上市公司年度報表審計的最低收費標準,強制性地提高審計收入。其實,如果第一條能夠很好地實施的話,具有證券職業資格的事務所會大幅度減少,很可能提高事務所與客戶的談判能力和收費水平,改變我國注冊會計師收入和風險承擔能力的現狀。

2.建立嚴格的注冊會計師法律規范和監管體系,嚴肅處罰違規注冊會計師

如何促使會計師事務所和注冊會計師在審計業務中保持獨立性、客觀性和公正性,以確保審計結果的可靠性,盡可能地減少審計舞弊(杜絕舞弊在市場環境下很困難),這是專業管理機構和社會各界利害關系者非常關注的問題,也是執行審計服務的審計機構及注冊會計師感到迷惑的問題。目前的主要解決辦法是:行政保障――主管部門和專業團體機構的監管;法律保障――以注冊會計法為核心的法律法規規范;司法保障,也可以稱為風險責任保障――通過事后的訴訟程序解決由于獨立性偏差帶來的問題,即通過訴訟程序解決由于獨立性偏差引起的糾紛。但事實上缺乏實際的事前合理的獨立性評價,審計過程的客觀性、公正性和審計結果的可靠性評價基本處于真空狀態,而且,即使建立和實施有關監管程序和措施,也很難真正發揮作用。

在不斷強調和優化人們社會公德的今天,具有強制性和威懾力的約束手段仍然是健全、嚴格的法律規范,而不是缺乏約束力的思想說教和道德條款,這不是說道德規范和思想教育不重要,而是要說明在市場經濟(資本經濟)環境下,人們還是主要以經濟利益作為行為選擇的基本參考,在社會法律規范允許的范圍內,人們的價值取向主要受經濟利益的驅動,而約束人們經濟利益欲望的手段就是經濟政策、行政控制和法律手段。在經濟政策既定、可用行政控制受到限制、明確會計師事務所企業性質的環境下,起關鍵性約束作用的、最常用的和最有效的約束手段就應當是法律手段和經濟手段,一般情況下,這兩種控制手段同時運用更為有效。在給予注冊會計師高收入、高社會地位的同時,對于違規注冊會計師和會計師事務所也必須建立嚴格的懲罰機制,使高收入、高地位與高風險嚴格對等,創造社會公平機制。

我國及世界其他國家,對違規會計師事務所和注冊會計師的處罰,都在相關法律、制度和準則中作出了相應的規定,如行業管理機構作出的警告、罰款、停止執業、吊銷注冊會計師證書、停止證券資格、取締會計師事務所等等。但是,在國外大多數審計案件中,不少案件可以使事務所破產或被吊銷注冊會計師證書,而會計師事務所通過庭外收買(庭外和解)的方式,避免了會計師事務所遭受處罰。這樣的結果雖然可以觸動會計師事務所的經濟利益,起到警示和制裁作用,但是卻使那些違規行為和違規人員得到了庇護,在一定程度上保護了那些控制不健全、管理不善的會計師事務所和執業狀況不理想的注冊會計師,使那些違規會計師事務所得以生存,違規注冊會計師繼續執業,為他們繼續占據會計市場和繼續尋租資本市場監督權利提供了可能,對規范的會計師事務所發展以及整個會計市場的發展是不利的。

必須注意:在我國證券市場發生過的重大舞弊案件中,應當承擔責任的會計師事務所和相應的注冊會計師所受到的處罰,包括行政處罰、經濟責任承擔等是相當輕松的,根本無法觸動違規會計師事務所、注冊會計師的根本利益,不要說“殺一儆百”,連“敲山震虎”的效應都沒有。在我國,負責審計“瓊民源”的中華會計師事務所、負責審計“紅光實業”的成都蜀都會計師事務所、負責審計“東方鍋爐”的四川會計師事務所等僅僅被停止證券執業資格6個月,而被處罰的時期,也可能正是上市公司年度報告審計的間歇期間,不會對會計師事務所的證券業務構成較大影響。與此相對比,國際著名會計公司“安達信”卻因類似的審計舞弊事件解體。雖然在事件的絕對金額上國內事件與安然事件相差懸殊,但相對比率方面(作假金額與發生事件公司營業額或注冊資本的比率)并不落后,但承受的處罰和命運卻截然不同。事實上,會計師事務所和注冊會計師因為自身利益為上市公司掩飾財務會計報告中虛假信息的行為,比明火執仗地搶劫更為卑鄙和可恨,因為他們假借高尚職業和較高的社會地位,采取欺騙手法謀取個人利益。因此,對于保障市場經濟和資本市場健康運營的注冊會計師職業,更應該以市場規則與法律、經濟和行政手段并用的方式,嚴格規范,加大懲處。比如說在經濟制裁上,要保證使放棄審計原則的會計師事務所和注冊會計師從其逆向選擇中所得到的經濟利益,遠遠不能補償被查處后的經濟懲罰。這樣,即使沒有實質上的獨立,也會促使注冊會計師作出經濟利益權衡,也有可能保障審計結果符合審計準則等規范的要求,保證審計過程的客觀性和公正性,實現審計結果的可靠性。產生審計舞弊的根源在于利益追求,控制與約束的對策也應該針對利益追求,在制度安排上,不應給予注冊會計師可以肆意投機的經濟選擇機會。也許有人認為這樣過于苛刻,甚至認為不符合社會與人的正常規范,但是,對于關乎市場經濟穩定運行和資本市場秩序的重要環節,不加大規范和懲處不足以保障注冊會計師隊伍與業務的相對純潔性。筆者也無意不讓那些違規注冊會計師繼續生存,但卻一定不允許他們重回注冊會計師職業界,他們只能在其他行業中尋找安身立命之所。

3.適當解決注冊會計師與管理當局可能形成的利益聯盟問題

在經濟利益驅使和資本市場競爭壓力的雙重推動下,管理當局與注冊會計師及其事務所很可能達成審計合謀,形成審計利益聯盟。關于這方面的研究已經有很多,在此不作一一介紹,筆者也提出了一個解決利益聯盟的基本對策,就是在信息上嚴格區分審計責任和會計責任,并大幅度地縮短上市公司財務報告的限期。這種對策思路與方法已經體現在筆者發表于《中國會計理論與實務前沿》(第六卷)“企業財務信息編報與審計責任明晰性研究”一文之中,在此不作贅述。

六、結論

通過上述研究與分析,筆者認為:第一,獨立性不是保證審計過程客觀和審計結果公正的唯一重要途徑,在治理會計市場時,也不能過于單一地關注對獨立性的考慮,還要更加直接地關注保證審計過程客觀性、公正性和審計結果可靠性的有效保障措施上來;第二,承認會計師事務所的企業地位和注冊會計師的利益追求,沒有高尚的職業,只有高尚的人的品格和道德,正視注冊會計師、會計師事務所行為選擇同樣遵從價值規律、資本規律的現實;第三,市場、資本的問題,主要用經濟、法律手段輔之以必要的行政手段來解決才可能有效,經濟制裁應該保證對注冊會計師、會計師事務所的違規處罰和訴訟賠償高于其違規所得,同時配以職業違規禁入制度,不給會計師事務所和注冊會計師在會計市場上再次尋租監督、鑒定權利的機會;第四,加速上市公司自行年度報告的時間,不僅有助于提高財務信息的時效性,而且可以恰當劃分會計責任和審計責任,可以有效發揮注冊會計師對上市公司的會計監督作用,提高注冊會計師的獨立性,抑制注冊會計師同公司管理當局建立利益同盟。

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篇（2）

1．社會救助工作及其管理體制

社會救助，是指國家對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。社會救助以居民最低生活保障為基本內容，并根據實際情況實施專項救助(含醫療、教育、司法、住房救助)、自然災害救助(含受災人員應急生活救助、災后災民生活救助和災區倒塌民房恢復重建救助)、臨時救助以及國家確定的其他救助。社會救助工作的業務主管部門為民政部，財政、教育、衛生、住房和城鄉建設等部門在各自職責范圍內管理相應的社會救助工作。縣級以上地方各級人民政府有關部門在各自職責范圍內管理本行政區域的社會救助工作。鄉鎮人民政府和街道辦事處負責社會救助的申請、調查和審核等工作；居(村)委會受委托，協助做好社會救助的申請、調查和審核工作，以及救助金發放和救助對象日常管理等工作。

2．民政社會救助檔案的概念

廣義上講，民政社會救助檔案指民政部門主管的各類救助工作中形成的各類文件材料，既包括文書檔案、會計檔案，也包括救助專業檔案。本文從狹義上講，民政社會救助檔案專指救助專業檔案。它是縣級人民政府民政部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處以及居(村)委會(社區)在居民最低生活保障救助、低收入家庭醫療救助、貧困孤殘人員供養救助、特殊困難人員臨時救助、災后災民生活救助及災區倒塌民房恢復重建救助的審核、審批、日常管理和服務工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄以及救助站(流浪未成年人保護機構和救助管理機構)在對求助的流浪乞討人員實施救助過程中形成的、具有保存價值的、整理歸檔的各種文件材料。

3．民政社會救助檔案的特點

種類多。按救助工作的性質，可分為基本生活救助、專項救助、臨時救助檔案等；按救助對象的特點，可分為城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、城鄉醫療救助、災后災民生活救助和災區倒塌民房恢復重建救助、臨時生活救助、流浪乞討人員救助檔案。

來源廣。民政社會救助檔案來源于縣級民政部門、鄉鎮政府、街道辦事處、居(村)委會及救助站。

基礎性、工具性強。民政社會救助檔案是其形成單位開展各項救助工作的原始記錄，這些記錄包含了救助對象大量的基礎信息，是各項救助工作延續的基礎和工具。

文件材料在形成上有共性。除了流浪乞討人員救助檔案外，其他救助檔案材料都包括申請審批材料、日常管理材料。

二、民政社會救助檔案管理的管理體制和原則

1．管理體制

救助檔案屬于民政部門的專業檔案，民政社會救助檔案工作由民政部統一領導，業務上接受國家檔案局的監督、指導。省級民政廳(局)和檔案局負責本行政區域社會救助檔案工作的指導，結合本地區的實際，共同制定相應的管理辦法；縣級人民政府民政部門、街道辦事處、鄉鎮人民政府和救助站應有專(兼)職人員負責救助文件材料的歸檔和檔案的管理；居(村)委會(社區)應協助做好職責范圍內的救助檔案工作。

2．管理原則

依法管理。救助檔案屬于專業檔案，其管理無法可依，必須加強調研，由國家檔案局和民政部共同制定各類救助檔案的管理規定，規范救助檔案的管理。

分類管理。農村五保供養檔案、城鄉醫療救助檔案、臨時生活救助檔案、災后災民生活救助和災區倒塌民房恢復重建救助在文件材料的形成上有共同的特點，都是待遇審批和待遇批準后救助金的一次性發放，形成的材料比較簡單，這幾類檔案可以出臺一個管理規定；對流浪乞討人員的救助不實行審批制，其檔案材料是救助站對求助對象進行甄別和實施救助過程的真實記錄，所以這類檔案應當單獨搞一個管理規定；最低生活保障檔案管理比較復雜，它是一個動態管理的過程，業務主管部門應當結合《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》實施過程中遇到的一些問題，制定具體的管理辦法。

分級管理、基層為主、形成單位為主。根據救助工作的有關規定，各級民政部門和鄉(鎮)人民政府、街道辦事處以及居(村)委會(社區)、救助站的救助工作職責范圍不同，形成與其職能相關的救助檔案也有區別。省市級民政部門負責制定救助檔案管理的政策性文件和指導、監督、檢查工作，縣級民政都門、鄉(鎮)人民政府、街道辦事處以及居(村)委會(社區)、救助站負責各自救助工作職能活動中形成的救助檔案實體的管理。

三、民政救助檔案的保管、利用與移交

1．保管。救助檔案分散形成于縣、鄉(鎮)街道、居(村)三級機構和救助站，雖然各單位的條件不同，但應積極創造條件，使救助檔案的保管達到防火、防水、防潮、防霉、防蟲、防光、防塵、防盜的要求。

篇（3）

    一、中國老齡化背景下農民工社會養老保險的現狀

    改革開放30年以來，隨著工業化與城市化進程的逐步加快，億萬農民走出田間、走出鄉村，進人工廠、進人城市，用辛勤的勞動和汗水，創造著自己的新生活，創造著中國的現在和未來。農民工這一充滿生命力的新生事物，是推動我國經濟和社會結構變革的巨大力量，是我國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，也是我國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍。據公安部門統計，1978年底我國流動人口總量不超過1500萬，1992年則達到8000萬。那么目前我國農民工總量是多少呢?以2004年為例，根據當時國家統計局、農業部以及勞動和社會保障部三個部門的數據和統計方法進行分析，得出我國外出農民工數量為1. 2億人左右;如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數大約為2億人。

    農民工這么一支為我國經濟發展做出了巨大貢獻的龐大的隊伍，由于我國現行的社會保障制度安排，以及城市政府和企業的認識差距等因素，絕大多數農民工享受不到基本的社會保障，尤其是養老保障。農民工的養老保障問題很復雜，解決起來難度也很大。但是這個問題又是回避不了的，早解決早主動，成本和代價也小。因為我國目前已經進人了老齡化社會，中國的養老正面臨著嚴峻的考驗。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠說:“我國現在雖然還處于勞動力黃金時期，但60歲以上人口超過14% ,65歲以上人口超過10%，按照國際社會標準，我們顯然已經跨進了老齡化社會的門檻。”(聯合國認為，如果一個國家60歲以上老年人口達到總人口數的10%或者65歲以上老年人口占人口總數的7%以上，那么這個國家就已經屬于人口老齡化國家。)人口老齡化對社會保障覆蓋面提出了挑戰。我國上世紀80年代逐漸建立起來的社會保障制度本應遵循廣覆蓋原則，可是，現有的社會保障制度沒有做到應保盡保，覆蓋面非常有限。“2004年全國參加基本養老保險人數為1. 64億人，占總人口數的12.57 % , 2005年為1. 74億人，占總人口數的13.38%。雖然覆蓋面有所上升，但是遠遠低于國際勞工組織規定的20%最低線。”事實上，我國現行的社會保障制度基本上排斥了8億農村人口，基本排斥了將近2億的農民工群體，廣大農民及農民工仍然依靠自我保障。雖說他們現在是處在勞動力的黃金期，但是當這黃金一代的勞動力老去的時候，他們拿什么來給自己養老呢?在家經營土地務農的農民還可以說拿土地來養老，但是那些已經跟土地疏遠了關系，進城打工，靠工資作為主要收人的農民工，他們靠什么來養老呢?

    農民工養老問題之所以沒有引起人們足夠的重視，是因為現在還看不出有什么直接的負面作用。目前我國1. 5億農民工只有極少部分人有養老保險，預計到2020年，還將有2億農民會進人城鎮，如果沒有制度安排，他們的養老問題不及早解決，隨著農業人口大舉向城市進發，那么這批為中國的現代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體，給社會形成非常嚴峻的經濟和社會問題。可以說，越晚解決，就越難解決，在農民工年齡結構還比較年輕、有能力繳納養老保險費的情況下，應該及早考慮。

    全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理做出了如下界定:治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它有四個特征:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。由此可以看到治理是一個具有廣泛適用性的概念，泛指國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體之間的關系。

    針對我國社會保障制度存在的覆蓋面小、政府和企業責任太集中、社會動員不充分、資金來源單一、征繳困難等問題及面臨的老齡化、經濟體制轉軌、經濟全球化等挑戰，南京大學博士生導師林閩鋼老師認為:改革應從著眼于政府負責向廣泛動員社會資源的思路出發，以責任的多元化分擔為取向，應徹底改變“政府保障”、“企業保障”的狀況，充分調動社會及個人的積極性，充分調動社會資本，使得社會保障的提供主題不僅僅限于政府、企業，而是要將其他社會力量包括各種非贏利組織、志愿部門、社區、家庭、個人納人其中，實現各種力量的合作，共同承擔社會保障的責任。只有這樣才能充分體現社會保障的“社會公濟性”。因此，必須完善社會三大部門的平衡發展。三大部門包括:1.政府組織，此為第一部門，又被稱作公共權力領域、政治領域;2.市場或贏利組織，這是第二部門，也叫私人領域、經濟領域;3一社會公益組織或非贏利性組織是第三部門，也稱社會組織、公共組織。

二、農民工社會養老保障多元化負擔的構想

    建立多元化社會養老保障制度就是要明確政府對養老的主導責任，在政府部門外，大力發展作為市場領域的第二部門和作為狹義社會群體的第三部門，如ngo,npo等社會組織，提高其自我管理、自我發展的機制和能力。并且發揮個人、家庭在養老保障方面的積極性。

    (一)政府層面:擺脫“城市傾向”、“地方利益”，放棄退休前一次性支付個人賬戶的做法

    很多地方政府在制定農民工社會養老保險政策的時候存在“城市傾向”、“地方利益”思想，有這些思想的存在就導致地方政府制定養老保險的目的不純，政府建立農民工社會保障制度，出發點是為了解決農民工在特殊時期的基本生活問題，但是不可否認的是，政府還希望從中獲得一定數量的基金，借以緩解或解決城市社會保障制度的資金不足問題。眾所周知，我國城市社會保障資金還存在較大的資金缺口，尤其是養老保險制度存在巨大的隱形債務。

    從各地政策可以看出，除了北京、天津以外，其他地方都存在退休前一次性支付個人賬戶的做法。且不論各地退休前一次性支付個人賬戶額上的差別，退休前一次性支付個人賬戶的做法本身就是不合理的。退休前一次性支付個人賬戶的做法，究其原因，是地方利益使然。農民工的統籌部分是納人到地方城鎮職工的統籌體系，在退休前一次性支付個人賬戶部分以后，農民工的統籌部分將歸于城鎮職工的統籌基金，農民工從此再無統籌部分的收益權。即使在原統籌地重新就業，統籌部分和個人賬戶部分都要重新累計。正是因為這個原因，有的地方采取了農民工退休前一次性支付個人賬戶的做法，這種做法不論其主觀動機如何，客觀上就是截留農民工相應的統籌基金，也可以說是剝奪了本應屬于農民工的財產。總結起來說，各地截留農民工社會統籌部分的做法有四種:1.退休前一次性支付農民工個人賬戶部分以后，相應的社會統籌部分農民工就不再享有收益權，將積累的統籌基金納人到城鎮職工社會統籌系統。2.農民工的養老保險關系跨統籌地區轉移時，轉出地只允許轉移個人賬戶部分，不允許轉移社會統籌部分，將這部分的社會統籌基金納人到城鎮職工社會統籌系統。3.當農民工退休時，如果其繳費年限還沒有達到規定的繳費年限時，那么只能一次性發放個人賬戶部分，其統籌部分的繳費納人到城鎮職工社會統籌系統。為了建立長期的養老保險關系，農民工的個人賬戶也應該禁止退休前一次性發放，當農民工失去工作或者工作轉移時，個人賬戶能夠隨之轉移的就轉移，不能轉移的可以封存，并作為將來接續或轉移的依據，封存到農民工退休時都沒有轉移的，才采取一次性發放的辦法。總之個人賬戶只能在退休后發放，用于養老的目的。對于統籌部分，當農民工失去工作后再就業時，其統籌部分前后的繳費年限應該累計計算，采取和城鎮職工相同的做法，只要農民工的統籌部分的累計繳費年限達到規定的年限，退休后就可以按月享受統籌部分的養老金。

    (二)企業層面:與農民工簽仃用工合同，提高投保的積極性

    企業是社會保障制度的資金來源主體。因為社會保障制度的建立將增加企業的人工成本，所以企業一般不會主動給工人提供各種社會保障項目。在農民工供大于求的勞動力市場上，農民工不具有談判地位，企業更是不會主動給予他們社會保障的。因此，要保護農民工人的權益，就必須通過社會強制手段，要求每個企業都必須按照有關規定按時繳納職工的社會保障費用。

    同時現代企業應該具有現代企業的前瞻性，目光要長遠，應該樹立正確的成本觀念和競爭觀念。企業想要在市場經濟的風口浪尖永遠傲立潮頭，必須要認識到企業的低成本應建立在高科技和科學管理的基礎之上，而不是建立在員工的超低工資水平之上。一味的壓低工人工資，將導致一系列不良后果。為農民工建立社會保障制度有利于企業員工整體素質的提高;有利于增加企業的技術投人，增加企業產品的規格、品牌等;有利于提高國內消費水平，增加企業國內外市場的開拓能力;還可以增加企業的國際競爭能力。因此，企業為了自身的發展應該主動跟農民工簽訂用工合同，積極為他們投保。

    (三)農民工個人層面:積極參加培訓、增加收入、提高投保意識

    由于戶籍制度的限定，農民工大多只能從事“次級勞動力市場”的職業，農民工的收入明顯低于城市居民的收人，而且經常面臨失業的風險，他們的收人具有暫時性、相對收人不高的特點。因此，農民工想要提高自己的工資水平，必須要提高自己的技能水平，從而提高自己的從業水平。農民工應該具有奮發進取的精神，不能隨波逐流，甘愿待在社會的最低層。現在很多政府和組織為農民工提供了就業培訓的機會，農民工應該尋找機會、發現機會，增加自己的技能，從而提高自己在勞動力市場的競爭能力，只有這樣才能增加自己的收人水平。

    另外，農民工進人城市打工生活，應該提早為自己將來的養老問題提前做好準備。前文已經提到大多數農民工還是希望將來留在城市生活的，那么趁著年輕就需要考慮自己的養老問題。農民工應該提高自己的投保意識，要認識到參加社會保障是自己的一項權利。而且一旦投保就要長期堅持下去，不要隨便退保，要認識到企業繳納的統籌部分的資金也是個人報酬的一部分。要相信這部分資金與自己是有關系的，自己能夠享有其中的一部分。

    (四)家庭層面:不能忽視家庭養老的重要性，應與社會保障相互配合

    家庭保障中的養老功能是最為重要的一個功能。幾千年來，家庭始終在養老問題上發揮著重要的作用。家庭養老不僅能夠基本上滿足老年人衣食住日常生活照顧等生理方面的需要，對于滿往及情感體驗方面的需要更是起到了不可替代的作用。盡管經濟與社會發展使家庭在保障弱者群體的功能方面處于弱化的總趨勢中，然而，對弱者群體的紛繁復雜的照料、關心、保護、保障的大量工作，決不是政府機制所能統統包攬過來的。發揮家庭在弱者群體保障方面的功能，在相當長的歷史時期內應是政府特別關注的一個重要工作領域。社會保障制度的發展目標并不是要取代傳統的家庭保障，而是要通過社會化的社會保障措施，來滿足工業化的發展需要和家庭中部分保障功能弱化的問題。

    要想發揮家庭在農民工社會養老保險中的作用，必須提高我國農民工的流動形式，即鼓勵農民工的家庭式流動。由于現在的制度并不允許農民工在城市定居，現在的農民工流動總體上還是以單個勞動力流動為主，以家庭形式流動的并不多，這就大大降低了家庭對農民工的保障作用。家庭式流動是人口流動從低級形式向高級形式發展的表現，與我國社會經濟結構變遷的大背景和總的趨勢是合拍的。進城1到2年的農村人口回農村的欲望最強烈，進城時間越長，有回農村想法的農村人口越少。因此，對這些具有在城市定居愿望的農民工來說，允許其家庭成員一起進人城市生活，必能降低流動性，更好的發揮家庭的保障作用，這也符合社會經濟發展需要。為此，在強調發展農民工社會保障制度的同時，還應當強調家庭保障的重要作用，允許和鼓勵有意愿、有條件的農民工家庭進人城市。

    (五)社區內的非營利組織活動在中國社會養老保障中的作用

    由于政府和企業的能力有限，無法滿足社會保障的需求，政府只得要求社會力量加盟，包括要求家庭成員互助、社區成員互助。政府現在已經開始意識到，在社會保障領域中政府有些事情是做不好也做不了的，而放手給社會來做卻事半功倍。當前，傳統的政府辦社會保障在改革中萎縮，新興的社會辦社區服務大大發展。據調查，在企業改制過程中.，從單位溢出轉移給街道的社會功能就有30多項，其中最重要的兩項就是“住房商品化”和“重建社會保障體系”。我國目前老年社會化服務還處于起步階段，遠遠滿足不了老年人的需求。再者，機構養老投資大、周期長、容量小。據初步計算機構養老每增加一個床位需投資5到10萬元，讓1萬名老人人托，就需投資5千萬元至1億元，其經費是社會和政府所無法承擔的。

    目前，社區服務蓬勃發展，社區意識已漸人人心，利用社區服務網絡以及相關資源解決養老問題，成為眾所關注的突破口。社區福利居家養老在我國是一個全新的概念，它是指以社區服務機構為依托，以“居家養老，社區服務”為內容，利用社區服務網絡資源與現代化的溝通手段，將社區服務深人到老年人家庭，為居家老人提供各種類型的助老、為老福利服務，是社區服務與家庭養老相結合的現代化養老模式。我國應該進一步推薦社會養老保障社會化，建立起一個以家庭服務為基礎，社區服務為依托，社會保障機構為補充，投資主體多元化，服務對象社會化，服務方式多樣化，服務隊伍專業化與志愿者想結合的社會保障發展格局。

    非營利組織與社區之間有著自然的聯系，非營利組織參與社區的形成和發展。非營利組織與社區特性上的共通性使得非營利組織的形成與社區的形成是同步的，而在社區形成之后的發展過程中，非營利組織又進一步融合居民，整合社區意識來整合社區。首先，非營利組織與政府之間可以資源互補，彼此合作，政府擁有金錢和權力，而非營利組織可以提供服務，因此，非營利組織可以成為政府與社區居民之間進行溝通與交流的橋梁。其次，非營利組織有利于整合社區參與意識，整合社會資源，推進社區形成和發展，解決社區問題，促進社區流動。最后，非營利組織能夠從民眾的需求出發，為其提供服務，倡導與維護社會正面價值觀，滿足民眾的最高精神追求。社會保障要在社區層次上展開落實，就需要了解社區的特性，了解社區資源整合的有效機制，非營利組織在社區福利保障的提供上以及社區活力的激發上扮演著重要的角色功能。

篇（4）

分工協作：建立健全企業職工檔案管理體系

根據企業職工檔案分布的廣泛性、成分的復雜性、內容多樣性等特點，長春市檔案局積極牽頭，與有企業職工檔案管理職能的各部門聯系，共同調研，統一謀劃。先后與長春市勞動和社會保障局聯合印發《長春市企業職工檔案管理暫行辦法》，規范全市企業職工檔案管理。與長春市社會保險局一道積極協調，以市政府辦公廳的名義下發了《關于企業退休人員檔案實行集中統一管理有關問題的通知》及《長春市企業退休人員檔案管理中心檔案利用工作意見》。與市國資委聯合印發了《關于長春市改革企業檔案歸檔移交工作相關事項的通知》，編制了《改制企業檔案處置工作方案》(樣本)，在全市企業職工檔案管理的重點及難點問題上取得了階段性進展：一是劃定了企業職工檔案管理的范疇，企業職工檔案管理是指：長春市行政區域內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、有雇工的城鎮個體工商戶中，與之形成勞動關系的職工檔案管理，及非全日制從業人員、靈活就業人員、與原用人單位終止(解除)勞動關系的失業人員、自費出國等人員檔案管理。二是明確了管理機構，確定用人單位、勞動就業服務機構、社會保險經辦單位為企業職工檔案具體管理機構。檔案管理機構要接受勞動保障行政部門及檔案行政管理部門的監督、指導。三是建立了管理體系。明確用人單位、勞動就業服務機構、社會保險經辦單位、國資委、檔案行政管理部門在檔案管理工作的職責，幾個部門分工協作，密切配合，保障企業職工檔案管理的連續性，形成齊抓共管的良好局面。四是開展職工檔案管理資格認定工作，由市勞動保障行政部門成立職工檔案管理資格認定聯審辦公室，檔案行政管理部門為成員單位，辦公室設在勞動保障行政部門，具體負責用人單位、勞動就業服務機構檔案管理資格認定工作。五是進一步規范改制企業檔案處置工作，規范了改制企業檔案處置工作的內部審批程序，明確了檔案局、檔案館在企業檔案處置和檔案接收進館過程中的責任，為改制企業正確編制檔案處置工作方案，及時完成檔案處置審批工作提供了保障。

為了保證這些與企業職工檔案管理工作密切相關的政策盡快落實，省內新聞媒體給予了大量報道，深受企業和職工個人的歡迎。據市社保局檔案中心的同志介紹，當時每天都有企業預約移交檔案，日平均工作量在800至1000案卷。

求真務實：推進企業職工檔案資源建設

在加強企業職工檔案資源建設過程中，長春市檔案局遵循“盡力而為、量力而行”的原則，緊密依托勞動部門、社保、國資委等幾家大單位，開展企業職工檔案收集。

長春市社保局在全國率先實現了企業退休人員檔案集約化管理，其管理模式和規模在全國副省級城市和省會城市中位于前列，目前其檔案中心被評為科技事業單位檔案管理國家二級。現擁有企業職工檔案23萬余卷。

市勞動就業局成立了企業職工檔案管理中心，目前已擁有企業職工檔案10萬余卷。針對企業職工檔案丟失問題，長春市勞動保障部門從2006年開始研究制定“補檔”政策。設計了補建檔案的相關卷宗和業務流程。現在，只要職工能提供調配手續或招工名冊等原始檔案資料復印件、職工所在單位證明材料、職工參保或未參保證明材料、職工轄區派出所證明等，就可申請補建檔案。長春市啟動職工人事檔案補建工作以來，已為幾千人解決了檔案丟失的問題。

長春市檔案館接收了企業職工的錄用調配檔案115萬件，還主動接收66家123062卷破產企業檔案，這部分檔案里的文書、財務檔案也包含很多反映企業職工人動情況的佐證信息，如一位20世紀60年代參加工作的老同志曾連續8年在有毒有害工種的崗位上工作過，想辦理提前退休，但因工廠破產，手續無法辦理。經過長春市檔案館接待人員仔細查找，終于在破產企業的工資名冊中找到了他的名字，為他辦理提前5年退休手續提供了真實確鑿的證據。

面對不斷激增的企業職工檔案，如何做到既滿足廣大企業職工利用檔案的迫切需求，同時又能保證企業職工檔案安全與完整，提高工作效率的問題凸顯出來。據當時統計，每個利用者利用手工查詢工人調配檔案，平均需查35.5卷、翻閱1770件調配證、犧牲3個小時時間才能查到屬于自己的那一份檔案。有一位下崗職工花了六天時間，翻閱760卷、3萬多件調配證，才找到有自己名字的那一份。利用現代化手段，開展企業職工檔案數字化工作被提上最緊迫的日程。

長春市檔案館僅用45天工作日就完成115萬工人調配檔案數據錄入任務，極大地方便了企業職工查找檔案。為了讓利用者在“查到”的同時，更快速地“拿到”，長春市檔案館還創新了“三個替代”的利用工作方式，即網絡檢索替代手工檢索，數字檔案替代紙質檔案，網絡打印替代原件復印。在檔案原件不出庫的情況下，幾分鐘內即可完成整個“調檔”“出證”的流程。

長春市勞動就業局為檔案管理中心利用科技手段實現接收、歸檔、微機錄入、數據庫查詢同步進行，當天接收的檔案當天錄入微機，當天就可進行信息查詢。這種巧妙的鏈式管理方法，使工作效率有了明顯提高。

長春市社保局退休人員檔案管理中心已建立電子檔案68638卷，年平均為群眾提供檔案查詢數約占庫存檔案數的25％。

今年長春市又實施了區域內館藏信息遠程共享工程，即將長春市檔案館與10個縣(市)區綜合檔案館的民生檔案數據進行整合和交換，實現了“互通有無、互換數據、互開證明”。這樣只要在館藏范圍內，利用者在首訪的檔案館就能查到所需信息，并可異地開具檔案證明。這種“只進一個館就OK”的方式，使查找企業職工檔案將會更加便捷，減少了利用者往返奔波之苦

樹立形象：打造陽光服務窗口

服務是檔案工作的永久主旋律，長春市企業職工檔案管理部門始終把為企業、為企業職工做好服務作為工作的出發點和落腳點，不斷提升服務質量，讓窗口服務充滿人性化、灑滿“陽光”。

長春市社保局檔案管理中心為企業移交檔案建起“綠色通道”，企業移交檔案可以提前進行電話預約，同時開展不間斷的業務咨詢，對破產企業、特困下崗職工可以特事特辦，免收服務費。

2009年明，公交集團為其單位2000多名退休職工辦理醫療保險，通知這些退休人員到檔案中心復印檔案材料，一時間這些退休職工全部擁至檔案中心。時值盛夏，天氣炎熱，加上這些退休職工年紀都偏大，在排隊等候過程中有一些老人由于體力不支幾乎暈倒。面對此景，檔案中心領導立刻聯系公交集團，建議其統一提供職工名冊為退休職工辦理佐證材料，以免去這些年邁老人東奔西走、舟車勞頓之苦。公交集團即刻派出工作人員來到檔案中心，以單位的名義為其職工辦理相關手續。原本需要冒酷暑排長隊的退休職工高興極了，連連稱贊檔案中心為企業職工辦了實事。

篇（5）

（一）劃入的職責

1.原北京市市政市容委的職責；2.北京市發展改革委的煤、電、油等能源日常運行管理，煤炭、電力、電源點的行業管理，以及新能源汽車充電站（樁）的建設和運營管理職責；3.北京市商務委的再生資源回收行業的有關監督管理職責；4.北京市園林綠化局的城市建成區市管道路兩側綠化帶的環境衛生管理職責；5.北京市水務局的城市河湖管理范圍內（不含水域）的環境衛生管理職責。

（二）新增的職責

1.對北京市城市管理工作的業務指導、組織協調、指揮調度、專項整治、檢查評價的職責；2.北京市地下綜合管廊規劃、建設和運營的綜合協調管理職責，以及地下綜合管廊運營的監督管理職責。

（三）加強的職責

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我認為權利義務一致原則的含義應該是有權利就該有義務，并且權利與義務的范圍應該是相應的，偏重任一方，權利義務都是不一致的。wWW.133229.Com為了能夠達到保障勞動者社會保險權的目標，權利義務的范圍應該是法定的。那么實踐中，權利義務一致原則在社會保險制度中的適用狀況又如何呢？在社會保險制度中貫徹此原則是否有必要呢？若有必要，又應該怎樣貫徹呢？

一、社會保險中權利義務一致原則的適用現狀

“社會保險制度是有法律規定的專門機構負責實施、面向勞動者建立、通過向勞動者及用人單位籌措資金建立專項基金，以保證勞動者在失去勞動收入的后獲得一定程度收入補償的制度”。在我國，社會保險主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險這五種。

從其概念中我們可以看出在社會保險關系中權利義務主體包括國家授權的行政機關和勞動者及用人單位三方，他們的權利義務主要集中表現在勞動者和用人單位的繳費義務和勞動者在出現社會保險事由時享受收入補償的權利。從整體上看，保險方與被保險方的權利義務是相對的，權利義務是一致的。但是具體到社會保險關系中的各個主體，權利與義務確又是不盡一致的。（一）社會保險辦理機構的權利義務基本是一致的。國家授權的實施機關有向勞動者及其雇主籌措資金的權利，在勞動者出現保險事由時，其必須為勞動者提供相應的保險金，其既有權利又有義務，權利義務基本上是一致的。（二）用人單位的權利義務是不一致的。用人單位必須履行為勞動者辦理社會保險并繳納相應費用的義務，依據《中華人民共和國勞動法》第七十二條規定，用人單位必須依法辦理社會保險。依據《中華人民共和國社會保險法草案》的規定，用人單位在為其雇傭的勞動者辦理養老保險，失業保險，醫療保險時應當承擔相當比例的保險費用，辦理生育保險和工傷保險時則應為其繳納全部的保險費用，此后，除了能夠享受勞動者提供的勞動力之外用人單位再無其他權利。（三）勞動者的權利義務也是不完全一致的。勞動者在此社會關系中更多的是享受社會保險權，其僅承擔辦理養老保險、失業保險及醫療保險時繳納較低比例保險費的義務。其權利大于義務，因此其權利義務是不一致的。

由此可以看出，我們并不能籠統的說社會保險制度中各主體的權利義務是否一致，判斷在社會保險制度中權利義務是否一致站在不同主體的立場得出的結論是不同的。要得出是否堅持權利義務一致原則的結論，必須綜合分析我國的國情，以及我國現行社會保險制度的實施狀況。

二、社會保險制度中適用權利義務一致原則的必要性及其原因分析及適用建議

馬克思說過：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。享有權利就應該承擔義務。這也是我國立法的一般原則，在社會保險制度是應該堅持的。并且根據公平的立法原則，社會保險制度的建立完善也必須貫徹權利義務一致原則。這就要求減輕用人單位的負擔，適當的擴大勞動者的義務，更重要的是要強化國家責任。

根據《中華人民共和國社會保險法草案》的規定，職工和用人單位必須為職工辦理社會保險，也就是說社會保險的辦理是強制性的，因此用人單位都必須為勞動者辦理社會保險，但是由我國人口多，底子薄的國情決定，國家用于社會保險的資金有限，因此社會保險的資金來源渠道具有多元性，其中主要是來源于用人單位和勞動者，而用人單位的資金來源則是重中之重。社會保險制度作為一項保障勞動者生育權等權利的社會保障制度，其作用更大體現在社會責任上，原則上社會責任應由國家承擔主要責任，但是受制于“我國處于并將長期處于發展中國家”的國情，國家沒有足夠的經濟實力來承擔此責任，因此不得不采用法律規范強行與用人單位分擔此社會責任，這也就導致用人單位在繼納稅之后又承擔了一層社會責任，納稅之后，作為納稅人，用人單位還可以享有納稅人的多種權利，有利于企業的再生產，但是用人單位為勞動者辦理社會保險則是一種純粹的社會責任，沒有權利，卻加重了用人單位的資金負擔，是與權利義務一致原則相違背的，對用人單位是不公平的。

并且這也可能導致用人單位為了節約用人成本，不為勞動者辦理社會保險，或者不與勞動者訂立勞動合同，最終使得勞動者的合法權益損大于益，這與社會保險制度保障勞動者合法權益的初衷是背道而馳的，因此我們在實施社會保險制度的過程中應該堅持權利義務一致原則，適度減輕用人單位的負擔。

另外勞動者作為社會保險最大的受益人和權利人，其應該履行與其所享有的權利相適應的義務，基于在社會保險關系中投保方所涉及的義務主要是繳費義務，我們應該適當將原來純粹屬于用人單位的繳費義務適度轉移到勞動者一方，并且應該適度提高勞動者在其他社會保險險種中的繳費比例。在這其中首先可以將生育保險的繳費義務轉移到勞動者身上，因為生育是純粹的社會責任和權利，是勞動者的家庭責任，與用人單位并沒有直接的利害關系，用人單位不應該為和自己發展沒有直接聯系的事情負擔責任。用人單位給勞動者的生育假期已經履行了自己的社會責任，不應該另外再承擔責任。其次可以適度提高勞動者醫療保險，失業保險和養老保險的繳費比例。勞動者為用人單位作了貢獻，勞動者勞動力和健康就是在為用人單位服務期間損耗的，用人單位有義務保障勞動者的健康權，為勞動者晚年提供一定的生活保障，但是勞動者的青春，健康并不全是因為用人單位的工作損耗的，勞動者也應該承擔相應的責任，所以適度提高勞動者繳費比例，更公平。雖然從勞動者的角度看似其負擔加重了，權利范圍縮水，但是從整個社會保險關系中來看，這是權利與義務的平衡，更能為各方主體接受，更具有可操作性，并且有可能增加就業，從宏觀社會的角度是有利于社會發展的。除此，由于勞動者要履行一定的義務能夠幫助勞動者認識到自己是權利主體，而不僅僅是受益主體，在其權利受到侵害時，其有權積極介入維權，進而達到保障勞動者社會保險權的目的。如此能在更大程度上保障勞動者社會保險權的實現。

公民有免于匱乏的自由，國家有保障公民自由的義務。中國作為一個民主制國家其權力是人民授予的，國家依據其權力可以享受各種權利，那么也必須承擔與其權利一致的義務，因此必須承擔為人民服務的國家責任，有義務保障公民的合法權利，社會保險權就是其重要的保障內容，國家應當保證公民免于匱乏，公民失去勞動收入時，國家有責任提供相應的收入補償以滿足其生存的需要。但是由于我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力有限，無法像挪威等歐美國家那樣無償提供高水平的社會保險。公民和用人單位作為社會成員有義務分擔社會保險的責任，但是國家也必須快速發展經濟，為加強負擔國家責任奠定堅實的經濟基礎，在此過程要不斷降低勞動者和用人單位的繳費義務，在經濟允許的基礎上盡量多投入社會保險資金，提高社會保險水平。

綜上所述，我認為在我國現行的社會保險制度中權利義務并不完全一致，但是基于權利責任公平的原則，并且為了現實達到保障勞動者社會保險權的目的，我們應該堅持在社會保險制度中貫徹權利義務一致原則，降低勞動者社會保險權不能實現，陷入生存危機的風險。

參考文獻：

【1】 常凱 論社會保險權 載于《工會理論與實踐（中國工運學院學報）》 2002年第3期

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1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。

2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

二、善治的內容

！ 善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

篇（8）

    “污染者負擔”原則的接受和確認,在我國環境立法中呈漸進深化過程:在1979年的《中華人民共和國環境保護法》(試行)中規定是“誰污染,誰治理”原則,1989年的《中華人民共和國環境保護法》則修改為“污染者治理”原則,1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》中發展為“污染者付費”原則(亦稱“污染者負擔”原則)。相應地,理論界也就有環境法的基本原則之一為“誰污染,誰治理”原則、“污染者治理”原則和“污染者負擔”原則的不同提法。

    “誰污染,誰治理”原則是將治理責任限制在污染者只對其已經產生的現有污染負責,并且只對污染治理負責。這完全是一種消極的事后補救原則,在很大程度上并不能貫穿于環境管理的全過程,從而也就失去了其作為環境法的基本原則的應有價值和功能。“污染者治理”原則擴大了責任范圍,將其擴展為污染者不僅對已產生的現有污染的治理負責,而且要對可能產生的污染的治理負責,對污染的長期影響負責。這兩個原則都著重強調污染的個體責任和個體利益,反映的是點源控制的思想,且極易給人以污染者只負有治理環境污染的義務而不負有對他人造成的人身或財產損失承擔責任之虞。并且,上述兩原則盡管強調了治理的責任,但對于客觀存在的不能治理或不愿治理等問題,因為污染者能做的只能是“治理”,于是就沒有切實可行的有效替代形式來協調經濟發展與環境保護的關系,所以國家和社會就極易成為污染治理責任的被轉嫁者。

    “污染者負擔”原則不同。其強調污染環境造成的損失及防治污染的費用應當由排污者承擔,而不應轉嫁給國家和社會,明確了污染者不僅有承擔治理污染的責任,而且具有防治區域污染的責任,有參與區域污染控制并承擔相應費用的責任。這一原則并未將環境責任主體限于排放者,還包括了污染物的產生者;治理污染的責任范圍不局限于主體自身,還擴展至區域的環境保護。這體現了污染者個體責任的擴大和保護公益權的法律要求,更符合環境保護的公益性質和環境資源的公共資源屬性。

    “污染者負擔”原則與“污染者付費”具有許多共同點,但“污染者負擔”不等于“污染者付費”。“污染者付費”的提法本身給人一種錯覺,好象污染者只負有金錢義務,污染者所承擔的環境責任形式只能是經濟性補償(“付費”)。事實上,“付費”只是污染者履行治理環境污染義務的重要方面,象環境影響評價、限期治理、“三同時”等制度并不是光靠“付費”就能解決的,其他諸如安裝和管理污染處理設施、營造綠地等都需要污染者以非金錢方式進行。即使在受害者救濟方面,污染者的責任也不只是損害賠償,還包括停止或減輕污染、恢復原狀、消除污染等形式。“污染者負擔”原則涵蓋了承擔污染治理費用(“付費”)在內的諸多法定義務,更符合這一原則的宗旨和本意。因此,在環境立法中應確定的原則是“污染者負擔”原則而非“污染者付費”原則。

    2 “污染者負擔”原則的外化形式

    “污染者負擔”原則的具體內容和表現形式,在環境法領域中一般表述為行政責任、民事責任和刑事責任,具體范圍涉及污染防治責任、損害補償責任和損害賠償責任三種。

    2.1 污染防治責任

    污染防治包含兩層意義:第一是“治”,即要求污染者必須對自己所產生的環境污染積極主動負責治理。污染者是治理污染的責任主體。“污染者負擔”原則不同于“誰污染,誰治理”原則和“污染者治理”原則之處在于污染者可以不依靠自身的力量解決環境污染問題。比如,實行污染治理責任的責任主體和行為主體分離的作法,由污染者負擔必需的處理費用和提供相關的資料等,交由專業化的污染治理公司負責治理環境污染,這既可促進環保產業的發展,也為政府強化行政強制措施(如推行代履行治污)提供了法律依據和實踐條件,從而有利于更好發揮末端治理應有的效用和潛能。第二是“防”。“誰污染,誰治理”和“污染者治理”的重點是治理已有的污染源及其所造成的環境污染,體現的是“末端控制”的思想,其所涉及的預防為主問題也只是停留在末端治理思想和戰略指導下的預防上。以“污染者負擔”原則為指導的“防”,著重體現全過程控制和清潔生產的原則,將末端控制戰略下的預防為主發展為源頭控制戰略下的預防為主。

    2.2 損害補償責任

    污染者的排污行為盡管具有相當程度的價值正當性或社會有用性,或其本身常常是各種創造社會財富、增進公眾福利的活動在進行過程中的附帶行為(即環境法學說中的“污染風險的不可避免性或不非難性”),但排污的結果卻是使公眾共享的環境資源遭受污染和破壞,并長期影響污染所在地的公民、法人或其他組織的合法權益,影響區域乃至整個國家的環境質量,損害更大范圍的公共利益〔1〕。因此, 污染者所必須承擔的損害補償責任就應包括兩方面的內容:其一,污染者應向作為公共環境資源代表者和管理者的國家繳納一定稅費作為對環境資源利用和所致損害的補償,即對公益權的補償。這在我國環境立法中主要表現為排污費制度。其二,污染者應承擔向長年受污染地區的受害者提供損害救濟和補償的責任,即對受害者私益的補救。私益補救可以通過基金形式由政府出面加以協調處理,即環境受害的行政補救。關于環境受害的行政補救,各國大多數通過對所有排放污染物者收取污染費或排污稅的辦法籌集補償基金,爾后用此基金向遭受污染物侵害的人提供補償〔1〕。污染損害通常補償數額巨大且污染者具有多元化特點, 若由個別或現有的污染者承擔歷年來的污染損害,既不現實也不合理,至少應由所有的污染侵害者負擔相應費用。當然,關于長年污染地區的補償問題,如果完全由污染者負擔,實難一一承受和自行承擔,因而需要國家出資。關于國家出資額問題,我國臺灣學者的看法值得重視和參考:“如果以國家補償的方法來進行全面、悉數的損害填補不妥當,畢竟,這仍然是花人民的錢。理想的方法是:國家以人民的稅收出資一部分,另外由現行的污染者與可得知的舊污染者負責一部分,如此共同來賠償”〔2〕。因為一方面,為了經濟發展的需要間接放任環境污染的形成,國家自應負有責任;另一方面,全體人民事實上也享受著經濟發展的成果,從而也有義務償還污染的債務,全體人民是間接污染者,因為人們的生存和發展的需要刺激了污染的產生和擴大。

    2.3 損害賠償責任

    污染者的排污行為除了給國家和社會的公共環境資源造成損失,使所在地成為長年污染地區外,還常發生一些偶然性、突發性事件,如有毒化學品泄漏、污水管道破裂等,勢必造成當地他人的人身和財產損失,這就引發了對私益的侵權及侵權損害賠償問題,污染者必須承擔相應責任。我國民法將環境污染致人損害作為特殊侵權行為處理,《中華人民共和國民法通則》及各環境法規范均對此作出了明確規定。此外,污染者往往不是單數加害者,存在共同侵權行為。共同侵權行為者必須對損害負連帶責任。另外,如果存在共同致害行為的情節,應按照對損害發生的作用程度分割責任。

    3 “污染者負擔”原則的確認與若干環境法基本制度的修正

    “污染者負擔”原則一旦在立法上被確認,依據“誰污染,誰治理”和“污染者治理”原則創立起來的現有環境法基本制度,如“三同時”、排污收費、限期治理等制度就需要予以相應調整。

    3.1 “三同時”制度

    “三同時”制度要求污染者的污染治理設施與主體工程同時設計、同時施工、同時使用。依據“污染者負擔”原則,“三同時”制度可以突破污染者自建污染治理設施自行治理污染的局限,如污染者將產生的污染物交由專業性的污染治理公司治理,就沒有必要要求污染者同時設計、同時施工、同時投入使用污染治理設施。

    3.2 排污收費制度

    我國的排污收費制度的征收主體是國家環境保護行政主管部門,排污費實行專款專用,主要用于補助重點污染源治理及區域環境綜合治理和用排污費建立污染源治理專項基金有償使用。確立“污染者負擔”原則后,如果污染者有能力且自愿自行治理的,排污費仍適用以前的規定;如果污染者要求交由他人集中處理的,排污收費制度就應作相應修正:或征收主體仍是國家環境保護行政主管部門,但排污費的使用應給集中處理單位保留一定的份額,即使仍實行專款專用,對具體補助對象也應向集中治理的傾斜;或污染者按比例分別向國家有關部門或集中處理單位繳納排污費。

    3.3 限期治理制度

    限期治理決定在有關機關作出后,對于不能在限期內完成治理任務的,現行的“關停禁轉改”等行政強制措施極具極端性和破壞性,并與經濟社會發展規律相沖突。在“污染者負擔”原則指導下,實行限期治理代履行的行政間接強制,交由專門污染治理公司從事專業化、市場化、產業化的污染治理,則能較好的完成污染治理任務,并同時能實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一。在對限期治理制度的執行措施和實施手段進行完善補充時,可考慮增加并強化治理代履行措施,對其實施程序和適用范圍相應作出明確具體的規定。這樣,污染者為減輕其負擔的代履行費用,就會全面推行清潔生產,從而利于政府推行源頭控制與末端強制相結合的污染源管理新機制。

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一、圖書館治理的概念

圖書館治理的英文為Library governance，它與圖書館管理（Library management）是兩個完全不同的概念，與圖書館管理相比，圖書館治理的基礎是圖書館所有權，其管理范圍是圖書館所有者及其代表對圖書館的管轄和控制，以法律法規、政治制度、社會風俗等作為實施機制，以政治和法律為其主要責任，其工作內容一般包括設置或撤消圖書館、重大決策、評價和任免館長；撥款等方面。

二、圖書館治理單元

圖書館治理單元的英文為Llibrary gov-ernance unit，是指圖書館在特性的區域范圍內具體實施，這種特定的范圍就是治理單元。當然，這里的特定區域并不是專指行政區劃，也可能是非行政區劃范圍，只要能夠有效控制圖書館所提供的服務范圍，就是一個獨立的圖書館治理單元。換言之，由同一個主管部門統一管理的圖書館群，就是一個圖書館治理單元。

圖書館治理單元的形成受多種因素的影響，如社會傳統、法律規范、民間習慣等，都可能在不同角度發揮著一定的作用，但任何一個治理單元都必須符合法律規定，尤其是關于圖書館方面的立法，對于是否應設置治理單元，法律從必設置和可設置兩個方面做了規定，由此可得，圖書館治理單元的布局和治理方式，構成圖書館的治理結構。圖書館治理結構一般由以下要素構成：一是所有者主體；二是建設主體；三是管理主體；四是實施主體。

三、圖書館治理的建設主體

圖書館治理結構的完善需要合理設置圖書館治理的建設主體，建設主體主要包括以下幾個方面：

（一）個體

個人，以及圍繞個人緊密結合起來的家族，是最早以自我服務方式獲得圖書館服務的治理單元。具體來說，就是由個人收集一定數量的書籍或資料，提供給自己適用或其他利益相關者適用，甚至也對一定范圍的社會公眾公開。而圖書館的所有者往往親自管理圖書館。可見，由個體治理圖書館，是一種集設置主體、建設主體和治理單元于一身的特殊治理模式。

（二）協會

協會是由具有共同利害關系的人組合在一起，為了共同的目標而形成的組織，圖書館治理協會也不例外。圖書館治理協會是由一定數量的會員組成，為會員提供圖書館服務的組織，協會的特點是會員之間處于平等的地位，不存在尖銳的矛盾和沖突。

（三）社會機構

社會機構一般是指以實現特定目標而組織起來的社會單元，如大學、醫院、公司等，以一定是使命為目標，按照一定的規則和原則進行合理運作，其成員之間也有著明確的分工。在圖書館領域，為了有效行使機構的特定職能，有時候需要設置圖書館作為社會機構，從而形成了紛繁復雜的機構圖書館：如學校圖書館、公司圖書館等，這些機構圖書館一般只對機構內部成員開放，經費來自于機構預算。

（四）地方政府

政府機構是一種利益沖突更為激烈的組織形式，因為政府不以共同使命作為目標，居民是政府的所有者，而政府必須代表轄區內居民的紛繁復雜的利益，這種利益并不是簡單整合。以政府為圖書館的建設主體時，政府必須盡可能的照顧到每個居民的不同個體利益，此時作出的有關圖書館公共事務的決策的成本過高。在我國，能夠直接提供圖書館服務的地方政府主要是大中城市政府和縣區政府。對于此問題，有學者提出了這樣的方案：大城市的區政府作為全區、圖書館的建設主體；中等城市的市政府作為整個城區圖書館的建設主體；縣級政府作為全縣圖書館的建設主體。

四、圖書館治理的目標與原則

（一）圖書館治理的目標

從圖書館追求目標的角度來說，圖書館治理的目標就是全面實現圖書館的核心價值。圖書館經過長期的發展，已經形成了屬于自己職業的特殊的核心價值。其主要包括：平等服務、民主自由、關愛弱勢人群、尊重知識產權等方面。

從圖書館的利益目標的角度看，圖書館治理的目標就是總體實現利益相關者的共同利益，這種共同利益最終表現為圖書館權利。換言之，圖書館治理的目標是為了更好地保障圖書館權利。

從全社會的角度看，圖書館治理的目標就是使圖書館服務能夠全面的面向全社會，為全社會服務。以提高全民族的文化素質作為目標，作出自己應有的貢獻。

（二）圖書館治理的原則

1、政府主導原則

圖書館治理必須堅持政府主導原則，依據如下：第一，由于圖書館不具有市場供給的激勵，如果政府不提供圖書館服務，很多公民都無法得到他們所需要的圖書館服務，民眾也就失去了獲得信息的渠道。第二，圖書館尤屬于公益性機構，其本身不具有自給自足的能力，必須依靠政府的支持才能生存和發展。政府作為民眾利益的代表者，有責任支持圖書館服務，包括經費撥款、立法等方面。

2、社會參與原則

圖書館治理在需要政府大力支持的同時，還需要社會公眾的普遍參與。圖書館治理強調的是政府與社會的協調合作，而不是政府一個人的行為。政府要鼓勵社會中的自然人、法人或其他社會組織共同參與。總之，在圖書館治理過程中，重視社會力量參與，避免過分依賴政府，是必須加以堅持的重要原則。

3、治理主體多元、多層原則

在圖書館治理結構的優化過程中，必須牢固堅持主體的多元化原則。圖書館治理只有堅持治理主體的多元、多層合作，才能獲得長遠的發展。“一元”主體容易造成能力不足、實力不夠、監督缺位等弊端。圖書館治理主體的多元原則，具體來說是指所有者主體、建設主體、管理主體、實施主體的多元化，最終形成治理單元和機制的層次性，這是完善圖書館治理結構的內在結果。

4、民主決策原則

民主決策與專制相對，其基本要求是：共同協商、按程序辦事、公開透明以及少數服從多數。圖書館治理中的民主決策原則，主要包括：第一，圖書館的設置與否，要服從多數人的意見；圖書館經費的要依從民意。第二，分支的設置以及誰來做管理者都必須通過民主選舉產生，要符合程序要求，做到合法合理。第三，重大事項的作出，如大額經費支出、重要規章制度的制定等都必須征求民主通過。第四，及時適應不斷變化的讀者需求，且要保證需求表達渠道的暢通。第五，圖書館治理的整個過程必須公開透明。

參考文獻：

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〔3〕黃穎.從“統治”到“治理”：管理圖書館范式的轉變〔J〕.大學圖書館學報， 2003， （6）： 7-10.

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[中圖分類號]D63[文獻標識碼] A[文章編號]1006-0863（2013）03-0073-03

有關公共組織文件工作的研究，從目前的情況來看，通常是以文書學、檔案學及秘書學為專業背景，其研究假設則主要以傳統行政模式及理念為基礎。所謂的傳統行政模式，即以政府為中心和唯一權力來源，由政府自上而下實施行政統治的模式。自21世紀初以來，強調以公民為中心，由政府與公民對社會公共事務進行合作治理的善治理念，無論是在中國還是在西方，都日已成為現代政府治理模式改革創新的實踐方向。因此，如何基于善治的理念重新認識公共組織文件工作，剖析新的治理理念與模式對公共組織文件工作的影響，是目前有關公共組織文件工作研究亟待解決的問題。

一、公共組織文件工作的功能

公共組織的正常運作通常需要三個功能系統協同發揮作用：一是決策系統；二是執行系統；三是信息系統。文件工作是圍繞文件撰制、流轉和辦理、保存、查考利用全過程開展的有關工作。因此，從理論上來講，在上述三個系統中，文件工作屬于信息系統的組成部分，可以發揮對決策與執行提供支持的信息服務功能。

在傳統行政模式下，政府是唯一的中心和權力來源，政府與政府之間，政府與社會公眾之間遵循著明確且嚴格的上下級等級關系，決策權是高度集中的，即決策權屬于上級，下級負責執行。因此，公共組織文件工作的功能定位是為政府服務，并且在上下政府之間，重點服務上級，在政府與社會公眾之間，重點服務政府。基于這一定位，公共組織文件的具體功能主要是保證自上而下的政令統一與暢通，即通過文件工作將上級的命令或要求的信息傳遞給下級，為下級的執行活動提供依據，并將下級的執行信息以及請示的信息傳遞給上級，為上級的監督檢查或審查批示提供依據，從而使上級的命令和要求得到執行和落實。此外，在傳統行政模式下，文件工作還承擔著保證政府權威、實現信息壟斷的功能，即通過文件工作將指定行政級別以下者排除在文件信息的接收者之外，無論該文件是在流轉或辦理的過程中還是出于待查考利用的狀態。

在善治模式下，公民取代政府獲得了中心地位，公共組織文件工作的功能定位由服務政府變成了服務社會公眾。從傳統行政模式到善治，公共組織文件工作在功能方面的變革應突出表現為，在保證公共組織自上而下的政令統一和暢通之外，還增加了以下兩個方面的內容：一是，保障社會公眾的知情權，即通過文件工作使不涉及國家秘密、商業機密和個人隱私的信息向社會公眾公開。這也意味著，文件信息的接收者不再僅限于擁有相應權限的部門或個人，而是原則上包含全體社會公眾；這里的信息不僅包括公共組織頒布的政策法規，公眾辦理具體業務事項的操作流程，也包括公共組織內部管理的信息；二是，為社會公眾傳遞民聲，即通過文件工作使社會公眾的意見、建議成為公共組織制定政策法規的重要信息來源。

值得特別注意的是，保證自上而下的政令統一和暢通，在善治模式下，仍是公共組織文件工作的重要功能之一，因為它是保障公共組織正常運作的。

二、公共組織文件工作的對象

公共組織文件工作的對象，即公務文件，是指以各種形式存在的公共組織活動記錄材料。從傳統行政到善治，公共組織文件工作對象的這一基本定義并沒有改變，治道變革帶來的是其外延的深刻變化。

相對于傳統行政模式而言，善治模式下公共組織文件工作的對象主要有以下兩個方面的特點：

一是，公務文件與公共組織的法定公共職能密切相關。這一方面表現在，實現法定公共職能是公務文件產生的基礎；另一方面則表現在法定公共職能是界定具體的公務文件與公共組織之間，及文件與文件之間相互關系的基本依據。這是因為在善治模式下，公共組織的所有活動都是圍繞其公共職能的實現而展開的，基于善治理念的公共組織，其文件工作的對象，是在公共組織為實現其法定公共職能的過程中形成的各種記錄材料。

二是，大量的由社會公眾作為撰制者的文件，被納入公共組織文件工作對象的范疇。這一方面是因為在善治理念下，公共組織法定職能的性質是為公眾提供公共服務；另一方面則源于善治理念對公共組織法定職能實現過程中采取合作治理模式的強調。因此，在公務文件中，由社會公眾提供的文件也包括兩大類，一類是社會公眾在接受公共服務——即到相關公共組織部門辦理具體業務事項——的過程中向政府提供的文件；另一類則是社會公眾在合作治理模式下，參與公共組織決策與執行過程中向政府提供的文件。

而在傳統行政模式下，作為整體的政府擁有無限權力，不同級別政府的權力界限以上級政府或領導的禁令為限。因此，其文件工作所圍繞的活動，不是以政府職能為核心，而是以政府自身為核心。從理論上來看，雖然傳統行政模式下的公務文件，也包括由社會公眾提供的文件，但這部分文件的數量相對較少，且主要來自政府在行使權力的過程中需要公眾配合并提供相關信息的過程中。另外，從實踐情況來看，傳統行政模式下，由社會公眾，尤其是普通公眾，提供的文件在公共組織文件工作中通常不受重視，而由政府撰制的文件，尤其是體現政府權威、由專門法規規范的那一部分文件——即公文，則是公共組織文件工作的重點關注對象。

三、公共組織文件工作的原則

傳統行政模式下的公共組織文件工作的原則一般為“準確、迅速、保密”。在這里，“準確”主要針對的是文件撰制過程，意指文件的內容應準確表達文件發出者的真實意圖；“準確”原則，顯然是實現文件工作保證政令統一功能的基礎。“迅速”主要是針對的是文件的流轉與辦理過程，意指文件的流轉與辦理耗費的時間應盡可能的短；由此可見，“迅速”原則與文件工作保證政令暢通的功能也有密切關系；“保密”則主要是針對文件信息的受眾而言，意指要盡可能地將文件的受眾限定在一定范圍內，文件及文件的內容不能讓指定范圍外的人知曉。“保密”原則，顯然與文件工作保證政府權威、實現信息壟斷的功能相關。

毫無疑問，從傳統行政到善治，公共組織文件工作在原則方面的變革首先體現在由“保密”轉變為“公開”上，即由“以保密為原則，以公開為例外”，轉變為“以公開為原則，以保密為例外”，此處的例外，明確是指涉及國家秘密、商業機密和個人隱私的情況。

表面上看，從傳統行政到善治，公共組織文件工作的原則似乎只要在“準確、迅速、保密”的基礎上，將“保密”改為“公開”即可。因為前面曾提到過，在善治模式下，保證政令統一和通暢仍是公共組織文件工作需要發揮的重要功能之一，而“準確”和“迅速”則是該功能發揮的必然要求。但如果我們深入思考的話，問題則并不那么簡單。

“準確”是確保公共組織文件工作有效性的基礎，但傳統行政模式下的“準確”，是自上而下的單向度思維模式下的原則要求，這里的“準確”，是單從文件發出者的角度出發的。善治理念以服務公眾、謀求公共利益為核心價值追求，強調以“合作治理”的方式來實現該追求，不同層級政府間的主要區別不在于行政等級高低的差異，而在于所服務的公眾群體、及所負責的社會公共事務在規模大小上的差異，“合作”不僅包括政府之間的合作，還包括政府與個人、政府與各類社會組織之間的合作。

因此，基于善治理念的公共組織文件工作，其在文件撰制過程中，除了要從文件發出者的角度強調“準確”以外，還要從文件接收者的角度來強調“準確”，即文件的接收者能夠“準確”理解文件發出者的真實意思表示，尤其是要從作為接收者的社會普通公眾角度來進行判斷。因為以“公開”為原則，保障社會公眾的知情權，就意味著所有的文件，除了其所包含的屬于例外情況的那部分信息以外，社會公眾都有權查看。相對公共組織內部工作人員而言，社會普通公眾，顯然在信息和知識理解方面處于一定程度的劣勢地位，因此，幾乎所有的文件都要從以社會公眾為受眾來考慮如何實現“準確”原則。由此可見，善治理念下的“準確”原則不僅是政令統一和暢通的基礎，也是保障社會公眾知情權的基礎。另外，“準確”原則還要涉及到社會公眾作為文件撰制者的情形。前面曾經提到過，由社會公眾提供的文件包括兩大類，一類是社會公眾在到相關公共組織辦理具體業務事項時向政府提供的文件；另一類則是社會公眾在合作治理模式下，參與公共組織決策與執行過程中向政府提供的文件。

“迅速”即“效率”是公共組織文件工作永恒的價值追求之一。傳統行政模式下的“迅速”，亦屬于在自上而下的單向度背景下所做的價值判斷，在這里的“迅速”，是針對公共組織文件工作保證政令統一和暢通而言的。善治理念下的“迅速”是雙向的，既指公共組織文件工作中自上而下的政令下達與反饋過程，即政府在行動力方面的“迅速”，也是指公共組織文件工作中政府對社會公眾的建議或請求的反應過程，即政府在回應性方面的“迅速”。

由此可見，善治理念下公共組織的文件工作原則，可以概括為“準確、迅速、公開”，雖然其中的“準確”和“迅速”在文字表述上與傳統行政的兩個原則相同，但在具體的內涵上，善治理念下的“準確”和“迅速”原則，相比傳統行政而言，擁有更加豐富、更加凸顯公共組織之“公共性”的意蘊。

四、公共組織文件工作的過程和內容

公共組織文件工作，是圍繞文件撰制、流轉與辦理、存儲、查考利用等文件生命周期所開展的工作，這是公共組織文件工作區別于其他工作的核心。公共組織文件工作的過程和內容，即完成上述環節的具體工作過程和內容。公共組織文件工作的過程和內容與其功能和原則密切相關，因為具體的工作過程和內容是實現功能、體現原則的保證。

傳統行政模式下，一方面，基于“服務政府”，“保證自上而下政令統一”的功能定位，公共組織文件工作一般主要被視為單向的政令輸出過程，社會公眾作為文件撰制者的文件工作過程往往被忽略。另一方面，基于遵從“準確、迅速和保密”三項基本原則的需要，公共組織文件工作通常都會設置相應的工作內容：首先，為在文件撰制過程中保證“準確”，公共組織一般會在文件工作中設置對相關工作人員提供培訓和幫助的環節；其次，為使文件在流轉和辦理過程中實現“迅速”，公共組織一般會周期性地推行通過提高內部工作效率的方式來縮短流轉和辦理過程的改革工作；最后，為遵從文件工作的“保密”原則，公共組織一般會在各個環節設置相應的保密工作內容。