農村集體經濟資產管理匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇農村集體經濟資產管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2加強集體資產管理的途徑

2.1建立健全集體經濟組織

農村集體經濟是農村集體資產的管理與產權主體，它的主要職責是不斷促進農村集體經濟的增值，并避免發生集體資產的流失。因為長時期以來集體經濟組織的地位并沒有得到應有的認可，所以在組織建設上是相對落后的。很多地方集體資產的管理權由村委會代行，所以不可避免地存在很多政企不分的問題，這也正是集體資產管理薄弱的重要原因。為了解決這一問題，應該建立起集體經濟組織，明確組織的法人資格和法律地位，將其與村委會之間的關系理順，使該組織充分發揮出應有的收益權與處置權。

2.2規范集體資產管理程序

與資產管理中的薄弱環節相結合，對保全措施進行強化，要達到這一目標首先要建立起健全的資產管理制度。資產管理制度中主要包括民主管理制度、財務管理制度以及資產流轉制度等。在現階段，尤其要將資產評估工作和產權登記工作做好，因為資產評估和產權登記是防止出現集體資產流失的重要環節，同時也是規范集體資產的重要基礎，在集體資產中占有重要地位。對集體資產的實際價值進行公證、科學評估可以避免集體資產發生外流，在實際工作中，充分借鑒國有資產管理的成功經驗，對農村集體資產進行有效管理，真正做到有章可循，將農村集體資產管理納入到規范化管理的軌道中。

2.3完善集體資產的內部管理與監督

集體資產內部監督與管理應該從民主管理和村務公開著手，使民主管理制度的作用得到充分發揮，還可以在農村建立和完善集體經濟組織成員大會制度，使資產管理過程中每一個環節的透明度得到提升。在工作中堅持公平、公正、公開的原則，針對群眾關心的重點、難點問題，向全體集體經濟成員大會中成員公開。在管理集體資產的過程中實行民主決策、民主管理以及民主監督，對組織成員的切身利益進行切實維護，充分調動組織成員參與管理的主動性與積極性。

2.4探索集體資產增值保值的途徑

一切可以反映出社會化生產規律的組織形式都可以借鑒，比方說聯合、兼并、股份制等，只要是對集體資產保值增值有利的，可以促進農村經濟發展的，都可以對其進行利用。在經營管理中努力使資產的營運效益與效率得到提高，及時更新觀念，摒棄不適宜社會發展的傳統觀念和傳統思想，將資產增值納入到管理內容之中，將資產增值作為最終目的，將農村集體經濟引到市場中帶動集體資產的重組。與各種資產的特點相結合，在農村集體資產管理中落實責任制，做到物盡其用。對于山林等資產，應該使這些資產的優勢充分發揮出來，對其使用權進行拍賣，促進可持續發展。

篇（2）

一、當下農村資產和財務管理問題癥結

農村財務問題一直以來都是社會和農民們極度關心的問題，財務關系著老百姓的生存與發展，良性的財務問題可以促進新農村的建設，提高農民的生產生活水平，反之則會阻礙。經濟的發展與財務管理水平是相輔相成、相互聯系的。

為了加速農村經濟的發展，將農村資產和財務管理工作規范化，我國先后制定了相關的規章制度，各地機關部門也根據本地的實際情況擬定了相應的財務管理辦法，但是在實行的過程中因忽視制度的嚴格性和嚴肅性，出現了工作不嚴謹的情況。

我國現階段農村的財務管理方面還存在諸多方面的問題，主要包括：財務產權不明，集體資產使用不規范，缺乏監督與管理，資產去向不明，資產管理系統不完善，會計從業人員素質低等等。

出現這些問題的原因主要是以下幾個方面：

1.農村基層管理人員素質偏低，對集體經濟組織資產管理的重視程度不夠高，同時其自身素質不夠高，缺乏對資產進行有效管理的能力；甚至有出于自身利益謊報、挪用集體財務的現象；

2.集體財務管理制度不夠完善，使不法者利用制度缺陷“鉆空子”；

3.民主監督力度不夠，集體財務缺乏有力的保護措施；

4.財會人員業務素質不過硬，缺乏對財會人員的考核辦法，使他們對待工作不夠嚴肅認真。

二、處理農村集體經濟組織資產和財務管理的方法

農村財務管理混亂小則影響農民的日常生活，大則引起社會混亂。因此，解決該問題成為了政府改善農民生活狀態的一項重要任務。

處理農村集體經濟組織資產和財務管理問題，最根本的就是要從廣大農民群眾的利益出發，積極采取強力有效的措施，在加強管理的同時保證農村集體資產的有效性，為農村發展打下良好的經濟基礎。

1.提高農村管理層素質。農村管理層對農村資產的認識不夠全面，對加強農村財務管理的必要性缺乏重視程度，是導致農村集體資產流失的重要原因。同時，在管理層面存在的挪用公款及資產浪費等等問題也不容小覬。若農村管理層缺乏責任心，覺悟低，私心重，那么建設一個良好的農村資產財務管理系統便成為天方夜譚。所以，在選擇管理層的時候就要嚴把質量關，在以后執政的過程中也要不斷加強管理人員自身的思想道德和業務水平。只有管理層的素質提高了，解決農村財務問題才不是一個空乏的夢。

2.健全財務制度，建立農村財務預決算機制，規范集體資產使用明細。對全村資產進行所有權界定和登記工作，明晰產權，建立健全的集體資產管理辦法。在制度的限制下使財務工作走向法制化和規范化。同時，各級地方政府需每年擬定該年的各項活動建設經費收入和支出，并經民眾代表和管理層共同商議決定后批準實施。各項支出以節約為本，將費用控制在一定范圍內。每一筆收入與支出要有詳細的記錄，以電子稿和報表的形式一式兩份存案。

3.建立農村集體資產財務小組，實行民主公開制。由財務組人員負責財務的管理與監督，財務小組人員有檢查、審核集體資產的權利。同時，要向村民們公開財務收支明細，包括財務預算，集體資產使用額度，資產來源與去向等等，讓全體村民參與到財務監督與管理中來，使集體經濟組織資產和財務透明化。

4.提高財會人員綜合素質，建立擁有一定數額的財會小組。要嚴格會計人員選拔機制，任人唯賢，選拔具有高素質和高業務能力的人員激活會計隊伍，不隨意調配會計人員，確保工作的穩定性。會計人員要嚴肅對待工作，杜絕任何形式的亂報亂支現象。同時，對會計隊伍進行一定的考核制度，定時檢查其業務水平，并進行一定的獎懲，以達到會計隊伍的良性循環。

5.建立嚴格的懲罰制度。金錢往往能吸引人犯罪，所以在治理經濟犯罪的問題上，農村干部也不可忽視。干部是為人民服務的，要以保障農民的生產生活為己任，時刻將維護農村和諧穩定工作放在心上，為人民排憂解難。如若有干部抵不住金錢的誘惑，最終走向犯罪，那么對于這些人，絕對不能心慈手軟，一定要按照法律程序嚴肅處理。同時，要針對此問題查漏補缺，完善相關管理制度。

參考文獻：

[1]孫長峰:對農村集體經濟組織財務管理問題的探討[J].集團經濟研究.2007.(7).

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集體經濟組織財務管理的當否關系到廣大農民的切身經濟利益和農村經濟發展和穩定的大局，同時是廣大農民群眾普遍關注的熱點，也是誘發干群關系緊張的焦點問題。本文擬結合我鎮村集體財務管理的工作實際，就規范和完善村集體財務管理提出對策建議。

一、加強集體資產的財務管理，保護集體資產安全、完整

1.明晰產權、摸清家底，做好村集體資產所有權的界定和產權登記，建立健全集體資產臺賬。首先成立以縣、鄉、村相關部門人員組成的清產核資小組，對村級資產進行全面徹底清查，對現有的資產進行產權界定與價值評估，對賬存實亡的資產要按規定程序核銷，明確集體經濟組織的資產存量、結構、分布和運用效益，了解整個資產狀況，明晰資產所有權，并進行產權登記。其次，根據清產核資的結果建立資產臺賬，做好集體資產的登記工作，作到賬實相符，并及時反映資產的使用及其變動情況，防止資產的流失，確保集體資產的安全和完整。

2.提高集體資產的運營效益。建立集體資產年檢和報告制度，以利于切實掌握資產的使用效率和經濟效益，了解集體資產增減變化和保值狀況，防止集體資產的流失。村集體組織將集體所有的資產、資源和經營項目發包給承包人經營時，要按照“公開、公平”的原則進行，并要按照國家及相關規定和要求，簽訂承包合同，把集體資產的保值、增值指標量化，納入承包合同，明確雙方的利益關系。在指導合同簽訂、變更、解除、鑒證、檢查、監督承包合同履行和調解承包合同糾紛等方面要形成工作規范，按照原則辦事。時刻維護合同的嚴肅性和集體經濟組織的合法權益。

3.加強專項資金的管理。現階段，村級專項資金主要包括新農村建設專項資金、征地補償費、“一事一議”資金等。首先，加強新農村專項資金的管理。新農村建設資金是國家支持農村發展的一項重大舉措，事關建設小康社會進程的成敗。對新農村專項資金要專戶存儲、專賬管理、專款專用，專款支出須由村民大會討論通過后，上報鎮相關部門審核，防止擠占挪用。其次，加強對征地補償費的管理。征地補償費的規范管理，是落實最嚴格的土地管理制度，有效防止圈占土地，亂占濫用耕地，保障失地農民合法權益的重要舉措。

二、搞好村級財務公開，實行民主管理

村集體經濟組織要嚴格按《村集體經濟組織財務公開暫行規定》和有關文件要求，將村級財務活動情況定期、如實進行公布，接受村民監督。本著從關系人民群眾切身利益的實際問題出發，凡屬群眾關心的熱點、難點問題，村內重大事項都必須向群眾進行公開。如：財務預決算、各項收支、債權債務、“一事一議”籌集的資金，機動地、荒山、池塘等資產的發包、固定資產的購置或變賣、房屋出租、糧食直補、農機具購置補貼、土地征占用補償費、退耕還林補助、計生獎勵補貼、農村合作醫療補貼等都必須進行張榜公布。財務公開應當及時，并做到每季或半年公布一次財務收支情況，年終公布各項財產、債權債務、收益分配、專項資金籌集和使用情況。財務公開的數據要真實，公開的內容要存檔備案。每次公開后，村黨支部和村民委員會要及時召開黨員會議、村民或村民代表會議，廣泛聽取村民的意見和建議。對村民提出的疑問，要及時作出解釋，對村民提出的要求，要及時給予答復；對村民不贊成的事項，應當堅決予以糾正。

三、加強對村級財務的審計監督力度

農村財務審計是村級財務管理的最后一道防線，是一項有效的事后監督制度，對于預防腐敗、震懾違法亂紀能夠起到積極作用。縣級農村經濟管理部門應加強對村級財務的審計監督力度，設立專門的審計機構和人員，按年度制定審計計劃，定期或不定期進行審計，同時加強審計機關對村級財務的審計力度，擴大審計面。同時鄉鎮農村經濟管理部門要有一名專職審計人員，依法配合縣級農經部門開展村級財務審計和村干部離任審計，對村辦公經費、新農村專項資金、土地資源發包及上繳款、土地補償款以及“一事一議”籌資款等，應當定期進行專項審計，重點審查籌資和支出的合法性和合規性，杜絕非法立項、層層加碼、隱瞞截留、擠占平調、侵占挪用和揮霍浪費等現象發生。審計工作結束后，應當及時向群眾公布審計結果，落實處理意見。

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為相應2006年諸暨市對全市各鄉鎮行政村撤并的要求，大唐鎮將原有38個行政村，撤并為10個行政村和三個社區。在新的形式與情況下，撤并后出現了一些問題，其中集體資產的管理成為了其中的一個焦點問題。本文針對如何對加強農村集體資產管理的問題，談了一些淺顯的認識。

一、集體資產管理過程中存在的問題

1.村集體資產的產權不明，造成集體資產流失

在農村集體資產存量的統計標準與統計口徑方面，均沒有較規范的要求，以致有的村級組織說不清有多少集體資產，因而集體資產的產權界定不明確。農村“集體資產產權”在農村經濟中有著不同的表現形式，如農村土地、農村集體經濟組織和鄉鎮集體企業等。主要有以下幾種情況：

（1）土地所有權造成的產權不明晰

在實行時，原有的資產沒有劃清所有權。由于農民沒有土地所有權，集體與農民權利邊界模糊。在缺乏民主和監督的情況下，有的村輕易取消農民的土地使用權，或重新分配、或另行承包給他人、或中飽私囊等等。改革開放后，實行統分結合的雙層經營體制，農村集體資產所有的產權性質始終沒有改變，產權主體缺位和產權邊界模糊的問題始終得不到有效解決。隨著市場經濟體制改革的深入，集體資產產權主體虛置，產權邊界不明晰，產權制度滯后、效率偏低的弊端逐漸顯現。

（2）農村集體經濟組織造成的產權不明晰

農村集體經濟組織產權制度改革要著重解決兩個問題：一是農民個人作為集體經濟組織的成員，其產權主體如何體現。或者說，集體經濟組織如何實現產權主體的人格化。二是如何將模糊的集體資產產權明確到每個農民的頭上。經過艱苦探索，股份合作制成為農村集體經濟組織產權制度改革的主要趨勢。股份合作制以合作制為基本原則，吸收了股份制的適用規定，是一種新型經濟組織形式。它類似于合作制，但它明確了資金的聯合，明確了農民個人產權，明確了按資分配，使農民真正擁有自己的產權分額。

然而，在實踐中往往由于投資主體的多元化反而造成了投資主體不明，無法劃分所有權的集體資產很多。

（4）其他資產的產權不清的情況

有的集體資產被行政事業單位和國有企業無償占有、使用；有的集體資產被工商、稅務、土地管理等部門平調，形成了大量產權不清的集體資產。有些國家扶持，鄉村集體投資、群眾集資，或占用集體設施興建的公益性事業、基礎設施和鎮企業沒有明確各自的產權。

2.農村集體資產評估管理工作落后

一些改制的集體經濟組織進行清產合資時，本應當由具備資產評估資格的權威機構對企業資產存量進行正規的資產評估，并建立起正常的驗資審計和資信評定制度，而一些村下屬企業在改制時，是由村委班子確認企業凈資產的。同時一些改制集體經濟組織的企業經營層與普通職工之間股權分配比例失調，實際中仍存在法人股比例過高的現象，存在一定的不公平性，同時也造成了集體資產的流失，因而這幾年的集體資本金沒有產生相應的增值，造成了有些村民的上訪、集訪。

3.村級財務管理水平落后，缺乏必要的審計

村集體經濟組織的收支關系到組織內每一位農民的切身利益，集體財務會計不僅反映了國家、集體、農戶之間的分配關系，更反映了集體經濟的實力和干部的作風。因此，村集體經濟組織財務一直是廣大農民群眾十分關注的熱點問題。

但長期以來，由于村干部法律意識淡薄、財經觀念不強、財務監督機制不健全、財務管理制度不落實、財務公開不規范和財務人員素質偏低等原因，造成農村集體資產流失嚴重。主要表現在：

（1）費用審批不規范。主要表現在：第一，審批不符合有關程序規定，有些開支不經集體研究，大額開支不經理財小組討論，個別人說了算，或者說理財小組只是走過場。第二，審批手續不全，有的有經辦人無審批人、有的有審批人無經辦人、有的甚至無經辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報銷憑證不規范，收據、自制單據、白條入賬的現象大量存在。

（2）會計人員業務水平較低，賬務處理不規范。主要表現在：第一，賬簿尤其是明細賬設置不全。在調查中，有的村應收款和承包及內部往來科目設置了明細賬，其它科目都只是在摘要欄中作了記錄，時間長了，業務多了，不易核對，容易發生錯誤。第二，總賬與明細賬不相符。有的科目，總賬和明細賬的數據有明顯的差錯，都堂而皇之的進行賬務處理并每月進行結賬。第三，賬務處理錯誤。村級會計在進行賬務處理時，經常是以收抵支，差額入賬，不按會計制度要求進行賬務處理。第四，會計出納對賬不及時，相互監督不力，憑證傳遞不規范，有的村會計和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推誘指責。第五，工作不認真，有少記、多記、漏記及隨意調賬等現象發生。

（3）會計檔案管理不善，財務資料保存不完整。現在農村由于辦公條件的限制，辦公在許多倉庫或者是危房中，沒有特別的檔案室來擺放各種檔案資料，出現了許多村會計檔案出現霉爛、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。有些村是過了許多年才發現情況的，造成了部分資料的缺失、不連續。

二、農村集體資產管理存在問題的原因分析

1.法律制度建設嚴重滯后

法律制度完善、產權明晰、責任明確是市場經濟運行的基本要求。國家現行的法律法規還沒有對農村集體經濟組織的法人地位立法。農村集體經濟組織的法人不明確、《憲法》和《民法通則》都只是對農村集體經濟組織的合法性有明確規定。農村集體經濟組織究竟屬于何種形態的組織，法律上并未作出明確規定，導致其產權不清，法律責任不明確，使得農村集體經濟組織難以較高效地開展商品經營活動，集體經濟的交易成本非常高。同時，對集體資產的處置、評估等也缺乏有效的法律監督，因而隨意性較大。

2.農村集體資產管理素質低下

從本質上講，農村集體資產面寬范圍廣，涉及部門多，認識也不夠統一，導致集體資產管理相當混亂，常常出現有好處時哪個部門都管，無好處時誰都不管的現象，管理機構的不明確，使得管理主體的合法權益得不到保障。同時，農村集體資產管理的任務與目標模糊。農村實行承包經營責任制以來，不少管理人員認為，集體資產管理就是看管好“分”的過程中保留下來的已為較少的集體資產，沒有認識到集體資產管理的主要任務是管好、用好、保值增值。

3.集體債權催繳困難或催繳不力

農村集體債權既有歷史上積存下來的，又有承包以來新形成的，都存在催繳困難問題：主要是債務人長年出走下落不明(外出打工經商)；債務人經濟確有困難無力償還、歷史欠賬不好理清；有的在合同中沒有清楚的規定權利和義務，同時按照法律法規的規定，己經過了規定的時間，勝訴權消失等。“催繳不力”主要是對部分無故拖欠的單位和個人采取措施不力，或有些欠款屬于村組干部關系戶欠款而給予包庇或放任等。債權越多，拖欠時間越長，出現壞賬的概率就越大，時間長了，就不了了之。

三、農村集體資產管理的對策

1.盡快建立和完善相關國家層面上的農村集體資產管理基本法律體系和具體管理辦法

建立、健全農村集體資產管理法規體系，是構建有效的農村集體資產管理、監督、運營體系和機制的重要前提，是搞好農村集體資產管理工作的重要條件，也是分清不同主體、層面、部門之間職責的法定依據。建立農村集體資產的經營責任制度，至少要確立五個方面的規章：明確農村集體資產的責任部門、責任人，界清政府部門就農村集體資產管理方面的權能和職責；明確農村集體企業受托的農村集體資產數量、法人財產權對應的責、權、利，明確政府部門與農村集體企業之間的責任、權能界限，并成為農村集體企業拒絕行政干預的法規依據；明確年度農村集體企業經營者的責任目標，獎懲的數額，獎懲的形式，獎懲的范圍等；關于加強對農村集體資產監督方面的規章，向農村集體企業派出不同身份的監督人員。并按規定行使監督職權，對監督人員進行規范管理，嚴格考核，對監督報告及時處理等；關于農村集體資產收益、集體股權管理、農村集體資產流失查處、農村集體資產處置等方面的規章，維護國家所有者的權益，服務農村集體企業改革，確保農村集體資產的安全。

2.避免出現過度集權的問題

在建立農村集體資產管理新體制過程中，由于強調作為農村集體資產“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表，因而很容易走向過于集權。過于集權，一是容易導致對農村集體企業日常的生產經營活動的過度干涉，影響企業正常的生產經營權；二是面對大量的農村集體資產，過于集權容易造成管理幅度過寬，影響管理效率。

所以農村集體資產管理委員會要實現責任與權利的統一，行使作為出資人應有的全部權利，實現管資產和管人、管事相結合。

(l)管資產。應通過立法或規章的形式明確管理委員會與農村集體企業的關系是資產管理關系，而不是隸屬關系，管理委員會代表政府履行農村集體資產的出資者職能；要從實物形態管理向價值形態管理轉變，明確第二層次運營對象是資本，而不是資產；要逐步實現從前置性審批管理向后置性監督管理轉變，管理委員會主要監督運營主體是否依法經營、規范管理、科學決策，而不是事事都要事先報經審核和批準，出資人的利益將來主要依靠社會中介機構的審計來維護。

(2)管人。應實現從管班子向推薦或委派產權代表轉變：從按勞分配為主向按要素分配和按勞分配并重轉變；要在堅持“黨管干部”原則的基礎上，按照市場經濟發展現代農村集體企業制度的要求，實現黨務工作特別是黨管干部方式的轉變。一是對全資農村集體企業，仍實行現行的干部管理方式；二是對非獨資或全資農村集體企業，采取國際通行的推薦或委派董事的辦法；三是對非獨資或全資農村集體企業，總經理人選完全由董事會依法定程序確定。要注意實施人力資本管理，對剩余價值的分配做到既要按出資者份額分配，又要按人力資本的份額分配，實踐上可通過年薪制與期股制相結合等形式使農村集體企業的勞動者和經營管理者把自己的利益與農村集體企業的利益真正緊緊地捆在一起。

(3)管事。要逐步實現從對農村集體企業的直接管理轉變為間接管理，從重視微觀管理向注重中觀管理和宏觀管理轉變。主要是通過立法、政策、授權、委托、培育和發展產權交易市場，促進資產流動和區域經濟結構調整等進行農村集體資產的中觀和宏觀管理。立法和政策上：一要明確農村集體資產范疇是經營性農村集體資產；二要明確如何確定農村集體資產運營主體及其權責；三要盡快完善農村集體資產所有權、法人財產權、經營權等有關產權制度，并進一步完善農村集體資產產權登記、資產統計報告、保值增值獎懲考核、收益收繳、資產評估等管理制度，形成比較完善配套的政策法規體系。積極推進產業資本與金融資本和社會資本的融合，并加速培養一批懂資本運營的干部隊伍。

3.進行“分類”監管

農村集體企業數量眾多，情況復雜，目標也多種多樣，分類監管十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立農村集體資產管理新體制時，過多的強調“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表職能，忽視了農村集體企業的目標和行業的差別問題，很少提及分類管理問題。一般認為，農村集體企業的癥結在于經營效率低下。其實準確地說，由于經濟目標和社會目標的雙重存在，農村集體企業犧牲了根本的經濟目標卻獲得了有限的社會目標。市場經濟國家管理農村集體資產的經驗表明，必須進行分類管理。要提高監管效率，就必須進行分類管理。

參考文獻：

［1］ 劉菊香.加強農村集體資產管理的思考.中國農業會計.2008/09

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一、農村集體資產概述

農村集體資產定義為歸鄉（鎮）、村集體經濟組織的全體成員所有的資產。屬于組或生產隊集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有。這是山東省近期頒布的農村集體資產管理條例的明確界定，但其實農村集體資產由于各種原因一直沒有當做明確界定的資產來管理和使用，上一次我國全面清查農村集體資產是在1998年。與當年相比，如今的人們更關注清查之后集體經濟組織的產權改革，改革的目標是什么？因此農村集體資產的改革實為當務之急。自2009年頒布《關于認真貫徹落實中發[2009]1號文件精神促進山東省農業穩定發展農民持續增收的意見》起，截止到2012年初已經基本完成了鄉鎮機構的改革任務，但是農村集體資產還有好長的路要走，如何更好的發展農村集體資產，我們值得討論。

二 、農村集體資產的發展存在的問題

多年以來農村集體資產一直是相對薄弱的環節。大部分地區基本處于停滯狀態，我們的農村集體資產改革起步較晚，管理滯后，管理機制的不完善以及沒有一定的追究責任懲罰措施使得我們的農村集體資產改革存在許多先天性的難題。

1.農村集體資產定義不明確，產權關系不清晰。

農村集體資產定義不明確，產權關系不清晰是農村集體資產存在眾多問題中的基礎問題。總結起來可大體概括如下：第一，一些集體在國家行政事業單位的資產被登記為國有資產，有些本該屬于集體經濟組織的土地辦理了國有土地使用證；第二，由國家、集體和農民同時出資建立的基礎設施往往使集體的產權得到侵蝕，第三，集體經濟組織投資建設的固定資產產權關系不清。這些問題都是由于資產定義不明確，產權信息不清晰所造成過的。

2.農村集體資產的資產以及財務管理不規范，管理制度不完善。

農村集體資產的資產管理和財務管理在制度和定義不清晰的基礎上存在管理的難題，資產管理方面比如家底不清，好多地方的的賬簿上都沒有非常清楚的反應出機子資產的詳細登記；集體資產的發包和出租不規范；專項資產管理不善，使用不當；有些債權無法收回以及收支失衡等問題。財務管理方面的問題有支出簽批不規范、賬務處理不規范、檔案管理不規范、以及工作交接不規范等問題。

3.農村集體資產流失嚴重，農村集體資產效益退化。

農村集體資產流失是一個相對復雜的問題，盡管說集體資產的流失是不可避免的持續存在的現象，但是流失的不合理性使得這一問題變得尤為突出，總體來看，既有集體經濟組織自身的原因，也有一些客觀的因素；既有歷史遺留的問題。也有現實中存在的不可避免的瓶頸。侵占、糾紛、圈占等現象時有發生。造成了農村集體資產生態的不穩定性。

4.部分地區現象嚴重，侵蝕農村集體經濟良態。

由于農村集體資產產權模糊，農民對于集體資產，尤其是農村資源狀況大都一頭霧水，有的也不會去了解爭取自己的權益。農村集體資產腐敗現象是管理制度不健全基礎上滋生出來的，有些地方政府消極執行相關規章制度，造成了部分地區政府現象嚴重。近幾年在網絡上提出申訴的農民“冤情”，大都涉及農村集體資產。因農村集體資產管理不善而引發的上訪，也一直是各級部門處理的要務之一。雖然我們采取了很多措施來加強農村集體資產的管理，但是好多制度不一定能落實到位，比如在我們農村集體資產的清查中，大小的貪污案件屢見不鮮，有的數額甚至到達數千萬之巨。

5.缺乏民主管理和審計監督，集體資產發展很難完善。

農村集體資產不及時民主公開，公開內容及形式也欠缺完整及規范，造成了部分集體的“暗箱操作”缺乏民主管理。另外審計監管不力，審計監督力度薄弱工作開展難度很大，知識一些問題流于形式。

三、 農村集體資產發展的對策建議

1.建立集體資產管理組織，健全產權管理制度

農村集體資產管理制度是農村集體經濟發展的基礎和根本，建立健全的農村集體資產管理制度要從以下幾方面著手進行:首先確農村集體資產的經營方式，在農村集體資產經營中堅持農村的增值保值以及集體經濟優先的原則，其次要界定明確的職責分工，建立專門的管理部門，對出現的各種情況能做出最正確的解決方案，最后要在各方面有所保障制度的實施以及維護，建立合同機制，做到及時入賬，及時公開。

2.加強集體資產管理，防止資產流失

加強資產管理。防止資產流失，最重要的一點要是必須要充分發揮農村集體和村民的積極性，確保兩方面協調運行。另外要健全集體資產的行政監督體系。實行公民參與監管，公民參與決策的村民監事會制度。

3.堅持完善資產和財務管理，規范資產管理制度。

規范資產和財務管理首先要做到公開，民主，監督。公開要做到全面。民主要做到決策，監督要做到正式。另外要建立高效的業務流程，建立功能完善的財務決策支持系統，還要建立跨部門跨組織的信息系統，切實努力做到農村集體資產的良態發展。

4.消滅干部牟利空間，嚴防腐敗現象發生

篇（6）

中圖分類號：F321.32 文獻標識碼：A 文章編號：1000－8136（2012）06－0103－02

農村集體資產是由農村集體經濟組織成員長期勞動積累或入股所創造的屬于農村集體經濟組織共有的資產，是廣大農民賴以發展和生存的物質基礎，是農村集體經濟賴以發展的重要保證。能否對農村集體資產進行有效的管理，將直接影響著農村集體經濟的健康發展，直接影響到廣大農民的生活水平，直接影響到社會主義新農村的建設。目前，一些侵害農村集體資產的惡性事件時有發生，這表明我國在農村集體資產的管理上還存在一些問題，究其原因，主要是制度建設不夠完善。為此，加強對農村集體資產的有效管理是發展農村經濟、建設社會主義和諧新農村的一項重要工作。

1 農村集體資產管理現狀

1.1 資產流失嚴重

隨著農村集體經濟的不斷發展，一些地方的集體資產存量迅速增長，但集體資產的管理相當薄弱，以致造成集體資產被貪污、挪用、拖欠、損壞、揮霍浪費、無償占用；低價承包、變賣等現象時有發生。一些村企業通過成立經濟實體成為獨立法人，農經部門無法像對待其他村集體經濟資產一樣進行審計監管。因此這些身份特殊的村企業掌握著數量可觀的集體資產，財務往來比較多，卻成了監管不到的盲區和事故高發地帶，造成村集體資產的流失。

1.2 資產產權不明

隨著市場經濟的發展和經營形式的多樣化，農民的產權意識不斷增強，在農村中產權糾紛也不斷發生。引發產權糾紛的主要原因：①隨著城市規模的擴大和農村城鎮化建設的加快，城郊結合部農村集體土地不斷被征用，土地原有附屬集體資產處理不當，造成權屬不清；②由于歷史遺留問題造成村和企業之間土地權屬不清，界線不明；③原始投資憑據不足，使其產權份額無法認定；④不少村集體資產承包時沒有按規定填寫承包合同，或在承包合同中沒有對資產詳細標明，久而久之便造成了資產的產權不清。

1.3 資產收益收支失衡

大多數村在資金使用上主要包括干部工資、管理費用、福利費用以及一些其他支出，生產性支出所占的比重很小，甚至有的村根本沒有生產性開支。費用開支上無計劃，揮霍浪費嚴重。有些村為了達到村級財務“零招待”目的，把招待費用轉移到村企業的帳目中隱藏消化。這些現象在農村影響很惡劣，群眾意見很大。有的村承包費收入沒有及時存入銀行，坐支現金，以收抵支，以“白條”沖抵現金，收支不及時入賬。部分村干部不按財務規章制度辦事，認為只要不把錢裝進自己的腰包就可以了，自律意識淡薄，造成財務管理問題不斷。

2 提高農村集體資產管理對策

2.1 建立農村集體資產監控體系

農村集體資產數量多、類型雜、經營形式多樣，在管理上宜實行“所有權不變，分級監管”。分級監管的形式應根據資產的類型有所區別：凡是集體骨干企業、企業集團和非經營性資產，由村組集體經濟組織管理；資源性資產由其主管部門和集體經濟組織共同管理；農村集體資金的管理，實行所有權與管理權分離，按照權屬不變、分戶立賬的原則，由鄉鎮農經站統一管理，并建立各種制度，落實監管責任。建立健全農經體系和農村集體資產審計制度，以市、縣、鄉三級農經站為基礎成立農村集體資產審計管理委員會，強化其審計監督職能，定期組織對村集體資產的使用、管理以及經營情況進行審查，并將審計結果公布于眾，依法對有關問題進行處理。

2.2 建立集體資產產權管理制度，避免過度集權

通過對村組集體資產開展全面的清查、核實，按照誰投資、誰所有、誰受益的原則進行產權登記和界定，建立年檢制度和產權檔案，保證集體資產賬實相符、完整安全。另外，發展農村集體資產評估中介組織和產權交易組織，積極穩妥、逐步分批在市、縣建立資產評估事務所、產權交易所，并建立一套系統、科學的評估指標體系，規范評估程度，建立健全產權交易制度。凡集體資產的租賃、拍賣、承包、入股等產權流動，必須先進行資產評估，有產權流轉的必須通過交易所的正規渠道進行交易，逐步建立起農村集體資產評估、流轉體系。在建立農村集體資產管理新體制過程中，由于強調作為農村集體資產“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表，為此很容易走向過于集權。面對大量的農村集體資產，過于集權易造成管理幅度較寬，降低管理效率；另一方面容易導致對農村集體企業日常的生產經營活動的過度干涉，影響企業正常的生產經營活動。為此，農村集體資產管理委員會要實現權利與責任的統一，行使作為出資人應有的全部權利，實現管資產和管事、管人相結合。

2.3 開展村務公開制度

村務公開是以村民小組或村為單位，由集體經濟組織對農民群眾最關心的熱點、難點等問題，如經濟活動、集體重大事項、財務管理等開展公開，公開的形式可多種多樣，如隨時公開與定期公開相結合，上墻公開與口頭公開相結合，入戶公開與定點公開相結合。村務公開的內容應主要包含：村組財務管理使用情況；村組固定資產變更和基本建設情況；農村集體資產管理使用情況；集資攤派及“兩工”使用情況；村組集體企業承包經營與收益情況；荒地、水面的承包、流轉情況；村組與農戶、單位債務償還回收情況等。通過開展村務公開，達到集體事務公開化和資產管理制度化、民主化的目標。

3 結束語

農村集體資產管理是事關社會穩定和農村經濟發展的大事，所以必須引起高度的重視，努力強化管理措施和管理手段。這能有效地維護廣大人民群眾的利益，防止集體資產流失，維護社會穩定，促進國民經濟又快又好的發展，為奪取全面建設小康社會新勝利而發揮重要作用。

Improve the Management of Rural Collective Assets Countermeasures

篇（7）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區域開發方面研究。

為了解農村土地資產管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區等地的農民、大學生村官和資產評估專業人士三個群體為調查對象，通過實地走訪、座談調研等方式，發放和回收調查問卷594份（其中農民316份、大學生村官180份和資產評估協會98份）（表1）。本研究在分析調研數據的基礎上，闡述了加強農村土地資產管理的必要性，揭示了當前農村土地資產管理存在的突出問題，提出了加強農村土地資產管理的建議。

1 加強農村土地資產管理的必要性

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利[1]。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少[2]。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源[7]。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況[9]。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題[11]。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象[13]。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失[14]。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益[16]？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環節。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統籌城鄉改革發展要求的農村集體土地資產定價機制，需要深化研究。與發達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業評估人員極為缺乏。調查發現，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現土地的價值，而且可以引導土地資源的優化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。

3.5 培育農村土地資產市場

黨的十報告明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。健全現代市場體系，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。發展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產的平臺，培育發展農村土地資產市場，是深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經濟體制，堅持統籌城鄉改革發展道路，活化、顯化、實化農村土地資產。建議培育發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，開展農村土地、林權等生產要素抵押和涉農保險試點質押。建議積極推進地方立法，賦予農民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農民的土地資產與城市居民的土地資產具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農村土地資產融資功能[18]，允許農民以土地資產作為財產抵押。農村土地資產權利是國家法律賦予農民的權利，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農村土地市場，完善社會主義市場體系。

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[14] 王小映.全面保護農民的土地財產權益[J].中國農村經濟，2003（10）：9-16.

篇（8）

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊。《中華人民共 和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙。

對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須 進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

篇（9）

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利[1]。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少[2]。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2農村土地資產管理存在的問題

2.1農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。“集體產權”(CollectivePropertyRight)或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源[7]。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況[9]。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉(鎮)農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題[11]。加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙[12]。對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。2.4農村土地資產管理效益低目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象[13]。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失[14]。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193m2增加到218m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3加強農村土地資產管理的建議

3.1強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益[16]？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》(2007年3月)明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環節。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統籌城鄉改革發展要求的農村集體土地資產定價機制，需要深化研究。與發達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業評估人員極為缺乏。調查發現，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現土地的價值，而且可以引導土地資源的優化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。

篇（10）

1.做好集體林資產的清查

集體林資產是指縣級以上人民政府區劃界定的集體所有的森林和林地資源。包括林木以及依附森林生存的經濟動物和經濟植物,如人參、中草藥材、林蛙等;還包括灌木林、灌叢林、荒山、荒坡等宜林地及被開荒耕種的林業用地。做好集體林資產清查工作是集體林權制度改革和今后林資產管理的基礎。因此,在集體林權制度改革初期,鄉(鎮)農村經濟管理站應積極參與并組織村社集體經濟組織徹底清查所擁有的集體林資產,對林地面積、林木株數、森林蓄積量、林副產品數量、宜林地面積、開荒地面積等都應清查登記,分類匯總,鄉(鎮)農村經濟管理站及村委會分別歸檔管理,為進一步實施林權制度改革,加強集體林資產管理提供詳實的資料。

2.做好承包合同管理

做好承包合同管理的首要任務是指導林地承包合同的簽訂。縣、鄉農村集體資產管理機構作為農村集體經濟組織承包合同的管理機關,要對承包合同的簽訂進行指導。要與當地林業主管部門共同負責這項工作,集體林資產承包合同要符合《合同法》、《農村土地承包法》、《吉林省農村集體經濟組織承包合同條例》等法律法規的要求,對承包經營的標底、承包期限、承包林地用途、雙方的權利和義務、違約責任、合同的變更與終止等合同條款要進行審定,對不符合要求或不完善的要及時指出并糾正完善。

林地承包合同簽訂后,縣、鄉農村集體資產管理機構要根據需要做好承包合同的鑒證工作。合同鑒證是合同鑒證機關依法審查、鑒定當事人的履約能力并證明合同的真實性和合法性的一項管理制度。所以林改合同簽訂后,鄉(鎮)農經站要對合同的合法性、合同的完整性、條款的公正性等內容進行審核,對當事人的合法資格和履約能力進行甄別,對完整無誤,符合法律法規要求的承包合同履行鑒證手續;對違法、虛假的承包合同要予以否定;對不完整或有缺陷的承包合同要提出修改意見。

抓好承包合同的檔案管理是長期的工作。集體林權制度改革所形成的承包合同、文本資料和影音資料等都是極為重要的檔案資料,有些要保管50～70年,甚至更長時間。這是加強管理、處理糾紛的重要依據。所以要及時整理,按照檔案管理的要求歸集存檔;并建立嚴格的保管、借閱、移交等檔案管理崗位制度,確保檔案完整、不丟失、不損壞;確保林地承包資料完整連續,有案可查。

3.依法監督管理