對于保護(hù)海洋環(huán)境的建議匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇對于保護(hù)海洋環(huán)境的建議范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山東半島北部渤海上發(fā)生的蓬萊19-3油田溢油事故，對渤海海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，也給周邊海產(chǎn)養(yǎng)殖等漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和漁民利益帶來重大損失。2012年4月27日，國家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠案和解結(jié)案。美國康菲石油中國有限公司（下稱“康菲公司”）和中國海洋石油總公司共計支付16.83億元，用于海洋生態(tài)損害賠償和渤海環(huán)境保護(hù)。至此，經(jīng)過農(nóng)業(yè)部和國家海洋局的官方索賠，包括之前農(nóng)業(yè)部與康菲公司及中海油行政調(diào)解后達(dá)成的13.5億元漁業(yè)賠償與資源修復(fù)在內(nèi)，兩家公司總計為溢油事故支付了30.33億元人民幣的賠償和補(bǔ)償款[1]。然而，與墨西哥灣英國石油公司溢油事故的處理過程和結(jié)果相比，渤海灣溢油事件的進(jìn)展卻顯得異常緩慢，獲賠數(shù)額也相當(dāng)有限，暴露出我國海洋環(huán)境執(zhí)法中存在的諸多問題。下面，筆者擬就我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題略陳一孔之見，以期拋磚引玉。

一、事件回顧

2011年6月4日，國家海洋局北海分局接到康菲公司報告，稱蓬萊19-3油田B平臺附近海面出現(xiàn)油膜。直到7月5日，國家海洋局才首次就渤海溢油事件召開新聞會，正式披露溢油事故事實(shí)。海洋局海洋環(huán)境司相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)定康菲公司為事故責(zé)任方，對康菲公司罰款20萬元，此時，離事故發(fā)現(xiàn)已經(jīng)過了一個多月。7月13日，國家海洋局才責(zé)令康菲公司立即停止兩個出事平臺的油氣生產(chǎn)作業(yè)，而溢油面積卻一直不斷地在擴(kuò)大。7月28日，國家海洋局要求康菲公司“徹底排查溢油風(fēng)險點(diǎn)，徹底封堵溢油源”，責(zé)令其在8月31日前徹底封堵溢油點(diǎn)。但是，康菲公司沒有兌現(xiàn)“確保海上溢油不登陸、確保不影響環(huán)境敏感區(qū)”的承諾。8月31日，就在國家海洋局要求完成“兩個徹底”的截止日期這一天，康菲公司向國家海洋局提交報告，表示已經(jīng)按照國家海洋局的要求，完成了“兩個徹底”。然而，國家海洋局第二天即認(rèn)定，康菲公司“兩個徹底”沒有完成，從而下達(dá)了蓬萊19-3油田全面停產(chǎn)的通知，責(zé)任全油田停止回注、停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)。

自事故發(fā)生開始，渤海灣溢油事故已告一段落。其間，我國海洋行政主管部門雖然對康菲公司下達(dá)過限期治理的決定，要求采取一切有效措施徹底排查并切斷溢油源，徹底消除再次發(fā)生溢油的風(fēng)險，甚至責(zé)令“三?！保ㄍＷ?、停鉆和停產(chǎn)），但終究不能使溢油問題得到徹底的解決?？梢钥闯?，行政執(zhí)法部門的執(zhí)法措施明顯“偏軟”，不能有效阻止溢油產(chǎn)生的二次污染。同時，依照我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，違反法律規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，只能并處2萬元以上20萬元以下的罰款。事故處理依此進(jìn)行處罰，不僅不能對漁民漁業(yè)資源和國家海洋生態(tài)損害進(jìn)行應(yīng)有的賠償和補(bǔ)償，反而是對康菲公司的一種縱容。因此，我國海洋環(huán)境執(zhí)法在這樣一起污染事故面前顯得十分的無力和無奈，這不得不引起我們對我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題進(jìn)行深刻反思。

二、我國海洋環(huán)境執(zhí)法的概況及其缺陷

（一）我國海洋環(huán)境執(zhí)法的概況

海洋環(huán)境執(zhí)法是指相關(guān)的海洋環(huán)境機(jī)關(guān)按照法定的程序和職權(quán)執(zhí)行該國海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的一種行政活動。根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為對全國環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理；國家海事行政主管部門負(fù)責(zé)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；國家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理漁業(yè)污染事故；軍隊環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理[2]。可以看出，我國海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)，是按照區(qū)域和行業(yè)管理的原則劃分到環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門共同行使的，按照“統(tǒng)一監(jiān)督管理，分工分級負(fù)責(zé)”的原則構(gòu)建成了我國的海洋環(huán)境執(zhí)法體系。

（二）缺陷不足

1.執(zhí)法力量分散

如前所述，目前至少有五個部門有相應(yīng)的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，再加上中央和地方的區(qū)分，執(zhí)法體系顯得十分復(fù)雜。而且海洋、海事、漁政部門還建立了專門的執(zhí)法隊伍，行使法律所賦予的海洋環(huán)境管理職權(quán)。由此，形成了多部門共同執(zhí)法的格局，造成我國的海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散。而環(huán)保部門卻常常難以出海執(zhí)法，更不能對全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)。因此，缺少統(tǒng)一的海洋環(huán)境執(zhí)法，各個部門互不統(tǒng)屬、各自為政，容易造成重復(fù)建設(shè)，執(zhí)法資源的浪費(fèi)等情況，信息難以集中，誘發(fā)執(zhí)法沖突，故而不能對違法行為進(jìn)行有效的打擊。如關(guān)于海洋環(huán)境監(jiān)測站點(diǎn)的建設(shè)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“海洋環(huán)境監(jiān)測由海洋行政主管部門進(jìn)行，并向國家環(huán)保部門提供數(shù)據(jù)，”但海洋行政主管部門卻一直未向環(huán)保部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)，國家環(huán)保部又開始建設(shè)自己的海洋監(jiān)測站點(diǎn)，導(dǎo)致目前我國擁有兩套海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，而雙方監(jiān)測數(shù)據(jù)常常不統(tǒng)一，重復(fù)建設(shè)造成了巨大浪費(fèi)[3]。在渤海灣溢油事件中，我們也可以清楚地看到，從一開始的海洋行政主管部門，到環(huán)保部、漁政部等先后加入到污染事故處置當(dāng)中，事故處理進(jìn)展異常緩慢。由于各執(zhí)法隊伍互不統(tǒng)屬，部門之間缺少協(xié)調(diào)和溝通，不僅造成重復(fù)執(zhí)法，導(dǎo)致人力和物力的浪費(fèi)，也使得海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率低下、能力不強(qiáng)。

2.執(zhí)法依據(jù)過時

我國海洋環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)是1982年頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，該法第85條規(guī)定：“違法本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。這是目前我國海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律條例中所規(guī)定的最重的處罰。該法于1999年第一次修訂，2013年進(jìn)行了部分修改。但當(dāng)時制定的處罰標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)十分落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，且后續(xù)的修改也未能改變這一過低的處罰限額。20萬元的罰款，對于像康菲公司這樣的跨國石油公司來說太低，根本無任何威懾力可言。對比墨西哥灣溢油事件，由于奧巴馬政府的支持，英國石油公司對溢油事件損失付出了沉重的代價，除了賠償墨西哥灣災(zāi)民1億美元，并接受美國政府200億美元的處罰，同時，還專門成立了一筆200億美元的基金，對墨西哥灣溢油事件受害者進(jìn)行賠償。所以，與英國石油公司賠付的400億美元相比，規(guī)定的20萬元罰款實(shí)在不值一提。故過低的處罰標(biāo)準(zhǔn)，造成污染損害責(zé)任者的違法成本太低，無法對污染損害責(zé)任者形成威懾，也是間接造成此次污染問題的一個重要原因。

3.執(zhí)法權(quán)限過低

根據(jù)依法行政原則，我國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)的法律嚴(yán)格授權(quán)?？v觀我國與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，目前我國法律沒有授予海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)。故我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動只能局限于行政許可、行政命令和行政處罰等常規(guī)手段，而不具備工商、稅務(wù)等行政部門所具有的凍結(jié)、查封、扣押、強(qiáng)制劃撥、沒收等強(qiáng)制執(zhí)行手段，更無法像公安機(jī)關(guān)那樣可以對人身自由采取強(qiáng)制措施[4]。這是造成我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低的一個重要原因，從而限制了我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，不利于我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進(jìn)行。此次渤海灣溢油事故處理中，7月13日，國家海洋局即責(zé)令康菲公司停止出事平臺生產(chǎn)作業(yè)，并要求康菲公司完成“兩個徹底”，然而直到8月31日，康菲公司仍沒有完成，反而以各種謊言搪塞。國家海洋局因此才責(zé)令康菲公司“三?！?。縱觀整個執(zhí)法過程，海洋環(huán)境執(zhí)法部門只是類比適用我國的《環(huán)境保護(hù)法》第29條的限期治理和第39條規(guī)定的限期治理責(zé)任（包括罰款，停業(yè)和關(guān)閉三種處罰方式）。海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的此種執(zhí)法被戲稱為“口頭執(zhí)法”，公眾普遍認(rèn)為執(zhí)法的措施“偏軟”，不能有效地防止污染的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，執(zhí)法權(quán)限過低也是我國海洋環(huán)境執(zhí)法過程中存在的一個較大問題。

三、完善我國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的建議

渤海灣溢油事件暴露出我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的巨大漏洞，因而完善我國的海洋環(huán)境執(zhí)法刻不容緩。為了有效解決所存在的問題，更好地保護(hù)海洋環(huán)境，維護(hù)國家和人民的權(quán)益，筆者認(rèn)為可以從如下幾個方面來進(jìn)行。

（一）統(tǒng)一海洋環(huán)境執(zhí)法力量

如前所述，我國現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法力量較分散，總體上還比較弱，難以適應(yīng)海洋環(huán)境執(zhí)法的需要。如何解決此問題，筆者認(rèn)為可以將我國的海洋環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一交由某個部門統(tǒng)籌管理，并組建相應(yīng)的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍。但環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門中，除環(huán)保部外，其他部門都是一職多能，且在行業(yè)管理的模式下都有自己的歸屬行業(yè)，存在自己的部門利益。故將海洋環(huán)境保護(hù)工作交由其四個中的任一部門負(fù)責(zé)都難免受到行業(yè)利益的影響，以致不利于我國的海洋環(huán)境保護(hù)。然而環(huán)保部又缺少一個專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍，不能有效地進(jìn)行海洋環(huán)境執(zhí)法。鑒于此，筆者建議可以在環(huán)保部下設(shè)專門的海洋環(huán)保局，將另外4個部門的海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限全部移交海洋環(huán)保局行使，由該局全權(quán)負(fù)責(zé)我國的海洋環(huán)境保護(hù)工作。同時，加強(qiáng)海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設(shè)，整合海監(jiān)、海事以及漁政的海洋環(huán)境執(zhí)法力量，建立一支專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍，全面負(fù)責(zé)我國的海洋環(huán)境執(zhí)法工作，并交由海洋環(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo)。這樣就可以徹底根除我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散的問題，從而提高執(zhí)法的效率和水平。

（二）加大違法懲罰力度

我國現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的罰款幅度為“3萬元以上20萬元以下”，相對于污染損害責(zé)任者所造成的環(huán)境損害及其所獲得的巨大利益而言，這點(diǎn)懲罰幾乎可以忽略不計，根本起不到懲戒的作用。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒《水污染防治法》修訂的經(jīng)驗(yàn)，在責(zé)令《海洋環(huán)境保護(hù)法》的違法者限期治理期間，同時限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整頓；逾期不采取治理措施或者治理措施無效的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；《水污染防治法》規(guī)定的最高罰款額是一百萬，鑒于海洋污染的特殊性，可以將最高罰款數(shù)額提高到一百萬、兩百萬甚至幾千萬[5]。對于造成重大損失的，可以將罰款額的最高額提高到損失數(shù)額的30%，并且不規(guī)定限額，甚至可以借鑒國外按照違法次數(shù)、違法時間來累計計算罰款的制度。此外，對于重大海洋環(huán)境污染事故，甚至可以依據(jù)《刑法》第338條追究污染事故責(zé)任人的刑事責(zé)任。

（三）改革海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限

如前所述，我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低的主要原因是我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有被授予行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。要解決此問題可以從兩個角度進(jìn)行設(shè)計：一是通過修改我國現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的形式授予我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)，使其在處理違法行為以及收集違法證據(jù)時可以采取查封、扣押、凍結(jié)、沒收等強(qiáng)制執(zhí)行手段。這是因?yàn)槲覈Ｓ蜻|闊，且海上情況易受海上天氣、交通等因素的影響而復(fù)雜多變，加上船舶的流動性，有時候案件還涉外等等，導(dǎo)致難以收集和固定違法證據(jù)。因此，擴(kuò)大海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，能保障執(zhí)法活動的順利進(jìn)行，有利于提升其執(zhí)法的效果；二是在我國海洋環(huán)保機(jī)關(guān)長期派駐公安海警人員，與我國的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍開展聯(lián)合海洋環(huán)境執(zhí)法，以便我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在需要采取強(qiáng)制措施時由海警提供協(xié)助[6]。比較而言，前種設(shè)計更為合理，便于節(jié)約更多的人力、物力成本，有利于高效、集約的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍的建立。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐沛宇，康菲和中海油合計為渤海溢油事故賠償30.33億[EB/OL].[2014-09-08]http：//.cn/roll/201205

02/020711962616.shtml.

[2]王燦發(fā)，黃婧.康菲溢油事故：反思海洋環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制[J].行政管理改革，2011（12）：39.

[3]馬英杰，董瑩瑩.論中國海洋環(huán)境保護(hù)法律體系中的不足與完善對策[J].海洋科學(xué)，2007（12）：17.

篇（2）

目前，我市范圍內(nèi)采挖海砂主要有兩種情況，一是海域內(nèi)的偷盜海砂行為，主要是挖砂船和運(yùn)輸船組成的作業(yè)船組，運(yùn)輸船從外地到卸貨后，聯(lián)系挖砂船，在未取得任何海砂開采許可證、未采取任何海洋環(huán)境保護(hù)措施的情況下，在海域內(nèi)采挖海砂。目前，查處的挖砂船共有6至8條，主要為社會人員從南方購買、租用的采砂船，主要在**作業(yè)。二是海岸亂挖海砂行為，主要是沿海部分群眾在早晚和雙休日時間，利用拖拉機(jī)、農(nóng)用車等小型交通工具非法挖沙，進(jìn)行家庭建筑和裝修。目前，主要違法挖砂地點(diǎn)集中在**段。

從近年的管理情況看，盜采海砂現(xiàn)象的首要原因是海洋環(huán)保意識淡薄，重視眼前利益而忽視了盜采海砂對海洋生態(tài)環(huán)境造成的巨大破壞。目前，仍然有部分人視海洋環(huán)保法規(guī)于不顧，繼續(xù)利用農(nóng)用車、拖拉機(jī)等小型運(yùn)輸工具在岸灘從事違法采砂作業(yè)。究其主要根源，是利益的驅(qū)使，目前，每噸海砂市場價格為10到15元不等，挖砂者看中了盜采海砂這個無本生意，隨意亂挖海砂牟取暴利。

二、海砂管理情況

為加強(qiáng)海砂管理，市委、市政府多次頒發(fā)了關(guān)于禁止在海岸附近亂挖海砂的通告，市海洋與漁業(yè)局作為海砂管理的主要部門，始終認(rèn)真貫徹市委、市政府的指示精神，嚴(yán)格按照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國海域使用管理法》的有關(guān)規(guī)定，不斷加大宣傳和管理力度，制定了《海沙專項治理活動實(shí)施方案》，設(shè)立24小時值班制度，通過采取定期巡查與不定期巡查相結(jié)合、定點(diǎn)巡查與不定點(diǎn)巡查相結(jié)合等方式，重點(diǎn)加大了對城區(qū)沿岸和海域內(nèi)亂挖海砂現(xiàn)象的查處力度，嚴(yán)厲打擊違法采挖海砂行為。2017年，組織海砂巡查100多次，查處10組違法挖砂船組，當(dāng)場查獲海砂2萬多噸，均依法進(jìn)行了嚴(yán)厲處罰。

三、存在的問題

1、海洋行政執(zhí)法設(shè)備短缺、落后。主管海砂管理的海洋監(jiān)察大隊目前尚無海上執(zhí)法船只，對于一些海上偷挖海砂船，只能租用小型漁業(yè)船舶，時常受到種種限制，難以充分發(fā)揮作用。

2、相關(guān)法律法規(guī)可操作性差。國家《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》一些處罰條款過于籠統(tǒng)，操作起來使許多案件貽誤時機(jī)，處罰難以執(zhí)行。根據(jù)兩部法律規(guī)定，只能管理海洋線以下部分，對于線以上和灘涂沒有執(zhí)法權(quán)。目前，遇到的偷挖海砂行為大部分是拖拉機(jī)、農(nóng)用車和大型汽車等，但兩部法律目前均沒有明確指出亂挖海砂應(yīng)當(dāng)處罰多少，這給執(zhí)法造成了一定難度。

3、聯(lián)合執(zhí)法難度大。現(xiàn)在，海監(jiān)大隊、公安、邊防和城管等部門都有權(quán)對海洋漁業(yè)違法案件進(jìn)行管理，但各部門的權(quán)利過于單一，又缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成各自為戰(zhàn)，像海監(jiān)大隊只有處罰權(quán)，很多情況下若處理不當(dāng)，很容易出現(xiàn)問題。

四、對海砂管理的意見和建議

1、健全組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。建議由市政府牽頭，成立專門的海砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對全市沿岸海砂管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。海洋與漁業(yè)局、海事、公安、邊防、礦管、城管等部門定職定責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作，海陸聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)做到“海上查、陸上堵”，不給挖砂者以任何可乘之機(jī)。同時，將海砂管理的任務(wù)分派到各沿海鎮(zhèn)、街道，并重點(diǎn)加強(qiáng)基層網(wǎng)絡(luò)隊伍建設(shè)，由市政府組織各沿海鎮(zhèn)、街道成立專門的海砂治理巡查小組，對各區(qū)域內(nèi)的海砂進(jìn)行管理，并將管理保護(hù)程度列入年終考核，形成全社會共同參與保護(hù)我市沿岸環(huán)境及資源的良好形勢。

2、加大宣傳力度。將加強(qiáng)海砂管理作為一項長期的工作，形成長效機(jī)制，定期通過廣播、電視等媒體廣泛宣傳保護(hù)海洋資源的重要性，形成全社會的共識。同時，組織發(fā)動漁民群眾舉報，鼓勵出海漁民為保護(hù)“藍(lán)色家園”、維護(hù)自身利益而擔(dān)負(fù)起檢舉違法采砂行為的重要任務(wù)。另外，建議市人大出臺相關(guān)的地方性管理規(guī)定，重獎重罰，嚴(yán)厲打擊亂挖海砂等違法行為。

篇（3）

中圖分類號：X8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）04-0036-02

隨著人類活動向海洋的不斷進(jìn)軍，盲目的涉海工程對海洋環(huán)境的破壞日益嚴(yán)重. 要想遏制海洋污染和對海洋損害的勢頭,實(shí)現(xiàn)海洋開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須強(qiáng)化涉海工程的海洋環(huán)境監(jiān)督管理. 而涉海工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價則是涉海工程海洋環(huán)境監(jiān)督管理的主要內(nèi)容,也是整個涉海工程海洋環(huán)境監(jiān)督管理活動的首要環(huán)節(jié).本文試對我國的涉海工程環(huán)境影響評價制度進(jìn)行分析，并提出了完善的建議。

1 我國法律的有關(guān)規(guī)定

1.1 環(huán)評資質(zhì)證書的審查頒布

涉海工程建設(shè)項目環(huán)評工作的專業(yè)特殊性及其重要性決定了評價機(jī)構(gòu)必須具備特殊的資格以勝任某項涉海工程的評價要求?！逗Ｑ蠊こ汰h(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》明確：“海洋工程建設(shè)項目的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在項目的立項或可行性研究階段委托具有海洋工程環(huán)境影響評價資質(zhì)的單位編制海洋工程環(huán)境影響評價大綱；環(huán)境影響評價單位根據(jù)批復(fù)的海洋工程環(huán)境影響評價大綱開展工作，組織編制海洋工程環(huán)境影響報告書。”據(jù)了解，自2006年國家推行環(huán)評工程師職業(yè)資格制度，企業(yè)申請甲級資質(zhì)的門檻提高，使得全國擁有“海洋工程環(huán)境影響評價甲級資質(zhì)”的單位由之前的32家降為3家。此外，為了更好的落實(shí)涉海工程的環(huán)評工作，海洋工程環(huán)評工程師的培訓(xùn)工作日益興起。

1.2 環(huán)境影響報告書的審批驗(yàn)收等程序要求

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》四十三條規(guī)定，海岸工程建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查批準(zhǔn)。但由于海岸工程建設(shè)項目涉及到海域使用、淺海灘涂養(yǎng)殖和船舶航行安全，所以本條規(guī)定“環(huán)境影響報告書經(jīng)海洋行政主管部門提出審核意見后，報環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查批準(zhǔn)”；“環(huán)境保護(hù)行政主管部門在批準(zhǔn)環(huán)境影響報告書之前，必須征求海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門的意見”?！皩徍恕保侵笇笈沫h(huán)境影響報告書進(jìn)行審查核實(shí)。海洋行政主管部門對環(huán)境影響報告書提出審核意見，可以納入行業(yè)主管部門預(yù)審意見中，也可以按規(guī)定直接向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出。對于海洋工程，依本法第四十七條：“……海洋環(huán)境影響報告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，接受環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督。 海洋行政主管部門在核準(zhǔn)海洋環(huán)境影響報告書之前，必須征求海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門的意見。”《 防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》進(jìn)一步明確了海洋行政主管部門的審批權(quán)，并且規(guī)定：“海洋主管部門在核準(zhǔn)海洋工程環(huán)境影響報告書前，應(yīng)當(dāng)征求海事、漁業(yè)主管部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門的意見；必要時，可以舉行聽證會。其中，圍填海工程必須舉行聽證會?！笔购Ｑ蠊こ汰h(huán)境影響評價的審批程序更明確。

2 目前存在的主要問題

2.1從環(huán)境影響評價內(nèi)容本身來說，欠缺替代方案，這一基本缺陷使得涉海工程建設(shè)項目的環(huán)評中也缺少替代方案

替代方案是環(huán)境影響評價制度最基本的要求之一，對替代方案的分析是環(huán)評的核心內(nèi)容，可是我國法律中卻一點(diǎn)都沒有涉及?！拔覀兊默F(xiàn)有規(guī)定中，所采取的辦法是比較幾種方案，選擇最佳方案，所以也就沒有再規(guī)定替代方案。但其實(shí)比較選擇最佳方案與替代方案這二者在性質(zhì)上是根本不同的。替代方案要求另外一個方案可以在對立的角度上完全代替評價方案，并有同樣的效果?！碧娲桨傅娜狈Γ沟铆h(huán)境影響評價活動不能為決策者提供充分的、全面的科學(xué)信息，環(huán)境影響評價制度的真正目的無法實(shí)現(xiàn)。

2.2 海岸工程建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)未經(jīng)海洋管理部門審核的現(xiàn)象仍存在一定的普遍性

自新《海洋環(huán)境保護(hù)法》施行至今, 在整個海岸工程環(huán)評管理流程中, 海洋管理部門審核缺位的問題依然不是個別現(xiàn)象, 例如浙江國華( 寧海) 電廠、上海寶鋼馬跡山礦石中轉(zhuǎn)港擴(kuò)建工程等, 在未經(jīng)海洋管理部門審核的情況下, 其環(huán)境影響報告書就已經(jīng)得到環(huán)保管理部門的批準(zhǔn)。以浙江省為例，據(jù)一項非正式的調(diào)查結(jié)果顯示, 浙江省沿海市海洋管理部門對海岸工程建設(shè)項目環(huán)境影響報告書( 表) 的審核率普遍較低, 如寧波市為32%, 臺州市為7. 5%, 舟山市為5%, 溫州市為2. 6%, 而嘉興市則為0。這說明在現(xiàn)實(shí)的海岸工程建設(shè)項目環(huán)評管理程序中, 大部分海岸工程建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書( 表) 沒有經(jīng)過海洋管理部門審核這一必經(jīng)的法定環(huán)節(jié)。

2.3 涉海工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價始終處于被動反應(yīng)的地位

雖然法律要求建設(shè)單位在開工建設(shè)之前應(yīng)該委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評。但是許多建設(shè)項目未經(jīng)環(huán)評就直接報送到計委、發(fā)改委，甚至直接由后者發(fā)起某項項目。實(shí)踐中往往是在受理海域使用權(quán)申請或者廢棄物海洋傾倒申請的時候, 發(fā)現(xiàn)該涉海工程建設(shè)項目海洋環(huán)評方面的內(nèi)容和管理程序存在缺損和瑕疵, 如有的沒有開展海洋影響評價, 有的沒有海洋管理部門簽具的環(huán)境影響報告書(表)審核意見。項目由計劃部門立項以后，意味著開發(fā)行為已基本上被政府有關(guān)部門認(rèn)可，后來環(huán)評程序的功能似乎只是論證該建設(shè)項目沒有不利的環(huán)境影響，或者尋求減少環(huán)境影響的對策。這樣就失去了從源頭上把關(guān)海洋環(huán)境影響項目的良機(jī)。涉海工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價的最后落腳點(diǎn)只能是提出合適的治理方案，實(shí)質(zhì)上就成了一個在社會行為末端和尾部的行為。

2.4 管理信息系統(tǒng)尚不完善

從管理的技術(shù)模式上看,目前涉海工程海洋環(huán)境影響評價管理基本上處于手工操作層面,管理程序中每一個步驟都必須憑借人力來操作完成. 雖然計算機(jī)已經(jīng)在辦公活動中得到普及,但基本上只是一種輔助的技術(shù)手段,僅僅發(fā)揮著文字處理和簡單、機(jī)械的數(shù)據(jù)整理功能. 從涉海工程海洋環(huán)境影響評價管理的實(shí)踐過程來看,這種操作模式已經(jīng)顯現(xiàn)出諸多的缺陷和弊端,如信息交互不及時、信息反饋不靈敏、統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確和不完整、資料共享性差等，在一定程度上影響了環(huán)境影響評價預(yù)測的準(zhǔn)確性和對策的有效性。

3 對這一制度的改進(jìn)建議

3.1 建立環(huán)境影響評價替代方案制度

為了真正發(fā)揮環(huán)境影響評價優(yōu)化建設(shè)項目方案的預(yù)防作用，保障建設(shè)項目真正符合環(huán)境法規(guī)的要求，在進(jìn)行涉海工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價時，應(yīng)該提供兩個以上的建設(shè)項目方案，以便通過環(huán)境影響評價確定對海洋環(huán)境影響最少的最優(yōu)方案?？梢越梃b美國在這方面的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)替代方案機(jī)制，在立法中規(guī)定替代方案環(huán)境影響的內(nèi)容,以體現(xiàn)科學(xué)決策的擇優(yōu)原則。

3.2 加強(qiáng)涉海工程建設(shè)項目環(huán)評管理相關(guān)職能部門之間的溝通和交流, 增進(jìn)部門之間的共識, 促進(jìn)部門之間的配合和協(xié)作

海洋環(huán)評管理是整個涉海工程建設(shè)項目環(huán)評管理中的有機(jī)組成部分, 審核或核準(zhǔn)是整個涉海工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序中的重要環(huán)節(jié)。事實(shí)已經(jīng)說明, 海洋管理部門要想做好涉海工程建設(shè)項目海洋環(huán)評管理工作, 切實(shí)履行涉海工程建設(shè)項目海洋環(huán)評管理職能, 其他相關(guān)職能部門的協(xié)作與配合是一個不可或缺的外部因素。因此, 各相關(guān)職能部門在履行各自的涉海工程建設(shè)項目環(huán)評管理行政職能時, 不能為本位主義和本部門利益所囿, 應(yīng)不斷加強(qiáng)彼此之間的協(xié)作與配合。針對涉海工程建設(shè)項目環(huán)評管理的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和發(fā)展趨勢, 最好是省政府出臺有關(guān)加強(qiáng)涉海工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的相應(yīng)意見, 提出針對性的強(qiáng)力政策和措施, 以進(jìn)一步明確各職能部門的管理權(quán)限, 規(guī)范各職能部門的管理行為, 理順部門關(guān)系, 加強(qiáng)部門協(xié)作。只有這樣, 才能真正做到涉海工程建設(shè)項目環(huán)評管理工作的“科學(xué)、規(guī)范、便民、高效”。

3.3 及時啟動環(huán)評程序，在涉海工程建設(shè)項目立項時,環(huán)評單位就應(yīng)開始介入，同時要對政府及相關(guān)職能部門在履行涉海工程建設(shè)項目管理職能時所產(chǎn)生的各類行政行為的程序和內(nèi)容予以嚴(yán)格監(jiān)督

嚴(yán)格執(zhí)行 《行政許可法》, 對于未按照涉海工程建設(shè)項目環(huán)評管理程序而審批的行為, 一律視為無效審核、審批。同時, 按照《行政許可法》的規(guī)定和要求, 嚴(yán)格執(zhí)行政務(wù)公開和信息披露制度, 實(shí)行行政審批行為的透明化。對于沒有經(jīng)過海洋環(huán)境影響評價并由海洋管理部門出具環(huán)評審核( 核準(zhǔn)) 意見的涉海工程建設(shè)項目和不具有環(huán)評資質(zhì)或沒有按照相關(guān)涉海環(huán)評技術(shù)規(guī)程, 以及采用不具備資質(zhì)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行涉海工程環(huán)境評價的報告編制單位, 定期在媒體上予以公開和曝光, 及時接受社會公眾和媒體輿論的有效監(jiān)督。

3.4 構(gòu)建以計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)通信等現(xiàn)代信息技術(shù)為載體的涉海工程海洋環(huán)境影響評價管理信息系統(tǒng)，加大對涉海工程建設(shè)項目環(huán)評的科技投入力度

改進(jìn)和完善涉海工程海洋環(huán)境影響評價管理,就必須實(shí)現(xiàn)管理程序操作的規(guī)范化和信息化,在涉海工程項目建設(shè)單位與海洋管理部門之間構(gòu)建一個交互式的技術(shù)平臺(見圖1) ,來進(jìn)行相互間的交流、溝通以及信息指令的傳遞反饋,從而實(shí)現(xiàn)涉海工程海洋環(huán)境影響評價管理流程的高速、高效運(yùn)作.加快我國環(huán)境影響評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。包括建設(shè)國家環(huán)境數(shù)據(jù)庫、地方和地區(qū)性環(huán)境影響評價資源中心、專家信息系統(tǒng)等。這些數(shù)據(jù)庫一旦建成，將極大地方便環(huán)境影響評價工作，提高環(huán)境影響評價預(yù)測的準(zhǔn)確性和減緩措施的有效性，使得環(huán)境影響評價工作更具科學(xué)性。

參考文獻(xiàn)

［1］張元和，盧 靜，陸州舜.浙江省涉海工程建設(shè)項目海洋環(huán)境影響評價管理現(xiàn)狀及其思考［J］.海洋開發(fā)與管理，2006,(4).

篇（4）

中圖分類號：X835

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）6-0100-02

1 引言

我國海岸線漫長，海洋資源豐富。海洋資源的開發(fā)、利用一直都是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。為了將我國發(fā)展成為世界海洋強(qiáng)國，黨和政府不斷加大對沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展建設(shè)工作，積極鼓勵合理開發(fā)沿海城市海洋資源，同時對海洋環(huán)境的保護(hù)和檢測工作也十分重視。但是，我國的海洋環(huán)境監(jiān)測工作較其他發(fā)達(dá)國家而言起步較晚，雖然在長期的發(fā)展中，我國的海洋監(jiān)測工作在監(jiān)測內(nèi)容、技術(shù)手段以及科學(xué)預(yù)報等方面都取得了很大進(jìn)步，但總體技術(shù)水平依然相對滯后?；诮┠旰Ｑ蟓h(huán)境污染嚴(yán)重、災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)狀，本文就目前我國海洋環(huán)境及檢測工作形勢，分析了國內(nèi)海洋環(huán)境檢測工作的現(xiàn)狀及其中存在的一些問題，并針對這些問題就如何提高我國海洋環(huán)境檢測工作的成效提出了相關(guān)建議。

2 海洋環(huán)境及監(jiān)測工作現(xiàn)狀

隨著海洋開發(fā)力度的不斷加大，目前我國海洋環(huán)境面臨的壓力也越來越大。一方面是海洋污染嚴(yán)重，每年由江河入海和陸地排污口直接排入大海內(nèi)的總污染物高達(dá)5000萬t，其中包括大量的重金屬有害物質(zhì)、有機(jī)污染物及環(huán)境分泌干擾物等，導(dǎo)致我國海洋生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡，海洋資源日漸衰退減少。另一方面，由于海洋資源受到不科學(xué)，不合理的過度開發(fā)造成了濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁面積逐年減少，海洋溢油和危化品的泄漏問題頻發(fā)也使我國海洋環(huán)境遭到了嚴(yán)重污染。

目前，我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，海洋環(huán)境監(jiān)測服務(wù)需求不斷提升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得第二產(chǎn)業(yè)也逐漸向沿海地區(qū)靠攏，海洋的開發(fā)力度進(jìn)一步增大，使得經(jīng)濟(jì)對海洋的依賴程度也有所提升，這無疑給海洋資源的開發(fā)利用、保護(hù)及環(huán)境監(jiān)測提出了更高的要求。海洋環(huán)境監(jiān)測工作不僅涉及海洋環(huán)境保護(hù)、污染治理、用海安全、災(zāi)害及突發(fā)事件的影響評估等日常的監(jiān)督管理工作，還包括全球海洋經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、環(huán)境診斷、國際談判等相關(guān)事宜。隨著海洋環(huán)境檢測技術(shù)的快速發(fā)展，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)通過技術(shù)創(chuàng)新對海洋監(jiān)測領(lǐng)域和范圍進(jìn)行了深度拓展，大大提高了人們對海洋問題的認(rèn)知。我國海洋環(huán)境評價技術(shù)同樣發(fā)展迅速，但在海洋環(huán)境監(jiān)測高新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用方面與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比還有很大差距。

3 海洋環(huán)境監(jiān)測工作現(xiàn)狀與主要問題

3.1 涉海部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

（1）海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)混亂。各個部門權(quán)責(zé)交叉問題嚴(yán)重，缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，造成環(huán)境監(jiān)測工作機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)實(shí)施和網(wǎng)絡(luò)布局出現(xiàn)重復(fù)，力量布局和資源配置不合理，海洋保護(hù)工作無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（2）各部門海洋環(huán)境保護(hù)信息不共享、不交流，使得獲得的信息不系統(tǒng)、不全面，甚至存在相互矛盾的環(huán)境信息，嚴(yán)重?fù)p害了涉海部門的公信力，制約了相關(guān)部門的發(fā)展。

（3）缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。面對嚴(yán)重的海洋突發(fā)事件，各部門只顧單獨(dú)行動，而不是合理分工共同解決問題，使得工作十分低效。

3.2 海洋環(huán)境監(jiān)測評價分級責(zé)任制落實(shí)不足

存在極個別海洋環(huán)境檢測政府部門責(zé)任制度不夠完善，沒有充分發(fā)揮好行政機(jī)構(gòu)在保護(hù)海洋環(huán)境中的重要職責(zé)。相關(guān)涉海部門沒有形成系統(tǒng)的分級管理機(jī)制和完善的考核體系，考核機(jī)制漏項、缺項情況嚴(yán)重，無法滿足正常的監(jiān)測管理需求。災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急機(jī)制響應(yīng)滯后。

3.3 監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系仍有待完善

基層監(jiān)測機(jī)構(gòu)人員缺乏，結(jié)構(gòu)不合理，尤其是技術(shù)崗位上的專業(yè)人才極為匱乏，這嚴(yán)重的影響了海洋環(huán)境監(jiān)測工作的完成效率和質(zhì)量。除了人員短缺，監(jiān)測機(jī)構(gòu)的硬件能力也十分薄弱，大型緊密的分析儀器數(shù)量少、分布不均，大多集中在省、市級單位，基層單位幾乎沒有先進(jìn)設(shè)備的使用，很難開展正常的海洋監(jiān)測工作。

3.4 海洋環(huán)境監(jiān)測工作針對性不足

一些海洋監(jiān)測單位海洋監(jiān)測方案設(shè)計理念滯后，只是單純地為了監(jiān)測和評價開展工作，其方案設(shè)計針對性較弱，不能滿足海洋監(jiān)測工作基礎(chǔ)、連續(xù)、長期及具備預(yù)見性的要求，無法進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測和科學(xué)評價。且海洋監(jiān)測的廣度和深度普遍不足，憑借監(jiān)測結(jié)果難以確定風(fēng)險源的穩(wěn)步特征，海洋保護(hù)政策配套的技術(shù)也尚不成熟，幾乎無法滿足海洋管理部門對長周期高頻率實(shí)時信息的正常監(jiān)測。

4 提高海洋環(huán)境監(jiān)測工作成效的有效策略

4.1 加強(qiáng)各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

為了加強(qiáng)各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，海洋局應(yīng)發(fā)揮海洋委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)地方政府和海洋相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制，分工負(fù)責(zé)、相互配合共同負(fù)責(zé)入海水流和陸地排污口污染物的入海排放管理。建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，定期安排各部門進(jìn)行信息通報交流會，由同一平臺統(tǒng)一海洋環(huán)境信息。當(dāng)發(fā)生海洋突發(fā)事件后，由海洋委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排，高效率進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)工作。

4.2 深化海洋環(huán)境監(jiān)測評價

對于海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作，國家和地方政府應(yīng)適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)投入。為了豐富我國海洋環(huán)境的監(jiān)測內(nèi)容，負(fù)責(zé)海洋管理的各級行政部門應(yīng)逐步完善海洋環(huán)境監(jiān)測工作方案，建立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)考核制度和海洋生態(tài)文明示范區(qū)，逐步完善評價技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測評價體系的構(gòu)建工作。

4.3 積極應(yīng)對海洋生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件

國家海洋局頒布的方案中明確指出監(jiān)測中心在海洋環(huán)境保護(hù)工作主要承擔(dān)海洋環(huán)境的保護(hù)、執(zhí)行和監(jiān)測管理方面的技術(shù)支持，以及發(fā)生海洋突發(fā)事件和海洋災(zāi)害后對事后的虧損進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)測和評估。以“大連7.16”溢油、日本福島核泄漏、“8.12”天津港爆炸等突發(fā)事件為例，相關(guān)部門要成立專項處理小組，對突發(fā)事件進(jìn)行分類處理，積極參與事件全程的指導(dǎo)監(jiān)測工作，實(shí)時跟蹤事故動態(tài)，收集類似事件的的處理案例、技術(shù)文件，并在事故后開展長期的評價工作。在海洋環(huán)境評估方面，應(yīng)拓展監(jiān)測領(lǐng)域深入開展海洋變化的調(diào)查等，對于災(zāi)害和事故的監(jiān)測也要拓展中心監(jiān)測領(lǐng)域，為海洋監(jiān)測技術(shù)和相關(guān)策略研究提供參考意見。

4.4 加強(qiáng)開展國際合作與交流

為了推動我國海洋環(huán)境監(jiān)測工作的進(jìn)一步發(fā)展，國家海洋局及其他涉海部門應(yīng)客觀總結(jié)自身的發(fā)展現(xiàn)狀及未來海洋監(jiān)測工作的發(fā)展需求，派相關(guān)專業(yè)人員到國外學(xué)習(xí)交流，對海洋環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測評價、相關(guān)管理制度及技術(shù)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，系統(tǒng)掌握全球海洋評估工作的具體運(yùn)行情況，并深入了解海洋管理履行技術(shù)的支持工作，加強(qiáng)全球海洋事務(wù)的參與度，在加強(qiáng)國際交流合作的過程中學(xué)習(xí)先進(jìn)的海洋環(huán)境O測技術(shù)和評價制度，同時提升我國在海洋管理領(lǐng)域的國際地位。

5 結(jié)語

在海洋環(huán)境污染日益嚴(yán)重的今天，海洋生態(tài)系統(tǒng)已遭到了不同程度的破壞，導(dǎo)致海洋自然災(zāi)害頻發(fā)，這是海洋對人類敲響的警鐘。我國的海洋環(huán)境監(jiān)測工作本身起步較晚，技術(shù)管理水平發(fā)展較為滯后，面對我國海洋事業(yè)的發(fā)展形勢，需要從多個方面提出相應(yīng)的解決策略，從而進(jìn)一步推動我國的海洋開發(fā)和利用工作的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

篇（5）

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02

近年來，大連頻繁發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會穩(wěn)定。這些海洋污染事件拷問和檢驗(yàn)了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制。目前我國《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等一系列法規(guī)為大連突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供了基本依據(jù)。但大連針對海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)嚴(yán)重缺位。由此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)以保障公民身體健康為首要價值，以新公共管理理論為指導(dǎo)，建立包括預(yù)警型機(jī)制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來治理；組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；社會公眾廣泛參與；應(yīng)急機(jī)制的配套和支撐系統(tǒng)四個方面的大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度體系。

一、海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的基本理論

海洋環(huán)境突發(fā)事件是指在某一特定海域內(nèi)突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失，對某一特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件?！?〕由于海洋環(huán)境的特殊性，海洋環(huán)境突發(fā)事件的危害程度和影響范圍比其他環(huán)境突發(fā)事件更具有其特點(diǎn)，海水的運(yùn)動性使海洋污染物質(zhì)隨著海流、河流和氣流等媒介物質(zhì)迅速擴(kuò)散，造成污染事件發(fā)展態(tài)勢的不確定性。同時海洋區(qū)域難以準(zhǔn)確地劃定邊界，海洋污染極易危害到不特定區(qū)域的不特定人群，加劇了海洋環(huán)境突發(fā)事件處理的難度。海洋環(huán)境突發(fā)事件的這些特點(diǎn)對海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制提出了更高的要求。海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是指在相應(yīng)的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件應(yīng)急法律法規(guī)及規(guī)章的指導(dǎo)下，所建立的一整套完整的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預(yù)案、預(yù)警、預(yù)防和快速反應(yīng)的制度及運(yùn)行機(jī)制，它平時處于靜止?fàn)顟B(tài)，只有在面臨突發(fā)海洋環(huán)境污染事件時才得以啟動，并遵循相應(yīng)的程序。

二、大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)的制度重構(gòu)

（一） 價值轉(zhuǎn)向

1.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制由整體主義思路向適當(dāng)?shù)膫€體主義思路轉(zhuǎn)變

2010年7月16日，在著名海濱旅游城市大連發(fā)生了一起重大海洋污染事件。大連中石油國際儲運(yùn)有限公司原油罐區(qū)輸油管道發(fā)生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災(zāi)，其中部分原油流入附近海域，對當(dāng)?shù)睾．a(chǎn)品養(yǎng)殖和旅游業(yè)造成嚴(yán)重影響。隨后，大連市政府立刻作出反映，組織各方力量進(jìn)行了全面的海上清污行動，共動員社會各界力量數(shù)萬人、各類船只千余艘，以及數(shù)十臺裝運(yùn)機(jī)械投入到清污行動中。由此可見，目前大連市海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制實(shí)施的思路和預(yù)期表現(xiàn)在：針對不確定性、非常規(guī)性和難以預(yù)見性的海洋環(huán)境突發(fā)事件，采取非常規(guī)、超程序和應(yīng)急式的管理方式和手段，預(yù)期有效地控制和處理危機(jī)、恢復(fù)社會正常秩序，避免社會恐慌和損失擴(kuò)大化。這正是整體主義思路的表現(xiàn)形式，是從維護(hù)國家穩(wěn)定和社會秩序的角度出發(fā)的。

陸續(xù)發(fā)生的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件對這一整體主義的思路提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。一年后，2011年7月16日，大連中石油國際儲運(yùn)有限公司原油罐區(qū)再次發(fā)生海洋污染事件。同年8月8日，大連福佳PX項目所在海岸堤壩由于強(qiáng)熱帶風(fēng)暴受到破壞，使劇毒物質(zhì)面臨泄露的危險。這一事件引起了大連市民的恐慌，情緒激動的市民在人民廣場聚集并圍堵市政府。事件發(fā)生后，大連市政府迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，但機(jī)制的思路是從維持社會秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)，首要目標(biāo)不在于實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利保障與救濟(jì)，只采取了亡羊補(bǔ)牢的治污措施和行政手段關(guān)停了事件企業(yè)，因此事故處理的法律效果和社會效果一般?？梢?，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的一個重要缺陷在于對保障公民健康的價值追求缺位。從法學(xué)的環(huán)境權(quán)角度來看，保障公民的健康是人們在優(yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權(quán)之一，在大連的海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中應(yīng)當(dāng)明確保障公民的生命健康權(quán)。

因此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的完善，應(yīng)以“保障公眾生命健康和財產(chǎn)安全”作為制度目標(biāo)，并在整個預(yù)案體系中規(guī)定具體的措施予以保障。筆者認(rèn)為，在海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理的框架下，引入突發(fā)健康損害事件，即直接以公民的生命健康受到損害為由啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并以公民生命健康權(quán)受到保障與救濟(jì)的狀況作為評估機(jī)制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。

2.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制以新公共管理理論為指導(dǎo)

新公共管理理論發(fā)源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞， 是現(xiàn)代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運(yùn)動?！捌髽I(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”是這一理論的不同稱謂。它是理念和制度上對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種革新，具體指：重新認(rèn)識與界定政府與社會之間的關(guān)系，主張引入市場手段改進(jìn)服務(wù)，主張政府采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，推崇管理上的自由化，通過重視戰(zhàn)略管理的途徑將結(jié)果與資源分配尤其是與項目預(yù)算的結(jié)合，促進(jìn)資源的更好利用?！?〕新公共管理理論倡導(dǎo)改造政府管理的方式和方法，即將企業(yè)經(jīng)營重視成本、品質(zhì)、顧客滿意度的理念引入政府運(yùn)作之中， 將政府與公眾的關(guān)系定位于市場中企業(yè)與顧客的關(guān)系，并用市場機(jī)制和企業(yè)家精神改造政府。這一理論摒棄了傳統(tǒng)行政的官僚體系，構(gòu)建企業(yè)型政府。將新公共管理理論引入大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建立，就是要強(qiáng)調(diào)政府在處置環(huán)境突發(fā)事件時，應(yīng)將自己的角色定位于服務(wù)者，從人民群眾的根本利益出發(fā)，政府不再是凌駕于社會之上封閉的官僚機(jī)構(gòu)，并以是否妥善處理海洋環(huán)境突發(fā)事件作為考核政府績效的標(biāo)準(zhǔn)之一。

3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的疏漏與補(bǔ)足

雖然，政府在應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事件時具有許多即時性和便利性的權(quán)力，但是現(xiàn)代民主法治國家的一個突出特點(diǎn)是，國家以法律的形式來規(guī)范整個環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，特別是當(dāng)政府在行使涉及到應(yīng)急資源的配置和征用、對有關(guān)組織或個人的獎懲等強(qiáng)制性權(quán)力時，更應(yīng)當(dāng)有行為法上的依據(jù)。目前國務(wù)院已經(jīng)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，通過了《突發(fā)事件應(yīng)對法》。〔3〕

在大連發(fā)生的多起海洋環(huán)境污染事件中，政府迅速啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制，在處理事故方面發(fā)揮了重要作用。但具體的危機(jī)處置過程適用的制度仍是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，并以維護(hù)社會秩序、解決群體性糾紛、治理污染為主要目標(biāo)。要真正杜絕海洋環(huán)境突發(fā)事件并且建立預(yù)防此類事件發(fā)生的長效機(jī)制，就必須在現(xiàn)行的法律制度體系中補(bǔ)足既有制度的疏漏，實(shí)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化。

筆者認(rèn)為，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)的可行性措施是完善現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，以此確立保障人體健康的法律依據(jù)。具體而言：第一，大連市政府應(yīng)組織相關(guān)部門調(diào)查各種污染物對人體健康損害的判定標(biāo)準(zhǔn)，確立科學(xué)完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標(biāo)準(zhǔn)來保障人體健康。第二，制定符合大連地區(qū)情況的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是在兒童、老人等敏感人群方面確立專門的健康標(biāo)準(zhǔn)。第三，加強(qiáng)相互關(guān)系的環(huán)境媒介，如大氣、水、土壤之間的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)。第四，改進(jìn)排污許可證制度，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測制度。

（二）制度重構(gòu)

1.建立預(yù)警型機(jī)制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來治理。目前大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是事后型的處置模式。這種模式割裂海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)展周期，忽視海洋污染事件的長期性、潛伏性和致害不可逆轉(zhuǎn)性的特征，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急權(quán)力的配置，忽視了海洋環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測和預(yù)警階段的應(yīng)急權(quán)力的配置。從某種意義上而言，預(yù)防比救援更重要，重視預(yù)防階段的工作，就能夠有效地預(yù)防和避免突發(fā)環(huán)境污染事件的發(fā)生，這也是對于海洋環(huán)境污染事件的應(yīng)對和處理必須堅持源頭治理原則的需要。預(yù)警型應(yīng)急機(jī)制的最大特征在于能夠有效地預(yù)防和避免海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生。從源頭上預(yù)防和控制海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生，是實(shí)施主動性應(yīng)急管理最好的途徑。

2.組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，沒有專門機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一指揮海洋環(huán)境突發(fā)事件的管理工作，現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理均由既有的常規(guī)的政府職能部門進(jìn)行。而海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急由多個部門共同進(jìn)行，往往是突發(fā)事件發(fā)生后各個部門參與處置事件。這種機(jī)制容易延誤了處置事件的最佳時機(jī)，且多個部門參與導(dǎo)致決策效率低下。因此，建議大連市政府整合現(xiàn)有的職能部門，建立一個綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)，專司協(xié)調(diào)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急。

3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中社會公眾廣泛參與。新公共管理理論倡導(dǎo)為人民服務(wù)，它是以公民為導(dǎo)向，重視公民的參與，并且便利于公民參與。而海洋環(huán)境突發(fā)事件極易造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失，因此，海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理是一個系統(tǒng)的社會工程，僅靠政府單方力量難以有效處置。廣大公民積極參與到事件的應(yīng)急處置中，可以克服和矯正政府決策主體存在的一些信息偏差與認(rèn)識缺陷。只有社會公眾的參與，才能更好動員全社會力量及時有效地控制和化解公共危機(jī)。

4.完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的配套和支撐系統(tǒng)。海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急的配套和支撐系統(tǒng)包括：（1）環(huán)境信息公開系統(tǒng)。政府及時向社會公布海洋環(huán)境突發(fā)事件的相關(guān)情況，充分尊重公民的知情權(quán)，能夠及時化解群眾的抵觸情緒，有助于政府相關(guān)職能部門處置突發(fā)環(huán)境事件。（2）強(qiáng)大的財政保障系統(tǒng)。建議將減災(zāi)經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算體系，探索設(shè)立海洋環(huán)境突發(fā)事件防災(zāi)減災(zāi)基金，來解決目前大連市減災(zāi)資金不足的嚴(yán)重問題。（3）完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系。目前我國已經(jīng)制定了突發(fā)環(huán)境應(yīng)急相關(guān)的法律法規(guī)，建議大連市政府法治部門探討環(huán)境管理方面的地方規(guī)范性文件，明確環(huán)境權(quán)益，追究違法者環(huán)境責(zé)任，將海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急處置納入環(huán)境法制框架之內(nèi)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

篇（6）

基金項目：遼寧省社科規(guī)劃基金項目：“構(gòu)建遼寧海洋生態(tài)補(bǔ)償財政實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（編號：L14BJY016）階段研究成果

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年4月2日

海洋生態(tài)系統(tǒng)與人類生存和發(fā)展息息相關(guān)，是必不可少的生存基礎(chǔ)。海洋自然資源為人類生存提供了豐富的物質(zhì)產(chǎn)品，并且海洋生態(tài)系統(tǒng)為人類生存提供了包括氣候調(diào)節(jié)、水分平衡、營養(yǎng)元素的循環(huán)等不可或缺的服務(wù)。海洋生態(tài)系統(tǒng)雖然發(fā)揮著巨大價值，但是長期以來都沒有被充分重視。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，海洋資源的使用過程中，對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重破壞。例如環(huán)渤海及黃海北部沿岸城市的工業(yè)廢水和生活污水的超量排放，導(dǎo)致其近海港灣富營養(yǎng)化程度日趨嚴(yán)重，致使海域環(huán)境明顯惡化；遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)程度的增高和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的拓展，也帶來了海洋生態(tài)環(huán)境污染問題；海運(yùn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致外來有害赤潮種類的引入，全球氣候的變化也導(dǎo)致了赤潮的頻繁發(fā)生。海洋生態(tài)系統(tǒng)具有公共物品特性，尤其是海洋環(huán)境的保護(hù)和破壞具有明顯的外部性。因此，建立并完善海洋生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是緊迫且具有重要意義的課題。

總體而言，遼寧省在探索海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐中還存在以下局限性：

1、海洋生態(tài)補(bǔ)償資金投入有限。環(huán)保資金用于陸源污染治理較多，用于海洋生態(tài)建設(shè)較少。雖然海洋環(huán)境污染主要來源于陸源，但海洋生態(tài)建設(shè)也需要大量資金投入。如果資金投入不及時，超過生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)限度，需要的建設(shè)資金將大幅上升。從遼寧省來看迫切需要進(jìn)行海洋生態(tài)建設(shè)的地方普遍位于偏遠(yuǎn)海島地區(qū)。這些地方經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，地方財力有限，然而生態(tài)建設(shè)的任務(wù)十分迫切。

2、海洋生態(tài)補(bǔ)償立法不足，且存在缺陷。我國迄今為止還沒有一部關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉??！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基本法，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的內(nèi)容不夠具體明確。專門針對海洋資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定很少、太籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)。例如，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律的相關(guān)條文規(guī)定，“有關(guān)單位”或“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”可代表國家對責(zé)任者提出海洋生態(tài)損害賠償要求。而有關(guān)單位或部門包括環(huán)境保護(hù)、海洋、海事、漁業(yè)和軍隊環(huán)境保護(hù)等部門，具體的補(bǔ)償實(shí)施主體不明確。此外，“責(zé)任者應(yīng)當(dāng)排除危害，賠償損失”及“可以責(zé)令其限期治理，支付消除污染費(fèi)用，賠償國家損失”等規(guī)定比較籠統(tǒng)。損失具體應(yīng)包括哪些，立法沒有具體的規(guī)定。遼寧省也缺乏海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的地方性法規(guī)。這些給海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐帶來了事實(shí)上的困難。

3、海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制單一。當(dāng)前遼寧省的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自省政府轉(zhuǎn)移支付?？梢哉f，陸海之間、河海之間、不同群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付基本沒有。遼寧省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于探索階段，對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的認(rèn)識還不統(tǒng)一，例如現(xiàn)階段補(bǔ)償建設(shè)項目也僅針對資源損失大、危害明顯的圍填海、海上爆破等工程補(bǔ)償，海洋生態(tài)建設(shè)的占比仍然較小。

4、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與價值評估技術(shù)的應(yīng)用尚不成熟。對經(jīng)濟(jì)活動導(dǎo)致的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與價值變化的評估是確定海洋生態(tài)補(bǔ)償范圍對象和標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。當(dāng)前國家海洋主管部門已開始著手建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能定量模型和服務(wù)價值計算方法的標(biāo)準(zhǔn)體系，雖然已經(jīng)建立了我國海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分類體系量化指標(biāo)和價值計算指標(biāo)體系，但由于缺乏相應(yīng)的制度和組織保障，相關(guān)的定量評估技術(shù)在評估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損益的應(yīng)用很少，尤其在海洋生態(tài)補(bǔ)償工作中，補(bǔ)償依據(jù)的確定并未建立在應(yīng)用科學(xué)規(guī)范的定量技術(shù)評估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值變化量的基礎(chǔ)上。

5、海洋生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏社會團(tuán)體和廣大民眾的監(jiān)督。對于海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會關(guān)注較多，而對于海洋生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則知之甚少。針對2011年發(fā)生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪網(wǎng)曾做過一個網(wǎng)上民意調(diào)研，網(wǎng)上投票結(jié)果顯示，只有9%的人擔(dān)心海洋環(huán)境污染。由于對生態(tài)保護(hù)重要性缺乏足夠的認(rèn)識，對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的了解就更少了，加之缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)和輿論宣傳，社會團(tuán)體和廣大民眾對海洋生態(tài)保護(hù)的參與度很低，還無法成為海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的社會監(jiān)督者。

遼寧省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐中的對策建議：

1、規(guī)范生態(tài)專項轉(zhuǎn)移支付，建立縱橫向交錯的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為保證轉(zhuǎn)移支付資金能夠足額、高效的用于生態(tài)建設(shè)，各級財政應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)引起的財政減收，有針對性地建立海洋生態(tài)補(bǔ)償專項基金，保證?？顚Ｓ谩：Ｑ笊鷳B(tài)建設(shè)涉及環(huán)保、水利、林業(yè)、漁業(yè)等多個部門，涉及區(qū)域間、陸海間及行政領(lǐng)域間的各方面利益，為此，應(yīng)進(jìn)一步探索和建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)好陸域和海域之間的關(guān)系，統(tǒng)籌行政區(qū)間、部門間、行業(yè)間和項目間的生態(tài)建設(shè)措施和補(bǔ)償機(jī)制尤為重要。在具體實(shí)施過程中，由于我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃和管理體制不利于橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施和操作，故對于縱橫向補(bǔ)償，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，分步推進(jìn)。

2、多方位開拓海洋生態(tài)補(bǔ)償資金渠道，擴(kuò)充資金來源。除了傳統(tǒng)的財政支持外，還應(yīng)以金融為杠桿積聚社會團(tuán)體民間資本和企業(yè)投資來擴(kuò)充資金來源，并加強(qiáng)與國際環(huán)保組織的合作。一是豐富國家財政的支持形式，除國家財政專項撥款外，國家還可開征海洋資源費(fèi)資源稅以及發(fā)行國債來擴(kuò)充海洋生態(tài)補(bǔ)償資金；二是加大地方財政支持力度，地方政府每年可再劃撥一塊海洋生態(tài)環(huán)保專項補(bǔ)助金，主要用于半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋生態(tài)補(bǔ)償恢復(fù)和治理；三是打造藍(lán)色金融聚集帶，對有利于海洋生態(tài)環(huán)保的項目和對海洋生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的企事業(yè)單位社會團(tuán)體及個人推行優(yōu)惠貸款，鼓勵和支持民間資本和商業(yè)性金融積極參與海洋生態(tài)建設(shè)并逐步推出藍(lán)色金融理財產(chǎn)品，吸引社會資金和民間資本來壯大海洋生態(tài)補(bǔ)償資金力量；四是加強(qiáng)與國際環(huán)保組織的合作，尋求國際基金，如全球環(huán)境基金和世界自然基金的資金支持。

3、構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償評估標(biāo)準(zhǔn)。對于海洋開發(fā)活動的生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)制定主要是依據(jù)受損海洋生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能夠得到實(shí)施對無法就地恢復(fù)的則可通過替代性修復(fù)或區(qū)域性保護(hù)得以實(shí)現(xiàn)的成本支出進(jìn)行計算，包括海洋生態(tài)的喪失和海洋環(huán)境功能損害的損失；海洋生物物種、種群和群落的損失；生態(tài)系統(tǒng)能量流動和物質(zhì)循環(huán)等基本功能的損失；為修復(fù)、恢復(fù)及異地修復(fù)、恢復(fù)上述海洋生態(tài)損害而需要支付的費(fèi)用；為上述目的而支付的檢測監(jiān)測和評估等費(fèi)用；對于一些圍填海項目還可以通過建立一系列生態(tài)經(jīng)濟(jì)模型來評估填海造地生態(tài)損害的價值以及被填海域作為生產(chǎn)要素的價值。

4、強(qiáng)化海洋生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制。將生態(tài)補(bǔ)償納入海洋工程建設(shè)的日常監(jiān)督和竣工驗(yàn)收工作內(nèi)容，加快建立原生態(tài)海洋資源數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境信息的公開化，推動涉海企業(yè)環(huán)境信息公開的制度化，政府要引導(dǎo)形成多渠道的對話機(jī)制，有助于大力推動海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳罨瘜?shí)施。

5、增強(qiáng)群眾的海洋生態(tài)補(bǔ)償意識。海洋生態(tài)補(bǔ)償必須得到全社會的關(guān)心和支持，還應(yīng)注重生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?，提高群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識，明確海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，以及?zé)、權(quán)、利分配機(jī)制，并對相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高其保護(hù)海洋資源環(huán)境的效率和能力，使公眾積極主動參與到海洋環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中去。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]賈欣.海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題與對策分析[J].漁業(yè)信息與戰(zhàn)略，2012.8.

[2]劉慧.山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].山東社會科學(xué)，2012.11.

篇（7）

一、海上遇難船舶避難地面臨的問題

（一）海上遇難船舶避難地問題存在的矛盾

海上遇難船舶避難地問題存在最為復(fù)雜且涉及利益主體最多的焦點(diǎn)問題就是沿岸國提供海上遇難船舶避難地的義務(wù)以及沿岸國海上環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

1、沿岸國提供避難地的義務(wù)與海上環(huán)境保護(hù)的矛盾的現(xiàn)狀

最近幾十年來，海洋運(yùn)輸特別是涉及石油及化學(xué)品等污染性產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)牟粩嘣鲩L。但是，一旦運(yùn)載污染性物品的船舶發(fā)生海上事故或海難，沿岸國迫于國內(nèi)安全及環(huán)境保護(hù)壓力，往往傾向于拒絕該遇險船舶駛?cè)肫渌??；趪H法的保護(hù)性原則，沿岸國一直擁有自衛(wèi)的權(quán)力。以此同時，沿岸國也承擔(dān)著保護(hù)海洋環(huán)境并不得直接或間接將損害或危害從一處轉(zhuǎn)移至另一處的義務(wù)。 [1]

2、沿岸國提供海上遇難船舶避難地的義務(wù)問題

就目前現(xiàn)存的國際規(guī)則及實(shí)踐而言，關(guān)于海上遇險船舶是否有權(quán)要求沿岸國為其提供避難地，主要分為四種學(xué)說。[2]

（1）絕對進(jìn)入權(quán)理論

該理論指遇難船享有進(jìn)入任何避難地的絕對權(quán)利，而不必考慮船舶遇難產(chǎn)生的原因。在海上船舶遇到緊急而迫切的危險的情況下，沿岸國有義務(wù)通過讓船舶駛?cè)氡茈y地來幫助遇險船舶排除緊急情況，但是否真正存在海事危險取決于每個案件的具體情況，如果一味用海事危險的標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致遇難船進(jìn)入避難地的權(quán)利被隨意濫用。

（2）絕對禁入權(quán)理論

該理論指沿岸國完全享有權(quán)力拒絕遇難船舶進(jìn)入其范圍內(nèi)的避難地。此種理論將本國利益置于最高而忽視了其他利益，并會產(chǎn)生各國輕易拒絕海上遇難船進(jìn)入避難地的局面，只考慮自身利益，而對鄰國的利益不作充分考慮。

（3）利益衡量理論

該理論認(rèn)為當(dāng)進(jìn)入避難地的風(fēng)險將大于不提供避難地時，沿岸國就可以拒絕遇難船進(jìn)入避難地。但是沿岸國主管機(jī)關(guān)衡量各種權(quán)利、義務(wù)、利益和風(fēng)險時，其往往會更多考慮到自身利益，很難公正、中立的加以考慮，那么就很可能導(dǎo)致拒絕遇難船進(jìn)入避難地情況的產(chǎn)生。

（4）進(jìn)入權(quán)基礎(chǔ)之上的合理決定理論

此種理論與利益衡量理論的區(qū)別就在于，該理論結(jié)合每個案件的具體情況，綜合考慮各種利益和風(fēng)險來決定是否為遇難船提供避難地，如果決定不提供避難地，沿岸國需要對此負(fù)舉證責(zé)任。

（二）現(xiàn)行國際立法的實(shí)踐

在國際法上，雖然海上遇難船避難地問題尚未有專門的國際公約調(diào)整，但是也有一系列與遇難船避難地問題具有一定相關(guān)性且發(fā)生效力的國際公約。2003年11月，IMO大會審議通過了兩個涉及遇難船避難地問題的決議，即《需要援助船舶的避難地指南》和《海上援助服務(wù)指南》。IMO的《指南》的出臺為各個沿海國處理此類事故提供了一個解決問題的途徑，并把建立避難地的權(quán)力移交給各個沿海國家[3]。英國政府根據(jù)英國海事安全法的規(guī)定，由政府專門指定海事救助和干預(yù)部門的人員，即國務(wù)秘書代表（the Secretary of State''s Representative, SOSREP），協(xié)助海事和海岸警備局進(jìn)行避難地的各項風(fēng)險評估，監(jiān)控英國管轄水域內(nèi)有重大污染風(fēng)險的所有事故。[4]美國通過美國海岸警備局任命的港務(wù)長（the Captain of the Port）負(fù)責(zé)根據(jù)以下目標(biāo)實(shí)施法律法規(guī)：將在海洋環(huán)境中從事商業(yè)、科學(xué)或者探索活動的船舶的人員傷亡和財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失降到最??；保證本國的港口設(shè)施、航道、以及港口附近的船舶、人員和財產(chǎn)免受事故的影響或者破壞；保護(hù)本國的航行水域和鄰近海岸水域環(huán)境免受污染；預(yù)防船舶意外或者故意泄漏的燃油、有害物和污水造成海洋環(huán)境污染。[5]

以上沿海各國的實(shí)踐表明，避難地問題已經(jīng)受到各國的重視。盡管由于地理狀況、海洋環(huán)境和管理體制的不同，各國建立了不同的風(fēng)險評估和決策機(jī)制，但值得慶幸的是，各國都在采取積極的態(tài)度處理與避難地相關(guān)的問題。

二、解決海上遇難船舶避難地問題的建議

（一）建立一個統(tǒng)一的國際公約

關(guān)于如何在國際層面上統(tǒng)一解決避難地問題，目前主流的建議有：制定指南或者示范法供各國參考采用，或者對現(xiàn)有的國際公約進(jìn)行修訂，或者建立一個新的國際公約。但是，指南或者示范法的最大問題在于沒有強(qiáng)制力，它們也不具有法律效力，不能為各國規(guī)定任何具體的法律義務(wù)，因而很有可能被其旨在幫助的船東以及船籍國所忽視。因此，在建立統(tǒng)一的國際公約之前，也有許多學(xué)者建議對現(xiàn)有的相關(guān)國際條約進(jìn)行修訂，通過修訂現(xiàn)行的國際公約，可以避免類似指南沒有法律效力這種尷尬的處境。但是，隨著人們對海事安全以及海洋環(huán)境保護(hù)與日俱增的關(guān)注，避難地問題也會變得更加復(fù)雜和重要，以至于只有一個專門的公約才能調(diào)整這一領(lǐng)域涉及的所有問題，已不是簡單的修訂公約所能做到的事情。

國際上對于建立一個統(tǒng)一的國際公約已經(jīng)有共識了，目前所要面對和研究的問題應(yīng)該是怎樣建立而不是是否建立一個統(tǒng)一的避難地公約。目前國際上仍然需要互相磋商解決下面幾個問題：第一，沿海國在什么情況下享有拒絕遇險船舶的權(quán)利，建立一個統(tǒng)一且彈性的制度刻不容緩；第二，沿岸國是否有權(quán)利要求提供特定的資金擔(dān)保。筆者認(rèn)為應(yīng)該國際上設(shè)立相關(guān)的基金，由船方、貨方、沿岸國以及基金共同分擔(dān)費(fèi)用。

（二）沿岸國應(yīng)采取積極的措施

1、沿岸國應(yīng)設(shè)定清楚的避難地，完善避難地必要的設(shè)備

各沿海國應(yīng)列出指定避難地詳細(xì)信息，以便海上遇難船舶在需援助時可以根據(jù)其實(shí)際情況選擇合適避難地。

2、沿岸國應(yīng)指定一個決策機(jī)構(gòu)

由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定詳細(xì)的應(yīng)急計劃及應(yīng)急程序，并和相關(guān)部門協(xié)作形成一個指揮鏈系統(tǒng)，在緊急特殊情況下發(fā)揮作用。

3、建立避難地的救援體系

現(xiàn)在國際上關(guān)于建立需援助船舶避難地主要有兩種體系：一種是以英國等為代表的國家，它們認(rèn)為沿岸國的每一個區(qū)域都可能成為避難地；另一種是丹麥、西班牙等的國家，它們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確指定了一些港口、海灣、錨地等作為需援助船舶避難地。[6]沿岸國可以考慮港口的綜合情況，先指定一些港口作為海上遇難船舶避難地，然后再由點(diǎn)到線后連成片，最后形成任何區(qū)域都可以成為避難地的救援體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]《海洋法公約》，第194、195、198條。

[2] 司玉琢主編，《海商法大辭典》，北京：人民交通出版社，1998 年，第863頁。

[3] IMO Guidelines, supra note 2, para..1,p.19.

篇（8）

[中圖分類號]F205 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-7287（2012）02-0018-05

隨著人類海洋開發(fā)活動的日益拓展和深入，海洋開發(fā)過程中的資源過度開采、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題也越來越突出。海洋經(jīng)濟(jì)、海洋生態(tài)以及海洋社會之間能否持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為各個國家非常重視的問題；因?yàn)楹Ｑ髤^(qū)域空間的特殊性質(zhì)，海洋環(huán)境治理也成為當(dāng)代國際關(guān)系處理的重要主題。本文嘗試從環(huán)境公民與海洋公民的關(guān)系人手，考察海洋公民這一概念對于海洋環(huán)境治理的意義。

一、環(huán)境公民理論：背景與內(nèi)容

20世紀(jì)50年代以來，隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，環(huán)境問題也變得越來越嚴(yán)重。林兵認(rèn)為，中國環(huán)境問題的總體狀況應(yīng)當(dāng)說是一種發(fā)展中的環(huán)境退化趨勢。這種退化趨勢形成的原因是：①長期實(shí)施的計劃經(jīng)濟(jì)政策，其發(fā)展目標(biāo)重于環(huán)境保護(hù)要求，造成生態(tài)環(huán)境惡化趨勢迄今未能遏抑；②環(huán)境管理乏力，環(huán)境政策滯后；③社會生活副產(chǎn)品形成主要污染源?？傮w來看，當(dāng)前我國的環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)不容樂觀，呈現(xiàn)為發(fā)展中的治理格局，既體現(xiàn)出一定的環(huán)境治理力度與成效，同時也存在著環(huán)境治理目標(biāo)同社會發(fā)展之間難以調(diào)和的矛盾。從治理方式看，我國環(huán)境治理的基本途徑是通過出臺法律法規(guī)形成相關(guān)制度。這種治理方式存在以下問題：治理主體單一、環(huán)境法制存在失靈現(xiàn)象、規(guī)劃環(huán)評程序不夠完善合理、環(huán)境政策滯后于環(huán)境問題變化。

正是因?yàn)槲覈h(huán)境治理的基本框架是自上而下的政府主導(dǎo)模式，所以其基本行為通常表現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)評和行政執(zhí)法。其中，在環(huán)境執(zhí)法環(huán)節(jié)，環(huán)境治理通常以“環(huán)保風(fēng)暴”的方式進(jìn)行，也就是由中央環(huán)保部門在最高權(quán)力的支持下開展運(yùn)動式的行動，借助階段性速效行為來提升中國的環(huán)保工作水平。事實(shí)上，這并不是一種常規(guī)的管理辦法，這種自上而下、權(quán)力主導(dǎo)的環(huán)境執(zhí)法模式存在著諸多缺陷。當(dāng)然，政府主導(dǎo)模式有其速效和強(qiáng)有力的優(yōu)勢，但是從目前環(huán)境治理面臨的復(fù)雜情境看，單一的管理主體已經(jīng)不能夠適應(yīng)日益嚴(yán)峻的環(huán)境惡化壓力。發(fā)展環(huán)境公民權(quán)、形成環(huán)境治理的多元主體、發(fā)動公眾和組織廣泛參與環(huán)境治理，已經(jīng)成為當(dāng)前環(huán)境治理的理性選擇。

隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，全球范圍內(nèi)自上而下的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動也在日漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公眾參與和社區(qū)參與的環(huán)保行動；環(huán)境治理的主體從政府行為逐漸過渡到強(qiáng)調(diào)公民個體與各類社會組織的廣泛參與。事實(shí)上，歐美發(fā)達(dá)國家的轉(zhuǎn)變過程開始得更早一些，與這一轉(zhuǎn)變過程密切相關(guān)的環(huán)境公民理論也較早地出現(xiàn)。在20世紀(jì)中葉，環(huán)境問題日益凸顯，出現(xiàn)了公認(rèn)的環(huán)境公害事件。到了20世紀(jì)70年代，隨著環(huán)境狀況的持續(xù)惡化，環(huán)境問題得到了普遍的關(guān)注。在知識生產(chǎn)領(lǐng)域，環(huán)境社會學(xué)、生態(tài)社會學(xué)以及環(huán)境政治學(xué)等學(xué)科范式也逐漸出現(xiàn)，這些學(xué)科的出現(xiàn)在一定意義上表達(dá)了人們對環(huán)境問題及其應(yīng)對的理性思考。隨著公眾與各類社會組織環(huán)境問題意識的提升，環(huán)境治理運(yùn)動也蓬勃展開。毋庸置疑，人類社會與環(huán)境之間的對立逐漸加劇，構(gòu)成了環(huán)境公民、環(huán)境公民權(quán)概念及其理論形成的深刻背景。

環(huán)境公民、環(huán)境公民權(quán)以及環(huán)境公民社會等概念和理論的形成與發(fā)展，其目的是要克服在生態(tài)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的公民個體行為與態(tài)度之間的不一致性，從而有助于創(chuàng)建一種真正可持續(xù)的社會。環(huán)境公民是指那些在面臨環(huán)境問題時通過改變個體態(tài)度實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為的個體。而環(huán)境公民權(quán)就是實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為時公民應(yīng)該享有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任。隨著環(huán)境公民理論在環(huán)境治理過程中的實(shí)踐，自上而下的政策驅(qū)動行為和環(huán)境公民理論指導(dǎo)下的廣泛社會參與相結(jié)合的綜合治理模式，已經(jīng)成為部分國家和地區(qū)環(huán)境治理行為的常態(tài)。

環(huán)境公民理論的核心就是處理環(huán)境治理中的個體責(zé)任問題，主要表現(xiàn)在環(huán)境公民理論的實(shí)在論基礎(chǔ)、論證邏輯和環(huán)境公民權(quán)基本內(nèi)容等方面。

第一，環(huán)境公民理論的實(shí)在論基礎(chǔ)。公民個體與環(huán)境之間的實(shí)在關(guān)系問題，表征了環(huán)境公民行為有其實(shí)在論基礎(chǔ)。個體責(zé)任與環(huán)境問題之間關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)，是個體與生存環(huán)境之間存在的實(shí)在性關(guān)系。這種實(shí)在性關(guān)系將環(huán)境公民權(quán)置于物質(zhì)性的環(huán)境實(shí)踐活動中，使得權(quán)利和義務(wù)有了現(xiàn)實(shí)的歸依。

從現(xiàn)實(shí)的環(huán)境治理實(shí)踐來看，中西方采取的環(huán)境治理策略存在顯著差異。西方國家普遍采用的環(huán)境治理策略是給予公民社會發(fā)展的空間，表現(xiàn)出多主體、多中心和協(xié)同參與的特征。目前，上述治理策略在我國的影響非常有限。在環(huán)境政策制定方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為中國的主要環(huán)境政策是由，官員在大體上不受公眾意見影響的情況下制定的。而且“所有重要的環(huán)境組織，如自然之友、中華環(huán)境保護(hù)基金會都受政府的嚴(yán)格控制，其主要功能是提升中國的綠色形象，利用外國的幫助，進(jìn)行環(huán)境研究，在政府綠色政策的執(zhí)行方面尋求公眾支持，并且將綠色價值社會化。在政策過程中，它們不允許發(fā)揮積極作用”。這種觀點(diǎn)雖然有失偏頗，但是也大體指出了我國環(huán)境政策制定和實(shí)施過程中存在的既有特征。這種環(huán)境治理方式在一定程度上人為割裂了公民個體與環(huán)境之間的實(shí)在關(guān)系，客觀上增大了環(huán)境保護(hù)的難度。

第二，環(huán)境公民理論的基本邏輯。其基本邏輯是如果公民個體能夠更多地意識到自己的行為對于他人的環(huán)境責(zé)任，而且能夠基于一種實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的天然需要而不是顯示其關(guān)愛與同情之類的道德情感來履行這種公民權(quán)責(zé)任，那么社會的生態(tài)可持續(xù)性水平將會得到空前程度的提高。這個邏輯至少包括兩個基本判斷：一是個體具備環(huán)境問題的知識并能夠進(jìn)行環(huán)境問題知覺和判斷；二是個體能夠形成環(huán)境保護(hù)行為的動機(jī)并產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)行為。從個體學(xué)習(xí)能力和行為產(chǎn)出或形成動機(jī)的能力來看，這兩個判斷都可以成立。在此基礎(chǔ)上，個體能夠?qū)h(huán)境保護(hù)與個體環(huán)境責(zé)任結(jié)合在一起，克服個體環(huán)境態(tài)度與環(huán)境行為之間的不一致現(xiàn)象。當(dāng)然，除了個體因素之外，上述兩個判斷的成立還需要特定的語境和現(xiàn)實(shí)條件。這些條件的形成又有賴于個體之外社會的、文化的環(huán)境因素。判斷一的成立，至少需要進(jìn)一步拷問環(huán)境知識的來源和個體環(huán)境知覺判斷的一般特征與個體差異特征。判斷二的成立，則要對環(huán)保動機(jī)的激活過程、環(huán)保行為的類型和內(nèi)容等問題進(jìn)行深入考察。在這個意義上，環(huán)境公民行為總是與特定社會環(huán)境（或社會文化）提供的語境和條件聯(lián)系在一起的。所以，環(huán)境公民理論實(shí)際上把個體與社會、個體責(zé)任與社會文化建構(gòu)緊密的關(guān)聯(lián)在一起。

第三，環(huán)境公民權(quán)在實(shí)踐問題上的局限性。首先，公民的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)具有有限性，個體間的環(huán)境責(zé)任存在差異。這既表現(xiàn)為環(huán)境責(zé)任意識水平上的差異，也表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)行為結(jié)果的差異。每個公民個體的生態(tài)軌跡不同，從而形成了公民的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)，用來確保自己的生態(tài)軌跡不會減少和阻礙其他個體包括后代從事有意義生活的機(jī)會。所以，環(huán)境公民權(quán)盡管在很多方面體現(xiàn)為人對自然的關(guān)心，但本質(zhì)上只能是一種并非無限性的人類責(zé)任。其次，公民的環(huán)境責(zé)任主要強(qiáng)調(diào)了公民個體對于環(huán)境問題解決的單向責(zé)任。也就是說，環(huán)境公民權(quán)主要強(qiáng)調(diào)了公民個體的單向性義務(wù)，強(qiáng)調(diào)了公民責(zé)任對于環(huán)境改善的重要意義。這在一定程度上超越了公民的個體道德層面，甚至有悖于個體的現(xiàn)實(shí)利益訴求。

二、海洋公民：環(huán)境公民理論在海洋領(lǐng)域的延伸

我國的海洋環(huán)境治理實(shí)踐也與一般的環(huán)境治理過程相似，主要是通過自上而下的政府動員型環(huán)境治理實(shí)踐來進(jìn)行。這種實(shí)踐活動方式一方面體現(xiàn)了環(huán)境治理中政府主導(dǎo)的特征，保障了我國環(huán)保政策和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施；另一方面也忽視甚至在客觀上壓抑了社會力量積極自主參與環(huán)保實(shí)踐的動機(jī)。

當(dāng)然，海洋環(huán)境治理過程也存在自身的特征。從治理對象看，海洋環(huán)境問題較之于陸地環(huán)境問題更為復(fù)雜。這種復(fù)雜性既體現(xiàn)在海洋生態(tài)資源的流動性上，也體現(xiàn)在海洋環(huán)境問題的易擴(kuò)散性上。從治理主體看，海洋環(huán)境治理的主體通常具有跨地區(qū)、跨國家的性質(zhì)，更加強(qiáng)調(diào)治理主體間的協(xié)同合作。較之于一般環(huán)境治理，海洋環(huán)境治理的難度更大，更難以確定統(tǒng)一有效的法律規(guī)范和一般原則。因此，更應(yīng)該發(fā)動社會力量廣泛參與，以彌補(bǔ)自上而下式治理活動的不足，發(fā)展海洋公民的理念和行為應(yīng)該成為海洋環(huán)境治理的重要途徑。

海洋公民是指在海洋活動過程中行使海洋知情權(quán)、海洋決策權(quán)和海洋事務(wù)訴訟權(quán)的公民及公民組織。海洋公民是構(gòu)建健康可持續(xù)發(fā)展的海洋社會秩序的基本主體，在海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋權(quán)益維護(hù)中發(fā)揮重要的基礎(chǔ)作用。海洋公民主要的活動方式，就是在海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋權(quán)益維護(hù)中積極參與和影響其他公眾、企業(yè)、政府及其他社會組織的海洋實(shí)踐過程、海洋決策過程以及海洋管理過程。

海洋公民的觀念是隨著海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐活動而發(fā)展起來的。這一概念既來自于傳統(tǒng)公民概念，也直接脫胎于環(huán)境公民研究。傳統(tǒng)公民概念主要討論公共領(lǐng)域的問題，因而主要與公共生活、公共事務(wù)及決策等問題相關(guān)聯(lián)。隨著環(huán)境社會學(xué)與環(huán)境政治學(xué)等學(xué)科的出現(xiàn)和發(fā)展，公民的概念開始擴(kuò)展到社會成員的環(huán)境心理、行為和態(tài)度領(lǐng)域，并被看做是一種鼓勵公民行為轉(zhuǎn)變的基本機(jī)制，用來降低人類對環(huán)境的消極影響，環(huán)境公民理論也應(yīng)運(yùn)而生，并為海洋公民概念的提出提供了理論條件。當(dāng)然，海洋公民概念的內(nèi)涵更為寬泛，不僅僅局限在海洋環(huán)境治理的領(lǐng)域，也不僅僅只與海洋環(huán)境保護(hù)行為相關(guān)聯(lián)，還涉及海洋事務(wù)的各個領(lǐng)域和層次，包括海洋開發(fā)、保護(hù)與管理過程中的公眾參與、海洋權(quán)益維護(hù)上的公民行為等。

在海洋環(huán)境治理的領(lǐng)域內(nèi)，海洋公民的概念發(fā)展了環(huán)境公民的理念。從兩者的關(guān)系看，海洋公民這一概念滿足了環(huán)境公民理論的實(shí)在論基礎(chǔ)和基本論證邏輯的要求，同時也反映了海洋社會發(fā)展的客觀要求。

環(huán)境公民理論的實(shí)在論基礎(chǔ)在于公民個體與環(huán)境之間的實(shí)在關(guān)系導(dǎo)致了環(huán)境問題與個體責(zé)任的關(guān)聯(lián)。對于海洋公民而言，其實(shí)在論基礎(chǔ)一方面繼承了環(huán)境公民的實(shí)在論特征，同時也表現(xiàn)出自身的特點(diǎn)。海洋公民的實(shí)在論基礎(chǔ)根植于比一般“人一地”關(guān)系更為復(fù)雜的“人-?！标P(guān)系上?！叭?海”關(guān)系即人類活動與海洋相互作用、相互影響的關(guān)系以及以海洋為背景的人與人之間的關(guān)系。自工業(yè)革命以來，大工業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)展了人類開發(fā)自然、利用自然的能力，作為人類活動聚集度最高的海岸帶首當(dāng)其沖，環(huán)境污染、資源破壞、生態(tài)退化、災(zāi)害頻發(fā)等問題觸目驚心，人海關(guān)系向著不協(xié)調(diào)、惡化的方向急速演變。人類的涉海行為與海洋環(huán)境的惡化構(gòu)成了海洋公民概念在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域的實(shí)在論前提。

從海洋公民個體責(zé)任的論證邏輯看，海洋公民這一概念滿足了環(huán)境公民權(quán)成立的兩個基本判斷：一方面，公眾日益具備海洋環(huán)境相關(guān)的知識并能夠?qū)Ｑ蟓h(huán)境問題進(jìn)行知覺和判斷。隨著全球海洋資源的不斷開發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇以及海洋權(quán)益爭奪日益激烈，海洋環(huán)境保護(hù)問題也日益成為全球各國特別是沿海各國的重要議題。海洋環(huán)境保護(hù)中的個體責(zé)任問題也成為上述議題中的基本組成部分。另一方面，海洋環(huán)境問題日益引起公民的關(guān)注和廣泛參與。在海洋空間內(nèi)，當(dāng)前公民個體已經(jīng)能夠形成海洋環(huán)境保護(hù)行為的動機(jī)并產(chǎn)出海洋環(huán)境保護(hù)行為?；谏鲜雠袛啵Ｑ蠊窀拍畹恼撟C在邏輯上也是成立的。

此外，公眾環(huán)境意識水平的提高特別是海洋環(huán)境意識水平的提高為海洋公民行為的發(fā)展提供了主體特征條件。海洋環(huán)境意識是環(huán)境意識在海洋空間領(lǐng)域的表征，是人類涉海行為的自我認(rèn)知，是人類對海洋空間的自然屬性和社會屬性的意識。從當(dāng)前的人類海洋實(shí)踐來看，經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步仍然意味著海洋權(quán)益爭奪和海洋環(huán)境破壞的進(jìn)一步加?。煌瑫r也反映出協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展觀念的影響日益擴(kuò)大，新生態(tài)文明的海洋意識觀念也初顯端倪。這表明，公民的海洋環(huán)境意識在逐漸地提高和改善。

不同于具有封閉性的陸地社會，海洋空間（領(lǐng)域）的特性使得海洋社會更趨復(fù)雜。在海洋實(shí)踐中，人類的涉海行為及其在這種行為過程中形成的社會關(guān)系都與海洋環(huán)境的變化存在直接或間接的關(guān)系。

總之，海洋公民這一概念擴(kuò)大和延伸了環(huán)境公民理論的研究。將環(huán)境公民權(quán)與環(huán)境公民行為置于海洋空間或海洋社會這一領(lǐng)域，有利于進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境社會學(xué)和海洋社會學(xué)研究的領(lǐng)域。如果把海洋社會學(xué)研究的對象設(shè)定為人們的海洋實(shí)踐行為，海洋公民概念突出了人們的海洋開發(fā)、保護(hù)和管理等涉海行為的實(shí)踐特征，能夠更好地把海洋社會理論研究和具體海洋實(shí)踐對策統(tǒng)合起來。此外，環(huán)境社會理論與生態(tài)政治理論之間的密切關(guān)系也在海洋公民這一概念中體現(xiàn)出來。

三、培養(yǎng)海洋公民理念和規(guī)范海洋公民行為的策略

從海洋實(shí)踐的角度看，加強(qiáng)海洋公民研究、推廣海洋公民的理念具有以下意義：有助于擴(kuò)大政府海洋開發(fā)與治理決策的公眾基礎(chǔ)；有助于提高政府海洋政策的決策水平；有助于提高海洋環(huán)境治理的效率和水平，降低海洋管理的行政成本，最大限度地包容海洋環(huán)境治理的多主體特征，尤其強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境保護(hù)的個體責(zé)任；有助于動員全社會力量參與海洋開發(fā)保護(hù)與治理的各個環(huán)節(jié)。在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與的方式和途徑及其面對的挑戰(zhàn)不同于一般的環(huán)境公民參與行為，海洋公民研究突出了海洋實(shí)踐過程中公眾參與的獨(dú)特特征，有助于形成更有針對性的策略與建議。因此，在海洋開發(fā)、保護(hù)與治理的領(lǐng)域需要大力培育海洋公民理念、規(guī)范海洋公民行為。

首先，改善海洋教育的形式和水平。研究表明，較高水平的海洋教育能夠更大地提高海洋公民感水平。海洋教育可以有效地提高公眾的環(huán)境意識水平，具體途徑和做法是大力開展海洋科普教育，推進(jìn)基礎(chǔ)教育和高等教育階段的海洋知識體系建設(shè)，從而提高海洋相關(guān)的教育水平。此外，海洋意識教育水平也不能僅僅依靠正式教育體制內(nèi)的改革，大力發(fā)展非正式教育組織機(jī)構(gòu)和非傳統(tǒng)的海洋教育課程體系和培訓(xùn)計劃，積極開展涉海培訓(xùn)活動也都是重要的舉措。

其次，增加與海洋環(huán)境相關(guān)的個人接觸。在個體行為層面上，培養(yǎng)和發(fā)展親海洋行為是有效提高海洋公民行為水平的重要途徑。研究表明，海岸帶居民的海洋環(huán)境意識水平要高于內(nèi)陸居民。公民個體與海洋空間有關(guān)的歷史生存經(jīng)驗(yàn)、家庭與工作的區(qū)域特征以及娛樂休閑的方式，都會對海洋公民行為產(chǎn)生影響。

再次，加強(qiáng)海洋保護(hù)法制建設(shè)，建立健全海洋決策參與制度。從確定社會秩序的角度看，環(huán)境立法可能是保護(hù)環(huán)境的最有效途徑，可以把環(huán)境保護(hù)的個人責(zé)任、組織責(zé)任等考慮在立法程序內(nèi)，使得環(huán)境保護(hù)的全民參與有法可依。在政府海洋立法與政策制定過程中，在企業(yè)和其他社會組織進(jìn)行涉海事務(wù)決策過程中，同時也在海洋環(huán)境和海洋事務(wù)的監(jiān)測與評價過程中，規(guī)范海洋公民行為，需要有制度性的保障，這需要政府、企業(yè)和其他各類社會組織建立健全政策與決策制度。

最后，大力培育海洋環(huán)境非政府組織。一方面，各類環(huán)境非政府組織在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用；另一方面，環(huán)境非政府組織在公眾與政府之間開展多種形式的活動，對于環(huán)境保護(hù)個人與社會責(zé)任的提升起到了巨大的作用。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，海洋環(huán)境非政府組織活動范圍非常寬泛，既包括海洋環(huán)保宣傳教育、海洋環(huán)保策劃組織活動和海洋環(huán)境的科學(xué)研究活動，也包括與海洋環(huán)境相關(guān)公共政策制定的積極參與、與海洋環(huán)境相關(guān)問題解決和事件處理的監(jiān)測、咨詢及評估事務(wù)。

篇（9）

[中圖分類號]D912.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號] 1673-5595（2013）01-0054-05

科學(xué)合理的海洋環(huán)境執(zhí)法體制是海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)以及海洋環(huán)境執(zhí)法效能充分發(fā)揮的根本保證，但由于受傳統(tǒng)海洋行政管理模式的影響，中國現(xiàn)行的海洋環(huán)境執(zhí)法體制在執(zhí)法職能分配、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督體系的設(shè)計方面還存在弊端，這不僅使中國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低下，還嚴(yán)重阻礙中國海洋環(huán)境執(zhí)法效果的全面實(shí)現(xiàn)。為此，必須在具體分析中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制現(xiàn)存弊端的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行重構(gòu)，如此方能徹底消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端，促進(jìn)中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的健康發(fā)展。

一、中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制概述

盡管目前學(xué)界對于海洋環(huán)境執(zhí)法體制還未形成統(tǒng)一的概念，但顧名思義，海洋環(huán)境執(zhí)法體制無非是與海洋環(huán)境執(zhí)法有關(guān)的體制，為此，可以從探討海洋環(huán)境執(zhí)法以及體制的概念入手來界定海洋環(huán)境執(zhí)法體制的概念。依據(jù)學(xué)界的通說，海洋環(huán)境執(zhí)法是指海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)為保護(hù)國家海洋環(huán)境與資源，依據(jù)海洋環(huán)境與資源保護(hù)的相關(guān)法規(guī)來行使國家賦予其海洋環(huán)境管理職權(quán)的一種專門的行政管理活動；而依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，體制是“國家、國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度”。[1] 據(jù)此，海洋環(huán)境執(zhí)法體制可以定義為：它是指以海洋環(huán)境保護(hù)為目的，為保障海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利實(shí)施而圍繞海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)分配、海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置以及海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系設(shè)計所形成的有關(guān)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織制度體系。

作為海洋環(huán)境管理活動之一，海洋環(huán)境執(zhí)法既是海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)執(zhí)行海洋環(huán)境法規(guī)的活動，更是海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)行使海洋環(huán)境管理權(quán)的直接體現(xiàn)，因而，一國海洋環(huán)境管理權(quán)限的分配模式也會直接影響該國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的建立。據(jù)此，要分析一國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制，首先應(yīng)了解該國的海洋環(huán)境管理模式。依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定，中國采取的是分散型海洋管理模式。①依據(jù)此種模式，中國把海洋環(huán)境管理權(quán)按行業(yè)、分層級地分配給多個部門行使。中國現(xiàn)行的這種海洋環(huán)境管理模式是中國分部門管理模式由陸地向海域自然延伸的結(jié)果，但由于此種管理模式只注重行政區(qū)劃和各自部門的需要，卻忽略了海水的流動性以及海洋環(huán)境的整體性，致使這種在陸地上運(yùn)作良好的環(huán)境管理模式根本無法適應(yīng)中國的海洋環(huán)境管理要求。[2]

受這種分散型海洋環(huán)境管理模式的影響，在中國無論是海洋環(huán)境執(zhí)法職能的劃分，還是海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置都處于一種分散狀態(tài)而顯得雜亂無章。依據(jù)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制，目前中國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限主要由國家海洋局、國家海事局以及國家漁業(yè)局三個部門享有。為了行使海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，上述部門又分別組建了中國海監(jiān)、中國海事以及中國漁政三支執(zhí)法隊伍負(fù)責(zé)具體的海洋環(huán)境執(zhí)法任務(wù)。此外，中國地方政府也相應(yīng)成立了各自的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？梢?，當(dāng)前中國海洋環(huán)境執(zhí)法主體眾多、力量分散。目前這一問題已成為學(xué)界的共識。除此問題外，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制在執(zhí)法職能分配、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)方面還存在其他弊端，下文將予以具體論述。

二、中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端

中國分散型的海洋環(huán)境管理模式直接導(dǎo)致了海洋環(huán)境執(zhí)法體制在執(zhí)法職權(quán)分配、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)方面的弊端，使執(zhí)法職權(quán)交叉、執(zhí)法功能弱化，執(zhí)法主體眾多、執(zhí)法力量分散以及執(zhí)法監(jiān)督缺失、執(zhí)法隨意散漫等問題在中國海洋環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域長期存在，直接阻礙了中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進(jìn)行，弱化了海洋環(huán)境執(zhí)法對中國海洋環(huán)境的保護(hù)作用。

（一） 中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)分配不合理

由于目前中國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)由海洋、海事以及漁政三個涉海部門行使，致使中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)在上述三個部門的分配在所難免，但由于目前中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的分配不盡合理，使中國的海洋環(huán)境執(zhí)法出現(xiàn)了一系列問題。具體而言，當(dāng)前中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的分配除了會增加海洋環(huán)境執(zhí)法成本、降低海洋環(huán)境執(zhí)法效率之外，還存在職權(quán)劃分不清以及職權(quán)配置不純等問題。

中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2013年2月第29卷第1期王超峰：中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端與重構(gòu)首先，中國現(xiàn)行的海洋環(huán)境執(zhí)法分權(quán)執(zhí)法模式違背了海洋環(huán)境整體性的要求，會增加海洋環(huán)境執(zhí)法成本，降低海洋環(huán)境執(zhí)法效率。受海洋環(huán)境一體性的影響，盡管中國將海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)分散于多個部門行使，但卻無法割裂上述部門在海洋環(huán)境保護(hù)中的相互制約關(guān)系。在此情況下，如果缺乏其他部門的配合，即使其中一個部門再盡力執(zhí)法也無法完成對海洋環(huán)境的保護(hù)任務(wù)；而與此相應(yīng)的是，即使其他執(zhí)法部門都盡力執(zhí)法，但只要其中一個執(zhí)法部門失職也同樣無法完成對海洋環(huán)境的全面保護(hù)。②這就使得各涉海部門之間的溝通和協(xié)調(diào)變得尤為必要，但為溝通和協(xié)調(diào)所做的工作則勢必會浪費(fèi)寶貴的執(zhí)法資源。此外，分權(quán)執(zhí)法模式也會造成多頭執(zhí)法，這也為執(zhí)法部門相互推諉、逃避執(zhí)法責(zé)任提供了借口，這是因?yàn)橹袊Ｓ蜻|闊，再加上海洋環(huán)境破壞因素的多元和交叉，因而在現(xiàn)實(shí)中要查明海洋環(huán)境危害事件與哪一個執(zhí)法部門的失職相關(guān)十分困難，從而也難以追究哪一個執(zhí)法部門的責(zé)任。在此情況下，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作積極性以及責(zé)任心都會大大降低，從而影響執(zhí)法質(zhì)量。

其次，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的劃分存在交叉重疊和界分不明問題。以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》為例，該法在授予各海上執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)時采用了船舶和水域兩個標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該法第5條規(guī)定，漁船在海事局所轄港區(qū)水域造成的污染既歸海事局管理，又歸漁政局管理；而非漁業(yè)、非軍事船舶在漁港水域造成的污染既歸漁政局管理，又歸海事局管理。[3] 但該法并沒有明確規(guī)定在職能交叉重疊情形下各相關(guān)部門享有的管理職責(zé)和權(quán)限，致使中國海洋環(huán)境執(zhí)法部門在處理上述交叉問題時無法合理確定各自的職責(zé)范圍。在此情形下，如果涉事部門都積極行使執(zhí)法權(quán)，則容易導(dǎo)致海洋環(huán)境執(zhí)法沖突，降低海洋環(huán)境執(zhí)法效率；而如果雙方互相推諉，都不愿履行執(zhí)法職責(zé)，則放任了海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生。

再次，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的分配存在非純化問題。按照中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境管理和執(zhí)法體制的設(shè)計，承擔(dān)中國海洋環(huán)境執(zhí)法功能的機(jī)構(gòu)在承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法職能的同時，還承擔(dān)著其他的海洋執(zhí)法任務(wù)。在此種情況下，中國的海洋環(huán)境職權(quán)分配體制就難以保證海洋管理部門把主要精力放在海洋環(huán)境執(zhí)法方面，并且一旦海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突時，還有可能出現(xiàn)其他利益優(yōu)先而環(huán)境利益退后的局面，從而使上述機(jī)構(gòu)的海洋環(huán)境執(zhí)法職能更加弱化，難以實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法目的。③此外，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的非純化配置也難以保證國家的投入能充分用于海洋環(huán)境執(zhí)法設(shè)施和執(zhí)法隊伍的建設(shè)，無法滿足中國海洋環(huán)境專業(yè)化執(zhí)法的要求，不利于提升海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量。

（二）中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，執(zhí)法力量分散；二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)附屬于其他部門，難以保證獨(dú)立執(zhí)法。這兩個問題不解決，都會影響中國海洋環(huán)境執(zhí)法的效果。首先來看中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一問題，受中國分散型海洋環(huán)境管理模式的影響，中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置也處于分散狀態(tài)，中央一級的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)由中國海監(jiān)、漁政以及海事三個部門行使，而且為了行使自己的海洋環(huán)境管理權(quán)力，中國地方的海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)也相繼建立了自己的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍，從而形成了多部門共同執(zhí)法的格局。如今，海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一已成為中國海洋環(huán)境執(zhí)法面臨的主要問題，嚴(yán)重制約著中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進(jìn)行。由于各海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)互不隸屬、各執(zhí)其法，不僅人為割裂了中國一體化的海洋環(huán)境，造成海洋環(huán)境執(zhí)法力量的分散，而且也容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成人力、物力、財力的巨大浪費(fèi)。此外，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一也導(dǎo)致了中國海洋環(huán)境執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法職責(zé)認(rèn)定不清，不僅容易產(chǎn)生重復(fù)執(zhí)法，誘發(fā)執(zhí)法沖突，也可能導(dǎo)致執(zhí)法真空地帶的出現(xiàn)而放任海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生，從而影響中國海洋環(huán)境執(zhí)法的成效。[4]

除了海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)還存在不獨(dú)立現(xiàn)象。具體來說，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立主要表現(xiàn)為中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其他政府部門具有較強(qiáng)的依附性，缺乏獨(dú)立執(zhí)法的基本物質(zhì)條件。比如，在中央一級，中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)都附屬于其他的國家行政部門，上述海洋環(huán)境管理部門在行使海洋環(huán)境管理職權(quán)時，如其行使的海洋環(huán)境管理職權(quán)與其他的用海活動發(fā)生沖突，則難免會受到其上級管理部門的制約；而在地方一級，由于地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)都由地方政府設(shè)置，其在人事、財政方面更是完全依賴于地方政府，一旦其履行的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)與地方的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突，地方海洋環(huán)境管理部門一般都會屈服于當(dāng)?shù)卣膲毫Χ尣?，從而?dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象發(fā)生，損害海洋環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。④

（三）中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系設(shè)計不完善

由于當(dāng)前中國海洋環(huán)境管理的重點(diǎn)依然是對破壞海洋環(huán)境行為的管理上面，而對海洋環(huán)境執(zhí)法主體本身的執(zhí)法問題還缺乏必要的關(guān)注，也沒有創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的體制來監(jiān)督中國的海洋環(huán)境執(zhí)法主體，致使中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系處于不完善狀態(tài)。鑒于當(dāng)前中國專門的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的缺失，對中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督只能延續(xù)傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，即主要依靠行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督、行政相對人的維權(quán)監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查以及司法機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督幾種形式，但這幾種監(jiān)督途徑都無法適應(yīng)對中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督要求。具體來說，首先，對于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督途徑而言，由于依靠行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督本身就存在缺陷，再加上中國海洋環(huán)境執(zhí)法主體眾多、執(zhí)法職權(quán)劃分不清，在此種情況下，各海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)對自身進(jìn)行監(jiān)督的愿望和力度都會大大減弱，難以保證監(jiān)督效果；其次，對于人大的監(jiān)督而言，由于其監(jiān)督不是常態(tài)化的，再加上海域面積遼闊，人大的監(jiān)督者親臨現(xiàn)場監(jiān)督的可能性和頻率都比較小，難以真正發(fā)揮監(jiān)督作用；再次，對行政相對人的維權(quán)監(jiān)督來說，由于在中國環(huán)境執(zhí)法體制中普遍存在規(guī)制俘獲現(xiàn)象，致使行政相對人和海洋環(huán)境執(zhí)法主體之間具有利益關(guān)聯(lián)，使行政相對人和海洋環(huán)境執(zhí)法主體處于同一利益鏈條中，在此種情況下，行政相對人的維權(quán)監(jiān)督就難以發(fā)揮作用；[5]最后，對于司法機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督來說，由于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有滯后性，只有海洋環(huán)境執(zhí)法主體嚴(yán)重違法而被提訟時才能發(fā)揮作用，而且事后監(jiān)督重在補(bǔ)救，難以發(fā)揮常態(tài)化的監(jiān)督作用。

由此可見，由于受到中國海洋環(huán)境管理體制以及執(zhí)法區(qū)域的內(nèi)在特征的影響，再加上上述監(jiān)督方式自身的局限，目前上述幾種執(zhí)法監(jiān)督形式無法適應(yīng)海洋環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，也無法實(shí)現(xiàn)對中國海洋環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的任務(wù)。

三、中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的重構(gòu)

如上文所述，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端主要源于中國分散型的海洋環(huán)境管理體制，因此，要消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端，就要在統(tǒng)一中國海洋環(huán)境管理職權(quán)的基礎(chǔ)上，通過合理分配海洋環(huán)境執(zhí)法職能、系統(tǒng)設(shè)置海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、完善海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系等環(huán)節(jié)來重構(gòu)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制。

（一）合理分配中國的海洋環(huán)境執(zhí)法職能

要消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能分配環(huán)節(jié)的弊端，就要合理分配中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能。針對中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)交叉重疊問題，解決的思路有兩個：一是通過立法對當(dāng)前存在交叉的職權(quán)進(jìn)行明確界分，但此種思路難以解決部門分權(quán)模式下海洋環(huán)境執(zhí)法成本較高以及海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量較低問題；二是走海洋環(huán)境執(zhí)法職能的統(tǒng)一化之路，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化行使。所謂海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化，就是要改變中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能行使的分散狀態(tài)，由統(tǒng)一的部門獨(dú)立行使海洋環(huán)境執(zhí)法職能，如此不僅可以消除執(zhí)法職能交叉重疊問題，提高執(zhí)法效率，也能適應(yīng)海洋環(huán)境一體化管理的要求。

此外，針對中國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)的非純化問題，則要通過權(quán)力分離和重組來實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法職能的純化，使海洋環(huán)境執(zhí)法主體只承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法這一項職能而不再承擔(dān)其他的海洋執(zhí)法任務(wù)，從而保證海洋環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)化發(fā)展和海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍的專業(yè)化建設(shè)。而要實(shí)現(xiàn)中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化和專一化行使，就要改變中國現(xiàn)行的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限的分配模式，把中國的海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)統(tǒng)一交予一個部門專門行使，而這有待于中國統(tǒng)一的專門的海洋環(huán)境執(zhí)法部門的建立。由此可見，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的重新分配需要和中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置協(xié)同進(jìn)行。

（二）系統(tǒng)設(shè)置中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)

為了落實(shí)中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化和專一化行使，同時也為了消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置環(huán)節(jié)存在的弊端，首先就要考慮中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一問題，把中國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)力交由統(tǒng)一的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。由于目前中國的三個海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)都身兼數(shù)職，沒有一個是專門的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并且在行業(yè)管理模式下，上述部門都有自己的歸屬行業(yè)和部門利益，把海洋環(huán)境管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)交由其中任何一個部門都難免使海洋環(huán)境保護(hù)工作受到部門行業(yè)利益的影響，進(jìn)而影響中國海洋環(huán)境保護(hù)的效果，因此，為了實(shí)現(xiàn)中國海洋環(huán)境執(zhí)法的集中化和專一化，必須在系統(tǒng)整合中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上組建一個統(tǒng)一、專門的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。具體而言，中國應(yīng)抽調(diào)中央和地方的海監(jiān)、漁政、海事部門的海洋環(huán)境執(zhí)法力量，成立一個專門的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法工作，從而建立一支上下一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，以徹底改變中國海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的多部門管理、多部門執(zhí)法的混亂局面，提高中國海洋環(huán)境執(zhí)法的效率和水平。[6]

此外，在考慮中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一問題的同時，還應(yīng)考慮中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題。具體來說，要保證中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，必須從兩個方面對中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行升級。一是在中央一級，要提高海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的級別，把海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的部級單位，使海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)脫離現(xiàn)有各部委的管轄，賦予中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)同其他的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)同等的級別和地位，以保證中央一級海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立處理海洋環(huán)境執(zhí)法問題而不受國務(wù)院其他任何部委的限制。二是在地方一級，主要是要處理好地方海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，使地方海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在人事、財政方面脫離地方政府的控制，為此，可以實(shí)行中央海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對地方海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和直屬管理，使地方海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、設(shè)備配置以及人員任免等都由中央一級的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，從而使地方海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在開展海洋環(huán)境執(zhí)法時無后顧之憂，保證地方海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立執(zhí)法。

（三）全面完善中國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系

為了解決中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的缺失問題，需要從多渠道、全方位來建立和完善中國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，通過相應(yīng)的制度設(shè)計來提升中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的針對性和有效性。針對中國海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域廣、執(zhí)法機(jī)動性大的特點(diǎn)，在對中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的設(shè)計過程中，除了要繼續(xù)充實(shí)和完善中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境監(jiān)督機(jī)制外，還應(yīng)把公眾參與機(jī)制、客觀考評體系和責(zé)任追究機(jī)制引入中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，以充實(shí)中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力量，完善中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。

第一，在公眾參與機(jī)制方面，中國應(yīng)制定相應(yīng)的制度來為公眾參與提供必要的條件和路徑。具體而言，首先，要通過信息公開制度來保證公眾的環(huán)境信息知情權(quán)；其次，要通過保障新聞媒體的報道權(quán)來實(shí)現(xiàn)公眾對中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的全程及時監(jiān)督；最后，還應(yīng)允許公眾對海洋環(huán)境執(zhí)法效果進(jìn)行評判，允許公眾對海洋環(huán)境狀況、海洋環(huán)境違法事件以及海洋環(huán)境執(zhí)法人員的工作狀態(tài)和工作效率發(fā)表自己的意見或建議。同時，海洋環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)建立相應(yīng)的采納和反饋機(jī)制，以激發(fā)公眾參與海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的熱情，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

第二，中國還應(yīng)建立海洋環(huán)境執(zhí)法客觀考評體系。由于海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域遠(yuǎn)離人們視野，對海洋環(huán)境執(zhí)法活動進(jìn)行全時監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，因此，在注重對中國的海洋環(huán)境執(zhí)法活動進(jìn)行過程監(jiān)督的同時，還應(yīng)注重客觀考評體系的建立，以便為中國的海洋環(huán)境執(zhí)法效果提供客觀的考評尺度。為此，中國可以把一定時期海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生率和發(fā)現(xiàn)率、海洋環(huán)境質(zhì)量改善與否等客觀因素作為對海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行考評的標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)對中國的海洋環(huán)境執(zhí)法情況進(jìn)行評估，增強(qiáng)海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的客觀性。

第三，作為中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的重要一環(huán)，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體系還應(yīng)引入明確的責(zé)任追究機(jī)制，對海洋環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要制定明確的處罰措施，以增加海洋環(huán)境執(zhí)法人員的外部執(zhí)法壓力，提高海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性和威懾力。

通過上述幾方面的綜合設(shè)計，可以進(jìn)一步完善和充實(shí)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，提升中國海洋環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

四、結(jié)語

綜上所述，要消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端，就要通過對中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的重新分配、對中國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置以及對中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的完善設(shè)計等來重構(gòu)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制。但就如中國當(dāng)前的海洋環(huán)境執(zhí)法體制是由中國的海洋環(huán)境保護(hù)法所確認(rèn)和維持的一樣，本文對中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的重構(gòu)設(shè)想也只有在得到中國海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)的確認(rèn)之后才能真正付諸實(shí)踐，因此，為了理順中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制，解決中國海洋環(huán)境執(zhí)法面臨的問題，中國立法部門應(yīng)盡快修改中國海洋環(huán)境保護(hù)法中的相關(guān)規(guī)定，將文中所述的重構(gòu)策略融入中國海洋環(huán)境立法之中。如此，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制重構(gòu)的目的方能真正實(shí)現(xiàn)，而中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制現(xiàn)有的弊端也才能徹底消除。

注釋：

① 依據(jù)中國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定，中國在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰胺植块T、多層級”的分散型的管理模式，在中央一級，海洋環(huán)境管理職權(quán)主要由環(huán)保部、海洋局、海事局、漁業(yè)局、軍隊五個部門享有，而各地方政府也根據(jù)本地的實(shí)際設(shè)立了眾多海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，形成了“多龍治?！钡木置?。

② 例如，中國漁政部門負(fù)責(zé)對漁業(yè)水域環(huán)境的維護(hù)，但如果其他海域的海洋環(huán)境惡化了，鑒于海水的流動性，中國漁政部門即使盡力執(zhí)法也難以獨(dú)善其身，而同樣是由于海洋的整體性，在中國某一海域發(fā)生的海洋環(huán)境問題在理論上都能波及到中國其他海域的環(huán)境。

③ 例如，中國海監(jiān)部門既承擔(dān)著海洋工程項目的管理職責(zé)，同時也承擔(dān)著海洋環(huán)境保護(hù)職能，當(dāng)其管轄下的海洋工程出現(xiàn)危害環(huán)境事件時，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益由同一個部門取舍的問題，這一點(diǎn)從渤海油污事件中中國海監(jiān)部門的反應(yīng)速度上可見一斑。

④ 從近年來經(jīng)媒體曝光的地方政府違法用海從而破壞海洋環(huán)境的事件中可以看出，當(dāng)?shù)氐暮Ｑ蟓h(huán)境執(zhí)法部門受制于地方政府而無法對其違法行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督是導(dǎo)致上述違法事件發(fā)生的重要原因。

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摘要：海洋生態(tài)安全對于海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。人類不合理的開發(fā)、利用海洋資源，使海洋生態(tài)系統(tǒng)不斷遭到破壞，制約海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在海洋經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，我國海洋生態(tài)安全總體形勢嚴(yán)峻，本文在分析影響海洋生態(tài)安全因素的基礎(chǔ)上，從加強(qiáng)海洋生態(tài)道德建設(shè)、加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測、建立防災(zāi)減災(zāi)體系、國際協(xié)作等七個方面提出加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)、保障海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞 ：海洋生態(tài)安全；影響因素；對策

1海洋生態(tài)安全的內(nèi)涵及特征

海洋生態(tài)安全對于一國國家安全具有十分重要的作用。早在20世紀(jì)70年代，美國環(huán)保局就在報告中指出，“不管從每年的開支情況來看，還是從海上力量，至少在70年代，美國的海洋規(guī)劃基本上一直與本國國家利益聯(lián)系在一起”，“國家安全利益在制定國家海洋政策和規(guī)劃時發(fā)揮了關(guān)鍵性作用”[1]。

1.1海洋生態(tài)安全的定義

關(guān)于海洋生態(tài)安全的研究，我國學(xué)者對海洋生態(tài)安全的概念給予了不同的表達(dá)與理解，但是多集中在狹義概念上。

丁德文從安全角度認(rèn)為海洋生態(tài)安全是與人類的生活及生產(chǎn)活動相關(guān)的海洋生態(tài)環(huán)境及海洋資源處于良好的狀況或不遭受不可恢復(fù)的破壞[2]。

張素君認(rèn)為，海洋生態(tài)安全是指海洋環(huán)境及其海洋生物所組成的海洋生命系統(tǒng)處于不受或少受破壞與威脅的一種狀態(tài)，海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部及人類與海洋整個生態(tài)系統(tǒng)之間保持正常的功能與結(jié)構(gòu)。海洋生態(tài)安全包括海洋生物安全、海洋環(huán)境安全及海洋生態(tài)系統(tǒng)的安全[3]。

張珞平認(rèn)為，海洋生態(tài)安全即“海洋環(huán)境安全”，它要求人類更多地關(guān)注海洋生態(tài)系統(tǒng)將來的健康和風(fēng)險，在對海洋環(huán)境產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)之前就制定政策、采取行動，而不是海洋污染或被動的海洋環(huán)境保護(hù)，它是海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展觀[4]。

綜上所述，筆者認(rèn)為海洋生態(tài)安全是由海洋生物及海洋環(huán)境組成的海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、功能正常的一種健康狀態(tài)。

1.2海洋生態(tài)安全的特征

一個地區(qū)海域的整體安全要由海洋經(jīng)濟(jì)安全、海洋社會安全、海洋文化安全、海洋政治安全、海洋軍事安全、海洋科技安全、海洋生態(tài)安全等要素相互聯(lián)系、相互影響。海洋政治安全、海洋軍事安全、海洋科技安全和海洋經(jīng)濟(jì)安全、海洋社會安全等是致力于海洋生態(tài)安全的良好環(huán)境，海洋生態(tài)安全是其他方面安全的載體。海洋生態(tài)安全與其他方面的安全具有明顯的不同特點(diǎn)。第一，全球性。全球海洋總面積為3.6億平方km2，約占地球總面積的71％。地球從某種意義上來說是一個巨大的水球。因此，海洋生態(tài)安全是全球性的問題。第二，長期性。海洋生態(tài)安全的維護(hù)是一個極其復(fù)雜的過程，政府及相關(guān)部門、社會公眾必須給予長期的關(guān)注和重視。第三，代際性。海洋生態(tài)安全的“效益”和海洋生態(tài)危機(jī)或治理海洋生態(tài)危機(jī)成本會在“代際”間轉(zhuǎn)移[5]。第四，滯后性。海洋災(zāi)害不可預(yù)測，帶來損失巨大，影響了海洋生態(tài)安全的及時維護(hù)。第五，不可逆性。在生態(tài)方面，一個生態(tài)系統(tǒng)最大供應(yīng)能力等于其生態(tài)系統(tǒng)承載能力，超過生態(tài)系統(tǒng)承載能力可能導(dǎo)致不利的結(jié)果，打破生態(tài)平衡[6]。一旦海洋生態(tài)系統(tǒng)的有序性和穩(wěn)定性被打破，往往造成不可預(yù)料且不可逆的后果。

2海洋生態(tài)安全存在的主要問題及影響因素分析

2.1我國海洋生態(tài)安全總體形勢與存在的主要問題

現(xiàn)代海洋科學(xué)開發(fā)技術(shù)及海洋資源利用技術(shù)不斷進(jìn)步，海洋活動迅速壯大，但海洋經(jīng)濟(jì)在展現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢頭的同時，也帶來了一系列的資源與環(huán)境問題。就海區(qū)而言，渤海沿岸污染較嚴(yán)重，東海和黃海次之，南海污染較輕[7]?？傊?，中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。海洋生態(tài)安全存在的問題有：

2.1.1近海生態(tài)系統(tǒng)退化海洋生態(tài)系統(tǒng)多種多樣，典型的海洋生態(tài)系統(tǒng)有紅樹林、濱海濕地、珊瑚礁等，其生態(tài)作用巨大，維系著我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的多項資源。我國的濱海濕地和河口面積大約為500萬hm2，是極其重要的兩大海洋生態(tài)系統(tǒng)。20世紀(jì)90年代以來，我國濱海濕地每年正在以2萬多hm2的速度銳減，潮間帶濕地累計喪失57%。目前，黃海南部、東海沿岸濕地生態(tài)服務(wù)功能已下降30%～90%，主要的河口生態(tài)系統(tǒng)大多處于亞健康甚至不健康的狀態(tài)。

2.1.2海洋沙漠化目前，世界石油消費(fèi)量的60%是通過海上運(yùn)輸?shù)竭_(dá)消費(fèi)地的。由于運(yùn)輸不當(dāng)或油船失事及海上開采石油泄漏等原因，每年流入海洋的石油重達(dá)100萬噸。此外，還有大量工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢油排入海洋。一些科學(xué)家估計，每年傾注到海洋的廢油達(dá)200萬～1 000萬噸，這些石油和廢油在海面上形成一種油膜，產(chǎn)生“海洋沙漠化效應(yīng)”。

2.1.3海洋生物多樣性銳減在海洋經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，我國海洋生物多樣性保護(hù)面臨著前所未有的壓力。我國海洋生物群落的結(jié)構(gòu)趨于簡單，海洋生物多樣性指數(shù)及海洋生物均一性指數(shù)均處于較低水平。近20多年來，渤海潮間帶生物、魚類種類多樣性、底棲貝類等明顯降低。海洋魚類種類減少、魚類產(chǎn)量下降，漁民捕獲物正在朝小型化、低值化、低齡化方向發(fā)展。中華白海豚、文昌魚等珍稀瀕危生物的數(shù)量也急劇下降。

2.1.4海平面上升科學(xué)家研究發(fā)現(xiàn)，1993年以來，全球海平面平均每年上升3 mm，而且這一趨勢還在不斷加劇[8]。據(jù)《2013年中國海平面公報》顯示，近30多年來，我國沿海海平面呈波動上升趨勢，年均上升速率為2.9 mm，高于全球平均水平[9]。伴隨著海平面的持續(xù)上升，海水入侵、風(fēng)暴潮等海洋生態(tài)環(huán)境問題越來越突出[10]。

2.2影響海洋生態(tài)安全體系的主要因素分析

2.2.1自然因素

2.2.1.1海洋災(zāi)害頻繁自然災(zāi)害具有突發(fā)性、不可抗拒性、關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)，目前人類還無法阻止自然災(zāi)害的發(fā)生。海洋生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，給自然災(zāi)害的治理更帶來了巨大的困難。我國沿海地區(qū)風(fēng)暴潮、海嘯、地震、臺風(fēng)等的發(fā)生頻繁，因此而遭受的經(jīng)濟(jì)損失占各類自然災(zāi)害總經(jīng)濟(jì)損失約10%，可以說海洋災(zāi)害在很大程度上影響著我國海洋生態(tài)安全。據(jù)國家海洋局的《2013年中國海洋災(zāi)害公報》報導(dǎo)，2013年，各類海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失163.48億元，死亡（含失蹤）121人。從歷年的海洋災(zāi)害公報和海洋統(tǒng)計年鑒等資料來看，我國主要海洋災(zāi)害的主要特征，如下表1所示[11]。

2.2.1.2氣候變化全球性海平面升降，主要與氣候變化有關(guān)。氣候變冷，冰蓋擴(kuò)展，液態(tài)水較多變?yōu)楣虘B(tài)水，海水也因受冷而體積縮小，導(dǎo)致海平面下降；氣候變暖，冰蓋消融，固態(tài)水較多變?yōu)橐簯B(tài)水，海水也因熱而體積膨脹，引起海平面上升[12]。

2.2.2人為因素

2.2.2.1海洋環(huán)境污染嚴(yán)重?fù)?jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署調(diào)查：海洋環(huán)境污染已成為威脅人類生存的十大環(huán)境禍患之一。海洋環(huán)境污染包括固體垃圾污染、有機(jī)物污染、石油污染、放射性污染、有毒化學(xué)物質(zhì)污染等。海洋環(huán)境污染造成海洋環(huán)境惡化，威脅海洋生物生存，造成海洋生態(tài)系統(tǒng)極不穩(wěn)定。其中，大面積的石油泄漏嚴(yán)重威脅著海洋生物多樣性[13]。

2.2.2.2過度捕撈科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展及人類對海洋科學(xué)技術(shù)的大量使用，使得漁民捕魚的速度大大超過海洋的天然補(bǔ)給能力，造成魚類種群、魚類數(shù)量大量減少，甚至面臨滅絕的威脅。目前，我國每年魚類總量減少1%。

2.2.2.3外來水生生物入侵外來水生生物入侵與土著生物爭奪有限的生存繁育空間，不僅影響土著生物的生存，還威脅著海洋環(huán)境安全。外來入侵的水生生物往往孤立于新駐地生物鏈之外，沒有競爭天敵，可以迅速發(fā)展成為新駐地的優(yōu)勢種群，造成新駐地生態(tài)系統(tǒng)不同程度的破壞，如福壽螺、鳳眼蓮等。同時，外來水生生物入侵還可能造成轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險，嚴(yán)重影響海洋生物多樣性[14]。20世紀(jì)90年代年起，我國不慎從臺灣等蝦病流行海域引進(jìn)了帶病毒的苗種，導(dǎo)致對蝦病害大規(guī)模流行，造成土著物種遺傳污染[15]。

2.2.2.4人口趨海移動人口趨海移動造成海洋環(huán)境壓力，威脅海洋生態(tài)安全。沿海地區(qū)優(yōu)越的自然條件，更適合人類居住生存及發(fā)展經(jīng)濟(jì)。調(diào)查表明：離海岸100公里的沿海區(qū)域擠著全球60%的人口。在人口過千萬的16個大城市中，有13個是沿海城市，每天大約有3 600人在向沿海地區(qū)移動。由此可見，人口趨海移動已經(jīng)成為一個全球性的問題。大量人口趨海移動必然造成沿海地區(qū)生存空間不足、沿海地區(qū)海洋環(huán)境污染加重及其他海洋生態(tài)環(huán)境問題[16]。

2.2.3制度因素

2.2.3.1法律制度保障我國海洋生態(tài)安全最主要的是《海洋環(huán)境保護(hù)法》，但是嚴(yán)峻的海洋生態(tài)狀況表明：《海洋環(huán)境保護(hù)法》這一基本法在保護(hù)海洋環(huán)境方面存在諸多不足。如在防治海洋漁業(yè)污染方面遲遲未出臺具體規(guī)定；在法律主體規(guī)定方面欠缺科研機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)定，對行政管理協(xié)調(diào)規(guī)定不力；在法律制度方面未建立資源有償使用制度、循環(huán)利用制度、生態(tài)恢復(fù)制度、許可證制度等共有制度；在法律責(zé)任方面未健全責(zé)任體系[17]。

2.2.3.2組織管理制度目前我國實(shí)行分散型海洋生態(tài)管理體制。各部門間職責(zé)分散，相互之間難以協(xié)調(diào)，這給我國海洋生態(tài)保護(hù)政策執(zhí)行及實(shí)施帶來了很大的障礙[18]。

2.2.3.3財政支持當(dāng)前，我國海洋環(huán)境保護(hù)和海洋生態(tài)治理財政支持不足，缺乏相關(guān)資金投入，造成相關(guān)海洋生態(tài)科技治理技術(shù)滯后，嚴(yán)重影響我國海洋環(huán)境質(zhì)量[19]。

2.2.4技術(shù)因素改革開放30多年來，我國對海洋環(huán)境保護(hù)投入基礎(chǔ)性研究，取得了初步的科技進(jìn)步，這對我國保護(hù)海洋環(huán)境、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)起到了巨大的推動作用。海洋水域生態(tài)環(huán)境是我國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的命脈，但是由于對海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性科學(xué)研究長期投入不足，使得海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)壓力存在相當(dāng)大的差距，許多問題已嚴(yán)重制約我國海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。我國海洋環(huán)境保護(hù)技術(shù)缺陷主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，海洋環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性研究薄弱；第二，許多嚴(yán)重制約我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性環(huán)境保護(hù)技術(shù)問題長期得不到解決。

3加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)的對策建議

針對近年來不合理地開發(fā)利用海洋資源，導(dǎo)致的種種海洋生態(tài)環(huán)境問題，我們應(yīng)該從以下幾個方面對海洋資源進(jìn)行管理，對海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化加以維護(hù)及治理，以實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.1加強(qiáng)海洋生態(tài)道德建設(shè)

海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展有賴于協(xié)調(diào)人與海洋之間的關(guān)系。長期以來，人們只重視海洋漁業(yè)、海洋油氣、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)等的發(fā)展，不顧海洋天然補(bǔ)給力，將人類與海洋對立起來，嚴(yán)重阻礙了海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，人類必須改變傳統(tǒng)的思維模式，淡化人類主體意識，變征服海洋為人與海洋協(xié)調(diào)共存發(fā)展，自覺按照海洋生態(tài)規(guī)律調(diào)整人類開發(fā)行為，加強(qiáng)海洋生態(tài)道德建設(shè)，讓人們在尊重海洋、保護(hù)海洋的前提下發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。

3.2加大海洋環(huán)保資金投入

防止海洋環(huán)境污染和海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞是一項公益事業(yè)，而海洋環(huán)境保護(hù)工作也需要大量的資金來支持，因此，各個沿海地區(qū)政府應(yīng)該因地制宜，將海洋環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，以政府撥款為主，建立海洋環(huán)境保護(hù)專項資金，同時建立靈活籌集機(jī)制，開辟其他籌資渠道。此外，沿海地區(qū)政府還可以積極爭取海洋油污染防備基金、全球環(huán)境基金、世界銀行或亞洲開發(fā)銀行的援助。

3.3完善海洋資源與海洋環(huán)境功能區(qū)劃

3.3.1加強(qiáng)海洋生態(tài)區(qū)劃為進(jìn)一步增強(qiáng)沿海地區(qū)海洋生態(tài)的宏觀管理，國家海洋局及各級地方性海洋管理部門應(yīng)該在主體功能區(qū)劃及海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上劃定海洋功能區(qū)，在海洋生態(tài)保護(hù)方面實(shí)施分區(qū)和分類的調(diào)控措施，確定不同海洋生態(tài)區(qū)域主導(dǎo)作用、海洋環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及海洋生態(tài)保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)以生態(tài)功能和環(huán)境容量為基礎(chǔ)構(gòu)建的海洋生態(tài)安全新格局。

3.3.2加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)根據(jù)海洋調(diào)查及海洋生態(tài)監(jiān)測結(jié)果，各級海洋管理部門應(yīng)該有目標(biāo)、有計劃、有重點(diǎn)的選擇海洋自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)紅樹林、濱海濕地、珊瑚礁、河口等海洋生態(tài)系統(tǒng)，加快構(gòu)筑管理完善、類型齊全、規(guī)模適度的海洋保護(hù)區(qū)新布局。同時建立總體規(guī)劃，完善規(guī)章制度，做好海洋保護(hù)區(qū)巡護(hù)及執(zhí)法，規(guī)范海洋開發(fā)項目，推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的升級。

3.4加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測

各級沿海地區(qū)政府應(yīng)該在提高海洋開發(fā)整體效益的前提下，加強(qiáng)海洋管理基礎(chǔ)建設(shè)及海洋保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，特別是建設(shè)海洋環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，建立海洋生態(tài)監(jiān)控區(qū)，開展高時空、高頻率的海洋生態(tài)監(jiān)測，及時掌控海洋生態(tài)環(huán)境的變化情況，調(diào)整、控制海洋資源開發(fā)強(qiáng)度，保證海洋生態(tài)系統(tǒng)天然補(bǔ)給力及自然修復(fù)功能。嚴(yán)格按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范布設(shè)站位，適當(dāng)加密，對入海排污口監(jiān)測要增加頻次，擴(kuò)大覆蓋面；對入海排污口開展普查，對渤海、黃海、東海、南海的入海排污口要有重點(diǎn)監(jiān)測站，定時定點(diǎn)監(jiān)測，及早發(fā)現(xiàn)海洋災(zāi)害，有效做好海洋防災(zāi)減災(zāi)，積極開展海洋災(zāi)害預(yù)測、預(yù)報工作；對主要河流入?？趯?shí)施實(shí)時在線自動監(jiān)測。

3.5建立海洋防災(zāi)減災(zāi)體系

我國海洋災(zāi)害具有發(fā)生頻繁、破壞性大、不可預(yù)測等特點(diǎn)，因此加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作對保護(hù)海洋生態(tài)安全具有重要作用。國家要加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作必須加大防災(zāi)減災(zāi)工程的建設(shè)，在整個海洋防災(zāi)減災(zāi)工作體系中，觀測是基礎(chǔ)，預(yù)報是手段，減災(zāi)是目的，是整個工作的落腳點(diǎn)，健全海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)業(yè)務(wù)體系尤其重要。構(gòu)建海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)業(yè)務(wù)體系，具體應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：第一，實(shí)施災(zāi)前工程防御；第二，強(qiáng)化應(yīng)災(zāi)預(yù)警響應(yīng)；第三，推動災(zāi)中調(diào)查統(tǒng)計；第四，參與救災(zāi)體系建設(shè)；第五，開展災(zāi)后損失評估[20]。

3.6加強(qiáng)法治建設(shè)

3.6.1修訂有關(guān)法律

3.6.1.1修訂憲法將海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源開發(fā)等內(nèi)容加入《憲法》修訂中，充實(shí)海洋資源開發(fā)利用及海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容。

3.6.1.2修訂《刑法》加強(qiáng)海洋生態(tài)安全犯罪的處罰力度，補(bǔ)充海洋生態(tài)安全犯罪的具體內(nèi)容、量刑標(biāo)準(zhǔn)。

3.6.1.3修訂《環(huán)境保護(hù)基本法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確海洋生態(tài)保護(hù)的具體概念、目的、方法、原則、制度等相關(guān)內(nèi)容，對海洋生態(tài)保護(hù)的方針政策、體制、機(jī)制、制度提出統(tǒng)一化、規(guī)范性的要求[21]。

3.6.2完善各種單項資源與環(huán)境保護(hù)法第一，通過法律實(shí)施細(xì)則、法規(guī)等形式進(jìn)一步明確和細(xì)分《漁業(yè)法》、《海洋法》、《礦產(chǎn)資源法》、《稅法》中與海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)的規(guī)定；第二，加快海岸帶管理立法。明確海岸帶的定義、范圍、海岸帶開發(fā)利用及保護(hù)的基本原則和制度、海岸帶綜合管理機(jī)制等方面的內(nèi)容，盡快出臺海岸帶管理相關(guān)的法律；第三，加快我國海洋生物多樣性保護(hù)方面的立法。生物多樣性安全必須被視為一個整體元素的生態(tài)安全[22]。我國的海洋生物多樣性保護(hù)立法，應(yīng)該對建立海洋生物多樣性保護(hù)制度、制定中國海洋生物多樣性評價標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)規(guī)范、建立海洋自然保護(hù)區(qū)、建立海洋自然保留區(qū)等方面加以規(guī)范。

3.7加強(qiáng)國際協(xié)作

開發(fā)和保護(hù)海洋需要協(xié)調(diào)各沿海國家關(guān)系、加強(qiáng)國際合作，維護(hù)海洋生態(tài)安全應(yīng)當(dāng)從全人類共同安全的高度出發(fā)，建立國際間有關(guān)海洋生態(tài)安全與沖突的預(yù)防機(jī)制；互相交換有益國家海洋生態(tài)安全的情報與信息。加強(qiáng)國際間海洋資源開發(fā)利用合作，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、爭取國際資金，防治、監(jiān)控影響全球海洋生態(tài)安全的污染源。在不侵犯國家主權(quán)的原則下，協(xié)調(diào)好各個國家對重要海洋資源開發(fā)利用，促進(jìn)海洋資源利用合理化、有序性及適度性，防止過度開發(fā)海洋資源對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成新的重大破壞。

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