社會政策分析匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇社會政策分析范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

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（二）數據來源長期以來，存準率調整是我國的一種常規貨幣政策調整工具。從2003年9月至2012年5月，中國人民銀行調整存款準備金比率共計39次（未考慮2015年2月5日的降準，因為相關經濟數據尚不充分）。同時，在存款準備金比率調整之外，中國人民銀行開始通過公開市場操作來調節流動性與引導市場利率波動。我們在研究中使用存款準備金比率調整與央票操作作為貨幣政策操作工具的代表。存準率與央票操作的數據均來自于中國人民銀行網站資料，其中央票數據選擇發行量最大交易最為活躍的3月期央票，從2012年之后，由于央票相關數據的缺失，我們選取91天回購利率代替央票利率數據。在市場利率數據的選取上，采用交易量大且市場性較好的7天利率。由于省級GDP數據的缺失，我們用工業企業增加值增速來代替經濟產出，物價則用居民價格消費指數替代。以上數據來源于中經網數據庫，數據樣本期為2003年7月到2013年6月。

（三）經濟區域劃分為進一步對比研究不同變量作為中介目標所產生的不同的區域效應，我們參考熊啟躍和張依茹（2012）的相關成果，將31個?。ㄗ灾螀^、市）根據經濟發展的程度劃分為經濟發達地區（北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、廣東）、經濟次發達地區（河北、遼寧、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、新疆、山西、重慶）和經濟欠發達地區（內蒙古、吉林、黑龍江、海南、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏），考察不同地區的貨幣政策傳導效果。

（四）平穩性檢驗為避免季節波動對分析的影響，我們首先利用X12法對所有指標進行了季節調整，然后檢驗了各時間序列的平穩性（經濟發達地區、經濟次發達地區。

二、實證結果

（一）中介目標變量對貨幣政策操作工具的脈沖響應1.存款準備金率的沖擊效果圖1的數據顯示，存準率1個標準差的正向沖擊對貨幣供應量的影響在第2期達到峰值，然后陡然上升，在第7期達到最大正值，此后影響逐漸弱化；對社會融資規模的影響在第2期達到最大負影響值，然后迅速上升在第3期達到最大影響值；對市場利率的影響在第2期達到最大影響值，然后逐漸下降直至第5期達到最大負影響值。數據檢驗的結果顯示出兩個特點：首先，各中介變量對存準率的響應速度都非常迅速，說明存準率調整的貨幣政策明顯地對所有的中介目標都產生了影響；其次，中介目標變量對存準率的響應幅度最大的是社會融資總規模，響應幅度最小的是市場利率，這說明作為一類典型的數量型貨幣政策工具，存準率調整更容易影響貨幣的“量”，而不是貨幣的“價”。數據顯示，1標準差的央票利率的正向沖擊對貨幣供應量的影響在第2期達到峰值，此后一直為負響應值，慢慢趨近于零。對社會融資規模的影響在第2期達到最大負影響值后迅速上升，第3期達到響應峰值，此后一直在正負值之間反復波動。對于市場利率，在第1期便達到最大響應值，之后逐漸下降趨近于零。顯然，央票操作對市場利率的影響比對社會融資規模與貨幣供應量的影響要大、反應速度要快，持續時間也更長。這說明目前在我國，央票更多體現出價格型貨幣政策操作工具的特點，它更可能的傳導路徑是，央行先通過央票操作改變央票利率，然后央票利率作為一種基準利率，引導市場利率的走勢，因此數據顯示作為中介目標的市場利率會較另兩個變量反應速度更加敏感。

（二）中介目標變量對貨幣政策最終目標的影響1.各區域經濟增長對貨幣供應量的脈沖響應函數圖3的數據顯示，對于發達地區，貨幣供應量1標準差的正向沖擊對經濟增長在第2期達到最大響應值，然后迅速下降到第5期達到最大負值，此后影響逐漸弱化；對于次發達地區的影響同樣在第2期達到最大響應值，然后逐漸下降，到第8期達到最大負響應值；對于欠發達地區，對貨幣供應量的最大響應值則出現在第3期，然后迅速下降，直到第7期達到最小響應值。三個地區的經濟增長對貨幣供應量都形成了正向的響應，且持續時間也基本相同，說明貨幣供應量對不同地區都產生了有益的影響。圖4的數據顯示，1標準差社會融資規模增長帶來的沖擊使發達地區的經濟增長在第2期達到了最大的負影響值，經過較大的波動后在第4期達到峰值，隨后影響逐漸趨于0；對于經濟次發達地區，1標準差社會融資規模變化對經濟增長的影響同樣在第2期達到最大的負響應值，并且在下一個時期迅速上升到峰值；在經濟欠發達地區，社會融資規模對經濟增長的影響也在第2期達到最大響應值，隨后在第4期迅速上升到達峰值，在第5期后影響逐漸趨近于0。各地區經濟增長對存準率的響應速度基本相同，但社會融資規模的增加對經濟增長的刺激效果一開始并不一致，特別是欠發達地區與另外兩者一開始受到的作用方向完全相反。另外，社會融資總規模對發達地區與次發達地區影響的持續期要長于對欠發達地區的影響。3.各區域經濟增長對市場利率的脈沖響應函數對比圖5的數據我們得到，對于經濟發達地區，市場利率1個標準差的正向沖擊對經濟增長的影響在第2期達到峰值，然后迅速下降到第3期引起經濟增長最大響應；對于經濟次發達地區，響應值也在第2期達到最大，然后迅速下降，在下一期降為最大負值，此后緩慢增加直至趨近于零；在經濟欠發達地區，在第2期達到最大響應值，然后在下一期變成最大負響應值。數據結果表明，市場利率的沖擊對于三個地區的作用時滯相同，都在第2期達到沖擊效果的最大值；同時貨幣政策效果在欠發達地區持續時間不長，第9期便趨于平緩，而發達地區與次發達地區的政策效果可以持續到第18期左右。4.各區域物價水平對貨幣供應量的脈沖響應函數圖6表明，貨幣供應量1個標準差的正向沖擊對發達地區的物價水平在第1期便達到最大的負響應值，此后在第4期達到最大正值，然后下降直至收斂至0點；次發達地區的物價水平同樣在第1期就達到最大負值，此后快速上升，在第3期達到最大響應值；對于欠發達地區，同樣在第1期響應值為最大負值，然后在第3期達到最大響應值。數據檢驗表明，貨幣供應量的沖擊對三個地區的影響都是相似的，但是經濟次發達地區達到沖擊峰值的時滯較另外兩者稍微多一個時期；其次，次發達地區物價水平對貨幣供應量的響應幅度最大，最小的是發達地區。5.各區域物價水平對社會融資規模的脈沖響應函數數據顯示，社會融資規模對經濟發達地區的沖擊使其物價水平在第3期達到最大響應值，隨后響應值逐漸上升在第6期轉變為正數，此后慢慢趨近于0；次發達地區也在第3期達到最大響應值，然后快速上升到第4期的峰值，此后在0附近徘徊；欠發達地區物價水平對社會融資規模的脈沖響應在第1期便達到最大響應值，然后向0點收斂。整體來看，社會融資規模的脈沖沖擊效果的趨勢相似，但各區域間存在著差異，欠發達地區的物價水平對社會融資規模的響應速度最快，在第1期便達到首次沖擊的極值；另外，經濟發達地區的物價水平受到社會融資規模變動影響最大，經濟欠發達地區受影響最小。6.各區域物價水平對市場利率的脈沖響應函數圖8顯示，對經濟發達地區，市場利率1個標準差的正向沖擊使物價水平增長在第2期達到最大響應值，之后響應值下降，第5期開始轉負，并在第7期達到最大負值；對于經濟次發達地區，在第1期便達到了最大響應值，下降至第5期開始轉負后逐漸收斂于0；欠發達地區同樣于第2期達到最大響應值，然后緩慢轉負后又收斂于0。對比數據可知，經濟次發達地區的物價水平對市場利率的響應速度稍快于另外兩個變量一期，但對經濟發達地區作用時間明顯長于另外兩個地區；另外，市場利率的增加對物價水平的刺激在次發達地區亦最為明顯，發達地區次之，對欠發達地區的經濟拉動則略遜一籌。

（三）異質型經濟環境對中介目標的脈沖響應將以上6組貨幣政策的沖擊效果按三組地區分類綜合進一步比較，得到圖9至圖11。其中SHOCK1代表經濟變量對中介目標貨幣供應量（M2）的脈沖響應；SHOCK2代表經濟變量對中介目標社會融資總規模（FSIZE）的脈沖響應；SHOCK3代表經濟變量對中介目標市場利率（SHIBOR）的脈沖響應。每一組圖的第一幅表示物價水平的波動，第二幅圖表示經濟增長的波動。1.發達地區的脈沖響應圖9顯示了經濟發達地區物價水平和經濟增長對不同中介目標的脈沖響應對比圖，可發現發達地區的物價水平對市場利率的波動有最顯著的反應，貨幣供應量次之，社會融資規模最為緩和；而發達地區的經濟增長率同樣對市場利率的變化最為敏感，貨幣供應量次之，社會融資規模產生的影響最微弱。圖9不同中介目標對發達地區脈沖響應對比圖2.次發達地區對不同中介目標的脈沖響應函數圖10為經濟次發達地區物價水平和經濟增長對不同中介目標的脈沖響應對比圖。分析相關數據可知，物價水平對貨幣供應量和市場利率變化的最大響應值明顯大于社會融資規模，經濟次發達地區不論是物價水平還是經濟產出受到市場利率的影響較大，貨幣供應量次之，社會融資規模的影響最弱。圖10不同中介目標對次發達地區脈沖響應對比圖3.欠發達地區對不同中介目標的脈沖響應函數圖11為經濟欠發達地區物價水平和經濟增長對不同中介目標的脈沖響應對比圖。經濟欠發達地區的物價水平對貨幣供應量的響應值最大，市場利率次之，社會融資規模微弱；經濟增長水平則受市場利率沖擊的響應值最大，與貨幣供應量差不多，且均稍長于社會融資規模。以上三組圖顯示出中介目標變量在異質型經濟地區產生了差異化的影響效果。圖11不同中介目標對欠發達地區脈沖響應對比圖

篇（2）

（一）社區矯正的概念

社區矯正，亦稱“社區矯治”，簡單而言，就是一種避免讓犯罪分子與社會相隔離，利用社區的資源幫助犯罪分子改造的方法的總稱。具體而言，是指把不需要監禁的且社會危險性小的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社區組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，運用社會工作方法，整合社會資源和力量，對其實施行刑監督、教育改造和幫助救濟，從而提高改造質量，促進社會長期穩定與和諧發展的非監禁性的刑事執行活動。

（二）社區矯正的功能

目前，社區矯正已經成為國際社會一項重要的司法制度，并且發揮了巨大作用，其原因是基于社區矯正所具有的功能。

1.懲罰功能

社區矯正作為刑罰執行手段之一，當然要具備懲罰功能。服刑人員在社區中并不是完全自由的，在社區力量的監督下，必須接受社區矯正機構的監督和管束，若違反了行為規則和限制，必須承擔相應的后果，甚至可能會被重新送往監獄或其他監禁機構。

2.修復功能

社區矯正通過開放式的矯正措施，修復犯罪人員與社會的關系，增強其適應社會的能力，促使其順利回歸正常生活，最大限度的降低再犯罪率。同時，通過對服刑人員的懲戒，對被害人的心理產生一種內在的補償與撫慰，實現懲惡揚善的道德要求。

3.康復功能

社區矯正機關及相關工作人員，通過專業的矯正活動對服刑人員進行心理健康教育，以及對處于嚴重心理危機狀態的服刑人員進行及時的危機干預，使他們的行為惡習、不正當的心理狀態得以修復，樹立正確的價值觀，達到身心康復的效果。

二、社區矯正政策評估

每一項社會政策都是國家為解決特定的問題而制定的，并且也確實起到了應有的效果。但是隨著社會的發展，彼時的政策規定是否能適合此時的形勢發展，任何政策制定者都難以保證，這也就產生了政策評估。如何判斷一項政策的實施效果，對其成本-效益的分析，往往是一種較為直觀的方法。

（一）社區矯正的效益分析

我們這里所談到的效益，并不僅僅局限于經濟效益，同時也注重對社會效益、文化效益等方面的分析。同時，從社會和矯正對象兩個方面對社區矯正政策帶來的效益進行闡述。

1.社會效益分析

（1）社區矯正彰顯了人道主義精神，體現了我們社會對人權的尊重。處于監禁狀態下的犯罪人員，長期與正常的社會生活相隔離。因此，當犯罪人員恢復自由生活狀態時，社會適應能力下降，無法回歸正常生活，甚至連最基本的生存發展權都難以保障。他們雖然觸犯了法律，但仍然具有憲法與法律所賦予的人權內容。社區矯正可以維護犯罪人員在監禁時被剝奪的一些權利，尊重他們的人權，有利于平和他們的罪犯心理。有效消除了他們對社會的威脅和對不滿情緒，避免社會矛盾的激化，充分彰顯了立法中人本位的人道主義精神。

（2）有利于維護社會穩定，構建社會主義和諧社會。構建社會主義和諧社會，就要對影響社會和諧的犯罪行為以及犯罪人員進行嚴厲打擊。而社區矯正不是單純為了懲罰犯罪人員，而是為了解決問題。倘若嚴刑峻法會帶來一部分人的消極抵觸，甚至產生仇恨社會的情緒。那么通過社區矯正，把無需監禁的犯罪人員置于社區中實施矯正，讓他們成為寬嚴相濟政策的受益者，有利于降低社區中的不和諧因素，維護社會穩定，促進和諧社會的建設。

2.矯正對象效益分析

（1）社區矯正有利于解決矯正對象的經濟困難，保障基本生活需求。在監獄中，犯罪人員基本上與外界處于隔絕的狀態，尤其針對那些刑期較長的人來說，等從監獄中出來，很容易陷入貧困狀態。而在社區中，給予更多接觸社會的機會。對于在改造中有積極表現的人員，相關部門還會免費為他們提供技能培訓和就業創業指導，幫助其提高就業謀生能力，解決生活中面臨的困難。根據司法部數據顯示，在上海，2004年至2008年，上海共建成過渡性就業安置基地356個，累計成功推薦社區服刑人員就業2103人，組織參加技能培訓1868人，幫助解決住房困難170人，解決臨時性補助3972人。

（2）社區矯正能夠使矯正對象避免交叉感染，提高矯正質量，防止二次犯罪。在監獄內，環境相對隔絕，服刑人員同質性很強，各種類型的犯罪分子聚集在一起有很多的溝通機會，一些人甚至利用閑暇時間互相交流犯罪心得和技巧，增強反偵察能力，出現交叉感染。而在社區中，矯正對象接觸的大部分都是健康積極的人群，周圍環境比起監獄要優越和健康，再加上嚴格的監督機制，這樣就會避免交叉感染的出現。同時并采取法律、心理等各種手段，對其進行耐心的思想政治教育和文化技術教育，也就大大提高了矯正質量，防止服刑人員再次跌入深淵。

（二）社區矯正的成本分析

成本和效益是相對應的，效益往往較為間接地表現社區矯正政策的評估結果，而成本則會較為直觀的讓我們看到政策的實施表現。

1.社區矯正降低行刑成本，為國家節省了大量的財政資源

我們知道，傳統意義上的監禁主要在監獄中進行，國家不僅要投入大量資金修建監獄，而且還要為監獄系統的運行支付龐大的后續資金。據統計，我國在監獄矯正方面每年投入的費用就達到500多億。具體來說，我國監獄關押一名罪犯的年度花費，平均約為1.5萬元，而在上海市，社區矯正成本為每人每年6000元。因此可以看出，對一些輕度犯罪人員，用社區矯正代替傳統的監禁措施，可以使監獄集中人力、物力和財力矯正那些輕度的犯罪分子，還可以合理地配置行刑資源，降低行刑成本，節省國家財政資源，使財政資源效益最大化。

2.社區矯正增加了社區的運行成本，造成資金困難

一個社區，維持本社區正常的運轉，并不需要很多的資金支持。但當增加社區矯正項目后，運行成本就會增加，如矯正工作人員的工資、各類材料的制作、開展集中教育的設施等。即使有司法部門的支持，但往往還需要社區自行籌集一部分資金。另外，社區服刑人員在社會內服刑，大部分時間仍然與其他社會成員一起生活，這就會使社區中的居民產生抵觸情緒。需要安裝更多的攝像頭、成立治安巡邏隊伍等。所有這些，無疑會增加社區的成本，出現資金緊張局面。

（三）社區矯正政策實施效果分析

據司法部社區矯正管理局負責人介紹，2012年以來，社區矯正工作緊緊圍繞加強社會建設、創新社會管理，以貫徹執行“兩院兩部”《社區矯正實施辦法》為抓手，以提高教育矯正質量為核心，以確保社區矯正安全穩定為目標，不斷加強社區矯正工作體系建設，取得了重要進展。

截至2013年1月底，社區矯正工作已在全國各省和新疆生產建設兵團98%的地（市）、97%的縣（區）和96%的鄉鎮（街道）開展。各地累計接收社區矯正人員133.3萬人，累計解除矯正76萬人，在冊57.3萬人。其中，去年1月至今年1月凈增長17.2萬人，每月平均增長1.32萬人。同時，2012年至今，我國社區矯正人員數量每月以萬人的速度凈增長，社區矯正工作逐步實現全覆蓋，社區矯正人員在矯正期間重新犯罪率一直保持在0.2%的較低水平。另外，司法行政機關積極加強社區矯正工作者隊伍建設。目前，全國共有社區矯正社會工作者10.2萬人，社會志愿者57.3萬人。

三、社區矯正發展面臨的問題以及對策

通過對社區矯正政策的分析評估，可以對社區矯正實施過程加以監控，防止其發展方向發生偏差。同時也是為了評估社區矯正的效果，繼而分析在社區矯正政策實施過程中產生的問題，提出相應的對策建議，以期更好完善社區矯正政策，維護社會利益。

（一）問題分析

1.公眾對社區矯正的認同度低

人們普遍認為，犯罪人員必須得為自己的錯誤付出沉重的代價，而監禁在監獄中接受嚴厲的懲罰是最好的方式。他們認為，若將犯罪人員放在社區中，不但不能使他們醒悟，還會對社區治安造成很大的威脅。而公眾的這種不滿的情緒與不理解都會對社區矯正的順利實施帶來不便與阻礙。

2.缺乏專業矯正人才

目前社區矯正的工作人員基本分為兩類，普通的司法所人員和社區中的工作人員。前者法律知識掌握熟練，但社區矯正工作的開展所需要心理學、社會學、社會工作方面的知識素養薄弱；后者沒有經過專業的學習，工作時又不講方法，在與矯正對象進行接觸交流時，不會運用人性化的工作方法，影響矯正質量的提高。

3.我國社區矯正工作缺乏經費保障

社區矯正作為刑罰制度的一種方式，必須要有穩定的經費支持，才足以順利的開展工作?，F階段，從各個試點的地方來看，辦公經費來源單一，主要是依賴上級部門的財政撥款，而且由于各個地方對社區矯正的重視程度不同，經費的多少也存在很大的差異，很多矯正項目都難以有效的開展。

（二）政策建議

1.加強社區矯正的宣傳力度，轉變人們的刑罰觀念

社區是社區矯正的土壤，而社區居民對社區矯正工作的認同是工作順利開展的基礎，因此我們要注重加強對社區矯正定義和內涵的宣傳，糾正人們的認識偏差。發揮大眾傳媒的作用，報道在社區矯正中典型的成功案例，擴大先進典型的社會影響，營造積極向上的工作氛圍，獲得社會和居民的認可。

2.開展社區矯正工作，還必須配備一支專業化的矯正隊伍

這就需要具備良好的法學基礎和職業素養的人員，還要具備社會學、心理學、社會工作等專業教育的背景。要經常對工作人員進行崗位培訓和經驗交流，提供多種學習的渠道。完善社區矯正工作者的工資體系和個人晉升規劃，使他們能夠安心從事社區矯正社工作。

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一、公共管理和政策網絡概述

基于網絡視角的角度來看，公共管理概念界定的過程中融入了英美多元主義思想，同時也在一定程度上彰顯了德國協商主義思路，繼而由原有的議題網絡形式轉變為政策系統。此外，就當前的現狀來看，公共管理和政策網絡即為律師、專家學者等社會人員就公共事務治理的互動集合，在互動的過程中社會人員可充分運用網絡平臺等領域來達成信息共享及資源交換的目標，最終由此實現對公共政務問題的有效處理。另外，公共管理與政策網絡的實施亦強調了對權力關系的依賴性。例如，美國政府在公共事務處理過程中即通過網絡協會的設定達成了對公共管理和政策網絡的深入研究。

二、公共管理研究中的社會網絡分析

(一)政治參與和公共政策

在公共管理研究中的社會網絡在平衡相互依存關系的基礎上在政治參與和公共政策中更為注重探討主體間的行為管理。例如，艾柯達和里奇在科學研究活動開展過程中即將網絡對政治參與的影響化為自身研究重點，并以方差分析測量的形式掌控到網絡層側結構間的差異性，最終通過對研究數據的整合深層次分析出中層管理者、CEO等政治參與者在公共參與過程中存在的差異性，繼而以此來帶動參與者在政治事務處理過程中可不斷加強彼此間的溝通與交流，形成有效的信息傳遞。此外，塞格爾在對公共管理研究中的社會網絡進行研究的過程中以決策模型構建形式預測政治參與網絡類型，最終表明社會網絡分析的重點為政策問題。

(二)信息傳播

公共政策危機存在著不可預測的特點，因而基于此，在社會網絡分析中國外學者在科學研究過程中強調了將自然災害、突發事件預警等納入到研究領域中，繼而由此來深化科學研究層次。例如，哈里斯在2006年的社會網絡分析研究中即將公共衛生威脅化為研究中的主要組成部分，并基于應急規劃系統構建的形式豐富了研究過程，同時帶動個人與機構合作解決公共管理事務的過程中著重考慮威脅因素的影響，且通過信息傳播的形式全面掌控到公共事務處理現狀，繼而達成高效率事務處理狀態。此外，2009年卡普卡在研究活動開展過程中將EMAC作為自身主要研究對象，且通過對網絡分析軟件的應用得出了“危機響應組織的關鍵能力即為合作協調能力”的結果。另外，在社會網絡分析中信息資源的流動性亦是研究重點，因而在此基礎上2007年侯賽恩在科學研究過程中利用社會網絡分析功能獲取到相應的通信數據，且以傳播機制構建的形式來應對公共事務危機多變且復雜的問題，達到最佳的科學研究狀態。

(三)公共服務提供

政府的主要職能即為提供公共服務。因而基于公共管理領域社會網絡分析行為的展開要求科學研究人員在實踐研究活動開展過程中應注重探索公共服務高效性提升的對策，且充分發揮網絡分析功能重點研究公共服務網絡層次。例如，2011年國外學者斯泰恩在實踐研究活動開展過程中即以Mkindo領域水資源治理問題的研究形式為公共服務項目的開展提供了有利的參考條件。同時，學者迪泰恩在研究過程中通過對70個組織的問卷調查形式掌控到第一手研究資料，且通過對資料的整合總結出Mkindo領域水資源治理中存在的問題，最終由此引導政府機構在實施管理工作的過程中以制度安排的形式不斷緩解水資源治理問題，為居民提供一個良好的用水環境。

三、網絡分析對我國公共管理政策的啟示

(一)基于政策制定的角度

網絡分析對我國公共管理政策制定的啟示主要體現在以下幾個方面:第一，隨著經濟社會多元化特征的不斷凸顯，傳統政策在實施的過程中逐漸凸顯出自我化的特征，即過分追逐個體利益而忽視了公眾權益。因而在此基礎上，網絡分析形式的實現推動政府機構在政策完善過程中以利益訴求機制構建的形式鼓勵公眾主動參與到政策完善中，并通過利益訴求整合結果的分析達到最佳的政策實施狀態;第二，網絡分析對公共管理政策制定所帶來的啟示亦體現在帶動了網絡主體互動形式的增強，即為公眾提供一個良好的網絡互動環境，繼而由此來便于政策的實施，且形成穩定的社會發展狀態。

(二)基于和諧社會建設角度

基于網絡分析的基礎上得知傳統的社會建設模式已經無法滿足社會發展需求，因而在此背景下，要求公共管理部門在發展的過程中應充分運用網絡分析手段構建多元社會治理觀念，且通過新媒體宣傳平臺對多元治理模式的重要性展開宣傳行為，以此來加快多元社會治理模式建設步伐，同時為和諧社會的發展打下良好的基礎。此外，在和諧社會構建的過程中以市場為導向的經濟體制改革逐漸涌現出來，繼而由此轉變了政府定位，并帶動公民積極參與到和諧社會建設活動中，同時承擔起相應的職責，達到多元社會治理目標。另外，基于社會網絡分析的帶動下，我國政府機構逐步完善了社會公共責任機制，且以多方參與的形式倡導合理解決公共危機問題，繼而為公民提供良好的服務環節。

(三)網絡分析對公共管理的影響

社會網絡分析創新了社會治理路徑，且帶動公共管理部門在實施管理工作的過程中突破密閉環境的限制，將社會網絡分析研究成果融入到社會管理環境中，最終由此來應對傳統管理模式下凸顯出的問題。此外，由于社會網絡分析結果是基于復雜網絡持續互動所獲取，因而基于此，要求公共管理部門在公共事務危機處理過程中應不斷提高自身治理能力，并基于網絡分析的基礎上，以網絡演化動態的關注形式來強化政策實施成效，同時達成社會轉型目的。

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一、社會保障政策的調整必須適應于過渡經濟期的社會發展狀況

過渡經濟是指這樣一種經濟社會轉化的狀態，即傳統的計劃經濟實行經濟制度轉軌，最終實行市場經濟的一種經濟過渡狀態。中國經濟與社會體制改革的目標是實現社會主義市場經濟體制，在大規模的市場轉型發生之前，政體和主導性的意識形態都會發生根本性的轉變，這樣就為大規模的、以國家立法形式進行的市場轉型提供了可能性。中國經濟與社會的過渡時期是社會結構轉型過程中必然表現的一種狀況。適應于過渡經濟的要求，由經濟制度和社會制度組成的社會各個系統之間需要相互協調地共同發展，減少系統內部組成部分以及系統與系統之間的負面作用是整合社會發展潛力的基本條件。一般而言，過渡期經濟社會條件有其內在的規定性。發展經濟學家阿瑟·劉易斯在其論著（經濟增長）中對此有過精辟的論述。對于這種由一種生活方式向另一種生活方式轉變的變革，劉易斯認為雖然我們不能防止，但是可以加快或阻止變革，并且把這種變革的最大制約因素限定為社會態度和制度。劉易斯顯然涉及到兩個十分不同的問題：其一，過渡經濟是不可避免的，并且將這種過渡經濟同時理解為包括生活方式在內的過渡社會形態；其二，十分清晰地把社會態度和制度限定為最大制約因素，這實際上是指出了制度因素和非正式制度因素在過渡經濟中的關鍵作用。劉易斯對社會過渡問題的論述對于中國過渡經濟時期的社會保障制度建設有十分重要的意義。社會保障的雙重社會效應是比較復雜的，作為一種社會制度和經濟制度的復合體，我們有理由說明要加大對社會保障的社會供給，但同樣有理由說明應該限制社會保障的社會需求，如果不是在過渡經濟理論背景的基礎上進行比較，就很難得出較為一致的結論。值得注意的是，劉易斯所說的過渡問題是從傳統社會過渡到資本主義的市場經濟，這是與我國目前的社會轉型與經濟轉軌是有差距的，但是并不排除其理論的合理性。

從純粹經濟的角度而言，中國過渡期社會保障的關鍵問題是確定適度保障水平。社會救濟的對象和待遇的決定是這樣，養老保險替代率的決定也是這樣。然而，在純粹經濟的原因背后，決定一個社會的社會保障狀況的最根本原因是社會發展制約性。社會發展對社會保障體系的制約性體現為多層次的綜合作用，既包括經濟的因素，也包括文化的（社會心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起著更重要的作用。所以，任何單純從經濟上解釋社會保障制度與體系建設的結構范式都是不妥當的。

綜合來看，過渡期社會保障的政策選擇受社會發展制約的表現有如下4個方面。（1）表現為經濟條件的決定性。社會財富的積累、社會生產力的整體水平以及社會結構的整合程度、社會階層的分布狀況等等因素是改革與完善社會保障制度的基本條件，但不是唯一起決定作用的因素。（2）表現為社會意識形態的決定性。一定的社會思潮、經濟理論導向等主觀的影響因素都會推動政府和社會公眾迅速達成較為一致的社會經濟改革方案，進而改變社會經濟的整體狀況。社會意識形態層面的因素可以獨立地發生作用，但依賴于社會經濟條件所允許的改革路徑和改革可能實現的目標范圍。（3）體現為社會保障調整的階段性。隨著社會經濟條件的實際發展狀況的變化，社會保障體系的調整是社會所需要的。在社會經濟狀況趨于上升的時期，社會保障的范圍就傾向于擴大，保障水平也傾向于提高，反之亦然。同時，合理的社會保障體系的構成應包括由低到高的多層次分布的社會保障水平，或者說是由基本的保障到補充的保障共同構成的一個體系，形成由收入保障和社會服務保障等多項保障相互配合的格局。（4）體現為個人與集體或社會之間，在社會保障關系上有一個合理的分工。社會保障是社會所需要的，但社會保障不能理解為全民的社會安全，也不等于將個人的責任轉嫁于任何一個集體或社會。在開始的時候，個人必須為自己負責，只有當個人負責還嫌不足或者必須停止時，國家或社會才需要發揮義務。社會發展的制約性意味著沒有全能的政府，進一步講，社會政策實施的目的并不是使每一個人從一出生就得到全部的保障。二戰后任德國經濟部長后任總理的艾哈德十分精辟地指出：如果社會保障“絕對沒有任何風險，那么就不可能指望他們的精力、才干、創業精神和其它優秀品質得到充分發揮，而這些品質對民族生存和未來都是至關重要的”。

從中國社會保障制度改革的政策選擇分析，中國在借鑒吸收國外發達國家社會保障的成功經驗時，并沒有比較充分地結合中國社會發展的實際狀況，合理構建中國社會保障制度體系的長遠規劃，因而出現了較多的政策性失誤，社會保障各個項目的具體制度和職能并不清晰，需要進一步加以改革與調整。從這個意義上講，中國社會保障改革與完善的理論必須盡快跟上，剖析中國社會發展狀況對建立社會保障體系的制約機制，提供符合社會發展需要的中國社會保障可持續發展的制度體系是至關重要的。

二、吸收借鑒國外社會保障的理論與實踐經驗應區別國情差異性

迄今為止，社會保障制度已經不同程度地在世界上150多個國家建立了，它發揮著保障人們生活、穩定經濟發展等重要的社會職能。完善的社會保障制度越來越成為衡量社會發展文明程度的一種指示器，然而，在如何確立適當的社會保障制度以及怎樣有效地實施社會保障方面，世界各國的實踐又是豐富多彩的，沒有一個統一的模式?；仡櫳鐣Ｕ现贫劝l展的，從德國政府正式建立現代社會保障制度以來，社會保障制度的內涵與體系安排遠非當初建立時期所能比，已經成為現代社會經濟制度的當然組成部分，也是社會文化須臾不可缺少的一個基本成分。

一般而言，西方發達國家社會保障的發展歷經兩個明顯階段，而且這兩個階段均一致地體現了社會發展的歷史制約性。第一階段是從二戰后到70年代中的黃金時期，社會保障制度在世界各國都得到極大的發展。各國政府用于社會保障的開支也急劇地增加，最高者如瑞典社會保障開支占政府總支出的60％左右，一般的OECD國家也達到30％一40％不等。由于有快速發展的經濟支撐，社會保障的范圍極大地擴張，一時間對社會保障的埋怨之聲銷聲匿跡。至于西方國家對社會保障進行社會福利型和投保自助型的劃分，只是在社會保障制度的具體選擇時增加了社會文化因素而產生的變異，本質上并不違背社會保障的擴張性發展。

第二階段是指進入70年代中后期以后的改革與調整時期。各國社會保障狀況受到世界經濟發展停滯的影響，紛紛走上改革的道路。英國、瑞典甚至因為社會保障制度引起的經濟發展和社會生活方面的諸多問題而被稱為“英國病”、“瑞典病”。這種事實說明，繼續維持已經持續膨脹的社會保障支出已為社會經濟條件所不允許，因而不得不對社會保障制度體系進行一系列的調整，包括保障范圍、支出標準、社保基金管理等各個方面作出不同程度的變革，以適應促進就業，振興經濟的要求。

西方國家社會保障制度兩個階段的轉換，政府需要克服的一個主要阻力是公眾的輿論。政府必須付出很大的努力來說服公眾支持社會保障制度的改革。在難以與公眾達到一致意見的情況下，政府仍然需要推進社會保障的改革。上世紀80年代初英國政府是如此，現在的美國布什政府也是如此。布什政府沿襲上屆克林頓政府社會保障的改革動議，正在尋求新的社會保障改革方案，力圖走出經濟疲軟的陰影。回顧社會保障制度發展與改革的過程，一個基本的事實就是，社會保障的需求與供給，從最一般的意義上講，總是存在一個事實上的缺口，這個缺口既體現于社會心理方面，也體現于政府的財政支持方面。社會公眾總會對社會保障產生較高的欲望，而且，受福利剛性上升心理預期的影響，在經濟增長遲緩甚至經濟衰退的情況下，就會使政府面臨極大的壓力。我們知道，社會保障制度的實施是一種綜合性的社會政策的體現，它必定要配合經濟政策的調整而有所改變，這是西方國家社會保障制度發展的一個基本。

吸收借鑒國外社會保障的理論與實踐，對于中國建立和完善社會保障制度體系具有十分重要的意義。目前學術界有學者在吸收借鑒的問題上有過于簡單化的傾向，比如只是將中國與某些西方國家的社會保障開支比例進行粗略的比較，就得出結論說中國的社會保障制度應該如何，而沒有細致分析中國社會發展的實際情況對建立和完善社會保障政策體系的客觀制約性。因此，要避免這種不妥當的傾向。國外的社會保障制度的產生與發展，畢竟受制于各自國家社會發展狀況的制約，其理論與實踐不可避免地具有“地方性”的特征，用于中國的國情時必須要十分謹慎。

首先必須注意的問題是社會的不同發展階段對社會保障政策選擇的客觀規定性?，F代社會保障制度是社會發展到一定階段的社會需要，它具體體現為某一特定社會發展狀況的階段性約束。國內外的社會保障實踐的發展歷程概莫能外。英國最初實行的（濟貧法），其最為典型的特征是設立濟貧院，適應于當時資本主義生產關系蓬勃發展的現實要求，社會只是救助非常有限的貧困者，并且附帶有嚴格的約束個人自由的措施。從現代社會保障的社會理念來看，這種做法有違扶困濟貧的社會理想?，F代社會保障的一個基本立足點即是，遭遇社會風險的個人有權也應該獲得社會的幫助，這種幫助不需要附帶有損于個人自由和尊嚴的約束條件。中國也是一樣，建國之后在計劃經濟體制下逐步建立起來的龐大的社會保障體系（顯然主要對就業的城市人口），最終因為社會供給難以滿足社會需求而陷于難以為繼的境地。如果用影子價格的原理來估算一下社會保障制度的資源投入與收益比例，相信產出投入比一定是過于微小。整個政府既是生產的組織者，也是社會城鎮就業人員生老病死各種各樣社會需求的服務中心。這種超前的、膨脹的、社會受益極不平衡的社會保障體系明顯成為社會整體發展的障礙，成為不得不進行改革的對象。

其次，借鑒國外的理論與實踐必須注意社會保障制度多樣性的基本特征。一個制度體系，尤其像社會保障這種由社會政策支撐的制度，必然反映本民族本國家的社會文化發展狀況，移植到其他地區其他國家就可能會存在運用條件、文化背景、制度依賴性等差異的制約，甚至僅僅是技術條件的約束，因而導致制度運行的失真乃至失誤。中國目前已引進了不少國家的社會保障理論與實踐，但運用于中國的實踐之后，總是難以達到預期的政策目的。比如介紹美國社會保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一個重要的內容差異。美國社會保障制度的“私有”概念井非僅指職工個人所有，而是職工個人與企業參與的一種混合形態的概念，甚至企業的成份占得更多一些。我們在介紹美國的社會保障制度時，區分這一差異是十分必要的。

再次，對政府在現代社會保障制度的建立與發展的過程中的作用要有一個客觀的界定。雖然說，沒有政府的加入，現代社會保障制度的建立就不會出現，但公共選擇理論闡明，政府并非一個抽象的組合體，它也有自身的效用函數。政府在處理社會經濟發展與社會保障的關系上，也因為政府自身價值取向的不同而呈現出多種多樣的政策組合。政府致力于建立社會保障制度，或者是為緩和社會階級矛盾的緊張局面（如德國），或者是作為擴大內需的手段，阻止經濟危機的深化（如美國），也出現了所謂的福利國家（如瑞典、英國）等。從制度的產生和政策調整來看，政府始終處于提供社會保障制度的關鍵環節，并且發揮著特定的社會作用。

篇（5）

長期以來,我國社會工作的職能主要由民政部門和工青婦等群眾團體來承擔,由于這些部門承擔的只是社會工作的管理職能,大量社會工作中的服務職能長期處于缺位狀態。同時,對社會工作的長期忽視,使得人們對社會工作的認知度普遍不高,社會工作的運行機制也沒有建立起來;社會工作人員待遇較低;職業社會工作者尚未完全納入社會管理體制,社會工作的社會化程度也不高,社會工作崗位及職業資格尚未明確設置,如此等等。而推進社會工作,需要在公共政策層面對社會工作進行學理分析,來為社會工作提供公共政策依據。

一、公共政策視野中的社會工作

“社會工作是以利他主義為指導,以科學的知識為基礎,運用科學的方法進行的助人服務活動。社會工作的本質是一種助人活動,其特征是提供服務。更確切一點說,社會工作是一種科學的助人服務活動,它不同于一般的行善活動”[1]。社會工作可以通過整合社會資源、挖掘潛能,為那些有需要的貧困者、老弱者、身心殘障者等解決生活困難,幫助解決政府無力解決的社會問題。顯然,社會工作是針對社會問題提出的,其主要手段是通過“扶弱濟貧”以實現“助人自助”。

通過公共政策解決某一社會問題,首先要對這一社會問題進行公共政策分析,而公共政策分析的一個重要環節是公共政策問題分析。公共政策問題是政策制定主體通過觀察和發現而形成的,它經歷了一個從“問題――社會問題――公共問題――政策問題”的識別過程,這一識別過程是對問題嚴重性進行比較的過程。由于政府在解決社會公共問題的資源、手段和能力等方面總是有限的,因此,并非所有的問題都能夠成為公共政策問題。只有當政府感受到公眾對社會公共問題形成了政策訴求壓力,或意識到社會公共問題已經影響到整個社會的發展時,才可能確定為公共政策問題。公共政策問題是指政府或社會感到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、價值和規范有嚴重的矛盾和沖突,需要通過政府或有關組織采取行動加以解決,并被政府列入政策議程的社會問題或公共問題。就社會工作方面的公共政策問題而言,也需要嚴格的政策問題構建,經過系統的分析,推導出一個經得起考驗的科學結論。

二、社會工作的公共政策分析

就社會工作而言,存在許多急需解決的社會公共問題,而且這些社會公共問題已經具備了公共政策問題屬性,因此,借助公共政策分析工具,對社會工作的社會公共問題進行總體性公共政策分析十分必要?？傮w性公共政策分析如下圖所示:

為了對社會工作方面的公共政策有一個比較健全的理論支撐,首先要對社會工作方面的社會公共問題有一個科學分析。根據理論建構的基本原理,先做如下假設:

假設1:一個國家收入分配的不公平、社會福利制度的不完備將導致社會弱勢群體的產生;假設2:社會工作供給不足將導致社會弱勢群體的生活越來越困難,社會工作供給增加將緩解社會弱勢群體的生活困難程度;假設3:政府有義務能夠承擔相應的社會責任,能夠積極地制度化地解決社會弱勢群體問題;假設4:通過不斷推進社會工作,社會弱勢群體問題可以得到有效解決。

只有上述假設成立的情況下,本文的研究才有意義。根據我們黨的執政理念和國家性質,上述四點假設均可以成立。

公共政策問題構建的步驟有:問題感知――問題情勢――問題搜索――元問題――問題界定――實質問題――問題明確化――正規問題。如下圖所示:

本文著重關注貧富差距和弱勢群體問題。

先看貧富差距問題。在社會轉型的背景下,所有制變革、分配制度創新、經濟體制改革、經濟結構調整等,是貧富差距問題產生并擴大的直接的、根本的成因。一定模式的社會經濟制度,決定著一定社會時期人們對社會財富的占有、分配和消費,決定著人們的經濟地位以及經濟關系。因此,貧富差距的直接表現為財富差距、收入差距、生活水平差距等。改革開放以來,我國在經濟增長的同時,貧富差距逐步拉大。數據顯示,1978年我國基尼系數為0.317,1999年達到039,2000年以后,我國的基尼系數已越過0.4的警戒線,并逐年上升。國家統計局公布的基尼系數2006年已經升至0.496。不斷拉大的基尼系數反映了我國城鄉收入分配格局的非合理化走向[2]。另外一組數據也表明,中國社會的貧富差距已突破了合理的限度,統計顯示,總人口中20%的最低收入人口占收入的份額僅為4.7%,而總人口中20%的最高收入人口占總收入的份額高達50%。這突出表現在收入份額差距和城鄉居民收入差距進一步拉大、東中西部地區居民收入差距過大、高低收入群體差距懸殊等方面。2006年,城鎮居民中20%最高收入組(25410.8元)是20%最低收入組(4567.1元)的5.6倍;農村居民中20%最高收入組(84748元)是20%最低收入組(1182.5元)的7.2倍[3]。在政協第十一屆常委會第六次會議期間,九三學社常委賴明在題為《調整國民收入分配格局,促進經濟社會健康發展》的發言中指出:“首先,收入分配結構不合理。初次分配中,勞動者報酬比例從1998年的53.1%下降到2007年的397%;二次分配后,居民可支配收入從682%下降到55.9%。相應地,居民消費不斷下降,最終消費占GDP的比重從1978年的62%下降到2008年的48.6%,而世界平均約為78%。其次,收入分配差距不斷擴大。貧富收入差距從改革開放初的4.5∶1擴大到現在的12.66∶1;城鄉居民收入比從1998年的251∶1擴大到2008年的3.31∶1,農村居民消費支出占GDP比重從1996年的18.8%下降到2007年的9.3%。從1978到2007年,東部與中、西部城鎮人均可支配收入的比值分別從1.2倍、1.1倍擴大到1.46倍和1.50倍,農村人均純收入的差距擴大更大;2000年我國細分行業人均最高最低收入比為263∶1,2008年電力、石油、金融、煙草等行業職工平均收入是全國平均的10倍,而國際公認的合理差距在3倍左右?！盵4]

再看社會弱勢群體問題。弱勢群體指那些在社會資源的分配過程中處于不利地位、競爭能力低下、收入微薄、就業不穩定、生活困難、承受能力弱、社會適應能力差、被排除在主流社會之外的無助群體,一般包括特定人群如鰥寡老人、流浪者、殘障者、下崗職工、失業者、進城農民工、退休人員等。他們往往是資源缺乏、身處困境、權益受到侵犯、人格受到歧視、無法參與政策制定、需要國家和社會給予支持和幫助的人群。弱勢群體具有如下特征:一是生活水準達不到社會認可的最低生活標準;二是依靠自己的力量無法改變目前的弱勢地位;三是需要國家和社會力量給予幫助或支持。從我國目前的情況看,社會弱勢群體規模還在進一步擴大,弱勢程度還在進一步加深。據專家推測,目前我國弱勢群體規模在1.4億-1.8億左右,約占全國總人口的11%-14%。如果不采取措施,弱勢群體的規模將進一步擴大,弱勢程度將進一步加深[5]。

一是貧困人口。據中國社科院2006年10月的《中國全面小康發展報告》藍皮書介紹,世界銀行估計,中國目前約有1.35億人還處在國際貧困線以下,約占總人口1/10。即使全國最富的上海市,低保人數也由2001年的33.85萬人增到2004年的44.1萬人(占總人口443%),增長30.3%。截至2007年底,我國農村絕對貧困人口已減少到1479萬,占農村居民總人口的1.6%。

二是失業人群。隨著國有企業改革的不斷深化,城市失業和下崗職工規模龐大且繼續擴大。政府公布的登記失業率目前在4%上下,實際上要高于這一水平。2001年,國有企業登記失業人員為680萬,下崗人員為500多萬,總計為1200萬人左右。如果加上城鎮集體企業等其他方面的下崗失業人員,則2001年的失業下崗人員總數在2000萬左右[6]。

三是老年人群。國務院發表的《中國老齡事業的發展》白皮書提供的數據表明:20世紀末,中國60歲以上老年人口占總人口的比例超過10%。按照國際通行標準,中國人口年齡結構已開始進入老齡化階段。進入新世紀后,中國人口老齡化速度加快。2005年底,中國60歲以上老年人口近1.44億,占總人口的比例達11%。但老齡事業國家機制尚不健全,貧困老年人的生產自助能力比較低下,社會團體、企事業單位和個人開展慈善救助和社會互助、結對幫扶、認養助養、志愿服務等社會扶助無法滿足需求。

四是女性性別歧視。主要表現為企業拒絕錄用女性人才,即使錄用,也人為實行差別待遇。更為嚴重的是,因為社會性別歧視,我國嬰幼兒性別比居高不下,未來婚姻擠壓會日趨嚴重。

五是兒童青少年人群。在我國17歲以下的兒童青少年中,至少有3000萬人受到各種情緒障礙和行為問題的困擾,并呈上升趨勢。其中,中小學生精神障礙患病率為26%到30%。統計表明,目前,我國各類精神病的患病率已達147‰,共有精神病患者1600萬。兒童行為問題、學生心理衛生問題、自殺問題等明顯增多。據世界衛生組織調研,中、小學生精神障礙,突出表現為人際關系、情緒穩定性和學習適應方面的問題。據估計,其中30%會發展為成人性格缺陷,且成年早期的犯罪、酒癮、吸毒、性人格障礙率是普通人群的5至10倍[7]。

據北京心理危機研究與干預中心2004年底公布的一項調查數據:中國每年約有28.7萬人自殺死亡,除此之外,還有約200萬自殺未遂。全國現在每兩分鐘就有1人自殺死亡,8人自殺未遂,每年有28.7萬人死于自殺,200萬人自殺未遂。在死亡原因中,自殺已經排在了第五位。其中15歲～34歲青壯年中,自殺在死亡原因中排首位。在勞動就業方面,全年全國各級勞動爭議仲裁機構立案69.3萬件,當期立案的勞動爭議案件比上年增長98.0%,涉及勞動者121.4萬人。我國有6000萬殘疾人,他們中的大多數人生活、就業和婚姻遇到極大的困難。

正向效果――社會弱勢群體得到充分的社會工作服務;負向效果――社會工作流變為一種形式,社會弱勢群體受到部分或沒有受到相應的社會工作服務,甚至提供社會工作的政府部門產生人員過多、機構膨脹等問題。

三、社會工作的公共政策論證

――解釋論證的結構模型

論證模型――解釋論證的結構模型,解釋論證的基本要件有三:

(A)用于保證(W)從信息(I)到主張(C)的擴張的條約性假設

(B)用于證實根據(W)的支持(B)

(C)用于駁斥政策論證的一個或多個要素的反駁(R)。

上圖表述觀點之邏輯是:我國目前的貧富分化問題相當普遍,并日趨嚴重,而通過社會工作可有效解決貧富分化問題和社會弱勢群體問題,因此,從公共政策層面講,應大力推進社會工作。具體論證是:一個國家存在三種機制力量:政府機制、市場機制、社會機制,由于政府機制無法有效解決社會弱勢群體問題,市場機制無法解決公共產品供給問題,因此,社會機制特別是社會工作機制能夠解決因貧富分化問題而導致的社會弱勢群體問題。而要上述結論,必須使下述條件成立:政府機制或市場機制可以有效解決社會弱勢群體問題,或者政府愿意從根本上改變原有治理模式以解決貧富分化,或者政黨積極推進政治體制改革以解決社會弱勢群體問題。僅通過政府機制來解決中國社會弱勢群體問題,在未來很長一段時期內都需要其他力量予以配合。而社會機制特別是社會工作機制是解決我國社會弱勢群體問題的重要途徑。

根據上面的分析,我們可以得出以下重要的邏輯結論:

弱勢群體大規模性存在;貧富分化問題相當嚴重,不解決必然影響社會的穩定;貧富分化導致弱勢人口的群體性存在,其生活水準屬于社會最低層次,且自身無法改變;作為政府,必須對弱勢群體予以高度關注,必須制度化地予以解決;由于國家社會福利制度不完備和不公平,社會弱勢群體缺乏有效的政府機制化的保障;目前解決社會弱勢群體的基本可行思路是借助社會力量――健全中國的社會工作機制;健全社會工作機制,首先必須在黨政機關與企事業單位設置社會工作崗位,通過有效的公共政策實踐,引導體制外資源流向社會工作領域。政府通過公共政策不斷完善收入再分配,縮小貧富差距;通過立法,對弱勢群體進行法律保護;增加保障弱勢群體參與社會政治的機會,建立公正合理開放的社會流動機制;提高就業競爭能力,建立和完善與我國經濟社會發展水平相適應的社會保障制度。

參考文獻:

[1]王思斌.社會工作概論[M].北京:高等教育出版社,2006:13.

[2]何婭.基尼系數:城鄉歷史政策的解構[J].中國國情國力,2007(4):27.

[3]王仁貴.中國基尼系數連續上升,貧富差距或惡化[J].望新聞周刊,2009-05-18.

[4]九三學社關于改革國民收入分配建言引起廣泛關注,93.省略/news/impor/272675105305377390.shtml.

篇（6）

地處西亞的以色列國歷史坎坷 ，自然條件較差 。但在1948年建 國后幾 十年的時間內就迅速進入 了發達國家的行列 ，在經濟和社會發展上所取得的巨大成就不得不令世人稱奇 ，先后贏得了“中東的小龍”、“中東 的硅谷 ”和“世界上最小的超級大國”等美譽。以色列 的快速發展成就 固然是多種 因素綜合作用 的結果，而其立足 自身 、制定 出的符合該 國發展要求的各項政策尤其是教育政策卻起到 了關鍵作用。以色列的多語言教育政策是其政策系統的組成部分之一。本文就以色列的社會現實與其多語言教育政策進行分析，探討兩者之 間的相互關 系，以便從 中揭示出以色列的多語言教育政策對其成功走向現代化的積極作用。

一、 政策產生的背景

以色列位于地中海東岸，地處歐 、亞 、非三大洲之間，與黎巴嫩 、敘利亞 、約旦與埃及接壤 。其國土形狀狹長，面積約 2．2萬平方公里。人口約650萬，其中 500萬為猶太人 ，其他主要是 阿拉伯人及少量的切爾克斯人 、亞美尼亞人等 ，是一個多民族國家。以色列人多為外來移民，是一個由各種不同的種族背景、生活方式 、和文化傳統的人組成的融合體 。

據歷史記載，以色列原居民——猶太人公元前 曾生活在現在的以色列和巴勒斯坦地區 ，由于羅馬帝國東征 ，以色列 國被打敗 ，大批猶太人流散到了世界各地。在近兩千年的漫長歲月中，除了猶太教之外 ，猶太人 的民族性逐漸淡化 。散居在世界各地的猶太人尤其是居住在歐洲的猶太人往往面臨著一種兩難境地 ：要么拋棄猶太 民族性 ，融入所在國的社會生活，要么繼續堅持以往的猶太宗教生活方式 ，以猶太社團為單位生活，同當地社會隔離，不與所在 國的政治 、經濟和主流文化交往。正如早期猶太復 國主義思想家赫茨爾描述的那樣：“在隔都里他們沒有榮譽 ，沒有權利 ，沒有正義 ，沒有防御——但他們一旦離開隔都 ，他們就不再是猶太人 了”。[21(v35--352)極端虔誠的猶太教信仰者選擇了后者，而正是 因為猶太宗教的代代相傳 ，使猶太 民族性的火種得以保存，并從中產生了猶太復國主義思想。

18世紀末期，波及世界的啟蒙運動帶給了猶太人極大的啟發，在他們當中產生了要求復興以色列民族的強烈愿望。而復興的首要任務就是將他們的向往之地——“以色列地”建成全體猶太人 的精神圣地，讓耶路撒 冷耶和華殿的福音能撫慰苦難中猶太人的心傷 。猶太復國主義思想在廣大猶太青年 中廣泛傳播并被接納 。

1898年 ，另一位猶太復國主義思想家納赫曼．西爾京發表了《猶太人問題和社會主義猶太國》小冊子，提出了猶太人要擺脫困境，只有建立一個猶太國，并指出移民集體開拓是實現猶太復國主義的最佳途徑 。

通過不懈努力，1948年 5月 4日，以色列國得以建立，長期寄居在世界各地的猶太人再次獲得了民族 國家身份認定 ，擺脫了離散狀態下外部環境的束縛，開始進入了一個嶄新的歷史時期。

建國后的以色列，開始了大規模的國家建設。盡管其自然條件和地緣政治環境都十分惡劣，但以色列人克服了重重 困難，在短短半個多世紀的時間里 ，創造 了經濟和社會發展奇跡 ，并快速躋身于發達國家的行列，贏得了世界贊譽。

以色列的社會現狀大致表現在其政治、經濟和文化三方面。在政治上 ，以色列實行的是議會民主制 、普選制和三權分立多黨并存為特色的政治制度。猶太復國主義者在建立 以色列 國時并沒有一味套用其兩千年前以色列 國古老的國家政治運行模式 ，而是將歷史傳統與外來經驗有機的結合起來 ，創立了今天以色列 自己的政治體制。從“克奈塞特”(希伯萊語“大集會”之意)的命名到 120個議會席位的確定 ，是來源于 2500年前 的猶太傳統 ：而“權力合法 、權力制衡 、權力公正”等則是吸取了西方議會民主制所推崇的理念。在經濟上，建國后的以色列人抓住了世界科技革命與西方經濟繁榮的大好契機，積極創新，揚長避短，探索出一條以科技興國與 出口導向為主戰略的經濟發展的成功之路，所取得的成績令世人矚目。其 2006年的 GDP還是取得 了 5．1％ 的增長率 ，人均 收入 增長了 6．4％，達到20138美金。_3_在文化上，古老的猶太文明終于回歸故土并實現了現代復興，僅僅是消亡達近兩千年的希伯萊語 的復興就是世界上絕無僅有之事。除此之外，以色列入還創造了文學、音樂、體育 、新聞等各項文化事業 的巨大繁榮。

以色列所取得的驕人成就得益于猶太民族悠久的重視教育的傳統 ，這種優 良傳統隨著時光的推移沒被削弱，反而得到了加強 ，成為以色列教育立國之路的思想根源和基礎。歷經磨難而又勤勞智慧的以色列人更加認識到，只有發展教育，通過人才戰略，才能走上強國富民之路。立足于該國歷史和社會現實，以色列政府制定出了一系列符合其自身特點而又不失廣泛國際聯系和合作的各項科學教育政策。實踐證明，這些教育政策為以色列的騰飛發揮了極其重要的基礎性作用。

二、多語言教育政策的制定

以色列的多語言教育政策是該國教育政策的組成部分，其形成和發展同樣有著深刻的社會和國際背景。十九世紀末期，當猶太復國主義思想在世界各地猶太人中盛行之時，現代希伯萊語之父埃澤爾·本一耶胡達抱定“一個民族，一種語言”的信條，在現今的以色列領土上建立了希伯萊語委員會，并通過辦學校、出刊物、寫文章等多種途徑傳播希伯萊語。盡管在此過程中，本一耶胡達受到了來 自兩方面的壓力：一方面的壓力來 自宗教勢力部門，他們認 為希伯萊語是“圣潔的”宗教語言，反對把希伯萊語口語化；另一方面的壓力來 自猶太移 民中的惰性 ，他們對復活希伯萊語態度消極 ，但經過激烈的“語言之爭”，以色列的復國主義終于站 了上風，希伯萊語在猶太人中獲得了第一語言的地位，消亡達近 2000年的希伯萊語在“以色列地”奇跡般地復活了。1948年以色列國建立，希伯萊語被確定為該國的國語。

獨立后的以色列國對流落到世界各地的猶太人 敞開大門 ，回到 以色列的猶太人立刻就能擁有該 國國籍 ，成為以色列合法公民。重建以色列國 、擁有 自己的祖國曾一直是獨立前以色列人魂牽夢繞的理想，以色列獨立后，世界各地大量的猶太人紛紛回到了自己夢想中的家園。然而，一個不得不面對的客觀事實是：各地回到自己國土的猶太人卻講著各種各樣的語言。據以色列駐上海領事館網站介紹：以色列約有50％公民的母語不是希伯萊語 ，l0％以上的人講著俄語 ，8％講阿拉伯語，還有 5％來自中歐或東歐的人講意第緒語(Yiddish)，所使用的其它語言還有：法語 、羅馬尼亞語 、匈牙利語 、波蘭語 、波斯語 、阿姆哈拉語 、梯格瑞尼亞語(Tigrinia)、西班牙語和德語 。

以色列獨立前，巴勒斯坦 的猶太社 區(現在的以色列)屬英 國托管 ，英國管理當局確立英語、阿拉伯語和希伯萊語為官方語言。1948年，新獨立的以色列將英語從官方語言的名單中刪除 ，可實際上 ，英語仍然被官方使用，置于希伯萊語之后 ，阿拉伯語之前。20多年后 ，隨著對外交往的頻繁和加強以及 以色列回遷移民擁有多種語言的客觀性，再加上猶太復國主義觀念的削弱，很多語言又大量在公開場合重新被使用。雙語和多語觀念得到認可，英語的普及便是明證，這是英語伴隨著經 濟與全球化綜合作 用的結果。有鑒于此，以色列的語言政策部門將英語作為最重要的國際性語言，法語可替代英語或阿拉伯語或第二門語言；同時，鼓勵新移民接受他們的母語教學，提倡語言類學校的發展 ：該國的外語政策還鼓勵學生學習第三門語言制定有教學計劃 的語言還有意第緒語 、拉地諾語（一種西班牙猶太人說的方言)、西班牙語和德語。政策部門還想將日語納入其中 ，并鼓勵發展特殊語言學校。

以色列是一個多語言的國家，希伯萊語與英語 和阿拉伯語一起 ，被認為是以色列三種官方語言，除此之外 ，其龐大的移民人 口(例如 60萬俄羅斯移 民，還有 5萬左右 的埃塞俄 比業 移民)還使用著各 自的語言。希伯萊語是 以色列的國語 ，無論是在辦公場所 、公共場合還是在私下里 ，以色列講希伯萊語 的人有 550萬人之多。在猶太復國主義和猶太 民族主義思想中，希伯萊語的復興占有最主要地位 ，備受推崇，堅定的猶太復國主義思想鼓勵移民學習并使用希伯萊語，不鼓勵人們使用其他語言 。在外來移 民中，很多人的希伯萊語講得比他們 的母語還好 ，但來到 以色列時間不長或退休后再到以色列 的人講不好希伯萊語。到了 1972年，新移民和他們的后代漸漸地接受了希伯萊語的主導地位，認為希伯萊語是最主要語言的人占到了 77％。l4 盡管以色列的語言政策部門提倡雙語或多語教育，不反對使用其它語言，但實際狀況并非如此，例如，猶太人社區的阿拉伯語教學就很薄弱，除了希伯萊語之外，學校里很少教授其它語言，也很少有資金來資助其它語言的教學 。

三、多語言教育政策的走向

據上可知，以色列多語言教育政策是以色列人根據其自身實際和國際環境而制定的 ，而且被實踐證明是科學的。只要以色列的社會實際和 國際環境沒有大的改變，其多語言教育政策的框架不會發生根本改變。

以色列現在的社會現實和國際環境是：該 國國土面積狹小、資源貧乏 、社會構成獨特 ；兩千年前亡國的命運是歷史恥辱 ；近兩千年 的流離失所、寄人籬下和“二戰”期間納粹分子對猶太民族的大屠殺 帶給了猶太民族太多 的磨難和傷痛；以色列建 國的艱辛和代價使他們永生難忘 ；重視教育和創新是以色列迅速發展最堅實 的基礎 ；與發達國家尤其是世界強國保持友好交往使該國有了經濟和科技騰飛的翅膀?？梢哉f，當今世界兩大主題—— 和平與發展對于以色列人有著更加特別 的意義和與眾不 同的歷史厚重感，因此以色列人民倍加珍惜今日之發展成就和利果實。

以色列的社會現實和國際環境構成了該國政府制定一些列方針政策的客觀基礎，也使該國多語言教育政策變化和走向的條件?；谝陨械臍v史、文化、宗教和價值認同，結合該國所處的全球化時代背景，不難判斷：在可預見的將來，以色列國所處的社會現實難以有大的變化，與該國相關的國際環境可能存在一些變數，主要是同周邊阿拉伯國家和地區的領土糾紛和實力恩怨能否得到緩解甚或消除。但無論如何，其國內多民族的人 1：3結構和國際更為頻繁 的對外交往的現實發展狀況決定著其多語 言教育政策的走向。

1、以色列的希伯萊語是該國人民民族價值認 同的外在表現，它今后仍將是全球化時代該國最主要的語言；

2、以色列 的多語政策是該國在經濟、政治 、文化和社會諸方面同周邊國家、世界其它國家和分布在世界各地猶太人保持和加強聯系的客觀需要，多語政策實施的好壞將會極大地影響以色列 同各國之問的關系走向及其交往程度；

3、盡管外語教育在 以色列會得到重視 和加強 ，但絕不會超越希伯萊語的主導地位 ，這是以色列國家的歷史和現實決定的；

4、以色列的外語教育政策是其社會現實和社會需要的一種反映，各外語語種的地位和排序會根據實際需要進行調整 ，但英語和阿拉伯語會在外語語言政策中占有極其重要的地位。

【參考文獻】

[1]以色列概況．http：//beijing．tufa．gove／web／Jain／document．asp? SubjectID=5463＆MiSSionID=87＆LanguageID=77＆StatusID=O&DocumentID

篇（7）

將社會分析應用于旅游經濟政策與項目管理中是對傳統技術主導法的改革創新。旅游經濟的社會分析主要是以社會學角度進行旅游經濟系統全面考察，其中涵蓋行政管理措施與資金及技術的使用考察，還包括對旅游經濟項目影響范圍內的社會組織變量分析與考察。筆者在文中先分析了旅游經濟社會分析的重大意義，并基于其重要性進行了社會知識認同分析，最后分析了社會學變量切入點分析。

一、旅游經濟社會分析的戰略意義

傳統的經濟學研究中注重進行自然發展經濟學，從而忽視了經濟發展中人類文化的相關影響研究。近年來，眾多經濟學者將文化變量引入到經濟發展研究中，取得了比較系統的經濟理論成就，進而確定了文化問題在經濟發展思想與實踐中重要的影響地位，社會文化變量在旅游經濟中的影響地位也就此確定。

旅游活動最大的特點便是以人類活動為主體的社會活動，其中各項活動都以旅游民眾的主體需求為主導，具有社會人文性。旅游活動由于包含旅游消費群體與旅游活動服務群體，而其中的各群體或個體又具有明顯的主體傾向，包括不同的社會生活行為習慣，這便決定了旅游活動中多元化社會影響因素的存在，因此將社會分析應用于旅游經濟活動中能夠系統囊括經濟活動中各種社會影響因素，具有現實意義。

此外，社會知識對于經濟發展也漸引起學者注意，并在經濟研究中不斷加深對社會知識的理解。社會知識在旅游經濟發展中的影響研究能夠改變減少經濟發展中的障礙因素，對于促進旅游經濟的發展具有重大的推動作用。

二、社會學科系統知識認同分析

（一）社會科學知識認同的必要性

現階段，將社會分析應用于旅游經濟發展中首先推進了旅游經濟發展研究對社會科學知識的認同，這是人們用社會學角度進行旅游經濟發展可行性考察的必然結果，此外，強化旅游經濟對社會知識的認同也是經濟發展研究對社會文化變量關注度不斷提升的附帶成果?；谝豁楉椀慕洕l展研究，社會文化變量與社會科學知識認同能夠影響旅游經濟項目的成敗，因此將社會分析應用于旅游經濟發展中需強化對社會學科知識的認同。

（二）社會科學知識認同發展意義

現階段，旅游經濟項目計劃與設計工作多是基于經濟發展目標進行項目規劃，其中社會科學知識認同在發展經濟的過程中能夠幫助基于經濟實際進行因素分析，轉變經濟發展觀念具有明顯的戰略意義。

社會分析應用于旅游經濟分析中能夠為經濟計劃的制定提供參考意見，這便對旅游經濟發展研究中強化社會科學知識認同提出了要求。社會科學知識認同過程中包括環境分析、可持續發展觀、機構構建等環節的分析。這些知識與意識方面的認同能夠推進社會分析的系統化。

一般而言，社會學科知識中一些因素對旅游經濟的項目規劃具有限制性影響作用，會直接損害旅游經濟各項工作開展的系統性與概念性，這便要求強化科學知識認同以形成系統的知識理論，減弱旅游經濟內部社會因素的障礙性。

三、社會變量學與資金為主導的旅游經濟

對于以資金為主導型的旅游經濟而言，項目能夠促進旅游經濟迅速發展，推進經濟目標的實現，將社會分析應用與旅游經濟項目計劃中能夠拓展旅游經濟發展內涵。

現階段，旅游經濟的發展中已經構建了相關的選擇模型，但是社會分析就其模型作出了理論指導。項目選擇模型中的人作為一大社會變量具有關鍵因素，可以算是旅游經濟項目中的主導。將社會分析應用于旅游經濟項目規劃中將人這一變量置于首位進行因素考察，能夠推進旅游經濟項目規劃。筆者認為人這一社會變量算是旅游經濟政策制定者，這一社會變量能起到基礎作用，重視社會變量的研究能夠推進旅游經濟科學發展。

四、旅游經濟中的社會學切入點

將社會分析應用與旅游經濟項目計劃與政策制定中能夠打破各社會學科之間的界限，并形成學科知識的綜合應用?，F階段，國外就社會學在政策制定中的應用進行了研究，著重分析了社會角度在經濟政策制定等相關工作中的作用，并最后得出結論認為社會學科知識應用束縛性因素過多，影響了其作用的發揮，由此可見，將社會分析學應用于經濟政策相關工作中需要以各學科界限的打破為切入點，著重明確旅游經濟中的社會分析要素與內涵，強化應用。

隨著旅游經濟需求模式的轉變，經濟政策制定中的影響因素也發生了變化，將一些重要的社會變量置于經濟研究的重要位置，會使經濟決策的制定更加客觀，也會強化項目誘導作用的發揮。在旅游經濟研究中進行社會變量考慮能夠實現旅游經濟項目與政策相關問題的結構優化。

五、結語

本文著重闡述了社會分析在旅游經濟政策與項目中的應用。筆者就社會學中的社會學科知識與關鍵變量進行了應用分析，認為將人這一社會變量作為現階段旅游經濟項目規劃中的關鍵社會因素進行計劃與設計能夠提高項目管理的科學化水平，還能夠促使旅游經濟政策的制定更加符合旅游需求模式轉折階段的實際情況，利于旅游經濟客觀化水平的全面提升。

參考文獻：

篇（8）

一、轉制科研院所離退休人員社會保障重要政策分析

(一)重要政策概述

在科研院所轉制過程中，為解決離退休人員社會保障問題，國家出臺了一系列重要政策。

1999年2月，國務院辦公廳轉發科技部等6部門《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革意見》([1999]18號)。提出了國家經貿委管理的10個國家局所屬242個科研機構管理體制改革的指導思想和改革方式，并規定相應優惠政策和組織實施意見。這是我國第一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的重要指導性文件，也是政府有關部門制定專項政策的主要依據。

1999年4月，科技部等12部門根據[1999]18號文件精神，提出轉制科研院所離退休人員社會保障問題的可操作性實施意見(國科發政字[1999]143號)。與[1999]18號文件比較，其特點是保留了18號文件的基本精神和原則，明確提出5年過渡期離退休人員基本養老金問題的解決辦法等政策。

2000年1月，勞動和社會保障部等4部門下發《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構轉制后有關養老保險問題的通知》(勞社部發[2000]2號)。明確了基本養老保險費繳納基數確定的時間標準(1999年7月)，重申了轉制前離退休人員原離退休待遇不變，對過渡期退休人員養老金待遇提出了5年過渡期待遇差的補貼標準及辦法。

2002年2月，勞動保障部等5部門針對242個科研機構、中央所屬178家工程勘察設計單位以及134個科研機構，轉制前離退休人員待遇調整問題做了規定(勞社部發[2002]5號)。明確有正常事業費的轉制單位不再執行企業的調整辦法，沒有事業費的轉制單位仍執行企業的調整辦法。

2003年7月，財政部等4部門，就有關部門、單位反映轉制科研機構有關政策執行中的問題，下發通知(財教[2003]68號)，針對“過渡期”退休人員的養老金問題，轉制科研機構的醫療保險、住房補貼問題，以及屬地化管理等問題，重申、強調了過去一些政策，沒有提出進一步的解決辦法。

(二)重要政策分析

1.《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革意見》(國發辦[1999]18號)。這是我國第一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的指導性文件，也是政府社會保障部門制定專項政策的主要依據。文件規定：“原有的正常事業費繼續撥付，主要用于解決轉制前的離退休人員的社會保障問題。其他人員的社會保障參照國家對企業職工的社會保障政策執行?！蔽募鉀Q原有正常事業費撥付單位的、轉制前離退休人員的社會保障問題有重要意義，但解決不了沒有事業費撥付單位的同類人員的社會保障問題，特別是某些轉制成股份公司和非國有性質的單位，沒有法定義務去安排經費解決這類問題。按照上述文件精神，轉制后離退休人員執行“企業職工的社會保障政策”。 由于我國事業和企業退休人員執行的是兩種不同的社保體系，對因執行企業社保政策可能出現的“待遇差”，文件沒有明確的解決辦法。

2.《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革的實施意見》(國科發政字[1999]143號)。 文件明確了轉制科研院所離退休人員退休金發放和日常管理工作由“原單位負責”；打通了轉制單位進入企業社保的政策通道，“轉制前的連續工齡視同繳費年限，不再補繳養老保險費”；提出了轉制后退休人員待遇差“采用發補貼的辦法解決”和“有條件的企業可建立補充養老保險”的辦法。

143號文件是對18號文件精神的延續，盡管它是一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的操作性文件，但仍然沒有提出解決沒有事業費撥付單位退休人員社會保障問題的政策。雖然，文件提出了“轉制后退休人員待遇差”的解決辦法，但在實踐操作過程中，對轉制后近期退休人員的“待遇差”問題沒有明確的補償標準；對“單位建立補充養老保險”的規定也不是強制性的，導致這一補償政策落不到實處。

3.《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構轉制后有關養老保險問題的通知》(勞社部發[2000]2號)。(1)文件明確了基本養老保險費繳納基數確定的時間標準(1999年7月)，但對部分2000年以后轉制的科研院所，因在1999年7月后調整了工資，進入地方社保管理在驗封工資時只能按1999年7月進行確認，致使轉制后退休的人員享受不到新增工資部分。(2)文件雖然重申了轉制前離退休人員原離退休待遇不變，由于養老金是按所在城市企業人均養老金標準支付的，盡管也明確了差額部分由原單位用事業費或自籌資金支付的辦法加以解決，但是許多科研院所轉制后繼續改制成股份公司和非國有性質企業，讓改制后的企業承擔事業費不足的差額部分補貼，法律依據不足。對沒有事業費的單位，雖然明確了離退休人員養老金從基本養老統籌基金中支付。解決了“沒有事業費撥付單位退休人員社會保障”支付問題，但同時又規定了“基本養老金調整按企業的辦法執行”。因事業單位近幾年退休金增幅高于企業養老金，導致了企業與事業單位同類離退休人員待遇差距的逐漸擴大。由此看來，“待遇不變”實際上是指事業單位待遇的基數不變。(3)為保證離退休人員待遇水平平穩銜接，文件對轉制后退休人員退休待遇問題，提出了5年過渡期養老金待遇差的補貼標準及辦法，重申“有條件的單位可建立補充養老保險”。盡管這些制度對過渡期退休人員養老金待遇有一定的補償作用，但待遇差的補貼是采用逐年遞減的方式，絕大多數轉制單位因“建立補充養老保險”的制度不是硬性規定，并沒有建立補充養老保險，而過渡期養老金待遇差的補貼政策難以調整與事業退休人員之間的差距，導致工作時間越長，退休后養老金待遇越低。

4.《關于轉制科研機構和工程勘察設計單位轉制前離退休人員待遇調整等問題的通知》(勞社部發[2002]5號)。(1)文件對有正常事業費的轉制單位，調整2號文件規定的“離退休人員的基本養老金調整按企業的辦法執行”的政策，明確有正常事業費單位轉制前離退休人員“不再執行企業離退休人員基本養老金調整辦法”，同時也明確“社會保險經辦機構只負責發放接收時按規定標準核定的基本養老金”，“退休待遇調整納入國家統一的事業單位離退休費調整范圍，由財政部門按統一的補助標準和現有經費渠道安排所需資金，并由離退休人員原單位負責發放”。應該說，對有正常事業費的轉制單位的離退休人員來說，是一個較好的政策安排。但由于轉制科研院所轉成企業后，事業單位調整退休金時，相關的文件發不到單位，導致不能及時調整離退休人員的養老金，造成誤會和矛盾。 同時也增加轉制后企業管理壓力和管理成本，不利于離退休人員實現社會化管理。如果將來企業改制成其他性質的企業，原單位負責發放養老金就成了問題。(2)對沒有正常事業費的轉制單位，轉制前離退休人員養老保險問題政策與2號文件基本一致，文件仍沒有解決企業繼續改制后調整離退休人員待遇資金來源的法律依據問題。同時，將待遇差的調整由2號文件規定的“由原單位自籌資金解決”的“剛性”政策，調整為“由原單位視經濟情況自籌資金解決”的“柔性”政策。導致離退休人員“待遇差”的補貼政策反而得不到保障，激化了離退休人員因“待遇差”得不到合理解決的矛盾。

調查發現，中央轉制科研院所自執行5號文件后，原來享受地方社保的某些優惠性政策補貼則被完全取消了，導致和當地同類離退休人員相比，待遇差距越來越大。

5.《關于轉制科研機構有關問題的通知》(財教[2003]68號)。 (1)68號文件強調了“過渡期內退休人員的養老金計發和調整仍繼續執行國家對轉制科研機構的現行政策”，對執行現行政策形成的“工作時間越長，退休后養老金待遇越低”的問題沒有提出解決辦法。(2)對轉制科研院所離休人員醫療保障問題，文件明確“轉制科研院所離休人員的醫療待遇不變”；對轉制前的退休人員，明確“在參加基本醫療保險的基礎上，可以參照執行國家公務員醫療補助政策，實行醫療補助”。對轉制前有正常事業費撥付的單位，按原有正常事業費繼續撥付、統籌安排。文件解決了離休人員和有正常事業費撥付轉制院所轉制前退休人員醫療保障問題。(3)對沒有事業費撥付的單位的轉制前退休人員、兩類單位 (有事業費和無事業費撥付)5年過渡期及以后退休人員，“參照國家對企業職工的醫療保障政策執行”。 因企業醫療保障與公費醫療標準差異很大。導致這部分退休人員醫療經費捉襟見肘，大病不敢看，小病看不起，意見很大。盡管部分轉制單位視經濟狀況、出于感情的原因，對他們的醫療費用有一定的補助，但不是政策性安排。特別是部分單位繼續轉制成其他性質的企業，退休人員只能享受地方企業基本醫療保障的待遇。導致他們與有事業費撥付單位、地方科研院所、地方企業同類人員之間的醫療保障差距。

二、地方解決同類問題的政策及辦法

地方科研院所轉制中離退休人員社會保障問題的政策依據，也是在中央18號、143號文件的基礎上，根據各省的具體情況，進行了相關調整。

(一)轉制前離退休人員的社會保障問題解決

1.主要辦法。(1)在養老金發放標準上，各省市都重申了“轉制前已離退休人員，原離退休費待遇標準不變”的政策。(2)在養老金發放上，主要有兩種方式，一是由社會保險經辦機構發放；二是由原單位負責發放?？蒲性核D制時，轉制前離退休人員隨單位其他人員一同進入企業社保的，統一由社保機構發放離退休人員養老金(如江蘇、上海、重慶、北京、黑龍江、湖北、內蒙古、遼寧等省市)；科研院所轉制時，轉制前離退休人員沒有隨單位其他人員進入企業社保的，養老金由原單位負責發放(如廣東、貴州、寧夏、青海等市)。(3)在養老金的資金來源上，根據科研院所轉前有無正常事業費情況而定。全額事業費撥付單位，轉制前離退休人員，不管是采取社保機構發放還是原單位發放，資金都由原事業經費渠道解決；差額事業費撥付單位，轉制前離退休人員，退休金來源除原事業經費渠道解決外，差額部分由原單位自籌資金解決；無正常事業費撥付單位，轉制前離退休人員，不管是采取社保機構發放還是原單位發放，差額部分由企業自籌資金解決。(4)在養老金調整上，也是根據有無事業費撥付渠道形成不同的方式。對有正常事業費撥付單位，轉制前離退休人員按事業單位辦法調整；對無事業費的單位，轉制前離退休人員按企業的辦法調整。(5)在時間上，多數省市按事業單位退休方式，將時間確定為2001年12月31日；部分省市以轉制時間為節點 (如河南省等)。

2.政策分析。盡管各省市重申了“待遇標準不變”的政策，但養老金調整執行企業辦法，與事業單位差額部分由原有資金渠道解決。 由于部分企業直接或繼續改制成其他性質的企業，由改制企業來承擔離退休人員待遇差，法律依據不足，即使應承擔法定義務的企業，因經營狀況的原因，無力承擔待遇差的補貼費用，導致不同資金渠道來源的科研院所同類人員在養老金待遇方面的差異逐漸擴大。中央轉制院所存在的這些問題，同樣在地方轉制院所存在。

(二)過渡期退休人員的社會保障問題解決

1.主要辦法。(1)提前退休。各地在提前退休的政策上，有一點差別。如江蘇、浙江、湖北、河北、河南、廣東、青海、重慶、福建等省市，都規定了“距法定退休年齡5年內(含5年)，工作年限滿 20年的人員；或工作年限滿30年的人員，男滿55周歲、女滿50周歲并工齡滿20年的職工，本人自愿，經批準，可提前退休，享受正常事業單位退休待遇?！闭憬⒑幽?、四川還制定了“提前一年以上退休的，增加一級職務工資”的政策。寧夏、湖南、黑龍江提前退休政策只規定“男滿55周歲，女滿50周歲的職工，經本人申請，單位批準，可以按現行科研事業單位的待遇辦理單位內部退養手續，到達退休年齡時，按規定辦理正式退休手續。”重慶還明確規定“在渝的中央轉制科研機構，在征得主管部門同意后，可以執行地方提前退休的政策，并由地方統一管理”。江西規定“在轉制過程中職工內部退養問題，由單位自行決定，經費由單位自行解決”。(2)延緩過渡期時間。有兩種方式：一是過渡期統一延后2001年12月31日，即轉制企業2001年12月31日之前的企業退休人員，一律享受事業單位的退休待遇(如上海、北京、遼寧、吉林等)；另一種是科研院所批準改制為企業后，2～5年內到達退休年齡的人員，按機關辦法退休，享受事業單位的退休待遇，養老金的計發辦法按本市對機關退休人員的規定執行(如上海、貴州)。(3)進行身份置換。遼寧、江蘇等多數省市、地方及行業在所屬科研院所轉制前，對員工身份進行置換補償，補償后進入企業社保。退休后一律執行企業社保待遇。(4)遼寧等部分省2003～2004年間先后又出臺了新的文件，將提前退休工齡和年齡計算時間推遲到2005年底之前 (各省時間不太一致)，同時過渡期又后延2～3年。

2.政策分析。(1)盡管各地在提前退休的政策上有一點差別，但基本上解決了科研院所轉制前有20～30年工齡員工的社保待遇問題(按事業單位待遇)。 由于沒有徹底解決養老金調整執行的問題，按企業養老金辦法調整他們的待遇，也存在與事業單位差額部分補償的資金渠道問題。轉制前離退休人員待遇問題在這類人員中同樣存在。(2)延緩過渡期的第一種方式，把待遇差補償的逐年遞減政策的起始時間又推遲了兩年，在一定程度上緩解了因執行不同的社保政策導致的待遇差矛盾。但同樣存在工作年限越長，退休時待遇越低的現象。延緩過渡期的第二種方式，實際上是把提前退休政策又放寬了2年，有效解決了轉制后2年內退休人員的社保待遇問題。(3)應該說，科研院所轉制前，對員工身份進行置換補償，補償后進入企業社保，退休后一律執行企業社保政策，是一個最合理和“一勞永逸”解決問題的辦法。從調查情況來看，采用此辦法解決退休人員社會保障問題，目前沒有后遺癥。

(三)過渡期后退休的人員的社會保障問題解決

1.主要辦法。各省市都規定了過渡期后“按照規定執行當地企業職工基本養老保險制度”的政策。

2.政策分析。由于各地普遍采取了延緩過渡期的政策，到目前為止，過渡期后待遇差問題還沒有表現出來?！吧矸菅a償”的配套政策和目前這類人員數量不是很多，預計將來過渡期后員工在退休待遇問題上的矛盾不會突出。但對部分地區沒有采用“身份補償”辦法，會存在退休金待遇的差異。但矛盾是局部性的。

(四)中央和地方院所待遇差問題解決辦法

1.主要辦法。重慶市的主要做法是中央轉制科研院所執行屬地政策?！霸瓌t同意中央在渝改制科研單位執行地方科研機構改革政策”。中央轉制科研院所“在2001年12月31日以前，中央在渝改制科研單位在征得主管部門同意后，可以參照《重慶市人民政府關于印發重慶市科研機構體制改革實施方案的通知》(渝府發[2000]74號)和《重慶市人民政府關于重慶市科研機構體制改革實施方案的補充意見》(渝府發[2001]48號)中有關提前退休的規定執行。從 2002年1月1日起，各單位參加我市企業職工基本養老保險統籌，提前退休人員和正常退休人員一并作為統籌對象，其退休費由地方養老保險基金支付。”上海市的做法是改變管理體制后統一轉制。 即中央轉制院所轉制前先劃歸地方管理，然后與地方轉制院所一樣，按上海市相關政策轉制。規定“國家部委駐自治區科研機構實行屬地化管理的，享受自治區直屬科研院所的相關政策”。

2.政策分析。重慶市執行屬地政策，很好的解決了中央和地方政策不一致的矛盾，保證了中央轉制科研院離退休人員社會保障享受同城待遇。調查發現，重慶市轉制科研院所部分退休人員除對“按企業辦法調整養老金”有意見外，其他方面的矛盾并不突出。由于上海市的中央轉制科研機構轉制前一律劃歸地方管理，轉制時執行上海的相關政策，不存在兩類人員的待遇差問題，又由于上海市采取了分段計算工齡的辦法，基本上合理的解決了整個轉制科研院所離退休人員養老金待遇中存在的問題。

(五)基本養老金計發的時間及標準確立

篇（9）

中圖分類號：F830.34 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）01-0071-07

一、引言

長期以來，農村金融一直是我國金融體系中最受關注但又最薄弱的環節之一。就目前來看，商業性金融機構涉足農村地區金融業務所存在的成本、風險與收益的不對稱性，導致其本能地“嫌貧愛富”，農信社改革的去合作化和村鎮銀行的趨利性也日益明顯。所以，單純依靠市場機制和商業銀行履行社會責任，不可能徹底解決農村金融需求與供給之間的結構性矛盾（韓俊，2007）。在這種情況下，集政府干預與市場機制于一體的農村政策性金融必須有所擔當。2014年是我國農村政策性金融領域唯一的政策性銀行——中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）組建和運營20周年。對比我國農村政策性金融制度設計的初衷，從農發行運行20年的實際效果來看，農村政策性金融制度的特殊功能和優越性并沒有得到完全的體現和發揮，功能弱化現象十分明顯，農村社會的融資形勢依然嚴峻。為什么會出現這種發展困境？以往的研究大多認為主要是由于農發行的職能定位不清和功能不健全（何廣文，2004；劉錫良，2006；賈康、孟艷，2009）。王偉（2011）認為，自動、穩定而合理的風險補償與利益補償機制的缺失也是一個不可忽視的因素。理論界對我國農村政策性金融發展的研究，大多是從金融制度或機構本身的經濟學角度來展開，尚未發現從學科交叉的經濟社會學角度，尤其是社會網絡的視角對農村政策性金融作深入系統的研究。

社會網絡是社會行動者及他們之間關系的集合（劉軍，2004），是一種正式性較弱的社會結構。作為一門嶄新的學科，新經濟社會學認為經濟活動不是存在于“真空” 中的，而是“嵌入”社會結構之中。經濟社會學家總是在具體社會結構或社會網絡的制約與影響中研究人類的“理性行動”。朱國宏等（2005）研究指出，網絡結構的各種特性在很大程度上決定著經濟過程及其結果。一般認為，社會網絡理論的研究對象可以是自然人、法人或集體行動者，或者任何能與另一個實體發生聯系的實體（特納，2006）。實際上，使用“行動者”這個詞并不意味著該社會實體一定要“行動”或者具有意志力。從這個意義上講，我們也可以將整個經濟定義為通過社會互動和社會結構把經濟利益及其他利益以不同方式聯結起來而形成的巨網。農村政策性金融作為一種社會建構，是嵌入在農村社會金融網絡之中的。在這一網絡內，農村政策性金融機構通過與其他行動者之間的“社會互動”，不斷優化融資者的“社會資本”，進而改善其融資狀況，同時推動自身持續向好發展?？梢哉f，社會資本充當了農村政策性金融發展的一個重要的驅動因素，社會互動則是其發揮作用的主要途徑。社會資本孕育于社會網絡之中，“是一種鑲嵌在社會結構之中并且可以通過有目的的行動來流動的資源”，社會網絡是社會資本的載體；社會互動形成社會網絡，是網絡中的人與人、群體與群體之間通過接近、接觸或手勢、語言等信息的傳播而發生的相互依賴的過程，社會網絡影響或制約著社會互動。因此，在有關社會網絡的研究中，這三者經常是一并討論的。很難想象，拋開社會資本和社會互動去考察社會網絡，可以得出令人信服的結論。

基于這一思路，本文汲取了新經濟社會學及經濟金融學相關原理，將農村政策性金融的運行和發展置于其所在社會網絡的背景中，力圖探究出其與所嵌入的社會網絡及該網絡中的其他行動者之間的相互關系和內在于這些關系的驅動力。為此，本文先從宏觀方面論述了農村社會金融網絡場域為農村政策性金融發展提供的基本載體功能，接著從微觀層面分析了嵌入社會網絡中的社會資本的需求對農村政策性金融發展的間接驅動作用，最后分析社會互動對農村政策性金融功能發揮的影響機理。

二、農村社會金融網絡場域是農村政策性金融活動的基本載體

社會網絡理論告訴我們，任何一個個體或組織都是具有社會性的，是被社會化了的實體。他們并不是孤立存在的，而是無時無刻不處在社會網絡當中。所謂場域，可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡或一個構型。通俗地講，場域是以各種社會關系連接起來的、表現形式多樣的社會場合或社會領域。雖然場域中有社會行動者、團體機構、制度和規則等因素存在，但是場域的本質是這些社會構成要素之間的關系，即社會關系網絡。據此定義，我國農村地區的金融網絡就相當于一個主要由農戶、農村企業、農村商業性金融機構（商業銀行、商業性擔保公司等）、農村政策性金融機構（農發行、政策性擔保公司、政策性保險公司等）、法律法規等構成的特定的場域。

在這一場域之內，各行動者因其地位的不同，占據的金融資源或權力也有很大差別。農戶、農村企業等是資金的需求方，各金融機構則是資金的供給方。由于農村金融資源的稀缺性，農村金融市場本質上是一個需求明顯大于供給的賣方市場。這就導致了農戶、農村企業等資金需求者在融資時面臨一系列的尷尬與困難。尤其是在農村政策性金融制度設立以前，由于農村合作性金融早已名不副實，異化成了事實上的村鎮商業性金融；民間金融還不夠正規，風險較高加之資金規模遠不及需求，農村融資市場上便形成了商業性金融獨大的單邊壟斷局面。此時，農戶及農村中小企業等群體想要融資時，因為很難從其他渠道獲得資金，就只能求助于農村的商業性金融機構?？梢哉f，他們能不能順利取得所需資金幾乎完全取決于農村商業性金融機構一方的行為。這樣，出現“信貸配給”或“資金饑渴”等現象就不足為怪了。農村商業性金融機構不是提高擔?；虻盅洪T檻不肯放款，就是以風險較高為由借機抬高利率，致使農戶或農村中小企業等面臨嚴峻的融資難題。1994年農村政策性銀行設立以后，農村金融網絡的狀況得到極大的優化（見圖1）。農戶、農村中小企業等在融資時，不再僅僅依靠農村商業性金融機構，而是多了一個替代選擇——向農村政策性金融機構申請貸款。這無疑降低了融資者對農村商業性金融的過度依賴，大大提高了他們融資的成功率。當然，場域中各行動者的行為均要受法律法規等規則要素所施加的約束和激勵，他們是農村金融場域健康運行的外部保障。由此來看，農村政策性金融制度安排的現實意義主要體現在兩個方面：一是可以提高農戶、農村中小企業等所需資金的可得性，或是被要求提供的擔保條件降低了，或是以前根本得不到的貸款現在能得到了；二是在農村商業性金融壟斷力量被削弱的情況下，融資者的融資成本自然會有所下降。一些弱勢的群體、行業或領域，可以以較低的利息率獲取政策性資金的強力扶持。換句話說，農村政策性金融的設立是金融場域結構優化的內在要求和均衡發展的必然結果，必須堅持和完善農村政策性金融制度不動搖。

圖2：融資者的社會資本與融資的可得性

社會資本的作用機理可以概括為信息流動、決策影響、信用證明和身份認同等4個方面（林南，2004），這些因素正是事關農村弱勢群體能否順利融資的重要資源。融資者擁有較豐富的社會資本，就相當于有了一個隱性的信用證明。這樣，貸款人就會自覺或不自覺地對其產生一定程度的身份認同，進而正向地影響到信貸決策。相比之下，他們能更容易或以更低的條件獲得所需資金。但是，受二元經濟結構的長期制約，我國農村地區目前面臨的情況是，農戶、農村中小企業等群體的社會地位較低，社會資本是受到約束的。農村的社會資本正不斷流失，存量越來越少。農村群體擁有的強關系十分有限，可供參加的經濟和社會組織也寥寥無幾，社會資本長時間內得不到擴展和豐富，這種狀況對本來就處于弱勢地位的農村融資者非常不利。就宏觀層面而言，征信體系建設還不夠完善；有關的金融政策正在逐漸地向農村弱勢群體傾斜，但是具體落實起來還有一定的難度。在這種情況下，融資者在動員他們可以利用的最好資源方面處于明顯的劣勢。歸結到一點，農村商業性金融機構在放款時是以社會資本為重要依據的，而融資者的社會資本卻先天不足，這種不可調和的矛盾導致他們通常無法順利地取得商業貸款。

（二）社會資本需求對農村政策性金融發展的驅動機制

與商業性金融機構相比，農村政策性金融機構在開展業務時并不以貸款對象的社會資本的優劣來決定貸與不貸。換句話，并不是說誰有“關系”或有“路子”（這里指可以調用的強關系），農村政策性金融機構就貸款給誰。農村政策性金融機構恰恰是以農村地區的弱勢群體為特定的服務對象。這些群體大多社會地位較低、社會資本不足，尤其是可以幫助自己融資的強關系極其有限。當他們從商業性金融機構得不到或不易得到所需資金的時候，便可以向農村政策性金融機構申請貸款。只要他們是關乎國計民生、在整個經濟社會發展中具有特殊戰略性地位的弱質產業、弱勢領域或群體，農村政策性金融機構在保本微利的經營原則之下，便可以為他們提供資金支持。這主要體現在優惠性（貸款期限長、利率低）和可得性（較低的擔?；虻盅簵l件）兩個方面。

更為重要的一點是，農村政策性金融機構尤其是農村政策性擔保機構，應該幫助農村融資者走出對血緣、親緣、地緣關系的單純依賴，不斷增加和優化他們的社會資本，改善其博弈弱勢的地位。農村弱勢群體融資難的一個普遍原因是其信用度不明確，商業性金融機構在此情況下不可能“貿然行事”。農村政策性金融機構給融資者發放前期貸款或提供擔保的舉動，可從側面傳遞出這樣一個信號：這些項目、行業或領域是政府支持或將要重點發展的。這樣，商業性金融機構就會認為這些項目、行業或領域的信用較好、風險是相對較低的，可以考慮為其發放貸款。在這一過程中，融資者的社會網絡得以明顯擴大，增加了農村政策性金融機構這個關鍵的行動者，他充當了眾多的融資者和大量的其他性質的金融機構之間唯一的“橋”②。通過牽線搭“橋”，農村政策性金融機構為融資者注入了新的社會資本，這就是隱性的信用證明。也就是說，農村政策性金融機構通過優化融資者的社會資本結構，間接地提高了他們在融資時和商業性金融機構討價還價的能力。

反過來看，因為借力于農村政策性金融機構，融資者可以更順利地獲得商業金融機構的貸款。所以，理性的融資者為了盡可能地改善自己的社會資本狀況、提高自己融資的成功率，一定會增加對農村政策性金融的需求。這樣，受社會資本的需求拉動，農村政策性金融機構只有不斷地創新服務產品、提高服務質量，改變過去政府主導的“自上而下”的發展方式，“自下而上”地按“需”發展，才能滿足融資者日益增長的農村政策性金融需求，同時促進自身持續向好發展。

四、良性的社會互動是農村政策性金融功能發揮的主要途徑

農村政策性金融機構作為我國農村金融場域中的一分子，在運行的過程中必定會與其他組成部分進行一系列的社會互動，這是普遍存在且不可避免的社會現象。當然，這些互動既有良性的，也有惡性的。良性的社會互動意味著農村政策性金融的作用渠道得到擴展，有利于其更充分、更靈活地發揮出應有的功能；惡性的互動乃至沖突則可能會導致組織機能失調，甚至是金融生態網絡的嚴重失衡?，F階段，逐步完善農村政策性金融領域相關的法律法規，以制度為保障，鼓勵和引導農村政策性金融機構同融資者的良性互動以及與商業性金融機構和農信社的協作、互補，約束和懲治設租尋租行為及與商業性金融機構之間的越位競爭，及時糾正農村政策性金融發展過程中的錯誤和偏差，強化農村政策性金融的特有功能體系，勢在必行。

（一）農村弱勢融資群體與政策性金融機構的社會互動

農村弱勢融資群體和農村政策性金融機構處于同一個金融場域中，前者對資金有著強烈的需求，后者則是為緩解他們的融資困境而專門設立的，他們之間的社會互動是否充分，直接關系到政策性資金能否以最有效率的方式到達最需要它的人手中。

首先，這種互動的進行必須以融資者對農村政策性金融的充分認知為前提。但是，從問卷調查的情況來看并不樂觀：有52.13%的農戶或企業只是聽說過政策性金融機構，但從未接觸過；有26.12%的企業表示對政策性金融機構有一些了解，但很難從那里貸到款，仍有21.75%的企業對政策性金融機構及其基本制度一無所知。這說明，仍有相當一部分的農村弱勢群體對農村政策性金融缺乏最基本的認識，即便知道有這種機構，對它也不抱希望。認知不足，將會使得農村弱勢群體向政策性金融機構融資的積極性大大降低。反過來，只有農村弱勢群體對農村政策性金融機構的認知充分了，才會及時地把自己對資金的渴求以遞交融資申請的形式表達出來。其次，農村政策性金融機構在接收到融資者的融資要求之后、發放貸款之前，也需要對融資者有一個認知的過程。這里的認知主要指對融資者資質的考察，看其是否符合政策性融資的條件。如果符合條件，農村政策性銀行將會及時地為其發放資金，或者政策性擔保機構給其提供擔保。之后，還要對資金的使用情況等進行監督，以防范道德風險。至此，融資者如愿從農村政策性金融機構那里融得了資金，但是他們之間的互動過程并沒有結束。融資者在獲得并使用資金之后，會對審批手續的繁簡、審批時間的長短、客戶經理服務質量的優劣、資金期限的長短與自己是否匹配、資金成本是否承擔得起等做出評判。與此對應，農村政策性金融機構會將融資者的評價作為今后工作的參考依據，在相關方面做出改進?？傊谫Y者和農村政策性金融之間合理的雙向互動，必將使其政策性扶植功能更加突出，支農效果更加顯現。

必須指出，融資者與農村政策性金融之間還存在著另一種互動形式——設租尋租。這種惡性的互動源于關系嵌入和社會信任的“異化”。設租者和尋租者主要是通過金融網絡中具有“橋”作用的“中間人”取得聯系。這個“中間人”在網絡中一般處于更關鍵的位置并擁有更豐富的社會資本，掌握著交易正常進行所必需的關鍵“社會資源”。交易雙方和“中間人”之間都建立了高度的“信任”，“接頭”之后經過反復試探和重復博弈，逐步獲得身份認同，進而達到讓公共金融資源在由“自己人”組成的“小圈子”中流動的目的。這種丑惡的交易扭曲了農村政策性金融制度的本質，妨礙了其功能的發揮，必須依法懲治，堅決制止。

（二）農村商業性金融機構與政策性金融機構的社會互動

農村政策性金融機構利用自身優勢，可以甄別出農村地區的一些潛在的優質群體、產業或領域，為其提供前期的融資或擔保。由于政策性金融機構的特殊背景，這種投資行為無意之中便增加了融資者的社會資本。商業性金融機構看到后，自然會覺得這個項目“比較可靠”。這樣，農村商業性金融機構就會“免費搭車”、大舉跟進，為其提供后續的資金支持。這時，農村政策性金融機構“見好就收”，及時撤出，重新發掘其他項目，開始新一輪的循環。農村商業性金融機構與政策性金融機構之間的上述互動過程被稱為“虹吸誘導”機制，結果是二者“雙贏”，它完美地體現了農村政策性金融制度最本質最核心的功能，鞏固了這一制度存在的現實根基，對其長遠發展意義深遠。其中，相較于農村政策性銀行，農村政策擔保機構與商業性金融機構之間的互動更應引起我們的重視。農村政策性銀行畢竟資本金有限，不可能事事躬親，都為其放貸：一方面它缺乏自動穩定的利益補償機制；另一方面如果這樣做，要么等同于政府財政，要么等同于商業性金融。相反，農村政策性擔保機構能夠以小搏大，通過杠桿作用“虹吸”多倍的商業性資金，不僅降低了金融風險，而且大大提高了資金的利用效率。在今后相當長的時間內，著力促成農村政策性擔保機構與商業銀行之間的良性互動，將成為政策性金融制度改革創新的主攻方向。

然而，由于利益訴求方面的矛盾，農村商業性金融與政策性金融之間的業務摩擦與沖突不斷顯現。我國農村政策性金融制度是隨著改革的深入，自上而下設計的。它一誕生就缺少完善的法律法規保障和約束。在這樣一個大背景下，部分政策性金融機構時常以市場化改革的名義，越過特定的業務“紅線”，主動尋找有利可圖的投資項目，與商業性金融機構展開正面競爭。很明顯，這種“競爭”是有失公平的，結果只能是政策性金融的“單贏”。農村政策性金融的這種“越規”行為是不可能長久的，是不符合可持續發展要求的，勢必會使其逆向選擇和“虹吸誘導”等功能不能充分地體現。因為這些功能的發揮，需要依賴于“遵守非主動競爭性盈利”這一基本前提。

（三）農村合作性金融機構與政策性金融機構的社會互動

農村合作性金融機構作為農村金融網絡中的又一個重要支點，與農村政策性金融機構之間的協調與合作相得益彰。我國農村政策性金融和合作性金融在實現推動農村地區經濟發展、提高社會公平正義的目標方面是一致的。這使得他們具有相互配合、融合與合作共贏并形成一種特殊耦合機制的天然基礎和條件。無論是在發達國家還是在發展中國家，農村政策性金融機構無不與本國的農村合作經濟組織（以農村信用合作社為典型代表）有著千絲萬縷的聯系。二者的密切聯系是由農業服務對象的分散性和業務運行成本決定的。一方面，農村融資者人數眾多且分布面廣，政策性金融則一般具有確定的邊界和資源數量，不可能也沒有必要處處設立分支機構。相反，只建立一些宏觀性的機構，將具體的農村政策性金融業務交由合作性金融機構，既可以減少經營成本、提高服務效率，又可以利用合作性金融機構植根農村的特點了解農村弱勢群體真正的融資需求、信用狀況等。借此，農村政策性金融猶如建立了一個新的支點，可以更方便、更快捷地與融資者的需求對接。另一方面，依靠農村政策性金融機構的政策及信息優勢，農村合作性金融機構可以“近水樓臺先得月”，快速地跟隨投資，并及時掌握國家的政策意圖和行業動向、調整發展戰略，為自己贏得發展良機。

注：

①如果人們在關系上投入的時間越多、情感越緊密，并且彼此更為親密也更為頻繁地提供互惠性的服務，這種關系就是強關系，反之是弱關系。

②“橋”這個概念是由格蘭諾維特（Granovetter，1973）提出來的。當從一個網絡組織傳訊息到另一個網絡組織時，有時僅僅依賴于兩個網絡中各有一名成員相互認識，而形成唯一的一條通路，這條唯一的訊息通路就被稱為“橋”。

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篇（10）

我國扶貧政策的推動主體一直都是政府在扮演主角，社會力量只是做一些小范圍的慈善類輔助，這就導致了有限的扶貧資源相對于基數龐大的貧困人群顯得微不足道。另外一個表現是扶貧的人力資源上，扶貧政策的執行主體缺乏專業性的知識，很難克服傳統思想，使得扶貧局面僵化。再加上具體參與政策執行的工作人員文化基礎薄弱，造成了在農村地區缺乏依法執行的環境，官僚主義、本位主義等思想嚴重。

（二）政策宣傳不到位

在廣大農村，民眾是缺少了解扶貧政策的環境的，扶貧的大多數受眾只是被政策執行人員告知自己被選為扶貧的對象。很少會出現，困難群眾能夠把自身及家庭的處境和相關的扶貧政策進行對照，從而去主動的申請政府救助或者其他組織的照顧。這種局面對于貧困人群來說是被動的，是不了解政策的內容釀成的，是政策宣傳不到位的直接體現。

（三）忽視貧困人群增能

歷來的扶貧只有一個目的，就是保障人們的最低生活水平，或者是暫時性的度過人生重大變故造成的困境。采用的手段也僅僅是給予物質的幫助或者金錢的補貼。而把心理的疏導、再生產能力的培養、社會支持系統的構建放到了次要的地位，或者說根本就沒有觸及到。這就嚴重影響了扶貧效果的可持續性以及貧困人群的再生產能力。

（四）公眾參與程度低

第一點是民眾對扶貧資源的貢獻度比較低，扶貧資源主要來源是政府的財政撥款，社會組織的貢獻也主要是針對突發性、臨時性、災難性的事件，比如地震等自然災害的發生，而缺乏長效性的扶貧支持。另一個方面是指農村扶貧政策執行中能夠鼓勵民眾利用其監督權利的制度不完善，不能調動民眾參與政策執行的積極性，民眾的一貫態度是：只要沒有涉及到自身利益或者對自己的傷害還在承受范圍內，也就睜只眼閉只眼，根本不會把問題反映上去。

二、社會工作介入我國農村扶貧政策執行的可行性分析

（一）扶貧政策正朝著社會工作的理念方向發展

從發展的源頭上看，反貧困是社會工作專業誕生的開始。以貧窮人群為核心的社會弱勢群體是社會工作天然的服務對象。社會工作在解決服務對象的貧窮問題時，與現行的扶貧政策理念不同的地方是，其著力于服務對象的自我實現能力和社會的容納程度。即是社會工作專業一直倡導的“助人自助”原則和“人本主義”價值觀。隨著我國經濟的發展，以“科技下鄉”、“文化下鄉”等為代表的人文扶貧政策的實施，讓原有的以滿足貧困人群基本生活需要為目的的農村扶貧政策在理念得到了改變，在功能上得到了擴展。服務型農村扶貧政策的實施、開發性扶貧模式的建立，讓傳統的扶貧制度在理念上逐漸與社會工作趨同。這就推動了我國政府允許社會工作參與農村扶貧政策執行的進程，給社會工作介入扶貧政策執行提供了平臺。

（二）社會工作專業方法成為扶貧政策執行的新手段

可以說，現代扶貧制度和社會工作在理念上具有一致性，在服務對象上具有相通性，其區別只是在采取的工作方法上，社會工作會顯得更加專業性、人性化。隨著扶貧政策執行方法多元化，以及扶貧對象需求多樣化的發展，社會工作必將成為我國農村扶貧事業中的新手段。社會工作的專業方法：個案、小組、社區等在政策執行方面的宣傳、貧困人群增能、執行人員增質、以及建立多方參與扶貧制度上必定能夠發揮很大的作用。社會工作能夠克服傳統扶貧制度由于補助標準統一性、救助對象整體性所帶來的無法針對性的解決貧困個人及家庭特殊需要的弱點，能夠使得到照顧的群體更加細化。在資源的募集上社會工作的專業方法能夠賦予這一行動以專業性的意義，使資源的供給渠道更加廣闊。

三、社會工作介入我國農村扶貧政策執行的介入策略

（一）建立完善的政策宣傳體系

第一個介入策略是建立完善的政策宣傳體系。所謂宣傳就是是把扶貧政策清晰的傳達到目標人群當中，讓他們了解政策的內容、目的、意義。這個體系包括政策的公開透明、開拓貧困人群申請幫扶的通道、及時主動的處理民眾意見并通告處理結果。

社會工作在其中能夠發揮的作用是連接政府和民眾的橋梁，作為介于兩者之間的第三方存在，用列寧的觀點就是社會工作能夠發揮其社會組織的自覺性，能夠主動呼吁政府公開扶貧政策，透明扶貧過程。同時社會工作者在處理民眾貧困信息方面能夠把處理結果及時有效的告知對方，以增加了民眾對政策的認知和政府的公信力。

社會工作的介入還能給扶貧政策的宣傳提供一條間接性的道路，社會工作者在提供服務的同時，能夠把扶貧政策與社會工作的專業價值觀相結合，傳達給受助人一種自決、自助等積極向上的觀念，這就調動了受助對象的積極性，去主動了解相關的扶貧政策，也就直接開拓了貧困人群主動申請幫扶的通道，對政策的宣傳意義重大。

（二）建立專業的政策執行人員培訓體系

第二點介入策略就是建立專業的人員培訓體系。這個體系的主要內容是幫助政策執行主體掌握社會工作的個案、小組等工作方法，理解社會工作反貧困的理念以及社會工作在助人服務活動中的倫理價值觀。

擁有科學知識和專業技能的社會工作者參與扶貧政策的執行，能夠提升執行主體的整體素質，能夠改變傳統的“恩賜式”扶貧的現狀，就會促進政策執行的科學性和執行效果的長期性。所以社會工作介入我國農村扶貧政策執行的一個重大策略就是用社會工作的專業知識武裝政策執行人員。

（三）建立扶貧對象的增能體系

第三點介入策略是注重扶貧對象的增能。社會工作在反貧困的道路上一直受到“曾權理論”的指導，注重服務對象通過自身的發展來解決所面對的問題。建立增能體系所要達到的目的是增強貧困人群克服貧困的技能水平和心理素質。

社會工作的專業方法對貧困人群的自我意識的增強、社會支持系統的重構、可動用資源的整合都能發揮出不可替代的作用。尤其是社區工作中的社區發展模式，能夠有效的促進農村地區的物質建設和人的發展雙重推動。給整體上促使農村地區走出貧困提供了可靠的思路。