耕地非糧化的矛盾及對策分析

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一、引言

民以食為天。2022年中央“一號文件”特別強調了要保障糧食安全并且要落實“長牙齒”的耕地保護措施。考慮到當前新冠疫情帶來的市場不確定因素的加劇，嚴守糧食安全生命線、端牢“中國人的飯碗”就顯然格外重要。數據顯示，2021年我國糧食播種面積為1.6億hm2，2019-2020年我國耕地“非糧化”率為27%。為防止耕地“非糧化”推進耕地保護戰略、維持糧食安全，有必要對治理耕地“非糧化”提出科學完善的應對措施。由于有效的調控措施應當建立在對于耕地“非糧化”問題的全面和系統把握之上，需要對耕地“非糧化”的形成原因、產生的矛盾進行仔細的梳理分析。在掌握這些基本問題的基礎上，回應社會發展現實、考量現實需要，提出相應的治理耕地“非糧化”的應對措施。

二、耕地“非糧化”的成因

（一）糧食生產的比較收益偏低

一方面，雖說國家對于在耕地上生產的糧食規定了收購價格，但這一價格與同質化商品相比依舊偏低。這是因為，糧食生產過程需要種子、化肥、農藥、農機具、勞動力、技術等各方面的投入，加起來的成本投入早遠超補貼價格，而且農業生產具有天然的“弱質性”，極易受自然災害、極端天氣的影響，一旦出現病害、歉收、虧本，造成的損失更是巨大。另一方面，糧食和其他的經濟作物相比，在利潤上的差距日益增加，經濟作物較高的終端銷售價格在流通、加工、銷售等環節均能分攤到較高的利潤，而糧食作物終端低價則攤薄了這一環節的收益。從經濟邏輯的角度講，理性的農戶則自然會選擇放棄生產糧食，轉而投入到經濟作物的種植之上。

（二）種糧人口的老齡化傾向嚴重

受工業化、市場化和城市化的快速推進和深刻影響，農村中的絕大多數有體力和精力從事農業生產的青壯年都選擇進城從事非農化的職業。一方面是因為進城從事非農化職業相比能夠獲得比糧食生產更高的收益，另一方面是因為這一代的農村青壯年已經不同于他們的父輩，思維意識的轉變以及文化程度的影響，也不再愿意留在農村進行農業生產。由此，真正留在農村的就只有上了年紀的老齡化人口，而他們的精力有限，即便還保留了種植習慣并愿意生產，也僅能夠自給自足，產出也比較低。

（三）城市資本下鄉擠占糧食用地

在國家政策的引導下，實現農業規模化、專業化和現代化是提振鄉村集體經濟的新的發展趨勢。由于工商資本本身天然的逐利屬性，它傾向于比較收益更高的非糧食種植的產業。城市工商資本進入農村也就傾向于找到資本增值快的產業。特別是考慮到城市人力進入鄉村，較高的土地租賃費用、勞動力和技術成本以及金融借貸更是要求其尋求更高的資本增加值的產業。而若糧食生產與城市工商資本結合，工商資本在耕地上的單位勞動投入必然小于小規模的家庭戶，而且引入機械化多數情況下不能完全替代傳統勞動，這樣，實際上資本投入帶來的規模經營下的糧食單產還可能低于小規模家庭戶生產。由此，工商資本選擇規模經營糧食生產的可能性和內生動力都大大降低。

（四）居民消費結構成為市場主導

隨著大眾經濟水平的提升、健康觀念的轉變以及市場供應的調整，居民的食品消費結構特征也不再是單一的、溫飽型的，而是多元化的、營養型的。這也是從更好地滿足人們日益增長的美好生活需要而出發的。在這樣的一種整體趨勢下，糧食種植的比重自然會相應下降，而經濟作物種植則有所提升。實際上，耕地“非糧化”產出其他作物是供給一方對居民消費結構變化這一需求一方的回應。并且需要一方對耕地“非糧化”的促進效應也呈現逐漸增強的趨勢。那么，當務之急就是平衡糧食作物種植與經濟作物種植之間的關系，滿足居民消費需求。

（五）政策引導和激勵尚不健全

目前種糧補貼政策主要針對規模種植農戶，這就產生兩個主要的問題，一是由于承包的耕地面積以及用來種糧的面積存在一定的差異，在補貼金額上自然也就存在不同，一些補貼款不能直接發放到種糧戶的手中，影響了其種糧的積極性；二是一些的散戶享受不到國家種糧補貼，則容易使其改變種糧計劃，難以保證基本的糧食需求。

三、耕地“非糧化”的矛盾

（一）糧食安全和經濟效益的協同推進矛盾

耕地“非糧化”需要考量糧食的雙重屬性、功能價值，即糧食的戰略性功能和經濟性價值。一方面，抑制耕地過度“非糧化”是站在新冠疫情在全球范圍內蔓延以及農產品貿易格局變化的宏大背景之下為保障糧食安全的一項戰略選擇，“必須把飯碗牢牢端在自己手中”。這是事關國民生活基本保障的底線。另一方面，較之于經濟作物，糧食作物不具有太高的產業附加值，同時又更需要密集的勞動力，能夠帶動的就業人口也非常有限。這就必然限制了其產業的多元化發展，也限制了其營利空間，自然也就不具有可觀的競爭優勢。因此，抑制耕地“非糧化”是否會必然地導致農業經濟效益的下降，從而對農民收益增長產生負向的影響，值得進行科學的評估，而又如何在耕地“非糧化”的治理實踐中保證糧食安全與經濟效益的協同推進，這是耕地“非糧化”治理中最為首要，也是最為明顯的一對矛盾性問題。目前，種植糧食不利于農民增收，或許是一個不容置疑的事實，也是基層治理耕地“非糧化”面臨的最大障礙。治理耕地“非糧化”不得不考慮農民增收的現實問題，不能讓種植糧食的農民吃虧。有利于農民增收應當是治理耕地“非糧化”，保障糧食安全的根本之處。

（二）耕地“非糧化”實踐與配套政策之間的調適

一方面，由于永久基本農田區與糧食生產區、重要農產品保護區這“兩區”的地塊存在交叉重疊，也沒有明確的界址標志，農戶則很可能會在糧食種植的地塊上進行經濟作物的種植，從而無意識地觸及耕地“非糧化”的底線；另一方面，耕地“非糧化”治理成本比較高，例如，消除基本農田之上的非糧種植的成本主要由基層政府來承擔，這樣就必然會加重地方政府的財政負擔，而且這一塊的法律制度建設也不夠完善，農戶通常也不會主動去完成這件事。倘若是強制推行這一消除措施，則很可能會產生農戶的抵觸情緒和沖突，不利于鄉村社會穩定，甚至擴大發展為社會矛盾。因此，完善耕地“非糧化”治理的配套制度，是首當其沖的一項任務。

（三）耕地“非糧化”與農戶自主經營之間的沖突

承包耕地的農戶可以自主選擇農作物生產，抑制耕地“非糧化”則意味著農戶只能在耕地上從事糧食生產經營。倘若要推行抑制耕地“非糧化”，則必須說服農戶將耕地用于糧食生產，或者勸說那么已經在耕地上進行經濟作物生產的農戶改種糧食。而理論上，農戶在承包的耕地上種植其他經濟作物，比如，蔬菜，而不是種植糧食作物，是否就一定構成違法，還需要進一步地論證。因為，土地承包法上僅規定在承包的耕地上不得發展林果木或者挖塘養魚，起碼在耕地上種植蔬菜是不違反土地承包法的。當前農戶的維權意識比較強，在治理耕地“非糧化”的工作中，基層干部群眾對此的反映也是最為強烈的。從實現鄉村集體經濟振興角度講，如果農戶種植蔬菜能夠獲得比種植糧食更高的收益，可以說，沒有太多的理由對農戶的生產經營權進行限制，要求他們只能在耕地上種植糧食。

（四）抑制耕地“非糧化”與農業生產經營服務體系間的不匹配

當前，無論是種植糧食作物還是經濟作物，都離不開生產經營服務，都需要健全和高效的管理體系。然而，實踐中農戶習慣于家庭生產的小規模經營，傾向于根據自身經驗來開展經營活動。他們缺乏專業性和全面性的知識培訓，大多也不具備抵御經營風險和應對市場競爭的能力。一些人還傾向于選擇可能比較收益高的作物種植，但實際上又不具有相應的生產條件和經營能力。這時尤其需要一套完善的經營服務體系，對于農業生產、經營、加工和銷售等全過程進行全覆蓋的指導。另外，實踐也表明，在種植糧食經營不善導致收益不高時，農戶也不會主動退出耕地，而是選擇將耕地“撂荒”。這時，即便是村集體有意要將耕地收回，也不大可能選擇再次種糧食，耕地“非糧化”的可能性就非常大了。究其原因，可能與當前缺乏完善的經營主體的有效退出機制有關，農民依其成員身份取得承包地上一定年限的生產經營權后，即便是村集體基于合法的程序和理由收回，也通常會出于穩定承包經營的考慮而不重新分配新的承包地，自然而然，也就沒有多少農民愿意主動選擇耕地從事糧食種植和生產。

（五）耕地“非糧化”與“藏糧于地”戰略之間的現實張力

“藏糧于地”是國家維護糧食安全的重要戰略性舉措。它是通過建設高標準基本農田，提高耕地上的糧食產出水平和能力，在糧食供給相對充足的時候，把用于糧食生產的耕地來種植經濟作物，以滿足人們多元化的農產品需求。也就是把潛在的糧食生產能力藏在耕地之中，而非在能種植糧食的耕地上全部種植糧食。對于耕地“非糧化”的抑制，就是要保證有相當面積的耕地直接用于糧食種植，維持糧食安全，這與“藏糧于地”本質上的目的是一致的。問題是，倘若對于全部的耕地“非糧化”行為都不加以區分地進行所謂的“一刀切”，則會與“藏糧于地”的政策初衷有所沖突。

四、治理耕地“非糧化”的應對措施

（一）提升糧食生產的綜合效益

一方面，要加快農業現代化生產體系建設，推動全域綜合整治、基本農田建設和保護、農業種植、生產、加工、營銷等全過程服務建設、開展新型農民生產經營技能培訓，以提升糧食生產專業化和服務化水平，增加糧食生產市場競爭能力。另一方面，創新農產品信貸金融服務，加大對于糧食生產的金融支持力度以及農產品保險補貼，降低糧食生產的市場經營風險。在糧食種植繁育、生產專業化、糧食加工、產品銷售等環節開展全程式、清單式的服務，包括代耕代種、統防統治等，以促進糧食生產成本節約。鼓勵家庭農場、種糧大戶、農業生產經營公司或者農業股份合作社等新型農業生產經營主體在耕、種、收、售等環節選擇土地托管服務，以盡可能整合資源、統一經營，降低農業生產管理成本，提升糧食生產的綜合效益。

（二）完善耕地“非糧化”的動態監測

一是要對農業經營主體在耕地上的“非糧化”行為進行重點的全過程監測，嚴格控制其利用耕地從事其他的經營行為；二是要對城市工商資本流轉土地的主體資格、技術資質進行嚴格的審查，對于其利用耕地開展經營的項目進行審批，嚴格限制工商資本通過集中取得耕地從事糧食生產以外的經營活動的“非糧化”行為；三是通過多級動態網絡監管，多部門聯動，實現耕地“非糧化”的網格化管理，逐漸完善屬地化、分級化、全覆蓋的管理體制和運行機制，從而推進耕地保護的全方位的動態監測。

（三）創新耕地“非糧化”治理的數字化改革

一是通過無人機航拍、衛星遙感、物聯網、智能識別等技術對耕地上的糧食作物生長情況、土壤墑情展開動態監測，提升耕地“非糧化”監測的精度；二是對耕地的地塊類型、作物種類、土壤養分量等進行數字化和可視化表達，建立基本農田保護區和糧食生產功能區的基礎信息數據庫；三是搭建耕地“非糧化”的監管平臺，推進治理過程中的全域精準化和常態化的管理。
（四）健全糧食主產區的利益補償機制

一是要加大中央對于糧食主產區的縱向農業轉移支付力度，對于糧食生產的大縣、商品糧大縣實施獎勵補助，以緩和糧食主產區所在的地方財政負擔；二是探索建立主銷區、平衡區對糧食主產區的橫向利益補償，按照糧食調出量由調入省向調出省支付一定的經濟補償，從而平衡區域間的糧食生產責任；三是提高土地出讓金取得的收益中用于農業發展的資金的比例，并要有一部分用于基本農田保護建設，加強對糧食主產區的經濟補貼。

（五）加強糧食作物生產的良種推廣和品牌建設

一是以居民高品質、高要求的消費結構調整為導向，科學合理地安排糧食作物和經濟作物的耕種比例，調整水稻、小麥等主要糧食生產比例，以及口糧和飼料糧的生產比例，強化對于中高端和品牌化的深加工糧食，向生產經營主體推薦優質良種。二是鼓勵、支持生產經營主體發展綠色農業，加強有機大米、弱筋小麥等核心生產基地建設，建立品牌的暢銷渠道，以優質產品、優質品牌吸引農業生產經營主體種植主糧，提高種糧農民的收益。

（六）加快糧食全生產鏈條的建設

加快農業產業園區的建設，實現糧食全產業鏈的發展。要積極主動尋求契機和突破，不斷鼓勵糧食加工產業迎合良性消費需求，加快開展糧食深精加工技術的研發，開展綠色優質糧食產品的研發推廣，提升糧食產品的綜合效益。加快建設一批糧食倉儲物流設施、整合能力強、運營優的糧食物流園區。加強優質糧食核心生產基地建設，投入打造高標準、現代化的生產基地。

（七）推動耕地“非糧化”治理的法規出臺

盡管國家已經出臺了糧食生產功能區和重要農產品保護區的指導意見，但是對于推動糧食主產區抑制過快耕地“非糧化”的法規還沒有形成。這也對于實踐中治理耕地“非糧化”問題帶來不小的難題，無有跡可循的法治依據。特別是對于一些經濟發達地區耕地“非糧化”程度還比較嚴重，相關主體的不良行為也缺乏懲處的依據。因此，應當盡快出臺治理耕地“非糧化”的法規，可以在條件具備的“非糧化”問題突出的省份，先行出臺，待取得較好的治理和規范效果后，再進一步向全國其他的省份進行推廣應用。

參考文獻

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作者:周慧 周鑫 單位:湖南農業大學