時間：2023-03-01 16:22:19
序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇旅行社條例實施細則范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
一、工作目標
以實施《旅行社條例》、《旅行社條例實施細則》和落實《意見》為契機，切實保障旅游者和旅游經營者合法權益，維護旅游市場秩序，確保旅游安全，促進曲靖旅游業健康發展，按照《意見》的要求，采取“自檢自查、重點督察、點面結合”的工作方式，把貫徹實施《旅行社條例》和《旅行社條例實施細則》、旅游市場檢查、旅游安全隱患排查緊密結合起來，加大旅游聯動執法和監督檢查工作力度，確保旅游市場秩序得到進一步規范，堅決遏制旅游重大安全事故的發生。
二、組織領導
為加強對旅游市場秩序和旅游安全檢查工作的協調和領導，確保各項工作任務取得實效，由旅游局牽頭，市旅游產業發展領導小組成員單位各抽調一名干部組成檢查工作組。
三、工作重點
按照《意見》的總體部署，此次檢查在各級旅游產業領導小組的統一指揮下，由旅游局牽頭，工商、公安、衛生、交通、安監、環保、發改等部門參加，開展聯合檢查和聯動執法。
1、旅游行政主管部門工作重點：
檢查旅行社旅游合同的簽訂和履行情況；檢查旅游合同簽訂是否按照《旅行社條例實施細則》第二條的規定進行明確約定；檢查旅行社行程單，查看行程時間安排是否合理；檢查導游人員持證上崗情況、導游證年檢情況和規范服務情況；檢查旅行社是否與地接社簽訂委托合同，是否告知旅游者地接社的有關信息；是否有未經旅游者同意擅自轉團、拼團或委托給不具備資質的旅行社等違規經營行為；其他違反《旅行社條例》及其實施細則、《導游人員管理條例》、《云南省旅游條例》等旅游法規的行為。
2.工商行政主管部門工作重點：
查處旅行社向旅游者提供虛假信息或作虛假宣傳的行為；查處無證照經營旅游業務的行為、私設門市部行為；查處超范圍經營行為；查處旅游行業商業賄賂行為。
3.交通行政主管部門
查處非旅游營運車輛經營旅游客運業務的行為；督查旅游客運企業嚴格按照“統一業務受理、統一車輛調度、統一經營管理、統一運費結算”的規定規范經營。
4.價格主管部門
查處以低于旅游成本報價招徠旅游者以及質價不符的行為。
三、工作方式
此次旅游市場秩序及旅游安全專項檢查工作按照誰經營誰負責的原則，針對當地旅游市場上的突出問題，組織上門檢查、重點抽查、市場巡查，嚴厲打擊旅游違法違規經營行為。
四、時間安排
1.各涉旅企業要在8月20日前完成自檢自查并上報檢查結果到市旅游局。
2.市旅游產業領導小組綜合整治工作領導辦公室將在8月下旬開展對全市旅行社、賓館酒店等涉旅企業進行重點抽查。
l、《旅行社管理條例》第四十三條“旅游行政管理部門受理本條例第二十三條規定的投訴，經調查情況屬實的，應當根據旅游者的實際損失，責令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔或者無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質量保證金中劃撥。”
第二十三條因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權向旅游行政管理部門投訴：
（一）旅行社因自身過錯未達到合同約定的服務質量標準的；”
2、《旅行社管理條例實施細則》第五十五條“旅行社因條例》第二十三條規定的原因而造成旅游者合法權益損失時，旅游者有權向旅游行政管理部門或其委托的旅游質量監督機構投訴；旅游行政管理部門或其委托的旅游質量監督機構在接受旅游者投訴后，應及時查明事實，確因旅行社過錯而致使旅游者合法權益受到損害的，應當根據旅游者的損失程度，責令旅行社給予賠償。旅行社拒不承擔或無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門應當從該旅行社的質量保證金中劃撥賠償費用。”
二、強制劃撥旅行社因服務未達到國家標準或者行業標準的賠償費用
法律依據：
1、《旅行征管理條例》第四十三條“旅游行政管理部門受理本條例第二十三條規定的投訴，經調查情況屬實的，應當根據旅游者的實際損失，責令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔或者無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質量保證金中劃撥。”
第二十三條“因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權向旅游行政管理部門投訴：
（二）旅行社服務未達到國家標準或者行業標準的；”
2．《旅行社管理條例實施細則》第五十五條旅行社因《條例》第二十三條規定的原因而造成旅游者合法權益損失時，旅游者有權向旅游行政管理部門或其委托的旅游質量監督機構投訴；旅游行政管理部門或其委托的旅游質量監督機構在接受旅游者。投訴后。應及時查明事實，確因旅行社過錯而致使旅游者合法權益受到損害的，應當根據旅游者的損失程度，責令旅行社給予賠償。旅行社拒不承擔或無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門應當從該旅行社的質量保證金中劃撥賠償費用。”
三、強制劃撥旅行社破產造成旅游者預支旅行費損失的賠償費用
法律依據：
l、《旅行社管理條例》第四十三條“旅游行政管理部受理本條例第二十三條規定的投訴，經調查情況屬實的，應當根據旅游者的實際損失，責令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔或者無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質量保證金中劃撥。”
第二十三條“因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權向旅游行政管理部門投訴：
（三）旅行社破產造成旅游者預交旅行費損失的。
2．《旅行社管理條例實施細則》第五十五條旅行社因《條例》第二十三條規定的原因而造成旅游者合法權益損失時，旅游者有權向旅游行政管理部門或其委托的旅游質量監督機構投訴；旅游行政管理部門或其委托的旅游質量監督機構在接受旅游者投訴后，應及時查明事實，確因旅行社過錯而致使旅游者合法權益受到損害的，應當根據旅游者的損失程度，責令旅行社給予賠償。旅行社拒不承擔或無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門應當從該旅行社的質量保證金中劃撥賠償費用。”
市旅游局其他具體行政行為（登記、備案等）（共5項）
一、旅行社變更登記備案
法律依據：
《旅行社管理條例實施細則》第二十五條“旅行社需要改變登記注冊地的，應當征得原負責主管該旅行社的旅游行政管理部門和改變后的負責主管該旅行社的旅游行政管理部門的同意，并按有關規定辦理變更登記。
旅行社變更登記住所地的，應當在辦理完變更登記之日起的30個工作日內，報原審批的旅游行政管理部門備案。”
二、旅行社設立門市部備案
法律依據；
《旅行社管理條例實施細則》第三十三條第二款‘旅行社設立門市部，應征得擬設地的縣級以上旅游行政管理部門同意，領取《旅行社門市部登記證》，并在辦理完工商登記注冊手續之日起的30個工作日內，報原審批的旅游行政管理部門、主管的旅游行政管理部門和門市部所在地的旅游行政管理部門備案。”
三、旅游企事業單位統計登記
法律依據：
《旅游統計管理辦法》第十五條”凡由旅游行政管理部門審批或納入旅游行業管理的旅游企事業單位，應當到相關的旅游統計機構辦理統計登記，并建立統計臺帳和核算制度，按規定報送統計資料。”
四、旅行社責任保險理賠情況備案
法律依據：
《旅行社投保旅行社責任保險規定》第十九條“旅行社應當妥善保管旅行社責任保險投保和理賠的相關資料，接受旅游行政管理部門的檢查；在理賠案件發生后，應及時將理賠情況報當地旅游行政管理部門備案。”
五、旅游社年檢
法律依據：《旅行社管理條例》第三十六條“旅游行政管理部門對旅行社每年進行一次年度檢查。旅行社應當按照旅游行政管理部門的規定，提交年檢報告書、資產狀況表、財務報表以及其他有關文件、材料”。
六、旅游景區質量等級評定
法律依據：《旅游景區質量等級評定管理辦法》第七條“國家旅游局組織設立全國旅游景區質量等級評定委員會。全國旅游景區質量等級評定委員會負責全國旅游景區質量等級評定工作的組織和管理。各省級旅游行政管理部門組織設立本地區旅游景區質量等級評定委員會，并報全國旅游景區質量等級評定委員會備案。根據全國旅游景區質量等級評定委員會的委托，省級旅游景區質量等級評定委員會進行相應的旅游景區質量等級評定工作的組織和管理”。
一、樹立“事異則備變”的觀念
旅游法規并不是一成不變的，它會根據社會環境的發展而一步步走向完善。比如新頒布的《旅行社條例》及《旅行社條例實施細則》取代原來的《旅行社管理條例》和《旅行社管理條例實施細則》。《旅行社條例》中關于質量保證金的變化就非常地大，列表1和表2說明。
新條列還規定：①取得經營許可滿兩年，且未因侵犯旅游者合法權益而受到罰款以上處罰的可經營出境業務；②三年內未因侵犯旅游者合法權益而受到旅游者合法權益而受到旅游行政機構罰款以上處罰的，質量保證金可減少50%。
旅行社審批的變化。從表格我們可以看到國家降低了旅行社行業的門檻，質量保證金的利息也全部歸旅行社所有。這些變化表現出我們國家旅游行政管理部門由“管理者”的角色向“守夜者”進一步過渡，便于更好地發揮旅行社的優勢。
再比如《旅游投訴暫行規定》中將旅游投訴的時效期由60日延長至90日，更好地保障了旅游者的權益。
在學習過程中多關注新聞也是非常必要的，筆者在一次新聞中看到《中華人民共和國外國人入境出境管理法》又有新的變化――患有艾滋病、性病、麻風病等傳染病的外國人現在就可以入境。導游欺騙脅迫旅游者購物罰款額度由1000元～3萬提高至1萬～5萬。事關法規的變化簡單提到幾點，具體情況不一而足，簡單的照本宣科是行不通的。法規變，教學內容也得隨之變化，概括地說就是：“事異則備變。”
二、故我――事異備變中勇于提出自己的看法
事異備變中并不是要觀眾簡單被動地接受，學生要勇于提出自己的觀點和看法，形成自己的是非觀，會分析問題進而解決問題。
在鐵路運輸這節課中，先假設：如果你有急事趕不上火車怎么辦？少數學生清楚：在火車發車后2個小時內辦理改簽。鐵道部新修訂的《鐵路旅客運輸規程》和《鐵路旅客運輸辦理細則》規定持普通車票的旅客不能按票面指定的日期、車次乘車時，應當在票面指定的日期、車次開車前辦理提前或推遲乘車簽證手續。特殊原因除外，比如生病，需持有醫院證明，經站長同意可以在開車后2小時內辦理改簽。也就是說，沒趕上火車這票就作廢了。但是持動車組列車車票的旅客改乘當日其他動車組列車，不受“開車后2小時內”的限制。
新規中，持直達票的旅客中途下車，車票作廢。所謂直達票，是指從出發地至目的地不需中轉換乘的車票。而以前的規定是三日內或四日內到有效（“三日內到有效”的意思是指旅客在中途車站下車，再恢復旅行的時限是三日。在這三日內，這張未到達終點站的車票是有效的，旅客可以憑這張車票恢復旅行，不用再重新購票。） 并且還涉及有“不同席別座位不能隨意串行”的規定。
筆者將有關新的變化講給大家，讓學生發表自己的看法。同學們肯定了原來身高1.1～1.4米的兒童可購買半價票，現在身高1.2～1.5米的兒童可購買半價票的新規定。但對“改簽”異議最大，有學生認為：我國的鐵老大“嫌貧愛富”，有的學生甚至運用《合同法》和《消費者權益保護法》來說明新規侵犯了游客的合法權益。大家討論得不亦樂乎。網上對鐵路的新規定也是非議頗多，最終，幾日后鐵道部的發言人發言聲稱：普通車票在發車后亦可改簽。強大民意及輿論使得此事一波三折，筆者和學生們也密切關注著事態的發展變化，學生也更加深刻地體會在動態法規中訴求自己的合法權益，勇于表達自己的觀點，而不僅僅是“死學、學死”，最終活學活用，形成自己的是非觀，提高解決問題的能力。
1、組織開展對本縣旅行社安全知識宣講，強化了安全責任意識。進一步要求旅行社出團時科學、安全、合理安排旅游活動，嚴禁超能力、超負荷接待經營。使用車輛確保車況良好，駕駛員技術嫻熟、身體狀況良好杜絕無證駕駛、疲勞駕駛。與游客簽定合同時預先提醒飲食安全、出行安全等相關注意事項。按要求繳交責任保險等。
2、主動協調配合公安消防、交通，食藥監等部門對縣內圈套規模酒店賓館、旅游行社門市部等單位進行了安全檢查。主要檢查了消防設施、廚房食品安全、防盜安全等。對出水上交通安全、其他娛樂場所等進行了重點檢查。要求他們保證各種設施安全、飲食安全等，對有安全隱患的飄流水上交通下發了限改通知，還同時預防了山洪等自然災害引發的安全事故和生。檢查組要求各企業一旦發生安全事故或突發事件及時上報。
二、加強旅游市場秩序監管，規范市場行為
為營造良好暑期旅游市場氛圍，我局在假期加強了旅游市場監管，查處了“零負團費”、強迫與變相強迫消費、掛靠承包、無資質旅游業務和“一日游”中的不規范行為。開展了一次旅行社規范使用合同范本，以及招徠業務的突擊檢查。
1、1、加強旅行社旅游合同監管
（二）繼續指導景區創A工作，引導和推進方巖風景區4A旅游區的創建。
（三）繼續開展浙江省旅游“十百千”工程創建，做好*街道爭創省級旅游強鎮工作及篩選一個省級特色旅游村工作。
（四）繼續做好市內主要縣、鄉道路景區、景點及鄉村旅游休閑區、特色農家樂等的旅游標識標牌的建設，使我市旅游環境得到進一步改善。
（五）科學規劃，整合資源，指導各鎮街（區）發展鄉村旅游，爭取完成創建*、石蒼巖、前倉、花街等鄉村旅游帶的規劃編制、論證、立項并指導其實施。
（六）繼續落實好一家五星級酒店招商引資的系列工作。
二、進一步加強旅游行業管理工作
1、繼續做好《旅行社條例》、《旅行社條例實施細則》的宣貫工作，進一步規范我市旅行社的管理工作。
2、開展行業培訓，提高旅游行業的管理水平，組織二期星級飯店管理人員的培訓，組織一期導游人員培訓。
3、加強對旅游企業的安全監督管理，組織一期星級飯店消防安全培訓。
4、舉辦2010年度飯店技能大賽。
5、開展2009年版的《星級旅游飯店評定與劃分》的學習貫徹工作。做好星級飯店復核復評工作。
6、開展行業爭先創優活動，強化行業的日常管理工作，做好星級飯店評定、旅行社創A與綠色飯店創建工作。
三、進一步加強旅游宣傳營銷工作
（一）加大宣傳力度，營造興旅氛圍。
主要工作舉措為：優化升級一個旅游網站；開辟一個旅游電視專欄；舉辦四項專題活動。即：*風光攝影大獎賽與“*新十景”評選，十佳鄉村旅游景點或休閑路徑評選，十佳農家樂或十佳農家土菜評選，*風景點傳說故事征集活動。
（二）明確目標市場，做好客源市場細分工作。
與此同時，武漢也出了一條行規，凡是60歲以上的老人到旅行社報團，每人均要加收200元錢。據了解，有此行規的是中國國際旅行社(武漢)、湖北省中國青年旅行社等8家旅行社，分別對60歲以上的老人和20歲以下的青少年加收200元到300元不等的團費。
聲音
國家旅游局通過《旅行社條例實施細則》第33條已明確規定，旅行社不得由于“旅游者存在的年齡或者職業上的差異”，提出與其他旅游者不同的合同事項。消費者面對這些違規的現象，可以向該所投訴，多交的團費將依法退還。
――針對60歲以上老人加收錢一事，武漢市旅游局質量監督管理所的負責人稱
本來國家級景點可憑老年證免收門票，但我們60歲以上的老人到旅行社報團，價格不但不降低，還要加收200元，這是不是一種歧視?
――家住漢口萬松園的汪爹爹詢問7武漢多家旅行社，都遭遇這一行規，讓他氣憤不已。
我想帶朋友去索道游覽。可因為不會說重慶話，買票時就要受到區別對待，這將給人以被排斥的感覺。
――一位在重慶工作的遼寧籍游客說
“本地人”是把索道當做日常交通工具使用的，而“外地人”一般都是游客，收費應該貴一點。
――一些市民對重慶過江索道的“選擇性漲價”表示支持。
做生意都講個“明碼標價”“童叟無欺”，這暗含的意思無非是“人人平等”，難怪重慶爆出“選擇性”漲價政策――本地人過江2元、外地人5元的消息時，輿論一片嘩然。人們想不通，這索道在本地人眼里是“交通工具”，到了外地人那里怎么就變戲法似的成了“觀光旅游”?
第二條本規定所稱經理，是指旅行社聘用的總經理（副總經理）和部門經理或同級業務主管人員。
第三條旅行社經理資格證書包括：《國際旅行社總經理資格證書》、《國際旅行社部門經理資格證書》、《國內旅行社總經理資格證書》、《國內旅行社部門經理資格證書》。
第四條旅行社經理資格認證管理工作由國家旅游局統一領導，并與省、自治區、直轄市旅游行政管理部門共同組織實施。
第五條國家旅游局成立旅行社經理資格認證領導小組，下設辦公室和專家委員會。
第二章報考條件
第六條旅行社經理人員必須是中華人民共和國公民。
第七條國際旅行社總經理（副總經理）應當具有大學專科以上學歷，在旅行社部門經理崗位工作三年以上，或從事其它旅游經濟管理工作五年以上。
第八條國際旅行社部門經理或同級業務主管人員應當具有大學專科以上學歷，或旅行社工作三年以上，或從事其它旅游經濟管理工作三年以上，或從事其它企業經營管理工作五年以上。
第九條國內旅行社總經理（副總經理）應當具有大學專科以上學歷，在旅行社部門經理崗位工作兩年以上，或從事其它旅游經濟管理工作三年以上，或從事其它企業經營管理工作五年以上。
第十條國內旅行社部門經理或同級業務主管人員應當具有高中（中專、職高）以上學歷，在旅行社工作兩年以上，或從事其它旅游經濟管理工作兩年以上，或從事其它企業經營管理工作三睥以上。
第十一條有下列情形之一者，不得參加旅行社經理資格考試：
（一）曾有故意犯罪記錄的；
（二）曾經擔任因違法被吊銷經營許可證和營業執照、或者因經營不善破產清算的企業的法定代表人，并對上列情況負有個人責任或直接領導責任的；
（三）受到司法機關和黨紀、政紀部門審查，尚未作出處理結論的；
（四）有賭博、吸毒、等不宜從事旅游工作的不良行為的；
（五）違公德，造成嚴重不良影響的。
第三章培訓與考試
第十二條經省、自治區、直轄市以上旅游行政管理部門審查，符合本規定第六條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條規定條件的人員，需要參加旅行社經理資格考試的，必須接受省、自治區、直轄市以上旅游行政管理部門專門組織的考試培訓。旅行社經理資格考試的培訓工作，由國家旅游局和省、自治區、直轄市旅游行政管理部門委托的教育、培訓部門承擔。
第十三條旅行社經理資格考試培訓指導性教學計劃和教材，由國家旅游局組織編寫或指定。
第十四條參加旅行社經理資格考試的人員在接受培訓后，參加由國家旅游局組織的統一考試。
第十五條旅行社經理資格考試以省、自治區、直轄市為單位設立考區，具體由各省、自治區、直轄市旅游行政管理部門組織實施。
第十六條旅行社經理資格考試時間由國家旅游局公布。
第十七條旅行社總經理（副總經理）資格考試科目為：旅行社經營管理、政策與法規。旅行社部門經理或同級業務主管人員資格考試科目為：旅游經濟（旅行社）專業知識與實務（初級）、政策與法規。國家旅游局在認為有必要的時候，可以對旅行社經理資格考試科目進行適當調整。
第十八條旅行社經理資格證書由國家旅游局統一制作和頒發。參加旅行社經理資格考試合格者，可獲得本規定第三條所列的相應證書。
第十九條獲得旅行社經理資格證書的人員名單，由國家旅游局予以公告。
第四章監督檢查
第二十條嚴禁私自出借、轉讓、偽造旅行社經理資格證書。
第二十一條凡申請設立旅行社者，應當將其聘用的旅行社經理人員的資格證書送省、自治區、直轄市以上旅游行政管理部門查驗。
第二十二條旅行社年檢時，須將旅行社經理資格證書送省、自治區、直轄市以上旅游行政管理部門查驗，經查驗通過的，由該年檢機關加蓋通過年檢章。
第二十三條旅行社在設立后的經營期間，其所聘用的持有國家旅游局頒發的資格證書的經理人員，未達到《旅行社管理條例實施細則》細則的數量的，旅游行政管理部門應當責令其限期改正。逾期不改的，視同不符合旅行社的設立條件，審批該旅行社的旅游行政管理部門應當收繳并注銷其"旅行社業務經營許可證"，并通知工商行政管理部門收繳其"企業法人營業執照"。
一、旅行社年檢工作目的。一是了解年度內全市旅行社企業的業務經營、人員管理、政策法規執行等基本情況，掌握本年度內全市旅行社行業發展的趨勢；二是考核旅行社的各項旅游經營指標和旅行社遵紀守法情況、誠信經營情況，處罰違規違紀的旅行社；三是為正確指導我市旅游產業發展及旅行社審批工作提供參考依據，制定切實可行的管理制度。
二、年檢對象。2008年12月31日前經批準成立，持有《旅行社業務經營許可證》并完成工商注冊登記的旅行社均應參加年檢；凡在年檢年度內經旅游行政部門批準設立并領取許可證，未完成工商登記和領取營業執照的旅行社，可以不參加年檢。在年檢年度內注銷《旅行社業務經營許可證》的旅行社，不進行年檢。
三、年檢內容。包括旅行社基本情況、綜合指標考核情況、旅行社入境旅游經營情況、年檢機關對旅行社一年來經營行為和遵規守法情況的綜合考核等，其中2008年12月31日前設立的旅行社在該年度的各項營業、組接指標以及入境旅游經營情況必須經審計單位審計驗證。具體內容及其指標說明詳見《2008年度旅行社業務年檢報告書》（以下簡稱《年檢報告書》）。
四、年檢步驟
根據省旅游局的統一部署，2008年度旅行社業務年檢繼續采用實地檢查、網絡填報數據和書面資料查驗相結合的方式，年檢程序與20*年度基本相同。
（一）部署階段
由南平市旅游局部署全市旅行社業務年檢工作，國家旅游局將于2009年1月10日清空旅行社網絡年檢系統中的20*年度年檢的填報數據（只保留旅行社名錄、賬號和密碼等基本資料），各旅行社可在此前進入系統進行數據模擬填報，但務必注意不要保存，個別因誤操作保存并上報的數據可由我局發回重填。
（二）年檢階段
1、旅行社任務：2009年2月15日前，各旅行社必須完成書面年檢資料的報送和網絡年檢數據的在線填報，旅行社上報南平市旅游局的書面年檢資料包括：
①《年檢報告書》；
②《審計報告書》（僅指應審計的旅行社，下同）；
③現任總經理名片；
④《旅行社業務經營許可證》副本復印件（復印件均用A4規格紙張，下同）；
⑤工商營業執照副本復印件；
⑥當年度全部旅行社責任保險單（明細單）復印件；（跨年度需同時復印20*年—2008年、2008年—2009年兩張）
其中《年檢報告書》填報一式三份，《審計報告書》一式二份，其他4份資料（即編號3～6）須統一附加首頁資料清單按順序裝訂成冊提供一式二份。旅行社必須在首頁資料清單上標注“我旅行社保證所提供的年檢資料真實有效”字樣并加蓋旅行社章以示負責。
由于國家旅游局對旅行社的年檢只要求到地市一級，過去這項工作主要由我局承擔，為推進各縣（市、區）旅游局對屬地旅行社的業務管理工作，今后我局將此項工作逐步推廣到縣（市、區）一級，今年武夷山市轄區內的國內旅行社必須在2009年2月15日前將上述①—⑥所列材料報送到武夷山市旅游局，同時完成網絡年檢數據的在線填報。武夷山市旅游局需在2月20日前完成對屬地旅行社上報資料完整性、有效性的糾錯、審核以及網上數據的核實后將以下年檢資料報送南平市旅游局行業管理科：
①旅游局對屬地國內社年檢工作總結（正式文件）一式三份；
②屬地國內旅行社上報的全部書面年檢資料；
③擬建議處罰旅行社的舉證材料原件，如提供復印件須加蓋旅游局公章。
除武夷山市國內旅行社以外的其他旅行社，必須于2008年2月15日前，將全部書面年檢資料報送到南平市旅游局行業管理科，并完成網絡年檢數據的在線填報。
2、南平市旅游局任務：2009年2月28日前完成年檢考核工作（包括實地抽查驗證、數據核實、遵章守法等情況的綜合考核、擬注銷旅行社的舉證工作、網絡年檢結論填報等）和年檢資料上報。對所轄國際、國內旅行社的遵章守法情況的全面檢查，主要內容：旅行社分支機構特別是旅行社門市部設立和實際經營情況全面檢查清理（是否存在設立分支機構后沒有及時向我局或各縣（市、區）旅游局報備等）；旅行社責任險的投保和理賠情況（有無保險公司拒賠或無故推諉等）；旅行社規范經營情況（如有無超范圍經營、旅行社刊登廣告是否有違規違法現象、旅行社團隊檔案資料的規范管理情況、旅行社變更有無按規定報備）；涉及旅行社的投訴查處情況等。集團填報要求具有獨立法人資格的旅行社進入年檢網的填報后，均應按照本企業業務經營數據進行填報，不得進行合并會計報表填報；旅行社集團進入“旅行社集團數據填報”系統，按照合并會計報表制度的有關規定，將其下屬的各個全資、控股、參股旅行社的經營數據合并后進行填報；擁有一個或一個以上旅行社子公司的旅行社母公司按照要求填寫旅行社集團的基本情況后，按照財政部對合并會計報表的相關要求填寫集團營業指標，并列入年終合并會計報表統計范疇的旅行社子公司的組接指標的匯總數據為依據填寫組接指標。
3、為了考核旅行社誠實守法經營情況，發揮年檢結論對旅行社的制約作用，在本年度年檢中，著重對存在下述情形的旅行社給予明確處理。
（1）在年檢年度內存在以下情形之一的旅行社，暫緩通過業務年檢，并由年檢主管部門依照法規、規章的規定給予警告、限期整改等處罰。
①注冊資本、旅行社質量保證金不足《條例》規定最低限額的；
②歇業超過半年的；
③以承包或掛靠方式非法轉讓經營權或部分經營權的；
④超范圍經營的；
⑤未按規定組織管理人員及導游、領隊等從業人員教育培訓或集中培訓不夠規定標準的；
⑥未按照規定投保旅行社責任險的；
⑦經營過程中有零團費、負團費現象的；
⑧有重大投訴尚在調查過程中的；
⑨年檢部門認定的其他違反法規、規章的行為。
按上款規定暫緩通過業務年檢的旅行社，應當按法律、法規、規章的規定和年檢主管部門的要求，在限期內改正其行為，由我局對被暫緩通過年檢旅行社的整改情況進行驗收，驗收結果上報省旅游局，由省旅游局做出通過或不予通過業務年檢的決定。
（2）在年檢年度內存在以下情形之一的旅行社，不予通過業務年檢，由年檢主管部門依照法規、規章的規定給予行政處罰，并可注銷或建議注銷其《旅行社業務經營許可證》；
①拒不按規定補足注冊資本、旅行社質量保證金的；
②未經營旅游業務超過一年的；
③國際旅行社連續兩年未經營入境旅游業務的；
④嚴重超范圍經營的；
⑤以承包或掛靠等方式變相轉讓許可證，造成嚴重后果的；
⑥連續兩年未按規定組織管理人員及導游、領隊等從業人員教育培訓或集中培訓時數不夠規定標準的；
⑦發生嚴重侵害旅游者合法權益事件的；
⑧拒不參加年檢的；
⑨未建立合法、公開的導游報酬機制，致使導游人員私拿回扣造成惡劣影響的；
⑩年檢主管部門認定的其他嚴重違反法規、規章的行為。
對沒有通過業務年檢的國內、國際旅行社，我局將根據有關規定建議省旅游局注銷其《旅行社業務經營許可證》。
（三）督促整改階段：2009年4月15日至7月15日，省、市旅游局聯合督查暫緩通過年檢的旅行社整改情況。
五、審計要求
（一）所有參加2008年度年檢的國際、國內旅行社必須到具有旅游業務審計經驗的事務所進行審計，審計單位必須在2009年2月10日前完成對旅行社的年檢審計，出具《審計報告書》，在旅行社《年檢報告書》表二的“審計部門意見欄”中簽署審計意見并蓋單位公章，保證審計質量，我局將對審計數據存在問題的旅行社進行復核。
（二）參與旅行社年檢審計的單位必須嚴格按照省旅游局和我局關于2009年度旅行社業務年檢的要求進行審計，并注意以下幾點：
1、店社合一的旅行社應將飯店的營業收入和組接指標剝離，擁有營運車隊的旅行社應將車隊的營業收入和組接指標剝離，擁有景區的旅行社應將景區的門票收入和組接指標剝離，不得混入旅行社統計。
2、旅行社為團體和散客代訂機（車、船票）等單項服務可計入接待人次，其收入計入旅游業務相關欄目；屬航協一、二級單位和鐵路部門延伸服務票點的旅行社，包括與公路客運合一的旅行社出售給非旅游團隊的票務，不得計入接待人次，但其相應收入可以歸類在旅游業務相關欄目中填列。
3、旅行社分社按規定合并至其設立社參加年檢和審計。
（三）審計費用由旅行社負責。
六、年檢工作的組織要求
（一）2008年度南平市旅行社業務年檢工作，由南平市旅游局統一部署，各縣（市、區）旅游局負責組織轄區旅行社開展業務年檢工作。本年度年檢工作要結合省旅游局開展誠信旅游活動工作，掌握旅行社行業的真實經營情況，并指導、督促、核查旅行社按照規定的時限和要求認真、如實、完整填報《報告書》及其網絡年檢資料，按時完成年檢數據的匯總和上報。
（二）我局將對旅行社提交的年檢材料及其實際情況，進行必要的抽檢核查（包括數據驗證、原始資料審閱和實地檢查），抽檢率應不低于轄區旅行社總數的40％。
（三）為保證全省旅行社業務年檢各項工作有序進行，省局決定：對截至2008年12月31日仍未按要求補足質量保證金的旅行社，將視為拒不按規定補足旅行社質量保證金；對截至2009年2月15日仍未完成網上年檢數據填報或年檢資料報送的旅行社，將視為拒不參加年檢，均予注銷《國內旅行社業務經營許可證》的處罰或建議國家旅游局注銷其《國際旅行社業務經營許可證》；對于弄虛作假的企業，將依據《旅行社管理條例》及其《實施細則》的規定予以嚴肅處理。
旅行社業務年檢工作是加強行業管理的一個重要手段，是旅行社動態管理、全面規范和整頓旅游市場秩序的一項重要依據，各地必須切實加強對年檢工作的組織領導和監督檢查，確保2008年度我市旅行社業務年檢工作順利完成。
聯系人：
山東省陽谷縣、臨清縣和安徽黃山三地爭奪西門慶故里。陽谷縣將建設“水滸傳一金瓶梅文化旅游區建設項目”，復原西門慶和潘金蓮的幽會地點。臨清縣提出打造“西門慶旅游項目”，重修王婆茶館、武大郎炊餅鋪等。而黃山則聲稱將投資2000萬元開發：“西門慶故里”。今年是國家確定端午節為法定假日的第三年，也是我國端午節申遺成功后的首個端午節。來自省旅游局的統計數據稱，6月14日至16日，全省共接待游客495.07萬人次，實現旅游收入28.94億元，同比分別增長115.76％和163.64％。從這兩篇文章我們不難看出，旅游已經成為地方經濟發展的重要支柱產業。對旅游合同內容的法律分析，可以保護游客和旅行社的合法權益，也對地方旅游經濟的發展起著保駕護航的重要作用。
一、解讀旅游合同
1.旅游合同的概念
1991年世界旅游組織給旅游下了一個定義：“人們為了休閑、商務或其他原因，離開他們的慣常環境并在那里停留不超過一年所進行的活動，其目的不是通過所從事的活動從訪問地獲取報酬。”旅游合同是游客交付費用，旅行社提供旅游服務的合同。旅游服務包括為游客提供旅行服務、導游服務、景點觀賞服務以及附帶的餐飲娛樂購物服務等。
2.旅游合同的特征
(1)旅游合同是雙務、有償、諾成合同。旅游合同自旅游當事人雙方意思表示一致時成立。合同成立后，合同的雙方當事人都負有義務，旅行社應當向游客提供合同約定的義務，游客則應當向旅行社支付旅游費用，所以旅游合同是雙務、有償、諾成的合同。
(2)旅游合同是旅行社提供服務的合同。《旅行社條例實施細則》對旅游服務界定為，交通，住宿，餐飲，觀光游覽、休閑度假等服務；導游、領隊服務；旅游咨詢、旅游活動設計服務；代訂交通客票、代訂住宿和代辦出境、入境、簽證手續等，為公務、商務活動提供事務等。
(3)旅游合同是格式合同。《合同法》規定，格式合同是當事人為了重復使用，而預先擬定并在訂立合同時未與對方協商的條款。旅游合同屬于格式合同，出自旅行社一方，合同要約具有廣泛性、持久性、細節性的特點，排除了游客對合同條款的協商性。
二、旅游合同的內容
1.旅游合同的當事人
旅游合同的當事人為旅行社和游客
(1)旅行社。旅行社是旅游合同的義務主體，具有特定性。不是任何人或者任何組織都可以成為旅游服務的提供者的。根據國務院《旅行社條例》的規定，旅游服務的提供者為旅行社。旅行社必須是符合國家法律規定的條件，經國家旅游主管部門批準，依法經工商登記成立的，從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關旅游服務，開展國內旅游業務、入境旅游業務或者出境旅游業務的企業法人。旅行社的經營資格和經營范圍屬于法律的強制性規定。這樣規定的目的在于規范旅游市場，使旅行社合法經營，有序競爭，充分保護游客的合法權益。
(2)游客。游客作為旅游合同當事人，應當是在健康方面適宜旅游的人，可以是無行為能力人，也可以是限制行為能力人，但是在合同的訂立、變更與解除等問題上，法律需要進行限制，由完全行為能力人為之。所以，未成年人要在家長的陪同或者學校的管理下才能作為旅客參加旅游觀光，欣賞美景。
2.旅游合同的主要條款
旅游合同的典型性特征在于旅行社為游客提供適宜的旅游服務，所以旅游合同的主要條款應當真實、準確、完整，一般應包括如下內容：(1)旅行社的名稱、地址；(2)旅游行程的出發地、途經地和目的地；(3)旅游行程中交通、住宿、餐飲服務安排及其標準；(4)旅行社統一安排的游覽項目的具體內容及時間；(5)游客應當交納的旅游費用及交納方式；(6)旅行社安排的購物次數、停留時間及購物場所的名稱；(7)違反合同的糾紛解決機制及應當承擔的責任；(8)旅游服務監督、投訴電話；(9)其他。
3.旅游合同的形式
旅游合同應當采取書面形式。但是實際生活中，有時，游客在旅行社指定的時間和地點登上了旅行社的游覽車，或者與旅行社達成口頭協議，這也應當認可旅游合同的成立。這種旅游合同是不要式的。對旅游合同的形式，法律法規有規定的，按照規定訂立，沒有規定的，可以采取不要式的方式訂立，以更好地便利當事人。需要提醒游客注意的是，書面形式才是保護您合法權益的最好形式。
三、旅游合同當事人的權利和義務
1.旅行社的收費權與游客的繳費義務
旅游費用一般由旅行社和游客協商確定，但是由于旅游合同多為格式合同，且旅游競爭較為激烈，所以旅游費用多由旅行社單方確定。當旅游費用確定之后，雙方當事人應當按照合同履行收費權和繳費義務。
2.旅行社的義務
(1)按合同約定提供旅游服務。現實中，有的旅行社組織旅游的目的不是提供旅游服務，而是把旅游當成一種賺錢的方式，如導游帶領游客對景點走馬觀花，把游客帶到購物點后卻遲滯不走；或者承諾的旅游景點嚴重縮水，等等。旅游服務具有專門性，高質量的服務對游客來說是一種享受，所以，旅行社應當安排專職導游為游客提供服務，按照合同約定全面旅行義務，提示旅游者購買旅游意外保險，為旅游者提供購買人身意外傷害保險的服務，以保證游客利益的實現。
(2)對游客的安全保障義務。旅行社應當對可能危及旅游者人身、財產安全的事項，應當向旅游者作出真實的說明和明確的警示，并采取防止危害發生的必要措施，如旅游地區的環境、風土人情、法律規定、安全狀況等，以保障游客的人身和財產安全。如果游客在旅途中發生意外，或者疾病時，導游應當盡心照顧游客，如果需要到醫院治療的，還應當與當地醫院聯系，及時救助。如果游客在旅游途中遭受財產損失的，導游應盡心安慰受害游客，提供必要的幫助。如果游客的損害是由于旅行社的過錯造成的，旅行社應承擔損害賠償責任。
(3)后合同義務。《合同法》第92條規定，合同終止后，當事人應當遵循誠實信用原則，根據交易習慣履行通知、協助、保密等義務。據此，在旅游合同終止后，旅行社應協助旅客處理善后事宜，如對游客所購質量不合格的商品的協助索賠事宜等。
3.游客的權利
【關鍵詞】旅行社/行業/制度環境/比較研究
travelagency/industry/regulatoryenvironment/acomparativestudy
【正文】
［中圖分類號］F590［文獻標識碼］A［文章編號］1002—5006（2000）01—0022—07
旅行社運行的制度環境是指制約旅行社生長與發展的外部非市場環境。如果說市場環境是旅游市場機制內生的話，那么制度環境則是一個國家的社會、政治、經濟、文化特征所決定的政府行為在旅行社業領域中的現實反映。各個國家的市場環境在旅游業發展的不同歷史階段體現出較大的共性，而制度環境由于易受社會與政府行為的干預而呈現出較大的差異。本文旨在通過對中外旅行社制度環境的比較研究，為中國旅行社制度環境的建設提供有益的借鑒和建議。
一、政府對旅行社業的宏觀干預
政府對于旅行社業的宏觀干預主要體現在相關的法律與法規體系方面。一般說來，一國內與旅行社經營管理有直接關系的法律法規體系如下頁圖1所示。圖1所示，箭頭方向越往上，法律、法規對旅行社的強制程度越大，反之則越小。上一層的法律法規對下一層的法律法規有制約作用，多數時候，下一層次的法律法規是根據上一層次的法律法規制訂的。比如日本管理旅行社的主要法律依據分為法令、政令和省令。法令需經國會批準，是管理旅行社的基本法律依據。政令需經內閣政府批準，多根據國會通過的法令制定實施細則。省令為運輸大臣頒布的具體規定。日本與旅行社管理有關的法律主要是《旅行業法》（注：日本人稱旅行社為旅行業。（下同）——作者），該法的立法宗旨是使旅行社依法經營，維護旅游者的利益。為了和《旅行業法》相配套，日本還相繼頒布了旅行業法施行令、旅行業法施行規則、一般旅行業標準旅行合同條款和店旅行合同條款。一般旅行業合同條款規定了合同的簽訂、變更、解除以及違約的責任、處理原則等；店旅行合同條款則對經營旅行業務的合同簽訂、變更、解除及違約責任等作了詳細的規定；翻譯導游法明確規定了翻譯導游必須接受國家的考試和應具備的條件；商法則明確規定了旅行業的交易規則、反對壟斷，要實行公平競爭，并由國家的公正交易委員會負責監督旅游市場的交易行為。
圖1旅行社業管理的國內法律法規體系
附圖{圖}
各國經營國際旅游的旅行社的行為還可能會受到一些相關的國際公約的制約與調整，如1974年4月23日訂于布魯塞爾的《關于旅行契約的國際公約》、國際飯店協會與國際旅行社協會聯合會《關于飯店與旅行社合同的協議》（1979年協議）、關于統一國際航空運輸的“華沙公約”、“芝加哥條約”、1974年簽訂的《國際海上人命安全公約》（倫敦公約）等。只要某一旅行社所在國家或地區的政府成為某一項國際條約的簽字國，那么這一國家或地區的所有旅行社都有義務在經營國際旅游產品時遵守該條約所規定的條款。
圖2旅行社業運行的國際制度環境
附圖{圖}
另外，一些旅游業和旅行社經營管理過程中的國際慣例有時也會構成旅行社制度環境的組成部分。由于旅游業、特別是國際旅游業是一個高度開放的領域，其經營成功與否在一定程度上還取決于交易主體之間的溝通程度，而行業內的國際慣例可以指導促進溝通、降低交易費用。雖然不遵守這些國際慣例不會受到法律的懲罰，但仍然可能會不利于該旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在這一意義上，我們把國際慣例也視為旅行社、特別是國際旅行社的制度環境因素之一。鑒于此，旅行社運行的國際性制度環境可表示為圖2。
與圖1所示的市場經濟社會完善的法律與法規體系相比，中國旅行社業管理的“旅游法”和專門的“旅行社法”、“導游法”等正式法律文件還處于缺位狀態，有關的民法、商法由于實施機制方面的原因也還存在不配套、針對性弱、執行力度小等方面的問題。目前的管理體系主要是國務院條例（政令）、旅游局令、行業標準、以及一些相關的行政法規為主。
（1）民法與商法。與旅行社業有關的主要有《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合資企業法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等。但是由于旅游業的特殊性和我國法律執行過程的一些問題，這些法律對旅行社的經營管理過程、旅行社與相關企業之間的關系、以及對旅游者的權益保護等方面還存在著許多不配套或力不能及之處，導致大量旅游者對旅行社的投訴和旅行社與相關企業之間的糾紛處理缺乏有針對性的法律條款。
（2）政令與條例。在《旅游法》和《旅行社法》缺位的情況下，中國對旅行社業實行行業管理的國家一級的法律法規依據來自于國務院的政令。1996年10月25日，總理簽發第205號國務院令《旅行社管理條例》。該條例對旅行社的設立、經營、監督檢查、罰則做了具體規定。1999年5月14日，朱róng＠①基總理簽發第263號國務院令《導游人員管理條例》，對導游人員的管理做了具體規定。
（3）旅游局長令與相關行政法規。以國家旅游局局長令形式的行政法規也是中國旅行社行業管理的法律依據之一，這方面的局長令主要有：1995年1月1日，國家旅游局第1、第2號局長令《旅行社質量保證金暫行規定》、《旅行社質量保證金暫行規定實施細則》；1996年11月28日，第5號局長令《旅行社管理條例實施細則》，主要是對第205號國務院令的操作性規定；1997年3月26日，第7號局長令《旅行社質量保證金賠償暫行辦法》；1997年5月8日，第8號局長令《旅行社經理資格認證管理規定》。
此外，國家旅游局還以文件形式了一些行政法規，如1994年的《關于改革和完善全國導游人員資格考試工作的意見》等，也構成了旅行社制度環境的重要組成部分。
（4）行業標準。根據國家技術監督局技監局標函（1993）529號“關于對旅游行業標準歸口管理范圍的批復”，綜合類、旅游設施類、旅游服務類三大類行業旅游行業標準歸口由國家旅游局管理，到1998年，中國已經了五項旅游業國家標準和四項旅游行業標準，其中與旅行社業管理直接有關的行業標準主要有：GB／T15731—1995《導游服務質量》、GB／T16766—1997《旅游服務基本術語》、LB／T004—1997《旅行社國內旅游服務質量》。
（5）其它。與旅行社服務與交易有關的一些合同范本實際起到國內行業慣例的作用，構成中國旅行社業制度環境的組成要素。另外，各地方立法機關、政府、行業主管部門所的政令、條例、規定、文件等構成區域性或地方性的旅行社業制度環境的組成部分。
二、政府對旅行社業的微觀規制
這里所說的政府規制也稱“狹義的公的規制”，是指“社會公共機構依照一定的規則對企業的活動進行限制的行為”。（注：［日］植草益著，《微觀規制經濟學》，第2頁，北京：中國發展出版社，1992年。）本文所說的規制主要指由各級旅游行政管理部門對旅行社的“加入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等方面的規制”。（注：［日］植草益著，《微觀規制經濟學》，第28頁，北京：中國發展出版社，1992年。）目前世界各國旅游行政主管部門對旅行社業都存在著不同程度的規制，特別是對旅行社的進入、服務數量與質量等方面進行限制。大體來說，市場經濟體制越完善、宏觀管理的法律法規體系越健全、旅游業越發達，旅行社業所受到的“狹義的公的規制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文選擇經濟體制、法律法規、旅游業發達程度等方面接近西方國家，而地理位置、文化背景等方面接近中國的日本作為典型，并就中日兩國旅行社業的微觀規制情況進行比較分析。
1.日本旅行社業的微觀規制體系
（1）進入規制。在日本，投資主體要想進入旅行社業，必須首先得到中央政府旅游行政管理機構——運輸省運輸政策局觀光部的許可。也就是說，日本對旅行社的進入實行“雙重注冊”的管理制度。所謂雙重注冊是指企業發起人在到工商行政管理部門申請營業執照前，必須得到旅游行政管理部門的注冊許可。申請注冊需要提供企業的歷史情況、財產基礎、營業保證金、擬經營的范圍、法人及主要管理人員名單和資歷證明等材料，經觀光部認可合格后方可注冊。此外，日本還對旅行社實施了定期注冊的制度。所謂定期注冊是指對旅行社的注冊有效期作出規定。在日本旅行社的注冊有效期為3年，旅行社到期如不重新申報或不符合注冊條件即取消注冊。
（2）經營范圍規制。經營范圍規制的實質即對旅行社實行分類管理。根據日本的《旅行業法》規定，旅行社分為三類，即一般旅行業、國內旅行業和旅行業店。一般旅行業的經營范圍為：招徠外國人來日本旅行觀光，組織日本國民去海外旅行觀光，組織國民及外國人去日本國內旅行觀光。國內旅行業的經營范圍為：組織日本國民和外國人在日本國內旅行觀光。旅行業店又分為一般旅行業店和國內旅行業店，店主要是住宿、交通、游覽及相關旅行業委托的其它接待業務，并從中收取費。一般旅行業及其店均須向日本運輸大臣登記，國內旅行業及其店向所在地的都、道、府、縣進行登記。
（3）服務質量規制。為保護旅游者的利益，制約旅行業的行為，日本的《旅行業法》規定，旅行業申請登記時必須交納營業保證金，保證金數額視營業范圍而定。
（4）價格規制。由于日本旅游市場外部環境比較完善，所以在旅游產品價格方面的微觀規制較少，主要通過市場機制自發調節。日本是市場經濟十分發達的國家，各旅游企業在確保旅游者利益的前提下，可以根據其經營成本和市場需求情況，自行確定和調整旅游產品價格，政府并不規定價格標準，企業規定后也不需報請政府批準。當一家旅行業提出的價格對另一家旅行業產生影響時，另一家旅行業隨即會研究出新的價格對策，因而根據實際情況價格變動已經成為旅行業之間相互競爭的重要手段。這種價格的頻繁變動，并沒有使旅游價格大起大落，價格平均水平也基本保持穩定。
2.中國旅行社業微觀規制體系
與日本相類似，我國旅游行政管理部門對旅行社業也實行了一種較為嚴格的管理制度，其主要的規制措施主要有以下幾個方面：
（1）進入規制。《旅行社管理條例》規定，“申請設立國際旅行社的，應當向所在省、自治區、直轄市管理旅游工作的部門提出申請；經審查同意后，報國務院旅游行政主管部門審核批準。申請設立國內旅行社的，應當向所在省、自治區、直轄市管理旅游工作的部門或者其授權的管理旅游工作的部門提出申請，并由該管理旅游工作的部門審核批準。”“申請人持《旅行社業務經營許可證》向工商行政管理機關申請領取營業執照后，方可從事旅游業務”。
（2）投資規制。《旅行社管理條例》第七條規定：國際旅行社注冊資本不少于150萬元人民幣，國內旅行社注冊資本不少于30萬元人民幣。年接待旅游者10萬人次以上的旅行社可以設立不具有法人資格的分社，國際旅行社每設立一個分社增加注冊資本75萬元人民幣，國內旅行社每設立一個分社增加注冊資本15萬元人民幣。
（3）服務質量規制。中國的服務質量規制主要是通過旅行社質量保證金和各級旅游質檢所兩大措施加以實現的。《旅行社質量保證金暫行規定》要求各類旅行社必須向旅游行政管理部門繳納質量保證金，其具體金額為國際旅行社60萬元，獲準經營出境旅游業務者增加100萬元，國內旅行社30萬元。各級旅游質監所負責受理旅游投訴，處理旅游糾紛，管理質量保證金。
（4）價格規制。伴隨中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉變，中國政府對于旅行社業的價格規制經歷了一個逐步放松的過程，由過去統一規定全國旅行社價格水平、季節差價、地區差價、最低結算標準和外匯保值措施等嚴格管制的方法，逐步過渡到現在價格水平主要由市場決定的管理方式。除此以外，中國旅行社業還采用了從業人員資格規制等其它微觀規制形式，我們在后面的論述中還將進一步進行分析。
三、旅行社業的監管體系與運作機制
旅行社總是在一定的宏觀干預和微觀規制體系內運行的。上述內容是對旅行社運行的制度環境的靜態描述，下面我們將研究重心轉向制度運作過程及其對旅行社業影響的比較分析。
1.旅行社進入管理
（1）中國旅行社業的進入管理。中國旅行社業的進入機制是受到政府嚴格管理、帶有濃厚的計劃經濟色彩的機制。這一特征從旅行社設立的基本程序與環節方面可以看得出來（注：詳見國家旅游局旅行社飯店管理司編《中國旅行社行業發展報告》（內部資料）。）。
在以入境旅游為主的中國旅游業發展初期，旅行社作為一個投資回報率較高、行業進入自然壁壘較低的領域，進入主體多為一些具有政府權力背景的機構和組織。而對這些帶有權力背景的投資主體，主管機構人為設定的非市場壁壘具有很大彈性，加上民間投資主體的缺位，從而導致在發展初期中央一類旅行社的飛速發展。隨著中國市場經濟進程的加速，中國對于旅行社業的進入管理更趨市場化，但計劃經濟的色彩依然存在。
（2）中國外資旅行社的進入管理。1993年10月21日國家旅游局了《關于國家旅游度假區內開辦中外合資經營的第一類旅行社的審批管理暫行辦法》，這標志著中國旅行社業對外開放的初步啟動。1998年12月2日，為了進一步擴大旅游業的對外開放，促進旅游業的大發展，根據《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《旅行社管理條例》，國家旅游局、外經貿部正式了《中外合資旅行社試點暫行辦法》，標志著中國旅行社業的全面對外開放。“新辦法”不再限定合資試點的地域范圍，在經營范圍上，合資旅行社的業務范圍明確為入境旅游和國內旅游。但是這種開放仍然是以設定相應的進入壁壘為前提的。這些進入壁壘主要包括：經營范圍壁壘（明令禁止合資旅行社不能經營出境旅游等三類旅游項目）；人員資格壁壘（只能在中國境內聘請導游員）；企業資產規模壁壘（注冊資金500萬元人民幣、質量保證金60萬元人民幣）；經營與技術規模壁壘（合資的中方旅行社申請前3年平均每年外聯人數要超過3萬人天，外方旅行社要加入國際或本國的電腦預定網絡，或已經形成自己的電腦預定網絡）。
（3）其它國家旅行社的進入管理。國外對旅行社的進入管理制度也不盡相同。總的來說，西方發達國家多實行自由進入政策，即政府更加強調旅行社企業共性的一面，投資者對旅行社業的進入純粹是企業行為，只接受工商管理部門的注冊登記管理，旅游主管部門不干預或較少干涉。與此相對應，多數發展中國家對旅行社的進入實行嚴格的制度，一般實行雙重注冊制度，并在資金規模、人員資格、經營范圍等方面做出具體的規定。
2.人員資格管理
（1）導游人員資格管理。對導游人員管理通常表現在兩個方面：一是導游資格的取得；二是導游人員的執業規范。由于國情和旅游發展程度方面的差異，目前各國在導游人員資格管理方面存在比較大的差異。
①關于導游資格的取得。目前，世界上關于導游資格的取得有兩種情況；一種是多發生在包括我國在內的發展中國家的較嚴格的導游資格認證體系；另一種是多發生在發達國家的較寬松的導游資格管理制度。在嚴格的導游資格管理制度方面，同樣是實行嚴格的導游認證管理，不同國家也有一定的區別；以新加坡、日本和以色列為代表的一些國家和地區，導游資格的取得必須經過嚴格的考試；以埃及為代表的一些國家和地區，盡管也實行導游資格管理制度，但是導游資格的取得卻不需要經過嚴格的考試。實行嚴格的導游資格管理的這些國家都規定，未取得資格者不得從事導游活動，否則將給予嚴肅處理。實行寬松導游資格管理制度的國家和地區以澳大利亞、美國和德國為代表。這種寬松的導游資格管理制度又分為兩種情況，一種是一些國家如澳大利亞不設資格考試制度，導游資格只證明其專業水平；另一種以德國為代表，從事導游工作不需要資格證明。
②關于導游人員的執業規范。關于導游人員的執業規范，目前世界上也分為兩種情況。一種以新加坡、日本和以色列、埃及為典型代表，以各種法規條款做出明確執業規范，通過相應機構嚴格的過程監督及游客的意見作為評價依據。另一種以澳大利亞、英國、德國為典型代表，以雇主和游客監督為主，沒有明確法規規范執業行為。
我國的《導游人員管理條例》對導游人員的執業規范進行了明確規定，各級旅游局相應地擔負著對導游服務質量進行監督和檢查的任務。在導游人員的執業規范方面，以政府行政主管機構為監督檢查主體。現在，也有不少旅行社開始注重游客對導游的評價和意見，游客投訴的處理也趨于更加規范、有效。
（2）經營管理人員的資格管理。在市場經濟社會里，企業的經營管理人員是否合格以及能夠勝任哪一層級的管理職務，是由企業家市場或職業經理市場加以確定的。所以在多數發達國家，除了對旅行社經理的國籍、守法有相應的要求外，很少會對其學歷、資歷等加以限制，也不會出現由政府旅游行政主管部門取消某人經理資格的事情，一旦某一位經營或技術人才不能勝任其目前的工作，自有業主或股東加以處理，并以其在企業家市場或經理市場上的價格（年薪、津貼等形式表現出來）的變動加以反映。如果由于業主不善經營導致企業虧損和資不抵債，那么他也會通過旅行社的合法破產、兼并等形式退出市場。
我國對旅行社經營管理人員任職資格有較為嚴格的要求。國務院頒布實施的《旅行社管理條例》第六條第三款規定，設立旅行社要“有經培訓并持有旅游行政管理部門頒發的相應的資格證書的經營人員”；在《旅行社管理條例實施細則》中又對經營人員的持證人數做了具體規定。
3.經營過程與退出管理
國外對旅行社的經營與退出管理主要有三種情況：自由、管制與混合。從總體上看，發達的市場經濟國家主要是由市場決定企業的發展與退出，如果旅行社在經營過程中出現違規或損害旅游合法權益的現象，則通過相應的法律法規體系如“消費者權益保護法”、“公平交易法”、“反壟斷法”等法律文件加以調節。發展中國家和一些東方國家如新加坡、泰國、日本、臺灣等國家和地區則更加強調政府對旅行社經營過程和退出機制的管理。
我國旅游行政主管部門——國家及地方旅游局對旅行社的經營過程和退出機制則表現出過多的干預傾向，政府直接干預旅行社的經營過程，政府對旅行社企業的競爭與退出有較大的影響。具體的干預措施主要有：年檢制、特許制、配額制和專項管理制。
4.旅游者權益保護
對待旅游者的權益保護，目前國際上一般采用以下幾種方式處理：
（1）消費者權益保護法案及相關的經濟合同法律規定。有關提供服務的質量，預先的信息是很難確保的。無疑，有些服務存在著提供合同前資料的義務，如向旅游者提供目的地的接待資料。然而，符合旅游者要求的服務保證往往只能建立在服務提供者本身的能力和信譽上。在這方面，有些國家的消費者權益保護法案會迫使旅游經營商向旅游者提供規范化的服務信息。如為了防止旅行者或旅游申請者有可能被沒有許可證的旅行推銷員所愚弄，法國在1975年7月11日通過法律（以及1977年3月28日法令）規定許可證的合法持有者在他們的通信、招牌（即掛在營業處入口的牌子）和廣告中指出他們的許可證注冊號碼（注：［法］熱拉爾·卡著，《消費者權益保護》，第77頁，北京：商務印書館，1997年5月。）。
（2）旅行社保證金制度與政府行政管理部門的質量監督。包括日本、新加坡和我國臺灣在內的許多國家和地區針對旅行社業設立了保證金制度，美國和許多歐洲國家也通過行業協會設有類似的制度，作為對旅行社質量監督的一種重要措施。
在行政管理方面，美國的某些州政府明確規定，旅行商必須通過州有關政府機構的考核，而且法律規定顧主對雇員職位范圍內的行為負責。旅行社要對雇員的工作進行指導，了解雇員為顧客提供服務的情況。另外，美國的法律還規定，旅行社負有特殊的核查批發商誠實與可靠的責任。
中國主要由政府部門對旅行社產品的質量和旅游者的權益保護做出監控。第一，旅行社的申辦需經相應級別的旅游行政管理部門批準并交納一定數額質量保證金后，才可以注冊登記，領取營業執照。第二，各級旅游行政管理部門設立專門的質量監督部門——旅游質監所，負責“規范旅游企業的經營行為，規范旅游市場秩序，對其進行檢查、監督以及對違規旅游企業進行處罰。”（注：宋志偉、付蓉，《加強旅游質量監管提升行業服務水平》，《旅游學刊》，1998年第2期。）第三，制定《導游人員管理條例》、《導游等級評定標準》及《旅游業對客人服務的基本標準》等多項法規，力圖通過政府行為這只“看得見的手”來加強對旅行社服務質量的監督和旅游者合法權益的保護。但是這些規定的執行只是通過不定期的抽查和監督來實現的。
（3）社會公眾部門的監督。社會公眾包括新聞媒體、專業研究機構、消費者保護組織等也在通過各自的努力對旅游者的合法權益予以維護。由于這種維權行為的主體是多元化的，也是對全體社會成員均有益處的，所以旅行社很難通過一些或明或暗的“反向收買”和利用自己的壟斷地位來隱藏對自己不利的信息，以達到損害消費者權益和增加自己壟斷利益的目的。需要特別提及的是，發達國家專業旅游雜志的信息披露與消費教育往往在旅游者權益保護方面扮演重要的角色。正是通過這些專業性的媒體，旅游者對旅行社的服務流程與服務質量的評價標準有了全面的了解，從而提高了旅游者的成熟程度。
與發達國家相比，我國旅游者權益保護主體基本是政府行政管理部門如旅游質量監督管理所在起主要作用，而社會公眾的監督則處于相當短缺或者監督不力的局面。一些旅行社還利用新聞媒體市場化進程中的混亂局面，想方設法損害旅游者的合法權益。但是從未來的發展趨勢看，加強社會公眾的監督力度，促進旅游者權益保護主體的專業化、多元化、社會化將是中國旅游市場發育的一個重要特征。
（4）旅行社的內部管理。對旅游者合法權益的保護也是旅行社提高服務質量、樹立服務品牌、擴大市場占有率的內在要求。從這個意義上說，旅行社也是旅游者權益保護的主體之一。從發達國家旅行社的做法來看，旅游社對旅游者權益保護的主要作法有：為旅游者提供安全保險，這也可分散旅行社的經營風險；致力于接待服務流程和管理流程的標準化與規范化建設，從內部管理入手提高服務質量，使旅游者切實感到物有所值，減少投訴機率；加強員工培訓與職業道德教育；樹立公關意識，對于那些已經對旅游者造成損害的行為及時處理，爭取把旅游者的損失減少到最低限度，同時也為企業樹立良好的市場形象。
與發達國家相比，我國旅行社對旅游者、特別是國內旅游權益的保護方面還存在不小的差距。這里有旅游法律體系不健全的問題，有旅游者消費成熟度不夠的問題，更有旅行社自身經營觀念方面的問題。
至此，我們可以用圖3來簡要地總結一下各國旅行社業制度環境差異程度的內在原因；制度環境的變遷力量主要是由經濟發展水平、旅游市場態勢、市場化程度、法治化程度等因素構成的。一般而言，在市場化程度、法治化程度較低，旅游市場處于買方態勢的發展中國家，傾向于對旅行社業、特別是經營國際旅游業務的旅行社的進入、運作與退出機制實行嚴格的管理，管理的主要方法是通過政府行業主管部門的各種微觀規制手段和相應的政令、條例、審批、檢查程序等進行管理。而在市場化程度、法治化程度較高，旅游市場處于賣方態勢的發達國家則傾向于對旅行社業、特別是經營國內旅游業務的旅行社的進入、運作與退出機制實行較為寬松的管理，主要的管理手段是專門的旅行社法或一般的經濟法律和政府的宏觀調控政策，輔之以旅行社行業協會和包括媒體、專業團體、消費者權益保護組織在內的社會公眾監督來進行管理。盡管不同國家旅行社的制度環境現狀還存在較大的差異，但放松規制，加速旅行社企業化、市場化進程，培育多元化管理主體和多樣管理工具是將來世界旅行社管理制度環境的變遷方向。
圖3旅行社制度環境及其管理重點示意圖
附圖{圖}
經濟發展水平與市場態勢
四、中國旅行社制度環境建設的若干對策與建議
1.放松政府微觀規制過渡性的行業管理政策目標是變“限制性規制”為“激勵性規制”。（注：激勵規制理論主要有三大流派：一是在社會主義經濟中將激勵直接引入制定計劃經濟里，以蘭格為代表；二是阿羅做了先驅性研究的綜合社會選擇理論；三是在市場的失靈范圍里，為取得與市場均衡同樣的市場成果而必須采取一些激勵性規制。本文在使用這一概念時，主要是指經濟性規制中的激勵性規制。更為詳細的內容請參閱植草益的《微觀規制經濟學》。）為此，首先要放開旅行社業進入規制。具體來說，就是以放松國內市場的非國有資本進入規制和國際市場的配額管理規制為先導。前者主要是指私人資本和國外資本，即允許私人旅行社和合資旅行社的存在；后者在實行的過程中，可以選取一定數量的國家——如新加坡、馬來西亞、泰國等——作為出境旅游業務取消規制的試點。一個不須再加以證明的命題是：只有市場發育成熟了，才能開展有效的市場競爭。只有各旅行社市場主體地位真正平等了，才能從根本上消除不平等競爭的基礎。
2.加快旅游立法，加強法制性規制旅游法制建設的目標是以法制性規制取代經濟性規制。在《旅游法》還沒有制訂以前，加強旅游聯合執法是一條治理旅行社業不正當競爭的可選之路。比如變更旅游質監所的行業管理權限，即不僅僅受理旅游者對旅行社的投訴，也受理旅行社對旅行社之間不正當競爭的投訴。考慮到工商管理部門公平交易處的存在，可與之聯合建立聯合聽證會制度，對旅行社業不正當競爭進行法制化管理。
3.積極培育旅游市場在規制逐步放松以至取消后，政府旅游行政管理部門應把更多的精力放在積極培育旅游市場，特別是國內旅游市場上來。只有市場主體多了，才能有競爭的基礎；只有旅游市場擴大了，正當競爭才能使旅行社的長期利益最大化，而不正當競爭必將使每一個旅行社的長期利益受到損失。
4.加強旅游行業協會的功能從國際旅行社管理的發展經驗來看，一個自下而上、體系完善、運作規范的旅行社行業組織是旅行社行業管理制度的重要載體。行業組織是旅行社行業成長和市場發展的自然結果，其實質是介于政府主管部門和企業之間的市場中介組織。雖然從理論上說，行業管理是業內企業自然選擇的結果，但是考慮到中國旅行社業制度變遷進程中的“路途依賴”，政府還是應該在行業管理組織形成與發育過程中起一定作用的。其中首要的問題是使目前的各級協會具有實質性的運作內容。可以選擇的制度安排有：第一，在《旅行社管理條例》中硬性規定各類旅行社必須加入相應的行業協會。第二，參照日本模式，把質量保證金管理主體從政府轉向協會，以其部分利息代替各企業的入會和協會運作費用。鑒于目前保證金制度的實施機制中，對旅行社的約束多，激勵少的現狀，政府可以賦予協會根據企業的運營情況和資信狀況相應降低有關企業的保證金交納額度的權力。第三，協會對外要加入世界性的旅行社聯合組織，對內使各級協會相互聯系，形成網絡，并對其會員旅行社提供信息、培訓、協作、代表企業向政府反映其利益等項服務，以增加對成員旅行社的吸引力。
5.加強教育工作這里的教育對象包括旅游者和旅游企業從業人員，更主要的是那些執行規制任務的政府行政管理部門和人員，特別是那些有“租”可尋的部門和管理人員。
［收稿日期］1999—12—10；［修訂日期］1999—12—13
【參考文獻】
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