土地利用總體規劃概念匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地利用總體規劃概念范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

《土地利用規劃學》課程是“土地資源管理”、“資源環境與城鄉規劃管理”專業的主干課程，目前已有100多所高校在土地資源管理、資源環境與城鄉規劃管理專業開設本門課程。上世紀80年代以后，許多教育工作者在該課程的教材、教學內容、教學方法等方面進行了有益的探索，取得了顯著成效。在教材建設方面，以前使用的是各校自編教材，1983年由農業出版社正式出版《土地規劃學》全國統編教材。隨后，面向21世紀土地資源管理系列教材、高等院校土地資源管理專業精品課程建設教材、土地科學叢書等都有《土地利用規劃學》教材的身影。

由于《土地利用規劃學》是土地資源管理專業課程建設的重中之重，在專業課程設置中具有重要地位，各高校土地資源管理專業積極開展《土地利用規劃學》的教學改革和精品課程建設，探討土地利用規劃課程體系的優化與重組，并積極開展《土地利用規劃學》課程建設與土地資源管理人才培養的關系等等，部分學校根據自身厚實的專業背景形成了獨特優勢，許多高校的《土地利用規劃學》成為國家級精品課程，其學科定位、培養目標等為我們提供了有利借鑒。但作為地理科學一級學科下的資源環境與城鄉規劃管理專業，具有與土地資源管理專業不同的背景和知識結構，《土地利用規劃學》的教學目標、教學內容、教學模式等不能照搬土地資源管理專業的模式。因此，根據培養具有特色的創新型和實踐型的規劃人才的迫切要求，適時優化和組合國土規劃的教學內容，構建具有資源環境與城鄉規劃管理特色的《土地利用規劃學》研究型教學內容框架，并在實踐中檢驗其效果，具有重要意義，為資環專業的高效持續發展做出應有的貢獻。

1 教學內容改革設計思路

《土地利用規劃學》的研究型教學思路是以培養具有科學創新意識和實踐動手能力的復合型規劃人才為目標，緊密結合學科研究前沿與課程基礎理論，開展理論教學和實踐教學內容的優化重組，探討探究案例式、“親驗式”等教學方法的合理運用；同時結合實驗教學，培養學生研發思維，促進研究型教學模式的形成；探討“課堂、學校、單位”三位一體的教學模式及其結合時機、途徑，切實提高學生的基礎理論水平、規劃設計技能，增強學生的工作應變能力和社會適應能力。其教學改革設計思路主要體現在：

第一，突破傳統的以教師及課本為核心的封閉式教學模式，強調“以教學內容為基礎，以技能培訓為推動環節，以師生互動、規劃高級人才和管理者與學生互動為通道，以實踐型人才培養為目標”的開放式教學模式；

第二，突破傳統的以知識傳授為主的教學思想，強調教學、實訓、創新思維一體化，培養理論基礎扎實、實踐能力強的規劃人才；

第三，提出“學生進入企業、社會，規劃高級人才和管理者進入課堂”進行面對面的溝通培養機制；提出“課堂、學校、單位”三位一體的教學模式及實現的時機、途徑與措施。

2 理論教學改革內容的篩選

《土地利用規劃學》課程教學內容體系龐大，以少而精和避免重復的原則進行了各部分內容的精選，明確和突出授課的內容重點難點，詳略得當，減少了與其他課程不必要的重復，并增加新知識點，適當拓寬講課內容，如增加目前土地利用總體規劃編制的現狀，土地利用總體規劃編制前期研究工作各專題等內容，介紹新的學術觀點如在土地供需預測課程講述中加強對新方法的運用的論述，加強實踐環節和土地利用規劃知識的綜合運用如將土地利用現狀分析體系與土地利用現狀分析與潛力分析專題研究相結合等，開闊了學生的自主思維能力，提高了綜合歸納分析的能力。

具體內容包括以下方面：

第一章導論：土地、土地利用土地利用規劃、土地評價、土地管理的有關概念、內涵等

課堂討論：土地與土地利用概念？目前我國主要存在的土地利用問題？

第二章土地利用現狀分類體系：土地評價程序；我國5個土地利用分類體系

課堂討論：結合生活實例討論土地評價的程序？

第三章土地規劃的數學基礎：坐標系、投影、標準分幅等內容的講解

作業與討論：請將H-49-84-（45）舊編碼按《國家基本比例尺地形圖分幅和編號GB/T139 89-92》新標準進行轉化后的編碼，并寫出過程。

第四章土地利用規劃理論與原則：本部分內容安排一次課時間查閱資料，準備課件；然后每個小組負責一個理論的課堂講授。

第五章土地利用總體規劃概述：概念、性質、目標、任務、編制程序

布置作業，準備下次課討論：我國土地利用總體規劃的演變歷史？現在正在進行的土地利用總體規劃修編的必要性、可行性及意義？土地利用總體規劃主要解決的問題？

第六章新一輪土地利用規劃修編重點與創新：從宏觀層次概述第三輪土地利用總體規劃修編（2006-2020年）的背景、理念、成果等

課堂討論：所在家鄉土地利用中存在的問題，與土地利用總體規劃的關系？

講座：計劃請校外或基層國土資源部門的一個專家給學生做一個次講座。

第七章土地利用供需預測：基礎數據預測，土地利用現狀、潛力分析，土地供給量預測案例；耕地、基本農田、建設用地需求量預測；土地供給平衡分析、土地需求量預測案例；

布置作業并討論：以武漢市或所在家鄉城市為對象，闡述城市建設用地利用過程中存在的問題，可以通過那些途徑或措施挖掘存量建設用地潛力？糧食安全法進行耕地需求量預測的程序？

第八章土地利用結構與布局：土地利用結構概念、土地利用結構空間分析方法、土地利用結構、擬定方法結構與布局調整地要求、步驟，土地利用分區模式、方法及案例等

土地利用總體規劃修編專題及大綱等講解、展示：實施評價、適宜性評價、耕地與基本農田保護等專題，潛江、鶴峰土地利用總體規劃大綱成果

作業與討論：根據各專題研究的需要，以家鄉所在縣（市、區）的土地利用總體規劃修編某一個專題為研究對象，制定一個資料收集清單及收集方案。

第九章居民點用地規劃：居民點和居民點用地，城鎮化問題、城鎮體系規劃，居民點規模及其預測，居民點布局，村鎮用地規劃

第十章耕地規劃與基本農田保護區規劃：耕地規劃的基本理論方法、基本農田保護規劃編制的方法、程序等

第十一章土地利用專項規劃：主要結合基本農田土地整理規劃編制的要求講解（整體框架、水資源平衡分析、耕作田塊規劃、土方工程量計算與調配、田間道路配置、排灌工程的設計與布局、規劃設計預算編制）

課堂討論：土地平整、農田水利、道路等的施工工藝分析？

第十二章土地利用規劃方法與實施管理：地理信息系統在土地利用規劃中的應用（GIS、LLIS）、土地利用規劃論證方法，土地利用規劃的實施管理

課堂討論：土地利用動態監測對解決我國目前存在的許多土地利用問題有什么作用？

3 實踐教學改革內容的確定

改革傳統的以教師及課本為核心的封閉式教學模式，在實驗課引入研究試驗學術氣氛，由學生提出問題，教師指導學生制定實驗研究方案，培養學生的創造性和試驗技能；同時加強土地利用規劃基本技能如GIS、CAD等的訓練，切實提高學生解決問題的實踐能力。實踐教學內容主要結合單位GIS等實驗室的條件，進行土地利用規劃編制的具體操作，其考核結果要求學生根據提供的實驗報告格式要求，至少提交2個實驗報告和相關成果圖件。根據實驗課時的限制，針對資源環境與城鄉規劃管理專業的特點，擬開展以下幾個方面的實踐教學內容。

實驗一：土地利用規劃基數轉換

熟練掌握土地利用現狀分類體系及其編碼，將某某縣土地現狀分類（二調，2009）和土地利用現狀分類（過渡期，2005）均轉化到土地規劃基數分類體系中，并借助ArcGIS將一幅分幅圖的土地利用現狀圖進行空間數據基數轉換。

實驗二：耕地與基本農田保護專題研究

以耕地需求量預測為基礎，列舉耕地需求量預測所需要的資料清單，并以某某縣為例，采用糧食安全法預測規劃期間（2010年和2020年）的耕地需求量。再此基礎上，撰寫耕地與基本農田保護專題研究提綱。重點掌握借助Excel實現趨勢回歸、灰色預測等方法預測人口、各行業用地需求等。

實驗三：土地利用總體規劃主要控制指標間的關系

學習某某縣土地利用總體規劃修編中指標分解的數據表，試提出對某某縣指標分解需要收集或掌握的資料清單。

實驗四：土地利用總體規劃圖的編制

篇（2）

土地是人類賴以生存和發展的根本，也是安邦立國之基。中國人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾長期存在。近年來，土地利用總體規劃的實施，對保障國家糧食安全，促進集約節約用地，優化配置土地資源，促進經濟社會持續、穩定、健康發展做出了重大貢獻。但是，作為協調各行業、各部門經濟活動綜合平臺的土地規劃還存在著諸多問題需要及時解決，以保障土地規劃的作用充分發揮。

1 土地利用總體規劃的概念

土地利用總體規劃是在一定區域內，依據國民經濟計劃、社會發展計劃和國家經濟社會可持續發展的要求，以及因地制宜的原則，運用土地利用方面的專業知識對土地的開發、利用、治理、保護在空間上和時間上所做的總體安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的重要基礎。亦即以區域內全部的土地為對象，對土地利用、開發、整治和保護等方面所做的統籌安排[1]。

2 土地利用總體規劃中存在問題

2.1 土地利用總體規劃的法律地位不高

土地規劃是政府進行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規劃的法律地位沒有得到應有尊重。從規劃的實施情況來看，各地規劃指標被提前突破、先用地后規劃、違反規劃和隨意修改規劃的現象時有發生，認為規劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領導規劃意識薄弱，依法行政觀念不強，輕視土地利用總體規劃的法律地位，忽視土地利用總體規劃作為法律的嚴肅性有一定關系。

2.2 公眾參與意識薄弱

在土地規劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒有像其他發達國家政府一樣為公眾提供充分的參與機會和條件，其二是公眾對自身知識或者專業理念持有懷疑態度，從而導致參與意識淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認為土地規劃是國家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關己，高高掛起”的態度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規劃與城市規劃關系不清，協調不好

土地利用總體規劃本身存在可操作性不強的問題。在實際的操作中，土地利用總體規劃跟隨城市規劃走的現象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規劃之后，按照城市規劃確定的用地規模和布局再來編制土地利用總體規劃[4]，致使土地利用總體規劃與城市規劃關系理不順、理不清。與此同時，各地都把經濟發展放在首位，勢必會導致農用地的轉換，保護耕地這一“基本國策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設與糧食難以保持平衡。

3 對策建議

3.1 加強立法，嚴格執法

抓緊出臺《土地規劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來。及時研究相關配套的法律法規，從而使整個土地規劃法律制度體系完整、層次分明，結構嚴謹、內部協調、體例科學[5]。真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，對違法現象毫不姑息，提高違法成本，進而形成完善的執法監督體系，完整的反饋機制。目的在于通過法律法規的形式約束、引導、影響地方的土地利用及規劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規劃不只是國家和地方政府的重大決策，它的執行也與每個老百姓息息相關。根據我國的具體國情，完全效仿美國、英國等發達國家的公眾參與制度也不大現實[6]。但從社會的發展、社會的公平角度出發，我們需要民主的科學的進行土地利用，在制定、修改、實施土地規劃的整個過程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監督渠道和環境，保證土地規劃接地氣，有人氣，順利實現規劃目標。

3.3 理順兩規關系，加強兩規之間的銜接，建立部門協調聯動機制

土地利用總體規劃是對整個區域的規劃，城市規劃是土地規劃的一部分。從規劃范圍的角度來看，兩者是面與點、整體與局部的關系[7]。土地規劃和城市規劃均服務于城市建設發展，只有做好兩個規劃的有機結合，才能促進城市持續、健康、快速發展。要使兩規協調一致，可在城市總體規劃中進一步強化土地資源的重要性，以土地資源的可持續利用作為城市可持續發展的基礎，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規劃在強調“一要吃飯，二要建設”的前提下，也要強調發展是硬道理，加快實現現代化的戰略目標。解決吃飯問題需要保護耕地，但更需要通過經濟的整體發展，尤其是農業科技的發展來根本解決吃飯問題。因此，只有做好土地管理部門與城市規劃管理部門之間的有效銜接，及時進行溝通交流，使兩規在指導思想、規劃圖件、基礎數據等進行相互銜接，建立土地規劃與城市規劃相互結合、相互支持的聯動機制，才能保證土地利用總體規劃的全面實施和城市發展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補協調的格局。

4 總結

通過分析可知，只有提高土地利用總體規劃的法律地位，真正將規劃當成法律，規劃的編制、審批、實施都按照法律進行。并在規劃的編制過程中鼓勵倡導公眾積極參與規劃編制，為公眾提供合適的渠道和機會，進而提高公眾的參與度和規劃的透明度。還要理清土地利用總體規劃和城市規劃兩者之間的關系，加強土地管理部門和城市規劃部門之間的協調與聯動，才能最終實現土地利用總體規劃的目標。

【參考文獻】

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[5]嚴金明.土地規劃立法的導向選擇及法律框架構建[J].中國土地科學，2008，22（11）：4-9.

篇（3）

1引言

土地利用總體規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排 [1]。目前，我國環境問題日益嚴重，土地資源的環境問題更是尤為突出，因此對土地利用總體規劃進行環境影響評價研究關系重大。土地利用總體規劃環境影響評價是對土地利用總體規劃中土地發展戰略、土地利用目標和方針、土地利用結構和布局調整、規劃實施的保障措施的實施可能對環境帶來影響做出預測、分析和評價，并提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施的過程。本文從土地利用結構調整的角度，利用生態足跡法對臨湘市土地利用總體規劃目標進行了環境影響評價研究。

2生態足跡評價模型

2.1生態足跡法簡介

生態足跡理論是由Rees和Wachernagel提出并完善的一種可持續發展的生物物理評價方法[2]。該方法通過測算人類對自然生態服務的需求與自然所能夠提供的生態服務之前的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準確地判定評價對象的可持續發展程度和狀況[3]。其基本思想就是把消費與支持消費需要的各類土地聯系起來，把物質消費轉換為生態生產性土地面積，以此來度量人類消費對生態資源的占用和對生態環境的沖擊[4]。

2.2生態足跡法的基本假設

生態足跡的概念和計算主要基于以下假設：人類消費的大多數資源和產生廢棄物的數量是可以確定的；這些資源和廢物流可轉換成相應的生物生產面積；每單位土地面積轉化為全球均衡面積，每單位全球均衡面積代表著相同的生物生產力；各類土地在空間上是互斥的，即一塊土地只能有一種屬性，這樣就能對各類土地進行加總；自然系統能夠提供的生態服務量也可以表達為標準化公頃為單位的生態生產面積；人類對土地面積的需求可以超越自然可提供的土地面積。

2.3生態足跡法的計算模型

4措施建議

綜合以上的分析結果，本文認為臨湘市土地利用總體規劃的結構調整方案，在一定程度上有利于提高該市的生態承載力，改善其生態環境，但可以采取以下幾方面措施使方案的實施更好地降低臨湘市的土地生態壓力。第一，充分、合理地開發利用自然資源，保護良好的生態環境；第二，保護耕地，提高耕地質量等級，合理調整農業種植結構，增加耕地的產出率；第三，保護林地并適度開發利用林業資源；第四，控制建設用地規模，提高空間利用率，節約集約利用建設用地。

參考文獻

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用總體規劃學[M].北京：中國農業大學出版社，2002

[2] 劉鎏，黃云，高德山.土地利用總體規劃的環境影響評價研究――以樂山市峨邊縣為例[J].安徽農業科學，2007，35（8）：2348―2349

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中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0154-02

一、現實意義

“兩規”既有聯系，又有較多差異。計劃與規劃的不協調是“兩規”不協調的根源。土地利用總體規劃和城市總體規劃分別體現著計劃與“規劃”的特性。“兩規”都將國民經濟和社會發展計劃作為依據，進而分析和研究用地布局，進行土地資源優化，合理實施征地和流轉，切實提高集約利用效率，實現城市建設和土地資源的可持續發展。因為“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的提出，耕地紅線、土地利用規劃等詞匯隨即擺上臺面，故理清“兩規”的差異，實現“兩規”相互協調和銜接，具有不可替代的現實意義。

二、城市總體規劃與土地利用總體規劃的差異

合理利用兩個規劃，在促進社會的可持續發展，經濟和環境的宏觀規劃的目標上是一致的。但城市規劃和土地利用規劃在特定的焦點上還是有一定差異。

1.兩規的核心支撐法規體系差異。城市總體規劃法規體系由《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《風景名勝區條例》、《城市規劃編制辦法》、《城市規劃條例》等組成。土地利用總體規劃法規體系是由《土地管理條例》、《土地管理法》、《縣級土地利用總體規劃編制規程》等組成。

2.兩規的規劃管理體系差異。由“兩規”產生的規劃管理體系在中國尚未形成一個統一的行政規劃系統。現在，不同的部門分別負責規劃，發展改革部門管理著社會發展規劃和國民經濟的發展，土地規劃又由土地部門管理，城鄉規劃部門負責建設與管理，交通專項規劃、水利、農業、電力分別由各自的部門負責組織。

三、長沙市城市總體規劃與土地利用總體規劃協調的內容

依據《長沙市城市總體規劃（2003―2020）》和《長沙市土地利用總體規劃（2006―2020）》長沙市城市總體規劃以及土地利用總體規劃的控制指標（見表1）。

1.加強與主體功能區規劃的銜接。基于功能區土地利用的劃分，進一步明確了四類建設用地（允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區）管制分區的建設，并明確區域規則，提出了這四類功能區土地使用要求。（1）允許建設區主要用于城市、鄉鎮工業發展，按照依法批準的相關規劃具體安排土地。（2）有條件建設區在不突破允許建設用地控制指標的情況下，土地面積可用于布局調整規劃，或農村建設用地整治潛力指數施工中的應用。（3）限制建設區內，應該大力開展土地整治特別是基本農田建設的綜合整治，促進耕地質量的提高，提高土地綜合生產能力。 （4）禁止建設區內，土地主要用于生態環境的保護建設，嚴禁在禁止建設區內進行與主要功能不符的建設活動。

2.強化區域統籌和城鄉統籌的銜接。城市總體規劃中將逐步增加城市的區域規劃強度和農村地區的統籌力度，在確保健康和諧發展的同時，土地利用總體規劃的協調指導思想逐步確立。通過對城市和農村地區的協調發展，城市支持農村，實施工業反哺農業，促進工業向園區集中，向產業集中，郊區和農民向城市集中，構建了一個完整的服務體系。按照生產發展，生活富裕，村容整潔，民主管理，鄉風文明的原則，加快社會主義新農村建設。在嚴格保護基本農田的基礎上，對農村土地流轉循序漸進地實施，提高土地利用效率。合理引導農村土地流轉為城市建設用地，加強城市反哺農村，促進城鄉協調發展。

3.加強建設用地總量調控。調控城市和農村建設用地的過程中，全面推進城市建設用地的結構不斷優化，實現土地集約利用的規劃目標。在長沙市建設用地總量的測定中，不僅要充分考慮基本農田和其他要素的保護，也可根據不同地區的土地用途管制和發展的要求，從總量和空間分布角度，與城市總體規劃充分協調，確保實現城市總體規劃與實施。

四、城市總體規劃與土地利用總體規劃協調建議

1.建立兩規相協調的規劃法規體系。（1）法規體系的完善。協調“兩規”先協調“兩法”，即協調《城市規劃法》和《土地管理法》。因此，需要修改兩部法則的部分內容，從而協調兩法的關系。其次，制定區域規劃法。編制區域規劃是協調兩規最好的方法，若把城鎮體系規劃、土地利用總體規劃當作區域規劃的兩個專項規劃進行編制和協調，那么矛盾也將不復存在。建立完善的區域與城市規劃法體系，制定區域規劃法是必要的，如果沒有區域規劃法作為區域規劃的法律依據，就會導致相應的規范缺位。（2）用地分類標準的完善。針對用地標準分類的差異，應以《全國土地分類》或《城市用地分類與規劃建設用地標準》中的一套為基調，對另外一套進行協調，使兩套分類標準同時具有較強的可比性和可操作性。

2.建立兩規相協調的規劃編制體系。（1）規劃指標的協調。第一，要研究人口及人口規模。在人口統計方面，統計、公安、計生等部門應制定可操作性強的方法和措施，對本地區流動的人口數據進行統計和分析，并結合人口普查數據進行更新。同時，對于環境容量應加強研究能力，使城市規劃和土地利用規劃達到在人口規模上的同一水平。第二，城市建設用地規模劃分。對城市建設用地規模劃定時，城市總體規劃不應超過土地利用總體規劃確定的范疇，而且城市規劃和土地利用規劃建設內涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內涵上的一致性，以及保證在用地指標上兩個規劃的一致性，在兩個規劃的用地分類時應盡可能地對建設用地的分類保持內涵上的定義相同，建設用地這一大類下的各中類的外延和內涵至少要保證相同。（2）“兩規”在編制內容上進行明確分工。“兩規”在編制內容上有很多相似或者相同點，因此務必明確各自的編制重點，避免在同一編制內容上的重復。土地利用總體規劃編制的出發點和落腳點應放在糧食安全的確保上和耕地的切實保護上，嚴格控制農用地轉為建設用地等非農用地。

本市城市總體規劃應樹立整體觀念，統一規劃行政管轄范圍內的各種類型的工業園區、開發區、城鎮、村莊和集鎮建設，明確各級、各類產業園區和城市開發區的用地規模、功能定位和發展方向。

3.建立兩規相協調的規劃實施體系。（1）區域規劃體系的構建。土地利用總體規劃是在空間區域規劃上的具體實施，本市城市總體規劃的主要內容則是進一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠，除了城市規劃區內的土地利用和城市建設用地規模以外，區域范圍內的資源環境保護問題、基礎設施建設工程、各類產業園區和農村居民點布局等都是兩者協調須首要關注的問題。（2）整合區域規劃管理權利。法定的權威機構與區域規劃工作的開展是密切相關的，它可以是負責組織規劃的編制和審核，并監督實施規劃，使各部門、行業、區域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

五、結語

城市總體規劃與土地利用總體規劃協調問題牽涉多個方面，而且規劃布局也是因地制宜，空間概念很強，今后可以從獲取基礎圖件、3S綜合運用等方面進一步完善。

參考文獻：

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[7] 蕭昌東.城市總體規劃與土地利用總體規劃用地發展規模相協調探析[J].城市規劃匯刊，1999，（2）：36-37.

篇（5）

1 前言

公眾參與是土地利用規劃的內在要求，是通過規劃切實保護耕地的重要保障。隨著我國工業化、城鎮化和現代化的迅速發展，耕地持續減少、基本農田保護面積受到威脅，農村土地利用規劃和村鎮規劃不合理等問題日益突出，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃已不能適應新農村建設發展的要求。對于不同級別和類型的土地利用規劃，公眾參與的地位與作用應該予以區別，鄉鎮規劃是土地規劃規劃體系中最基層的規劃，這一層面的規劃應更多地吸收基層百姓參與，落實到具體的地塊，這樣才能從本質上提高鄉鎮規劃的可操作性與現實性，使得鄉鎮規劃方案能夠真正實施。因此，本文結合荊州市江陵縣白馬寺鎮土地利用總體規劃的實踐，探討了如何提高鄉鎮土地利用總體規劃的操作性與現實性。

2 鄉鎮土地利用總體規劃的情況

我國到目前為止開展了三輪土地利用總體規劃，就鄉鎮土地利用總體規劃的研究狀況而言，由于鄉鎮土地利用總體規劃剛剛起步，與國家，地市，縣市級土地利用總體規劃相比，具有難度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落實到具體地塊等特點，很多地方的鄉鎮土地利用總體規劃都還處于探索研究階段。

3 鄉鎮土地利用總體規劃的核心任務與內容

4 荊州市江陵縣白馬寺鎮土地利用總體規劃的基本情況

4.1 研究區概況

白馬寺鎮地處江陵縣東北部，距荊州市市中心40公里，東與沙崗鎮相鄰，南抵普濟鎮，西鄰熊河鎮，北鄰六合垸農場。

2005年全鎮36個行政村，276個村民小組，2005年末人47449人，其中農業人口38601人，農業勞動力15366人，城鎮人口8848人，城鎮化水平18.65%，土地總面積14942.95公頃，其中耕地10156.68公頃。

4.2 上一輪土地利用總體規劃存在的主要問題

4.2.1 建設用地空間布鎮矛盾較為突出

由于建設用地空間布局矛盾較為突出，建設用地實際需求與規劃布局錯位，造成鎮部建設用地指標不足。在規劃實施過程中，給規劃實施管理帶來一定的困難，導致規劃隨項目而不斷調整。

未來規劃期內，新的城鎮化發展戰略要求城鎮發展重新定位和設計，空間布局也發生了較大的變化，需要高度重視區域發展對建設用地的不同需求，以及建設用地布局對城鎮及各類建設的集聚導向作用，科學、合理確定布局和分區方案，使規劃更加適應不斷發展變化的形勢需要。

4.2.2 土地利用總體規劃管理水平不高

在土地利用總體規劃管理上，目前還沒有一套成熟完善的規劃管理信息系統，管理效率較低。尚需積極探索運用現代高科技成果在土地規劃實施管理中的應用，不斷提高土地規劃管理的效率和水平。

4.2.3 工業集中發展區建設用地保障程度較低

由于近年來經濟發展面臨的形勢發生了重大變化，特別是周邊縣市城市整體水平的提高，白馬寺鎮經濟發展的速度加快，工業集中發展區對用地的需求十分迫切。規劃實施幾年來，由于工業集中發展區建設用地保障程度較低，其發展建設的速度較慢。隨著區域經濟的不斷發展，現有企業及產業的格鎮與周邊城市總體發展矛盾越來越突出。

4.2.4 規劃編制缺乏公眾參與

我國以往的土地利用總體規劃是按行政層次“自上而下，上下結合”的辦法編制，規劃控制指標是自上而下地層層分解下達，這對于處于規劃最低層的鄉鎮土地利用總體規劃來說非常不利，為了落實上級規劃打三制指標，鄉鎮土地利用總體規劃的編制很難顧及其他方面，很少考慮農民對農村上地利用的愿望，基本上只是機械性地執行上級規劃控制指標，因而使規劃缺乏實用性和可操作性，鄉鎮土地利用總體規劃無特色性可言。加上長期以來規劃走的是封閉性的行政干預式的土地利用總體規劃路線，鄉鎮土地利用總體規劃編制不具開放性，缺少參與度和透明度，農民對鄉鎮土地規劃的具體執行措施也很少有人過問，這樣就加大了規劃實施的難度。

4.2.5 規劃缺乏對土地利用形勢變化的適應性

上輪規劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足。對土地利用變化缺乏適應性，規劃的用地位置與實際項目選址要求不符的現象比較常見，線狀工程用地和一些工業用地尤其突出。土地利用總體規劃的頻繁調整，說明規劃對未來土地利用趨勢變化預測還不夠準確，但在管理上又缺乏相應的調節手段，只有通過規劃調整來解決問題。規劃調整固然可以解決規劃與用地需求不相符的矛盾，但規劃調整過于頻繁，勢必影響規劃的嚴肅性。

4.2.6 規劃的現實地位不高

規劃的現實地位不高，存在規劃跟著項目跑的現象。規劃實施的權威性不高，總體控制作用發揮不充分。由于土地利用總體規劃實施的時間還不長，社會對規劃重要性認識還不深，出現了規劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現象。一些地方的領導對用地要符合土地利用總體規劃認識較高，但在用地安排時卻片面要求規劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規劃以滿足用地需求。由于種種原因，違法占地近幾年居高不下，有些違反規劃的用地得不到及時有效的處理。一些行業用地規劃與土地利用總體規劃在發展目標、統計口徑、基期數據、規劃期限等方面不一致，土地利用規模上下協調，也在一定程度上限制了土地利用總體規劃綜合控制作用的發揮。

5 提高鄉鎮土地利用總體規劃操作性與現實性探討

5.1 要增強特色分析和公眾參與

公眾參與貫穿了規劃的全過程。在規劃前期研究階段，規劃專班加強專家咨詢和公眾參與，廣泛聽取各方面專家和公眾意見，加強論證，實行科學決策和民主決策。在《大綱》編制階段，就規劃布局方案和規劃指標的分解，征求有關部門專家和公眾的意見和建議。外業調查階段通過召集各村主任，支書把各村情況收集，在實地對照圖紙記錄簽字蓋章。在《總體規劃》編制階段通過聽證會再次把規劃情況展現公眾，收集反饋意見進行修改。

5.2 與變更調查工作的銜接

土地變更調查不但是土地規劃的基礎性工作，也是總體規劃實施的主要手段，耕地保有量、建設用地占用耕地，土地開發復墾整理增加耕地等規劃的主要控制指標都要通過土地變更調查來檢驗，所以本次規劃基礎數據應該將“全國第二次土地調查”的結果與“變更調查”結果結合。

本輪規劃期限為2006-2020年，規劃基期為2005年，社會經濟等基礎數據均為2005年統計數據，各級下達指標均以2005年為基期年，因此采用的土地利用規劃基數也應該是反映2005年的土地利用狀況的數據。由于土地二次調查數據反映的是2009年現狀，必須進行基期的調整才能作為本輪規劃的規劃基數。本次試點通過相關統計資料和實地調查，切合實際地將2009年數據還原到2005年。數據基期調整主要進行了三大方面的調查，一是2006-2009年新增加的建設用地，二是耕地，三是土地開發整理項目還原。對于建設用地，在二調土地利用現狀圖上對各類建設用地逐塊核查，找出2006-2009年新增建設用地地塊，在圖上進行標注，并注明發生變化的地塊在2005年的利用狀況。對于耕地標注出2006-2009年因農業結構調整占用的耕地地塊，同可調整地類一并標注在圖上。對于開發整理項目，將2006-2009年實施的開發整理項目標注在圖上，并注明項目區在2005年的土地利用現狀。

5.3 指標圖數的一致性

為確保規劃基礎數據和基礎圖件一致性，在具體的操作中可以考慮在“二調”土地利用現狀數據庫的基礎上，根據規劃基數，對“二調”現狀圖進行相應調整還原，真正做到規劃基期年圖件與數據一致。

5.4 鄉鎮土地利用總體規劃中容易出錯的幾個問題

在鄉鎮土地利用總體規劃具體調整中有幾個特別容易出錯的概念與敏感的體系將會影響鄉鎮總體規劃的操作性與現實性，在新一輪鄉鎮總體規劃中要多加注意。

5.4.1 基本農田與基本農田保護區

基本農田保護區是指對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和法定程序確定的特殊保護區域。其中絕大部分是耕地也包括耕地間零星分布的園地、林地草地等其他農用地。基本農田則是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，其土地類型是耕地。基本農田保護地塊匯總表中的耕地面積就是該鄉鎮的基本農田面積。因此鄉鎮土地利用總體規劃基本農田保護區匯總表中基本農田保護區面積應大干基本農田面積，基本農田保護面積應至少等于上級下達的基本農田保護指標。

5.4.2 一般農田與一般農地區

基本農田保護保護面積表內的一般農田面積和土地利用分區類型表內的一般農地區面容易混淆。一般農田是指土地利用規劃確定為農業使用的后備資源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生態退耕的耕地、泄洪區內的耕地和其他劣質耕地，其土地類型是耕地；一般農地區是指基本農田保護區以外，為農業生產發展需要劃定的土地用途區域其土地類型主要包括耕地(一般農田)，園地，其他農用地。因此從理論上講兩者面積決不可能相等。

5.4.3 基本農田保護率的計算

用基本農田保護區的耕地面積除以規劃期末的耕地面積，其他的計算方法比如用基本農田保護區的面積除以規劃目標年的耕地面積，用基本農田保護區的面積除以規劃基期年的耕地面積，用基本農田保護區內的耕地面積除以基本農田保護區的面積，用基本農田保護區的面積除以鄉鎮域總面積，用基本農田保護區內耕地面積除以規劃基期年的耕地面積等等這些計算方法都是不對的。

5.4.4 基本農田保護區位調整

區位調整為主指標調整為輔是本發鄉鎮級土地利用總體規劃調整必須遵循的原則。因此各鄉鎮要在原規劃指標體系下合理調整建設用地和基本農田區位，進行鄉鎮間的建設用地和基本農田的區位調整，即在鄉鎮范圍內進行村莊間的建設用地和基本農田的區位調整。不能只針對建設用地區位調整，基本農田不進行區位調整。例如：有的鄉鎮雖然布局了工業園區，建設用地增加，規劃期末耕地保有量減少（沒有低于上級下達的耕地保有量指標），但是基本農田面積并沒有相應的有減少，出現了基本農田面積大于耕地保有量的情況。有的鄉鎮因工礦用地或者居民用地集中到工業園區，或者鄉鎮有較大的復墾整理潛力，規劃期間凈增耕地面積較大，但是基本農田并沒有增加，出現基本農田面積遠遠小于區域內耕地面積，導致基本農田率低的情況。這兩種情況說明鄉鎮或村莊沒有進行基本農田的區位調整，基本農田保護沒有落到實處，導致整個鄉鎮規劃的可操作性與現實性降低。

6 結束語

鄉鎮土地利用總體規劃是土地利用總體規劃的基礎，提高鄉鎮一級土地利用總體規劃操作性與現實性，關系到鄉鎮土地利用總體規劃的實施，影響到鄉鎮經濟的發展。未來的土地利用總體規劃必將有越來越多的公眾、團體和政府部門積極加入，如何在公眾參與的情況下提高鄉鎮土地利用總體規劃的可操作性與現實性需要在規劃實踐中逐步完善。

參考文獻

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篇（6）

Abstract: along with the development of urbanization and regional integration, an extra large city of the area of the center position in the protruding, improve the function of the city center, give full play to the big cities of the radiation leading role, to strengthen the overall competitiveness of urban agglomeration. This paper analyzes the domestic several big city city of guangzhou center development evolution and scope of the designated the principles, methods and effect.

Keywords: city center; Performance change; delimit

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：

1中心城區概念及劃定的作用

1.1中心城區概念的提出

關于中心城區的概念，住房與城鄉建設部和國土資源部存在均有明確規定。《城市規劃編制辦法》第二十條提到，“城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃”，雖然條文中沒有明確中心城區的涵義以及其空間界域，但在第二十九條明確“在總體規劃綱要中應研究中心城區空間增長邊界，提出建設用地規模和建設用地范圍”；國土資源部第43號文中規定中心城區范圍包括城市主城區及相關聯的功能組團。

按照“兩規”的解析，中心城區應指城市發展的核心地區，是城市政治、文化中心和重要經濟功能集中體現的地區，包括主城區及相關聯的功能組團組成的城市范圍。

1.2中心城區范圍劃定的作用

特大城市作為發達地區城市群的龍頭，城市功能更為復合，發展面臨問題錯綜復雜，在當前高速城市化的條件下，中心城區范圍劃定能促進城市功能的提升和土地合理利用，充分發揮大城市的輻射帶動作用，促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。

2特大城市中心城區范圍劃定分析

2.1北京市

北京市域面積16411平方公里，土地利用總體規劃中心城區范圍依據行政區界來劃定，包括功能核心區和城市功能拓展區，面積為1273平方公里，占市域總面積8.32％。

北京城市總體規劃中劃定的中心城區是城市最中心的八個行政區組成的環形區域，面積為1088平方公里，其中建設用地為778平方公里。

2.2上海市

上海市域面積8239平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區范圍包括黃浦區等9個區組成的老城區域，面積為288平方公里，占市域總面積3.50％。

上海市新一輪的城市總體規劃目前還在編制過程中，初步確定的中心城區范圍跟土規中的范圍基本一致。

2.3成都市

成都市域面積12360平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區為成都外環以內的區域，面積為597平方公里，占市域總面積4.83％。

成都市城市總體規劃中劃定的中心城區范圍是成都四環路以內的用地范圍，面積597平方公里，其中建設用地為400平方公里。

2.4武漢市

武漢市域面積8549平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區包括主城區和部分遠城區，土地面積約660平方公里，占市域總面積7.72％。

武漢市城市總體規劃中劃定的中心城區范圍是指三環線范圍內建成區及局部外拓區域，面積667平方公里，其中建設用地為450平方公里。

2.5小結

通過對以上四個特大城市土地利用總體規劃和城市總體規劃進行分析，各個城市對城市中心城區的定義和范圍劃定存在著一定的差異，通過對其進行定量和定性相結合的分析，我們可以得出如下結論：

（一）中心城區的用地規模

從城市地域空間組成上看，范圍從大到小依次可以劃分為：市域、中心城區、中心城區城市建成區。土地利用規劃中的中心城區占市域總面積的比例最高為北京市，比例是8.32%，最低的為上海市，比例是3.50%。可以看出，國內幾個特大城市中心城區面積占市域總面積的比例大體都在3%-10%左右。

（二）中心城區界線的劃定依據

（1）北京市土地利用總體規劃對中心城區界線劃定主要上是在土地利用功能分區基礎上，依據行政區界劃定。其外部邊界與城市行政區界基本吻合；

（2）上海市土地利用總體規劃中對中心城區界線劃定基本上是依托城市老城區，結合城市歷史文脈和空間特色，同時考慮行政區劃，使中心城區包含了原有的舊城區范圍；

（3）成都市由于城市空間形態比較規整，其劃定完全是依據城市外部交通走線對城市空間限定作用，以城市外環線作為界線進行劃定，并且保持土地利用規劃和城市總體規劃劃定的范圍完全一致；

（4）武漢市土地利用總體規劃和城市總體規劃對中心城區界線劃定，基本上以城市空間形態特征為基礎，結合城市外部交通走線和行政區劃進行綜合確定，空間界線大體一致。只是在部分地區，對非建設用地的劃定上兩規之間存在著一定的差異，其主要是非建設用地的保護及利用判定問題。

通過對案例城市分析可以得出，影響劃定城市中心區范圍主要有四個因素：a、歷史因素，結合舊城區范圍，維護和延續歷史文脈和保持城市空間特色，如上海。b、地理交通因素，結合城市空間結構和形態，考慮城市地理和交通格局，如成都、武漢。c、行政管理因素，結合城市行政區劃或空間管理單元（如控規管理單元），如北京、武漢。d、社會經濟因素，結合城市土地空間發展戰略和城市特色，如北京、上海。

（三）中心城區劃定中的兩規協調關系

總體而言，四個城市中心城區規模和界線的劃定基本考慮本輪土地利用總體規劃與城市總體規劃之間的協調，“兩規”在總體規模和界線上基本上相符，但同時也存在著一定的差異。土地利用總體規劃更偏重于土地的自然屬性和城市土地利用戰略，城市總體規劃更加注重土地的社會屬性和城市建設的需求。土地利用規劃中心城區范圍一般要略大于或等于城市總體規劃中心城區范圍。

3廣州市中心城區發展演變

廣州古城城址面水（珠江）背山（白云山）。“六脈皆通海，青山半入城”是對早期廣州古城空間形態的形象概括。從明、清兩代開始至21世紀初期，廣州城市空間形態經歷了“就地擴展，先西后東”的過程。

2000年編制完成的“廣州城市總體發展戰略規劃綱要”,確定了廣州城市空間布局的基本取向由“L”型城市空間調整為“南拓、北優、東進、西聯”；確定了兩條城市功能拓展軸即東進軸和南拓軸，確立了“拉開建設、有機疏散、新區先行、帶動老區”的發展新思路，廣州市的城市空間結構由傳統“云山珠水”的自然格局、單一中心的城市結構躍升為以“山、城、田、海”的自然格局為基礎，沿珠江水系發展的多中心組團式網絡型城市結構。

2005年以后，城市空間發展戰略內涵進一步深化，“南拓、北優、東進、西聯、中調”十字方針確立了直至目前的城市發展思路，重點是對中心城區進行全面優化完善，涉及的老城區主要是原荔灣、越秀、海珠、芳村、天河以及白云的一部分。蘿崗區，南沙區的相繼成立并成為了城市兩個獨立的增長極，黃埔區和蘿崗區發展成為一個獨立的東部組團的趨勢越來越明顯。進入新城市發展機遇期的廣州，城市空間形態向多中心組團式網絡型發展期轉變。

4廣州市中心城區范圍的劃定

4.1廣州市中心城區劃定原則

廣州市中心城區范圍的劃定應重點考慮以下原則：

（1）以城市空間發展戰略為依據，并與土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關規劃協調。

（2）歷史延續性原則，應考慮現有建成區格局，以城市空間結構和形態為基礎。

（3）行政界線與自然要素限定原則，充分利用河流水系、山體、城市主干道等自然要素對城市形態的分割，同時考慮行政界線的劃分，注意中心城區控制范圍的完整性。

4.2廣州市中心城區控制范圍的劃定方案

依據廣州城市建設總體戰略“一主六副”空間結構，以主城區作為中心城區的控制范圍。包括荔灣區、越秀區、天河區、海珠區四區全部和白云區南部（北二環與流溪河以南），中心城區控制面積約546平方公里，其中建設用地約382平方公里。

5結語

廣州市中心城區范圍是在城市發展戰略指導下，基于廣州中心城區發展演變和規律，在“兩規”有效協調基礎上進行劃定。中心城區范圍的明確必將促進廣州城市功能的提升和土地合理利用，充分發揮廣州作為國家中心城市的輻射帶動作用。

篇（7）

1科學發展觀和土地利用規劃的概念及其關系

1.1科學發展觀的概念

科學發展觀以以人為本為核心，強調全面、協調、統籌、可持續的發展。科學發展觀的目標是實現人的全面發展，切實滿足人民群眾的物質文化需求，進而促進經濟的發展和社會的進步。

1.2土地規劃的概念

所謂土地規劃，即在了解某一區域土地特性和經濟發展規劃的基礎上，對該區域的土地提前進行規劃與安排[1]。土地利用規劃致力于在某一特定區域內，尋求土地利用資源效益的最大化。

1.3科學發展觀與土地利用規劃的關系

土地利用規劃致力于尋求效益的最大化，推動經濟發展。而科學發展觀則是在科學的基礎上指導經濟社會的快速全面發展，在以下的幾個方面能對土地的利用規劃進行科學指導：（1）科學發展觀引導社會發展，指導土地利用規劃與相關規劃協調、上下級協調及部門協調。這要求在土地利用規劃編制與實施過程中，加強公眾參與，注重部門協調，保證規劃的銜接性。（2）科學發展觀協調城鄉和區域發展，指導土地利用規劃并協調各區域間用地需求。因而，在規劃土地時要綜合考慮各區域發展需求，合理確定城鄉用地規模。（3）科學發展觀堅持以人為本的可持續發展。因為，在規劃土地時，必須考慮到環境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態環境不被破壞。

2土地利用規劃中存在的弊端

2.1規劃編制方面

盡管土地利用規劃在土地利用和經濟發展上起到了一定的積極作用，但是在市場經濟的體制下，用地需求模糊，科學發展觀缺乏，規劃體系還不夠完善。主要體現在以下幾個方面：（1）規劃的思路落后，難以科學的進行用地預測。分解指標的不合理，導致欠發達地圖的土地富余，而經濟發達的地區土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經濟全面協調可持續發展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學技術的高效應用，導致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經濟的發展。（3）規劃的基礎數據尚未嚴格的規范化。①部分基礎數據不真實。②各種分類體系無法銜接的現象仍然存在[2]。③不同部門之間數據還存在著統計路徑上的差異。（4）土地規劃與相關規劃協調性差。土地利用規劃與相關的城市規劃、交通水利等專項規劃協調性差，導致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢人民的看法，沒有以人民利益為基礎原則選址。在中心村位置確定之后，對農民的風俗習慣、土地產權等因宅基地改變而產生的問題進行研究解決。

2.2規劃實施方面

（1）規劃編制和實施的嚴重脫節。比如上輪的鄉級規劃編制，過度的重視編制，在確定指標方面投入了80%的精力，卻嚴重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規劃圖件中；但事實上，在規劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規劃指標極少用到。缺乏體系化的規劃實施。無法及時對發現的問題進行調整，導致建設用地嚴重超預計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態環境。（2）相關政策的出臺滯后，使規劃在實施過程中缺乏支撐，最終導致規劃實施的實際情況與預測結果的嚴重不符。比如，農村居民點整理的問題。因為相關理論與相應政策的不足，降低了居民點的整理力度，大大延緩了實現規劃目標的進程。（3）過度重視建設，忽略了對環境的保護。在城鎮化和工業化的建設過程中，地方政府被眼前的經濟利益所模糊，盲目的擴大用地規模，忽視了以人為本的核心理念，導致生態環境被嚴重破壞，極其不利于社會經濟的可持續發展。

3土地規劃利用工作科學化的建議

3.1創新規劃編制的方法

（1）規劃修編法制化，堅決貫徹科學發展觀。當前社會經濟發展的多樣性和各地發展的差異性決定了修編規劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學發展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學化，確保規劃的權威。（2）建立土地利用規劃的體系。根據規劃的任務和范圍，土地利用規劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規劃、土地利用總體規劃和土地利用詳細規劃。土地利用的總體規劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎上，需要進行更具有針對性的深入規劃，這有利于土地利用規劃指標的落實，同時提高規劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進行土地利用戰略的研究。在土地規劃的修編過程中，需依托于科學發展觀的理念，在城市化和工業化用地與耕地保護間達到協調。土地利用戰略研究主要包含以下三個方面：①研究區域的經濟發展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區域經濟和生態環境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規劃期內土地利用應該達成的戰略目標。（4）優化土地利用的時空布局。基于區域的土地特色和經濟發展狀況，運用科學的規劃理念和先進的技術，研究確定區域的規劃重點，避免規劃的同一性、空想性和不科學性等問題。（5）協調好各部門工作。編制過程中的部門協作是關鍵，這決定了規劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎。規劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協作：①落實人員，由當地政府選派熟悉情況，業務水平較高、責任心強的專業人員參與土地利用規劃的編制；②強化職責，由政府要求各部門提供與土地利用規劃有關的準確的基礎資料，組織編制本部門用地規劃方案，參與相關的規劃論證協調；③加強交流與溝通，規劃技術負責人與各主要用地部門的領導和專業人員進行交流，對其宣傳規劃工作的重要性和嚴肅性，掌握部門規劃的思路和用地特點，聽取部門對規劃的意見和要求。（6）重視規劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規劃的銜接，做到總體規劃與部門規劃在基期數據、發展思路、規劃目標、用地指標等方面的基本一致；②與上級土地利用規劃的銜接；③在土地規劃體系內做好總體規劃與專項規劃的銜接；④與國民經濟和社會發展戰略目標相協調[3]。（7）堅持以人為本，加強公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規劃方案進行科學論證。

3.2創新規劃實施政策制度

篇（8）

土地利用總體規劃是土地利用和管理的法定依據。*規劃修編，要以黨的*大精神為指導，牢固樹立科學發展觀，以《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，按照土地用途管制的要求，圍繞建設經濟強區和實施可持續發展的戰略目標，把嚴格保護耕地特別是基本農田、嚴格控制建設用地、保護和改善生態環境作為重點，全面統籌、合理配置土地資源；同時對新形勢下土地利用總體規劃修編的總體思路、組織管理、技術方法和制度創新等進行積極探索，為我區經濟社會的發展提供土地利用和管理的法律依據。

二、工作原則

（一）堅持嚴格保護耕地特別是基本農田，控制非農業建設占用農用地。

（二）堅持通過內涵挖潛和外延擴張相結合，合理調整規劃，提高土地利用效率，努力適應經濟社會發展的用地需求。

（三）科學調整土地利用結構和布局，合理劃分土地利用地域分區和用地管制分區，妥善協調保護土地資源和保障建設用地的關系。

（四）堅持保護和改善生態環境，保障土地資源的可持續利用。

（五）堅持耕地數量保護與質量保護并重，占用耕地與整理復墾補充耕地相平衡。

三、工作范圍與期限

（一）工作范圍

本次土地利用總體規劃修編工作的范圍為：本行政轄區內的全部土地，總面積642933.6畝。

（二）工作期限

區、鎮(街道)二級規劃修編同步進行，統一以*年為規劃基期，以2010年為近期規劃年，以2020年為規劃目標年。

四、工作機構

（一）領導機構

為切實加強對該項工作的組織領導，區已成立的土地利用總體規劃修編工作領導小組（汕澄府辦[*]29號），負責對規劃修編工作中的重大問題進行協調和決策（該項工作完成以后，上述工作機構自行撤銷）。

各鎮（街道）也要成立相應的領導機構，領導和協調有關工作。

（二）編制單位

1、參照市級規劃做法，區、鎮（街道）二級規劃修編工作委托廣州地理研究所承擔。

2、區土地利用總體規劃修編工作領導小組各成員單位均為協助編制單位；各成員單位均要指定專人負責該項工作，收集本部門、本行業有關規劃的基礎資料、發展思路、用地需求指標等資料，并參與規劃的編制工作。

五、工作步驟

本次規劃修編工作分5個階段進行：

（一）編制規劃大綱階段（2008年6月—2008年8月）：在完成專題研究的基礎上編制規劃大綱，經區政府審查后報市政府審核。

（二）編制區級規劃方案階段（2008年9月—2008年10月）：根據上級審定的規劃大綱，結合專題研究成果，編制區土地利用總體規劃方案，經區政府審查后報市政府審核。

（三）編制鎮（街道）級規劃方案階段（2008年11月—2008年12月）：鎮（街道）級規劃修編主體為各鎮（街道），具體工作由各鎮（街道）組織實施。各鎮（街道）應與廣州地理研究所簽訂合同，然后根據區級規劃確定的指標，由地理所編制各鎮（街道）土地利用總體規劃文本及其說明，制作相關圖件，經區政府審查后報市政府審核。

（四）規劃論證協調階段（2009年1月—2009年2月）：召開論證會、協調會，組織論證和協調，征求有關部門、專家和社會各界對規劃的意見。

（五）規劃評審和報批階段（2009年3月—2009年4月）：根據專家討論的意見和有關部門的評審意見修改和完善后，形成規劃成果，按照有關程序報批。

六、工作要求

（一）做好調研工作。各級各有關部門要認真總結現行土地利用總體規劃在編制和實施過程中的經驗，全面評價規劃的實施情況，客觀分析存在的問題及其原因，并結合我區社會經濟發展變化的實際，合理確定規劃和土地利用的目標、任務及重點。

（二）加強專題研究。各級各有關部門要在全面調查土地利用、社會、經濟條件和土地供需狀況的基礎上，重點對耕地保護、土地整理開發潛力、各類用地規模和布局調整、土地利用環境影響、實施規劃的制度創新等專題開展研究，為編制規劃提供充分的依據。

（三）做好多方案比選。各級各有關部門要從生態環境保護、城鎮經濟建設發展、城鄉一體化協調發展的角度出發，協調各項主要規劃控制指標的關系，多個規劃方案，進行評估比較和綜合平衡后確定最優方案。

篇（9）

中圖分類號：TU918.8 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-06-0066-2

0 引言

土地利用總體規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段，是政府加強用地管理，促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證。隨著磐安縣城鎮化快速發展、產業結構的優化，原有土地利用總體規劃已經不能適應當前社會經濟的需求。2005年由我院承擔了編制新一輪土地利用總體規劃（2006-2020年）工作，現已進入實施階段。筆者希望通過對該規劃編制中經驗方法和科學創新的總結，為今后土地規劃的科學編制提供借鑒。

1 夯實基礎提升規劃內涵

基礎資料的多元性、準確性是土地利用總體規劃的根基，脫離根基規劃就像空中樓閣，毫無科學性而言。

1.1 資料的多元性

為了使有限的土地空間發揮最大價值，收集和掌握相關行業現狀和未來布局是規劃編制前期的重要工作。磐安縣規劃基礎資料收集工作得到了地方政府的重視，為此專門成立了由相關行業組成的土地規劃領導小組。資料收集涵蓋了基期年土地利用現狀數據、上一輪土地利用規劃、第二次全國土地調查成果、基本農田劃定調整及變化、各重點城鎮建設區、工業區、旅游景區、農村宅基地集中區、非農業建設用地、土地開發整理規劃及實施、生態保護區、地質災害易發區等數據以及人口、國民經濟、財政收入、糧食產量等基礎性資料。

1.2 資料的準確性

規劃的科學性必須建立在以引用資料的現勢性和準確性為前提。規劃中我們通過實地調查、專家座談、人機互動等技術手段，對收集的資料進行科學地、嚴謹地整理分析。實地調查主要是對反映現狀情況的資料到實地進行核實，剔除夸大部分還原真實數據；專家座談的目的是把握行業未來發展趨勢；人機互動主要是利用計算機軟件對現有資料與現勢性強的正射影像或遙感影像（DOM）、數字高程影像（DEM）、矢量數據資料進行套合分析。采用上述技術手段確保基礎數據翔實、可靠。

2 生態概念在規劃中得到充分體現

磐安縣素有“群山之祖、諸水之源”之稱，轄區內是錢塘江、甌江、靈江和曹娥江四大水系的發源地之一，擁有大盤山國家級自然保護區和浙中丘陵常綠闊葉林水源涵養生態功能區，所以生態概念也成為了貫穿土地規劃的主軸。

2.1 大力發展低碳經濟

近年來由于應對全球氣候變暖引發的低碳經濟發展問題受到普遍關注，在規劃中首次引用低碳經濟發展概念，如綠色GDP、萬元二三產業增加耗地量、節能減排、森林覆蓋率等控制性生態指標，通過創新土地利用規劃的技術，形成低碳排放的土地利用結構與布局。

2.2 科學劃分生態功能區

土地規劃遵循“山水樂園、天然氧吧、綠色天堂”的生態理念，并結合生態功能合理劃定了：水源涵養生態功能區、國家級自然保護區、國家級公益林保護區、省級公益林保護區、一般生態功能區等。通過科學規劃緩解生態建設和經濟發展中矛盾，充分發揮區位和資源優勢，推動產業結構優化升級。

3 規劃評價方法得到創新

土地規劃強調社會效益和生態效益的有機結合，對規劃成果的正確性和前瞻性要有科學評價機制，勢必要求評價方式在保證客觀公正的同時具有創新的理念。

3.1 層次分析法運用

層次分析法（AHP）是指將一個復雜的多目標決策問題作為一個系統，將目標分解為多個目標或準則，進而分解為多指標（或準則、約束）的若干層次，通過定性指標模糊量化方法算出層次單排序（權數）和總排序，以作為目標（多指標）、多方案優化決策的系統方法。在實際土地規劃中各類用地間總是存在著矛盾，為確定磐安土地利用總體規劃供選方案我們采用了層次分析法，進行多方案優化決策。依據磐安縣規劃的目標，首先列出適宜的土地利用總體規劃方案評價指標體系，并運用層次分析法對分目標、準則層和領域層進行重要性分析和權重確定，然后采用模糊綜合評判法對方案進行評價，確定最佳土地資源規劃方案。

3.2 戰略環評法運用

戰略環評法(SEA)是指對政府政策、規劃及計劃的環境影響評價，其中包括我國現在要求的規劃環評，也包括國外已經有的政策環評和計劃環評等環評形式。該評價法在磐安縣規劃中主要應用于土地利用規劃環境影響評價，規劃編制過程中我們采用了全程式的評價模式，即包括預測性環境影響評價、監控性環境影響評價和后顧性環境影響評價，目的是協調土地利用與生態環境建設的關系，通過對規劃方案實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或減輕不良環境影響的對策措施，使規劃對環境的不良影響降至最低。

4 地理信息系統（3S）技術得到應用

3S技術指遙感（RS）、地理信息系統（GIS）和全球定位系統技術（GPS）一體化技術。20世紀90年代以來，3S技術發展迅速并得到廣泛應用，由于3S技術在土地利用總體規劃中，對土地屬性信息（包括土地自然屬性、社會經濟屬性、地類、權屬等）、矢量數據（包括土地現狀、規劃用途、空間構型等）存儲、更新、分析、統計等方面具有很好的優勢，目前已成為土地利用規劃工作信息化和土地利用規劃管理工作現代化的主要手段。

4.1 遙感（RS）技術的應用

土地規劃對遙感技術的應用，主要是在不與研究對象直接接觸的情況下，通過多光譜攝影獲取豐富信息，并利用影像具有的高分辨率和多時相特性，掌握規劃區域土地利用現狀和對發展趨勢進行簡單預測。近年來隨著第二次全國土地調查和違法監察工作的開展，磐安縣目前現勢性較強的遙感影像有：2009年1月分辨率0.35米正射影像（DOM）、2009年5月分辨率2.5米SPOT5影像、2010年10月分辨率0.61米QuickBird影像。遙感影像在磐安縣土地規劃中的應用主要是兩個方面：一是將遙感影像作為基礎圖件分析規劃布局的合理性，如用途分區、基本農田劃定、用地空間布局等方面，減少編制人員對現狀盲目性帶來的規劃偏差；二是利用遙感影像信息豐富，綜合性強等特性，結合圖像處理新技術，分類提取影像信息，作為規劃專題應用研究。

4.2 地理信息系統（GIS）技術的應用

地理信息系統是在計算機軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的管理系統。磐安縣信息系統采用的是浙大萬維縣級土地利用規劃管理系統，該系統是基于ARCGIS平臺開發應用，由管理維護、規劃編制和規劃實施管理三個子系統構成，可進行土地利用年度計劃管理、規劃調整修改、規劃指標庫管理和規劃成果管理等基本操作，并通過C/S和B/S相結合的網絡技術，為今后數據管理提供技術保障。

4.3 全球定位系統（GPS）技術的應用

GPS RTK技術是基于載波相位觀測值的實時動態定位技術，它能夠實時地提供測站點在指定坐標系中的三維定位結果，并達到厘米級精度。土地規劃用地布局長期以來主要是以1：1萬圖形作為布局底圖，由于比例尺小、圖形直觀效果差，工作中難免出現指標布局過大情況，如何將緊缺的新增建設用地指標落實到空間布局刀刃上，成為困擾土地規劃編制的難題。磐安縣土地規劃編制中應用了目前比較成熟的GPS RTK技術，對重點規劃項目進行實地預布局測量，將測得的用地界線套合到土地規劃數據中，保證用地布局的準確性，從而提高指標使用效率。

5 民主規劃進程得到發展

民主規劃是“規劃以人為本”思想的具體體現，土地利用總體規劃涉及到各行各業，也直接關系到人民群眾切身利益，所以規劃編制一直注重強調規劃的民主和公眾參與度。

5.1 傾聽基層群眾聲音

農村有著廣闊的土地，它是構成土地規劃的基礎，落實群眾想法是構筑和諧社會的著重點。規劃編制中我們深入村莊傾聽百姓的想法，收集村莊建設發展設想和土地生產結構的布局；規劃完成后又組織村民進行聽證，了解基層對規劃實施的可行性分析，目的就是讓群眾參與到規劃中來，解決他們最關心、最迫切的問題。

5.2 征詢行業發展思路

因地制宜科學統籌安排各行業用地，協調和優化土地利用結構，離不開每個部門的共同參與。由于國土部門考慮問題的局限性，編制中由不同領域專家組成咨詢委員會，解決行業發展和土地規劃中出現的重大問題，參與規劃方案設計的評選。

5.3 接納專家建議

規劃成果堅持兩級（縣級、市級）評審，一級（省級）驗收的方式，目的就是通過組織專家和領導會審，聽取專家的意見和建議，力求規劃更貼合實際、發展方向更符合既定目標。

6 規劃編制存在的不足

土地規劃是基于現狀框架，對長遠土地利用進行整體性、長期性、基本性問題的思考和設計整套方案，但方案受制于土地空間發展規模的限定和對未來經濟發展預期的判定，難免存在不足之處。

6.1 土地供需矛盾未能有效緩解

“十一五”期間磐安縣國民經濟始終保持快速發展，到2010年全縣生產總值達到48.01億元，完成全社會固定資產投資23.2億，土地有效供給是磐安經濟快速發展堅強的后盾。但通過分析新一輪規劃下達新增建設用地指標我們可以看出，今后土地制約因素并未得到有效緩解，磐安縣2006-2020年允許新增建設用地總量739公頃，截止到2010年底實際已使用372公頃，也就是今后10年平均年用地為36.7公頃，還不到近幾年的一半。

6.2 空間布局與發展方向的不確定性依然存在

不確定性因素的形成主要是兩個方面：一是經濟總量急劇擴張與經濟結構大幅調整，致使土地規劃的難度加大，一味強調經濟發展束縛于土地規劃，將影響市場經濟的正常發展；二是地方政府作為土地規劃的管理者，掌握了極大的土地調控權力，每一任管理者為了實現政績，對經濟發展方向都有各自的觀點，從而直接影響當初的規劃用地布局。

6.3 土地復墾任務相當艱巨

依據磐安縣土地利用總體規劃控制性指標，到2020年城鄉建設用地規模控制在2903公頃；而規劃基期城鄉建設用地總量為2471公頃，規劃期內新增739公頃；為了達到該指標需進行復墾總量高達307公頃。通過調查研究該指標難以落實主要是兩個方面原因：一是建設用地復墾主要類型為村莊和工礦用地，目前磐安縣該類用地面積只有1315公頃，復墾量約占面積的23.34%；二是項目實施中村莊搬遷補償價格偏低、后續保障等因素的缺乏，群眾積極性不高，建設用地復墾難度正在逐年增加。

7 結束語

科學規劃是保證地方經濟發展的基礎，而有效實施更是確保其快速發展的動力，所謂“三分規劃、七分實施”，這話雖然不一定全對，卻說明了規劃實施的重要性。土地規劃除了體現科學編制外，還需配置必要的市場經濟手段、監督體制、法律約束等強有力措施，使規劃執行具有堅強后盾，從而促進土地資源合理利用。

參考文獻

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篇（10）

在國家經濟發展新常態戰略背景下，優化國土空間開發格局和轉變土地利用發展方式是實現經濟發展方式轉變的重要載體，并被提上重要日程。土地利用規劃是指導區域土地利用的總領性文件，必須實現從存量中尋找增量、由增量規劃到存量規劃的轉變。建設用地再開發規劃是對現狀建設用地的重新布局和安排，是實現建設用地規模、布局、結構和時序科學合理的關鍵。長期以來，我國村鎮土地利用面臨布局散亂、分布零星、配套不足等問題，村鎮建設用地低效利用是制約新型城鎮化以及村鎮發展提質升級的重要因素。因此，村鎮建設用地是建設用地再開發的關鍵部分，也是村鎮經濟社會發展亟需破解的y題之一。目前，對存量規劃的研究主要集中在“三舊”改造規劃編制和探索，主要在改造項目層面，缺乏在行政區域內建設用地的統籌布局和安排。因此，對村鎮建設用地再開發規劃編制進行探索研究十分必要且有重要意義。

一、村鎮建設用地再開發規劃相關概念界定

（一）村鎮建設用地

建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。從土地資源利用的角度看，建設用地是已付出一定投資（土地開發建設費用），通過工程手段，為各項建設提供的土地。本研究將村鎮建設用地界定為村莊和集鎮范圍內是已經過土地前期投入、開發整理或者已經開發利用的土地。

（二）村鎮建設用地再開發規劃

城市土地再開發是指建立在城市土地初始開發的基礎上，從效益最大化的角度出發，對原有的用地類型、結構及空間布局等進行置換升級，尤其是對城市建成區中的衰退地區進行改造重建等。

本研究將村鎮建設用地再開發規劃界定為：依據土地利用總體規劃、土地整治規劃、鄉鎮規劃、村莊規劃等，利用行政、信息、技術等手段，合理安排再開發時序，調整建設用地規模、布局、強度與結構，對村鎮建設用地進行綜合整治。

二、再開發規劃編制主要內容

（一）規劃目標

通過建設用地再開發，盤活和釋放存量土地，使規劃區域土地利用結構基本趨于合理，基礎設施基本配套，公共服務設施基本齊全，交通便捷暢通，居民生產、生活基本方便，人居環境得到較大改善，居民生活質量有所提高，引導土地資源高效配置，拉動經濟持續增長，提升城市形象。

（二）規劃期限

村鎮建設用地再開發規劃是實施性規劃，規劃期限為5年，近期規劃為3年。

（三）規劃主要控制內容

1. 規劃定位

村鎮建設用地再開發規劃是土地整治規劃下的專項規劃，是對村鎮范圍內閑置、空閑、低效建設用地、與城市功能及發展目標不匹配的舊區內建設用地等進行再開發利用的依據，是指導村鎮建設用地綜合整治的實施性文件。

2. 規劃對象

村鎮內需要再開發的存量建設用地。主要包括以下幾類：

（1）位于舊城內，年份久遠、建筑物理功能老化或早期粗放式建設開發、物質形態與城市風貌格格不入，且自下而上改造意愿強烈的建設用地再開發用地。

（2）空地即處于空閑狀態、閑置未用的宗地，并與當前經濟社會發展水平、土地利用方式等相適應、具有開發價值的土地。

（3）廢棄地即因單位撤銷、遷移和破產等原因停止使用的土地、或因采礦等建設活動挖損、塌陷、壓占土地而造成的不能繼續使用的土地。

（4）閑置土地即土地使用者依法取得土地使用權之后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。

（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率較低，具有開發利用潛力的已開發建設用地，或與土地利用規劃不相適應的需要調整的土地。

3. 規劃任務

村鎮建設用地再開發規劃主要任務是對擬開展再開發區域土地現狀進行調查，摸清建設用地再開發潛力，合理安排建設用地再開發時序、規模以及強度，實現土地再次利用和效率提升。

（1）現狀分析和潛力調查：對行政區域內的土地利用現狀進行分析，獲取低效、閑置、空閑以及其他需再開發用地等的潛力。

（2）規模控制：根據潛力等情況，劃分再開發區域的規模分類，提出規模控制的策略。

（3）強度控制：與周邊其他土地規劃、土地利用相結合，提出再開發區域的容積率控制。

（4）時序安排：根據區域發展戰略、潛力情況等提出再開發區域的時序安排，有序推進再開發工作。

（5）分類引導：針對再開發區域土地利用不同狀況，提出不同再開發模式。

三、現狀調查和潛力分析

（一）獅山鎮概況

獅山鎮交通條件發達、土地資源豐富、基礎能源充足、自然環境優美。廣三（肇）高速、321國道、珠二環、佛山一環、廣茂鐵路、北江水道等區域通動脈均貫穿獅山，加上南海西部已經建成的興業路、桃園路、三環西路、虹嶺路等主干道路，構成了發達的立體交通網絡，使獅山成為南海乃至佛山的區域通樞紐。獅山轄區內有多座大型輸變電站、水廠、供氣公司等基礎能源設施，滿足經濟發展需要。獅山鎮位于廣東省佛山市南海區西部，是國家級衛生鎮、廣東省食品安全示范鎮、廣東省文明鎮、 廣東省家電技術創新專業鎮、廣東省家電產業集群省級示范區、中國（廣東）平板（液晶）顯示產業基地、中國塑料中空包裝產業基地。

獅山已初步發展成為南海乃至佛山的產業、科研、教育基地。今后獅山的發展定位是“新規劃、新產業、新城區”，也就是要發展成為南海新的產業發展核心，佛山“2+5”組團城市體系中5個30～50萬人規模的中心城鎮之一，建成南海新的城市副中心。發展目標是以獅山為載體用10年時間再造一個新南海，成為佛山市新型工業化發展道路的示范區。

獅山鎮地處珠三角廣佛經濟圈核心地帶，鄰近廣州、港澳，是佛山國家高新技術產業開發區的核心園區，與佛山國家高新區管委會形成“園鎮融合”發展格局。2013年3月，羅村街道、大瀝鎮西部5個社區并入獅山鎮，新獅山總面積330.6平方公里。新設大圃社會管理處管轄包括原屬大瀝管轄的顏峰、興賢、潭邊、橫崗、高邊5個社區居委會和長虹嶺工業園以及仙溪地區。新設羅村社會管理處管轄包括塘頭、招大、白沙橋、穆院和原有的羅村街道社區。

（二）獅山鎮土地利用特點分析

1. 土地利用度趨于飽和

目前，獅山鎮建設用地增加已趨于飽和，全鎮平均土地利用強度約為56%，資源消耗速度較快；生態資源保護困難重重，保護資源、保護環境的壓力日益增大。

2. 土地供應過多依靠新增

據統計，獅山鎮平均每年新增建設用地規模72.5公頃，土地供應過多依靠新增，利用存量土地的僅有1.73%，土地消耗速率過快，可能出現無地可用的境況。

從土地利用總體規劃看，獅山鎮的可利用的規劃新增指標較少，建設用地再開發的需求更大，當前的土地取得成本相對低下。建設用地再開發體制機制不順，缺乏聯動，儲備資金、安置房等問題未得到根本解決等是影響建設用地再開發的關鍵因素。

3. 低效用地開發潛力較大

隨著經濟社會的發展和土地的集約化程度的提高，早期開發的建設用地的集約度相對低下，影響城市整體功能和布局，存量土地的開發利用程度不夠，低效用地開發潛力大。

4. 農村集體建設用地比例較大，期待加快流轉和盤活

獅山鎮空間結構、產業與人口布局的調整，與土地利用方式變化，特別是農村集體建設用地流轉密切相關。按照現有的國家建設征地制度和獅山鎮用地規模，遠遠不能適應經濟快速發展和產業不斷擴張升級的需求，農村集體建設用地可使用數量增加和范圍擴大，正好補充了建設征地的不足。農村集體建設用地正逐漸成為招商引資的主要承載地，對推動土地資源合理配置，促進空間布局和產業結構調整，實現城鄉協調發展起到了積極作用。

（三）再開發潛力分析

隨著城市化建設的推進，獅山鎮建設突飛猛進，新增建設用地需求大大增加，但土地資源又受到指標的剛性制約，因此，利用建設用地再開發盤活存量土地、內涵挖潛勢在必行，是未來土地保障經濟社會持續發展的方向和必經之路。根據調查掌握的情況，獅山鎮建設用地再開發潛力主要包括以下幾類：

1. 在建設過程中沒有按照定額標準使用、建筑密度偏低、建筑層數偏低，容積率偏小等存在的粗放使用的土地；

2. 在經濟社會發展過程中由于企業改制等因素，產生的閑置、低效利用等的土地；

3. 在城市建設發展過程中，舊的發展體系及規劃不能適應現代的變化，舊區內小區、組團要拆遷、合并、重建，進行重新組合和發展，在此過程中所產生的存量土地；

4. 規劃區內的未征用、未利用的土地以及未進入城市統一規劃建設的空閑存量土地；

5. 低效企業用地即入駐以來企業在評價時點前三年企業投入產出比均低于平均水平，且企業投入產出比逐年下降。

根據上述情況，對獅山鎮土地利用進行空間、規劃條件等分析，得到獅山鎮的建設用地再開發潛力為3549.82公頃。

四、再開發規劃

（一）建設用地再開發規劃規模

對于建設用地再開發時序的確定，需要考慮以下因素：（1）城市規劃發展戰略確定的重點地區開發次序；（2）優先收儲并開發與城市道路交通等基礎設施建設相聯動的區域；（3）所供儲備開發的土地應在其供應期內有良好的增值空間，符合市場需要；（4）將部分建設無序的地區納入再開發規劃，予以超前控制。

依據《佛山南海區中部片區分區規劃（2011-2020）》、《南海國家高新技術產業開發區南海園發展戰略規劃（2013-2020）》、《佛山南海區土地利用總體規劃（2010-2020年）》和《佛山市城市總體規劃（2012-2020）》，結合存量土地摸底調查成果，綜合再開發區域發展實際、土地權屬、連片情況等進一步考慮獅山鎮可儲備再開發土地及其開發時序策略。

（1）Ⅰ級建設用地再開發地塊

此類地塊既符合土地利用總體規劃又符合城市總體規劃的可再開發土地，建議在1～3年內優先納入再開發。

本類土地共計1983公頃，其中低效企業用地175公頃；三舊改造用地1598公頃（舊廠房1091公頃，舊城鎮392公頃，舊村莊115公頃）；閑置土地384公頃。

（2）Ⅱ級建設用地再開發地塊

此類可儲備土地僅符合土地利用總體規劃或僅符合城市總體規劃，建議在2-4年納入再開發計劃，同時要做好規劃的調整修改。

本類土地共計66.66公頃。其中低效企業用地0.06公頃；三舊改造用地14.44公頃（舊廠房7.06公頃，舊城鎮7.04公頃，舊村莊0.34公頃）；閑置土地52.16公頃。

（3）Ⅲ級建設用地再開發地塊

此類地塊既不符合土地利用總體規劃又不符合城市利用總體規劃的可儲備土地，建議在3-5年內納入再開發計劃，同時要做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的修改。

本類土地共7.8公頃。其中三舊改造用地1.13公頃（舊廠房0.88公頃，舊城鎮0.15公頃，舊村莊0.1公頃）；閑置土地6.67公頃。

（二）建設用地再開發時序安排

（1）時序安排原則

按“重點優先、以點帶面、分期實施，滾動發展”的開發建設思路，在充分尊重各村集體、業主等改造意向的基礎上，結合獅山鎮城市現狀發展條件和項目所處區位條件的分析，綜合確定建設用地再開發項目的時序計劃。

1. 戰略優先、功能引導。立足于獅山鎮城市發展戰略，以綜合條件相對較好的地區為重點，優先改造城市重點發展功能區域。

2. 先易后難、優勢先行。優先改造產權關系明確，改造條件成熟的國有舊廠房用地。

3. 以點帶面、整體改造。選擇一批有條件、有基礎的地塊優先改造，原則上保證每個村在規劃基期年分別有一個地塊作為啟動示范項目，帶動周邊地塊整體改造。

4. 把握機遇、循序漸進。立足實際，利用政策機遇合理安排近、中、遠期改造規模結構，科學制定年度改造計劃。

（2）再開發規劃時序

建議建設用地再開發時序按照規劃期限，在具體再開發規劃和改造時取整化處理，具體安排見下表。

（三）再開發分類引導

根據改造用地性質、物質形態、開發強度的變化情況，獅山鎮再開發類型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五種。

（1）改造型

主要指在獅山鎮總體發展戰略指引下，從優化城市功能，調整產業結構，改善人居環境的角度，在城市建成區范圍內對舊城鎮、舊廠房和舊村莊進行的大規模改造，改造后用地性質和開發強度均發生改變。

（2）更新型

對有歷史保留價值，對城市文脈延續具有重要意義的地區，改變舊有建筑功能，開發強度維持不變。

（3）提升型

對符合城市發展戰略與相關規劃要求的建設用地再開發項目，在不改變用地性|的基礎上，通過整體或局部拆建改造，對建設格局、開發強度和配套設施進行調整，開發強度變化較大。

（4）整治型

改造后用地性質和開發強度均不變。對具有歷史保護價值的建筑、街區和村莊進行整治、修葺和維護，重點改善人居環境，并完善配套設施的設置。

（5）清退型

對位于基本生態控制線內和規劃為生態用地的“三舊改造”用地采取維持現狀加以整治、逐步清退等改造方式，恢復和強化生態功能。

（四）再開發強度分區指引

區域村鎮建設用地再開發強度應以再開發功能分區為單元進行總體控制，具體的用地性質應協調相關總體規劃、村鎮規劃等進行確定。本研究針對村鎮建設用地再開發地塊探索提出容積率指標控制。

對于開展建設用地再開發的區域應編制控制性詳細規劃，綜合區域現狀、土地用途、交通區位、環境區位和土地價值等因素，綜合確定容積率指標，促進土地節約集約利用，改善再開發區域環境和功能。

五、結論

本研究在對村鎮建設用地再開發概念界定的基礎上，以獅山鎮為例，提出了村鎮建設用地再開發規劃的主要控制內容，包括再開發規劃的潛力、規模、時序安排和容積率強度控制，為村鎮建設用地再開發規劃編制提供有益探索。

參考文獻：