鄉村基層治理匯總十篇

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篇（1）

中圖分類號：C912　文獻標識碼：A　文章編號：1003―0751(2012)02―0092―06

一、問題的提出

階層分析是認識和改造社會的重要武器，從政治經濟學的意義上講，它是要回答國家建設“依靠誰、團結誰、打擊誰”的戰略問題。對于中國社會而言，占絕大多數的農村地域和農村人口構成了思考中國階層問題的根本起點。作為中國現代轉型過程中的“穩定器”和“蓄水池”，農村的穩定和發展直接決定了整個現代化事業的成敗；作為國家政權體系的最末端，農村的階層格局構成了接應國家力量的基本框架。

改革開放以來，我國鄉村社會的巨大變遷激活和重組了農村的各種利益關系，最為明顯的體現是土地流轉的日益頻繁以及由此而形成的新的階層分化。那么，土地流轉的加速與階層分化的關系怎樣?土地流轉和階層分化將對新時期的鄉村治理產生怎樣的影響?這些都是值得學界乃至實踐部門認真思考的重要問題。

目前，學界關于土地流轉與農村階層分化的研究主要有兩個方面：其一，強調農民分化對于土地流轉的影響。其二，強調土地流轉對于農民分化的影響。本文著意于后者，探討土地流轉對于農民分化的影響。就此而言，有學者認為，土地流轉是發生在農村中的一次利益關系和社會關系調整過程，因此，土地流轉必然影響著農村的階層分化；土地流轉已經或正在成為農民實現流動的特殊社會階梯，其重構的農村社會階層結構亦開始呈現日漸定型化等新的特點和趨勢。陳柏峰認為，在土地流轉的推動下，農村逐漸形成五個階層：外出經商階層、半工半農階層、小農兼業階層、舉家務工階層、村莊貧弱階層，且不同階層之間存在著轉化的可能性。楊華發現農民在土地流轉的過程中形成四大階層：中上階層、中間階層、中下階層、貧弱底層，他認為中問階層是農村地方性規范的集大成者和道德中心，在維持和再生產農村社會穩定、活躍農村社會生活上扮演極為重要的角色。他還明確地將“中間階層”作為當前農村治理主體來考察，觸及了階層分化的治理屬性，但對于階層分化的內在機制以及各階層治理能力缺乏有力的論述。賀雪峰依據農戶與土地的關系將農村階層劃分為脫離土地的農民階層、半工半農階層、在鄉兼業農民階層、普通農業經營者階層、農村貧弱階層。他發現，進入新世紀以來，在農村人財物快速流向城市的同時，村莊內部正在形成一個耕種20畝左右土地的新興“中農”階層；正是這個新崛起的“中農”階層填補了新世紀以來農村人財物外流后的農村社會真空，并成為維護農村秩序的基本力量。賀雪峰還明確地將新興“中農”階層作為當前農村治理主體并且對其合理性進行了論證，然而遺憾的是這個新興階層并沒有體現在作者的階層劃分體系之中，這顯然是因為作者以土地主體而不是以治理主體作為階層劃分標準所導致的。

本文意在已有研究的基礎上，以江漢平原的曙光村為考察對象，展現當前土地流轉與新時期鄉村治理的階層基礎之間的關聯，從而揭示中國農村在城市化背景下的發展進路。

二、農民流動背景下的土地流轉

1　村莊概況

曙光村位于江漢平原的北部，居民多是清朝年間從江西遷徙而來，傳承至今已有十代。之前，當地村落呈現散居狀態，戶與戶往往相隔甚遠，老死不相往來。從1958年開始，曙光大隊開展了聲勢浩大的集中居住運動，形成了六個生產隊的政權結構。至今，曙光村下設六個村民小組，人口有561戶，2275人。根據2008年農業經濟普查結果顯示，該村共有5428畝土地，人均耕地面積為2.386畝，戶均耕地面積為9.676畝。由于曙光村具有較好的氣候條件和土地條件，一直以來都是國家重要的商品糧基地。20世紀90年代以來，當地著力發展加固產業。目前，該產業已成為曙光村及周邊幾個村的特色產業。 2　農民流動與職業分化 中國城市化的進程是在城鄉二元結構的背景下展開的，它對農村變遷的影響集中體現在人口的頻繁流動上。伴隨著農民的大量流動，農村的職業也出現了劇烈的分化。在曙光村，農民的主要職業就有加固(包括加固老板和加固工人)、進廠打工、本地商販、本地零工、養殖、種田等多種類型。

就農民流動而言，我們所觀察的曙光村存在兩種不同的人口流動模式：一是農民的內向流動，二是農民的外向流動。農民的內向流動是指農民在不脫離村莊的范圍內從事傳統農業之外的職業所產生的空間變動。曙光村和周邊幾個村莊分布于一個集貿市場周圍，這一集貿市場在兩條馬路的交匯處，構成當地的“商業中心”。曙光村有100多人在這里從事經商、搬運或者跑車等工作，這即是我們所說的農民內向流動。這種農民的內向流動方便了農民在從事其他職業的同時進行農業生產，而且這兩個層面的經濟收入基本上可以滿足一個體面農民的生活所需。農民的外向流動是指農民在脫離村莊的范圍從事傳統農業之外的職業所產生的空間變動。這就是我們常說的農民工進城。與內向流動相比，農民的外向流動是農民在更長的時間和更廣的空間中所完成的職業轉變。曙光村有600多人外出，其中有500多人從事加固產業，100多人進廠打工。

3　農民流動與土地流轉

農民流動以及由此產生的職業分化和居住結構變遷，使農民對土地的利益需求開始出現分化，從而導致土地自發流轉頻繁發生。對于在城市獲得穩定工作或者常年在外打工的農民而言，耕種土地的比較效益不高，他們傾向于將土地流轉給在村的親戚或朋友，那些出不去的農民也愿意接受更多的閑置土地，從而提高務農的經濟效益。由此，當那些留在村莊中的農民越來越多地接受外出打工者無法耕種的土地時，種田大戶得以產生。從曙光村的情況來看，種田大戶大多是在20世紀90年代尤其是2000年以后，伴隨著人口流動所產生的土地流轉而形成的。據曙光村六組種植20畝以上土地農戶的資料，他們在二輪延包時總耕地面積為175.34畝，在土地沒有調整的情況下，當前他們的總耕地面積是270.85畝，這其中增加的95.51畝正是通過流轉其他農民的土地得來的。

曙光村六組土地流轉情況(見表1)很能說明土地流轉的特征和機制。據筆者調查，近30年來曙光六組土地流轉共發生63次(以現有土地格局為統計對象，二次流轉統計在內)。從流轉時間來看，20

世紀80年代6次，流轉給親戚的占50％；90年代14次，流轉給親戚的占35.7％；21世紀第一個十年43次，流轉給親戚的占30.2％。可見，隨著人口不斷流動，土地流轉呈現不斷增長趨勢，而流轉給親戚的比例不斷下降。一方面可能因為血緣和姻緣的容量不足以接納大量增長的土地流轉，另一方面也可能因為人口流動已開始弱化血緣和姻緣的社會關聯，社區對親戚的依賴程度正在減弱。

從土地流轉的方向來看，本組轉到外組(本村)4次，流轉給親戚的占25％；本組轉到村外7次，流轉給親戚的占28.6％；組外轉到組內3次，流轉給親戚的占66.7％；本組轉到本組47次，流轉給親戚的占34％。可見，土地在本組之內的流轉占絕大多數，占到74.6％。六組原有耕地面積770.71畝，流轉之后，由本組人耕種的面積為710．5畝，共有60.21畝流轉到組外。結合時空因素來看，只是到20世紀90年代之后，組際或村際之間的土地流轉才有發生，因此在某種程度上，人口流動對于地權的社區溢出具有激化作用。

從流轉主體來看，在總戶數90戶中，涉及土地流轉的共有62戶，占到總戶數的68.9％。其中純轉人方19戶，純轉出方35戶。這意味著隨著人口的不斷流動，農村耕地有可能不斷向少數人集中。對于一個農戶來說，轉入一戶人家耕地的有14戶，轉入兩戶的有9戶，轉入3戶的有2戶，轉入6戶的有2戶。這意味著土地的集中需要一個比較漫長的時問，因為地權流轉總是分散性的。而把一戶人家的土地轉給一戶的有31戶，轉給兩戶的有9戶，轉給3戶的有2戶，轉給4戶的有1戶。這意味著總體上土地流轉傾向于導致地權的集中而不是分散。

三、土地流轉與農村階層分化

隨著土地的自發流轉日益普遍，村莊出現了明顯的經濟社會分層，主要包括富裕階層、“中農”階層、半工半農階層和貧弱階層。

1　富裕階層

所謂富裕階層是指年收入超過10萬，在村莊中處于上層水平的人群。以曙光村六組為例，富裕階層主要由本地老板、加固老板和外地生意人構成，共24戶。主要有以下幾個特點：第一，這個階層人數相對較少，但積累的財富卻遠遠超過其他階層的財富數量。第二，這個階層基本都與土地脫離了關系，只有4戶兼業種田。第三，這個階層正不斷遷居外地，脫離村莊社會。到目前為止，已有6戶遷出村莊。第四，這個階層并沒有成為有效支援家鄉建設的“第三種力量”，對于村莊公共事務漠不關心。

富裕階層的興起依賴于市場經濟的發展，城市化建設為他們提供了極好的機遇，使他們能夠脫離傳統的農業種植，將勞動力、資本、技術等資源投入到利潤回報更高的生產領域。就曙光村而言，當地人進入加固行業相對較早，占據了較大的市場份額。而城市房地產業的迅猛發展直接推動了加固產業的興起與發展，由此，在加固產業的帶動下，曙光村迅速走出一條勞務輸出的道路，一小部分人因之步人富裕階層。可以說，當前農村富裕階層的形成是中國經濟結構轉型的一個附帶產品。富裕階層的出現以及向城市的流動，給村莊帶來的影響主要體現在土地流轉上。他們的土地流轉給其他需要的人耕種，這對于在村農民具有極大意義。

2　“中農”階層

與傳統階級話語體系中的定義不同，本文所謂的“中農”階層，是指常年在村，依靠土地種植(種植20畝以上)、兼業養殖或本地零工，或者是本地個體戶、養殖大戶，年收入在5萬元左右的、處于農村經濟社會中上層的人群。以曙光村六組為例，這個階層共有19戶，主要特征如下：第一，“中農”階層常年在家，即使有流動也只是在集貿市場周邊。因為常年在村，且多數人都耕種土地，他們對于社區的事務要比別人清楚得多，也往往表現出更大的敏感性。第二，“中農”階層不僅多數耕種土地，而且耕種土地平均量大于整個社區水平。在江漢平原，“中農”是當前農村土地的主要耕種者。第三，“中農”階層除了耕種土地外，往往還同時從事養殖、零工、個體戶等職業，將勞動力盡量分散在不同的領域。第四，“中農”階層盡量避免雇傭勞力，希望通過強化“自我剝削”、以更多的勞力投入來換取經濟收益。

“中農”階層根據其不同的組成部分具有不同的生成機制。對于其中的個體戶、養殖大戶而言，集貿市場的地緣條件使人口的內向流動得以存在并催發出特定的產業。如個體戶正是借助集貿市場人口的頻繁流動來銷售農產品和副食品，并且這種銷售所得可以支撐一個中等水平的家庭生活。因此，這部分“中農”甚至在20世紀80年代就已出現。然而，在一個市場容量基本穩定的情況下，這種類型的“中農”數量十分有限。在當前形勢下，基于集貿市場的“中農”已基本處于飽和狀態，唯一可以擴大“中農”階層力量的是基于土地流轉的種田大戶。 3　半工半農階層 半工半農階層的產生與城市化背景下的人口流動具有直接關聯，市場經濟對勞動力的需求導致了一部分農村富余勞動力流人其他產業之中。由于這部分勞動力流動不具有穩定性，農民往往傾向于不放棄農村土地，由此形成了一邊種田、一邊打工的勞動者階層。以曙光村六組為例，半工半農階層共有42戶，他們具有以下幾個特征：第一，這個階層投入不少勞動力在農村土地上，以分散外出務工的市場風險。該階層往往會隨著年齡、健康、家庭變故、市場行情等各種因素的變化而不斷調整家庭勞動力在土地耕種和外出務工上的分布。第二，這個階層不傾向于從事更多的本地兼業，沒有一戶從事養殖或本地零工等，他們在農村僅進行最簡單的土地耕種。第三，這個階層在市場中主要從事加固職業，有25戶，這顯然與當地的人口流動特征有關。第四，這個階層在農忙時回村干活，農閑時外出打工，尤其是從事加固工人行業，相對比較自由。另外，這個階層也往往采取夫妻之間的勞動分工或者父子之間的代際分工的方式。

半工半農階層的產生是基于市場經濟不斷發展，廣大農村閑散勞動力逐漸集中到其他產業的結果。從這個意義上講，這是市場對勞動力的重新整合，使得土地較少的農民可以從市場中獲得另外的經濟收入。另外，中國農地制度的集體所有也確保了農民即使在外出務工失敗之后，依然可以全身而退，回到農村種田。畢竟中國的城市化進程無法在短暫的時間內將龐大的農村人口消化掉。

4　貧弱階層

貧弱階層是指常年在村種田，但種田規模低于20畝，且極少從事其他本地職業，經濟收入處于農村下等水平的人群。他們與“中農”階層有所不同，在村所擁有的資源極少，不足以支撐起一個體面的農村生活。而與半工半農階層不同的是，他們并不外出務工，僅靠種田為生。以曙光村六組為例，貧弱階層共有5戶，他們具有以下幾個特征：第一，這個階層的形成主要是由于家庭變故，如有病弱老人需要照顧或者主要勞力身染重病等，無法接受更多的田地，也無法外出務工。第二，這個階層主要依靠在家種田所得收入，但耕種面積不多，生活比較拮據。

第三，這個階層從事本地兼業者不多，只有一戶從事本地零工，一年收入只在2000元左右，對家庭收入貢獻不大。第四，這個階層沒有能力開展夫妻分工或者代際分工，因喪偶或子女上大學等因素，這個階層往往處于貧困狀態。

在曙光村，貧弱階層的比例是比較低的，其形成原因首先是個體性的。而市場經濟的發展對這個群體的形成，也起到了一定的負面作用。那些原本只能依靠季節性土地收入的貧弱階層在市場經濟面前很容易陷入困境。從某種意義上講，城市化與市場化也推動了貧弱階層的形成。

四、農村階層分化對鄉村社會的作用和影響

在當前的農村生活中，上述階層分化不僅是職業意義上的，而且與基層治理主體直接相關。它們的形成機制各有不同，對村莊的穩定與發展具有不同的影響。

1　富裕階層對村莊社會產生很大影響

第一，它帶動了一大批人加入非農產業，推動了農村家庭經濟結構的轉變。第二，它將城市生活方式引入農村，推動了消費主義風氣進入鄉村。第三，它提高了人情進入門檻，將很多窮人排斥出其人情網絡，從而切割開與村莊的社會關聯。第四，它向外流動以及對村莊社區公共事務的冷漠削弱了基層治理中的社區動員能力。

2　貧弱階層在村莊社會的影響力十分有限

因為貧弱階層在村莊中人數極少，且處于邊緣地位，他們對于村莊社會所起的影響似乎不大。他們往往不愿意參與村莊的公共事務，而這種不參與也因其數量原因而很容易被忽略掉。然而在國家資源不斷下鄉的背景下，這個階層卻可能影響到基層工作的開展，尤其是在出現資源分配不公的時候，這個群體很容易受到不公正對待而產生不滿情緒，這種情緒會在村莊社區中彌散開來，從而影響到基層組織日后工作的順利進行。

3　半工半農階層是維系農村社會穩定的重要力量

半工半農階層根在農村，他們外出打工在很大程度上只是一種兼業。因此相對于基本脫離村莊的富裕階層而言，半工半農階層在村莊社會中擁有更大的利益關聯。這種利益關聯集中體現在外出務工失敗之后農民可以回到農村繼續種地，所以他們往往會努力維持與社區的人情往來，成為維護社會穩定的重要力量。而相對于“中農”階層而言，半工半農階層具有天然的不穩定性，他們就像“兩棲動物”一樣在城鄉之間來回游走，他們對于村莊社會總是處于若即若離的游離狀態，很難全方位地參與到社區生活之中。半工半農階層不能成為中國農村發展的接應力量，更為關鍵的原因在于他們無法適應基層治理的需要，甚至在很大程度上會影響基層治理的開展。村干部對這部分人比較頭疼，因為無論是過去的稅費收取還是現在的計劃生育，這些人往往都不好管理。

4　“中農”階層對村莊社會的穩定和發展起著直接作用，從而成為新時期鄉村治理的主體階層

與富裕階層、貧弱階層、半工半農階層相比，“中農”階層在村莊社會中具有最大的利益關聯，對村莊社會的穩定和發展起著無可替代的作用，是唯一有希望成為新時期鄉村治理主體的階層。第一，“中農”階層常年在村，保證了農村村莊社區有人在，土地有人耕種。第二，“中農”階層是村莊事務的主要參與者，他們要比其他階層的人更有動力去關心村莊發展，更有可能去維系村莊社區的穩定。第三，“中農”階層是土地的最主要耕種者，也是土地的最主要流人方，他們獲得更多的土地可以使其實現一定的土地規模經營，從而支撐起一個中等收入水平的家庭生活。正是依賴于“中農”階層種田的積極性，國家的糧食安全才有了穩固的保障。第四，“中農”階層可以較好地接應基層治理的需要。經濟基礎決定上層建筑，作為農村經濟社會的最大利益關聯者，“中農”階層有更大的動力去參與村莊公共管理。依賴并扶持他們作為基層治理的后備力量，這也許是中國農村政治未來的發展方向。

“中農”階層的形成在很大程度上建立在土地自發流轉的基礎之上，它是在市場風險中自發生長出來的。惟其自發，所以具有天然的適應性和靈活性。值得注意的是，在市場經濟背景下，中國農村問題主要是在發展與安全之間的博弈中展開的。一方面，固守傳統農業，放棄市場機遇，是不明智的。因為不進行適度的勞動力整合和土地的規模化經營難以推動農村經濟結構的升級。．另一方面，一味強調和推動勞動力的集中和土地的大規模經營，否定勞動力的適度分散，也是不可取的。因為整個中國經濟結構(包括農村經濟結構)升級過程的緩慢性以及市場本身的風險生對完全處于市場競爭中的小農家庭是非常不安全的。因此，實現勞動力的集中化與分散化的相互接應，并通過這種相反相成的關系實現農村發展的安全性，這是一個至關重要的問題。實際上，農村家庭在與市場經濟的博弈中已經生成了一套極具彈性的應對策略，國家政策在這方面不宜采取諸如倡導和推動資本下鄉以及強制推行大規模土地流轉等有可能引發嚴重政治社會后果的過激做法。在一些地方，“大資本打著統籌城鄉發展、建設社會主義新農村，或者發展現代農業、進行農業集約化經營等幌子，進入農業領域后，進行‘圈地’活動，然后把土地用作非農業建設。這實際上是權力與資本結盟下的共同謀利行為”。更有一些地方盲目推行大規模土地流轉，將大量土地集中在少數外來人手上從而形成經營大戶。這些外來經營大戶的經營思路是追求利潤，他們只關心利益而不可能在村莊扎根，與真正需要村莊依托的村民之間并無關系。因而這些做法不僅無法形成鄉村治理的可靠主體，而且破壞了“中農”階層的形成機制，使得構成村莊骨干力量的“中農”因土地流出而消失，村莊地緣共同體因此瓦解。這些現象值得警惕。

五、新時期鄉村治理的階層基礎

在人口流動的大背景下，誰可以引領中國農村的發展方向，成為新時期鄉村治理可以依賴的階層基礎，這是關涉整個基層政權從而也關涉整個中國穩定與發展的根本命題。通過考察江漢平原的村莊社會變遷，分析土地流轉對于村莊經濟、社會、政治層面的深刻影響，我們可以總結出土地流轉、階層分化與基層治理之間的內在關聯，從而指出中國農村發展的可能方向及其階層基礎。

新階層結構的興起是當前農村在應對人口流動與土地流轉的新形勢下出現的一種自適應機制，尤其是半工半農階層與中農階層的形成以及二者的互補，使得農村發展既能夠吸取市場中的資源，又可以將農村內部的資源進行優化配置。半工半農階層是一種兩棲式的經濟社會結構，一只手伸向市場對閑散勞動力實現有效率的變現，另一只手伸向農村保障大后方的穩定。“兩只手策略”的有效性在于它能夠在城鄉之間進行迅速調整和轉化。這種極富彈性的經濟結構很好地適應了市場經濟與小農經濟的性質，因此多數農村家庭都加入了這個階層。這個階層的適應性還體現在它能夠有效地在夫妻之間、代際之間進行勞動分工，隨時調整勞動力、資本在產業之間、性別之間、代際之間的分布，從而最大程度地提高經濟收益，減少經濟風險。另外，由于半工半

農階層能夠從市場中獲取資源，相對而言，它在農村資源的再分配中就可以給“中農”階層留下更大的空間。當然，半工半農階層在必要時也很容易轉化為“中農”階層。“中農”階層是在人口流動尤其是富裕階層開始在市場中獲得穩定生活來源的背景下產生的，它的形成在很大程度上依賴于富裕階層的土地流轉以及半工半農階層對這部分流轉出來的土地的不敏感。由于土地規模的擴大，“中農”階層不僅可以養活家庭，而且可以過上一個中等收入水平的體面生活。這使得他們有足夠的自信，愿意長期留在農村。“中農”階層因其生產、生活、理想直接與村莊緊密相連，而且形成了一個以其為核心的村莊利益關聯，因而，“中農”階層最有維護村莊利益的積極性。也正因如此，這個階層將會成為中國農村發展的最主要力量。就目前而言，“中農”階層還不具有穩定性，因為半工半農階層甚至富裕階層隨時可能把土地要回去。這種變動性實際上是當前市場經濟與農村社會博弈的一個過程，它是以多數人甚至所有人的安全為最后底線的，由此，不穩定的“中農”階層從這個意義上講反而是最穩定的。這種穩定不是土地權利的固化，不是個體私權的膨脹和不可侵犯――實際上私權的集中與固化只會損害整個社區的利益――而是多數人都可能成為“中農”，也都可能成為半工半農階層。當前階層的流動性對于中國農村的經濟轉型有利而不是有弊。

篇（2）

引言

基層工商管理人員隊伍素質的高低直接決定和影響著工商監管執法的質量。鄉鎮基層工商所處在工商監管執法的第一線，作為一線執法組織直接同人民群眾打交道，是展現工商形象的窗口。自工商行政管理體制改革以來，隨著形勢的發展和工商行政管理職能的拓展，工商系統監管執法重心已逐步下移到鄉鎮基層工商所，鄉鎮基層工商所監管領域更廣，執法任務更重。當前鄉鎮基層工商管理人員的素質的現狀來看，總體上是好的，是基本適應工商監管需要的。但是也存在一些鄉鎮基層管理人員素質方面的問題，在一定程度上影響著鄉鎮基層工商管理所的執法效率與質量。

1 鄉鎮基層工商管理人員素質存在的問題

1.1 法制意識還不夠到位

一些鄉鎮工商基層執法人員對依法行政的意義認識不深刻，法制觀念不強。受傳統思維和工作方式的影響，大部分基層工商人員對工商工作的認識僅僅局限于兩費的收取和個體工商戶的登記、年檢等表面管理工作。他們這些鄉鎮基層工商管理人員的法律意識淡薄，缺乏依法行政的意識，要么認為行政相對人違法了就應當接收處罰，有處罰必有罰款，認為執法就是“執罰”；要么無視行政程序法的規定，認為只要適用法律法規正確，是否按程序辦案無所謂；特別有個別領導中還存在著以言代法的現象。法律意識的淡薄導致基層工商執法監管的錯位。加上執法過錯責任追究不力，又使這些人心存僥幸，缺乏工作壓力。

1.2 執法觀念的錯位

1.2.1 具有利益執法的現象。鄉鎮基層工商執法人員受社會不良風氣的影響，加之基層工商人員是由“經濟人”組成的，有追求利益最大化的傾向，導致趨利性執法。特別是工商體制改革前收費罰款“多收多提”的經費保障模式，在一定程度上鼓勵、慫恿了工商執法人員罰款隨意裁量、以罰代刑等嚴重腐敗現象。也導致了有行政執法行為必有行政處罰，在鄉鎮基層工商的執法監管中，過度的依靠罰款來作為監管的手段，行政指導、行政建議、行政告誡等柔性執法手段很少使用。為了完成上級安排的任務，為了保證自己的工資，會出現對違法行為收取罰款后，不取締讓其繼續經營的執法錯位現象。雖然罰款卻不取締，是為了以后再罰款的需要。鄉鎮基層工商人員為了完成收費罰款任務，甚至會有更嚴重的違規收費的行為，如有的基層部門利用企業年檢之機搭車強行收取企業會費或其他費用，在這種“一切向錢看”的工作目標指導下，鄉鎮基層工商的執法行為偏離了工商行政管理市場監管的大目標。

1.2.2 缺乏民主意識。表現執法辦案過程中，不能做到嚴格履行行政告知、聽證告知程序，主動維護行政相對人的合法權益，甚至把行政相對人陳述、申辯的權利僅僅當成一種形式，不耐心聽取行政相對人的陳述。這種以管理者自居，對行政相對人“冷、硬、橫”的作風對于工商部門市場監管目標的，實現是極其有害的。

1.3 知識結構比較薄弱

隨著工商監管重心下移，基層監管領域不斷拓寬，要求現代工商人員不但要能熟練運用幾十種常用法規，還要懂得企業經營常識，具備財務查賬能力和基本的計算機操作能力。而傳統的鄉鎮基層監管工作，對工商人員的法律法規水平要求不高，鄉鎮基層工商人員對法律法規的掌握運用，僅僅停留在《城鄉個體工商戶管理暫行條例》和《無照經營查處取締辦法》等少數幾個法規上。對比轉型升級監管工作要求，目前基層工商人員知識結構顯得比較薄弱，不能適應現代化監管需要。因為對于“兩虛一逃”違反《公司法》的行為，需要檢查企業的會計賬目，才能發現其違法行為，違法行為較為隱蔽，如果沒有專業的會計知識，很難取證。專業會計知識的缺乏，導致對違反《反不正當競爭法》的商業賄賂等行為的查處也較為無力。

1.4 業務技能不強

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號]D422.6；D631.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

0 引 言

農村基層社會治理指的是在村民委員會、鄉鎮政府或街道辦事處領導下，由眾多村民參加，規定社會行動、調節社會關聯、緩和社會沖突、處理社會難題以及維持社會治安的活動。與廣義上的社會治理相比，農村基層社會治理更加貼近于現實社會，因此，我國農村基層社會治理創新更加有利于村民。

1 我國農村基層社會治理存在的問題

1.1 壟斷問題

我國農村基層社會治理存在嚴重的壟斷問題，特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發生，導致各活動分開進行，效率非常低，由此造成農村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，農村基層中缺乏一些固有的社會項目，而政府機關中卻擁有充足的項目內容，政府和農村基層嚴重不統一，進而使政府機關的項目得不到更好的運用，進一步拉大了農村和城市的發展距離。

1.2 脫節問題

我國農村基層社會治理存在的另一個問題就是脫節問題，主要是由政府機關帶動的，政府自身直接滲入與間接調節之間出現脫節問題，換句話說，政府只關注直接滲入功能而忽略了間接調節的發展。由此導致農村基層組織嚴重脫節于社區組織，也就是只關注城市居委會的建立而忽略農村村委會的培養，使居民治理觀念嚴重欠缺。

2 我國農村基層社會治理創新的必要性

2.1 建設國家治理系統的根基

我國的國家治理系統屬于非常繁雜的集體構成，涉及數目繁多的主體項目，比如：大方面的政府機關治理，稍微小方面的社會單位治理還有最本質的農村基層社會治理等，都是國家治理系統的部分。

從根本上來說，社會治理系統的創意之處就體現在由傳統意義上的“大的政府，小的社會”轉向成最新出現的“小的政府，大的社會”。其實，要想從本質上達到我國倡導的“大的政府”狀態，務必要高度重視農村基層的作用，把政府的治理、農村基層的自治及社會單位的治理有機結合起來，同時要注意重點突出，主次分明。因此，農村基層社會治理屬于我國國家治理系統的根基，必須要奠定好根基才能夠建造出穩固強壯的國家。

2.2 建立服務型政府的需要

據了解，曾經有過很長一段時間，我國的政府機關都是社會的管治者，經常運用自身的各種權力，擬定相關策略，對社會中的一些行為進行管理，有時甚至是強制管理。后來，市場經濟體制日益取代了計劃經濟，在社會中發揮更加重要的作用，管治者身份的政府漸漸滿足不了社會的需求，迫使管制型政府朝著服務型政府發展。

農村基層社會治理對于建造服務型政府起到非常關鍵的作用。首先，將人的利益當成首要利益，牢記“以人為本”是服務型政府的重要理念，要帶動村民的自治；其次，政府機關要適度下放權力，給農村基層相關部門更多的治理權。另外，當真正實施農村基層社會治理創新時，鄉里或鎮上的負責人要適當將相應的權力轉交到具體村民委員會手中，擬定策略時要以遵從少數服從多數為原則，更好地促進服務型政府的設立。

2.3 能緩解多種社會沖突

當我國邁入社會體制轉型的快速發展期，急速化的發展勢必會造成許多社會沖突的出現，比如：社會上欠缺完善的保障系統、強迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當等矛盾，綜合分析這些問題發現造成這些現象的主要原因是，農村基層農工的權益得不到很好的庇護。

著名科學家科塞提出了“安全閥”理論，指出應該用農村基層社會治理來緩解社會上的多種沖突，維持社會的安穩秩序。他指出，通過農村基層社會治理能夠緩沖社會中各種大小沖突。

3 我國農村基層社會治理創新的方向探索

3.1 我國農村基層社會治理創新的具體方向

經過多次調查與考究，得出我國農村基層社會治理創新的整體方向和目的是完善我國治理系統與提高治理實力。農村基層是我國發展的根基，農村基層社會治理系統的完善與實力的提升是我國社會發展的根基。在現階段，我國農村基層社會治理的具體方向是，在國家適度調控的基礎上，靈活推行村民自治，由此實現我國農村基層社會治理的創新以及推動我國社會治理的現代化發展。其實，我國農村基層社會治理創新的方向，就體現了農村基層和當今社會身為治理者的多樣化，其整治構成漸漸脫離單一的政治化監控，朝著互相調節、資源共享的方向發展。另外，該方向也彰顯出社會治理機制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地達到我國農村基層社會治理創新的目的。

3.2 我國農村基層社會治理創新方向的詳細內涵

我國農村基層社會治理創新的方向，詳細來說，表現在以下幾個方面。第一，社會治理主要負責人的非單一化，也就是我國農村基層自治的負責人除了政府部門以外，其余的非政府機關，像公司單位、村委會或居委會、村民或居民等都可以變成社會治理的主體而非客體。而且，這些能夠作為社會治理主體的角色在具體的范疇內都擁有一定的權力和地位，都可以根據自身的觀念促進其余各種組織間的調節。第二，社會治理的構成呈現網格化趨勢。如今的農村基層社會治理不再是以往那樣的單一化模式，而是擴展成了各個治理對象的網格式路徑，重新打造了農村基層社會治理的手段方式，更好地促使政府機關和農村基層之間權益和權力的配合與調節，進而提高農村基層社會治理的實力和水準。第三，社會治理的機制更加理性化。正式實施該方向舉措時，政府進一步改進和健全了多種機制與策略，以便推進自身在管制活動進展中的程式化與理性化等，從而提高農村基層社會治理的固定性、堅守性與理性化。第四，社會治理更加民主化和法律化。當今社會是法治社會，社會治理也重點要求公民要根據法律有秩序地參加民主，要將法治當成準則與根基，經過觀念、機制與科技上的創新，進一步帶動農村基層社會治理手段的法律化與民主化。第五，社會治理使用的科技更顯現代化。經濟的快速發展帶動科技的進步，現代高科技產品數量繁多，高科技技術手段也是更加先進，我國農村基層社會治理也使用了基于電子網絡的當代高科技手段，將其運用在生活中的方方面面，提升了社會治理的效率。

4 結 語

本文通過探討在我國農村基層社會治理中尚且存在的問題，認識到進行社會治理創新的必要性，最終得出農村基層社會治理創新的方向和目的。其實，在經濟快速發展的今天，任何事情都在變化，同樣我國農村基層社會治理也不可能一成不變，所以對其實施的創新程序也不應停止。當對于農村基層的社會治理構成進行改革時，不單單要限制在政治與社會上，還要更多的關注農村基層的發展，防止出現因策略不當而發生工作成效降低問題。同時，我國要善于綜合協調農村基層的內外部組織單位，時刻加強農村基層本身的公共服務意識和成效結果。

主要參考文獻

[1]劉凱強.轉型期基層社會治理矛盾及其創新探究[J].吉林工程技術師范學院學報，2015（7）.

篇（4）

我國多個地區近年大旱，其實是治理性干旱，其實質是鄉村基層組織的治理困境。二十多年來，尤其是稅費改革以來，南于多村基層組織治理資源喪失，治理職能向經濟增長指標過度傾斜，造成治理責任嚴重錯位、缺位。而且，長期以來的鄉村治理內卷化造成鄉村利益共同體不斷強化，基層組織缺乏對不關切自身利益事務的積極性。這使基層農村水利困難主要表現為“三無難題”，即無錢修水利、無能力用水利、無意愿管水利。

首先，基層組織無錢修水利。分田到戶后，國家對農田水利投資嚴重不足，鄉村集體經濟不斷式微，在以市場化為導向的改革中，鄉村中小水利設施長久失修，堵淤塞積日益嚴重。

1988年“萊蕪經驗”向全國的推廣，標志著國家對農田水利的政策發生重大變化。之后，1988年水利部《關于依靠群眾合作興修農村水利的意見》，1996年國務院《關于進一步加強農田水利基本建設的通知》，其基本方向都是“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”，以水費養水利，而國家財政對農田水利的投資和人力投入大為減少。：2003年開始的稅費改革取消了“兩工”和共同生產費，由于基層組織收不起水費，這實質是基本對農田水利實施“斷奶”。

結果是，各地中小水利設施“被承包”、“被買賣”，能盈利的水利設施則被部分人占有，不能盈利的給了村組，后又被分包給個人，或是逐漸被荒廢了。

其次，基層政府也無能力用水利。稅費改革之后，基層組織由于普遍面臨治理資源缺失、手段缺乏的困境，治理能力幾乎完全喪失，造成不能有效治理鄉村利：會中的釘子戶或搭便車行為。其后果是：由于鄉村組織無法提供基本的生產公共品，農戶只有自己挖堰打井建小水利求生。進而又導致大、中、小水利之間在缺乏組織協調的情況下陷入惡性循環。

以上兩點是兩湖、安徽、江西、豫南等江淮農區的真實寫照。

最后，基層組織還缺乏治理農田水利的主動性與積極性。長期以來，我們對基層組織和官員的考核過多地關注于經濟增長，而忽視了為農民和農業生產提供公共品服務。更嚴重的是，基層組織形成了上下級之間的利益共同體，而中央、省等上級政府又因信息不對稱無法對基層組織和負責人真正問責。

總之，應該明確農田水利面臨的問題不僅僅是硬件設施問題，更重要的是軟件的機制與組織建設問題。國家萬億投資要收實效，就必須將硬件設施完善及軟件組織和機制建設有機結合起來。其核心在于恢復和強化鄉村組織，并動員農村將過剩勞動力投入到水利興建的大潮中，而避免大興機械替代勞動力投入。

篇（5）

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。

1 鄉村治理研究的主要觀點

1.1 鄉村治理內涵

在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。

1.2 鄉村治理機制

由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。

1.3 鄉村治理模式

陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。

1.4 鄉村治理路徑

張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。

2 鄉村治理存在的主要問題

2.1 基層民主建設滯后

因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。

2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明

歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。

2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕

在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。

2.4 其他方面

劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。

3 完善鄉村治理的對策

3.1 推進基層民主建設，完善村民自治

李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐

在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。

3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習

張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。

4 結束語

綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。

參考文獻：

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篇（6）

一是公共法律服務體系建設緩慢。我區公共法律服務體系建設在鄉（鎮）一級尚能依托鄉鎮司法所完成建設和運行，但村級公共法律服務工作室建設滯后，作用發揮不足。基層法律服務人員不足，難以做到專人專職，同時從業人員水平參差不齊，律師參與村(社區)法律服務工作有時也只是為了完成基礎任務，部分法律服務工作者能力不足，不能提供有效法律援助，切實解決群眾需求。

二是依法治理工作水平有待提升。個別單位對推進法治建設工作重視不夠、推動不力，滿足于完成規定動作，統籌推進不到位，主動創新意識不足，依法治理成效不明顯。部門間缺少聯系，在基層法治建設中存在“單兵作戰”現象，缺少集成效益，缺少資源整合及資源共享，存在一定的資源浪費。

三是基層干部法律素養有待提高。部分農村基層干部對現行法律一知半解，法律知識普遍缺乏，法治意識普遍淡薄，習慣于執行上級交待的工作任務，以“實干”和“實效”為原則，一般不認真研究政策和法律，甚至偶爾存在不依法辦事的情況，不能正確引導群眾尊法學法守法用法。

四是基層群眾法治意識相對淡薄。一些群眾文化水平低、法律意識相對薄弱，習慣于習慣，法律知識缺乏、法治觀念淡薄，依法自我保護意識不強、依法維權意識不足，遇事找法情況不樂觀。在自身合法權益受到侵害時，不能正確反映訴求，一般不通過法律途徑，習慣于自行解決或者選擇上訪甚至作出過激行為，導致違法犯罪。

五是普法宣傳尚未真正深入人心。普法宣傳一般情況下難以適應群眾對法律的多樣需求，普法工作仍存在普法形式單一、缺乏針對性、宣傳工作缺少深度、實效性不夠強等問題，導致群眾對普法活動的熱情降低，關注停于表面。部分單位“誰執法誰普法”普法責任制落實不到位，普法僅滿足于完成規定動作，某些普法宣傳活動甚至存在形式大于實質等問題。

二、工作建議

一是加強部門聯動，形成工作合力。要加強與城鄉基層綜合治理、精神文明建設等部門聯系合作，建設法治鄉村，統籌推進基層示范創建，特別是在陣地建設上要統一謀劃部署，避免多方設計造成資源浪費。以“民主法治示范村（社區）”建設為載體，通過典型示范，引領帶動法治鄉村建設，積極動員鄉鎮、村社持續深入開展基層法治示范創建活動。

篇（7）

社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響

國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。

發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。

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中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現于1991年國務院作出的《關于加強社會治安綜合治理的決定》。“一票否決”制形成之初被運用于在社會治安綜合治理、計劃生育、環境保護等具有重大戰略意義的行政領域，其后為各級政府所效仿，成為督促下級政府完成上級任務的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績效考核機制中。“一票否決”制成為一種廣泛的制度現象，可以從以下幾個方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經典科層制理論認為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和可預期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規和明確規定的層級制來協調專門化的權限和行動，以強調非人格化和理智上可加分析的規則來確保組織運作的公正與理性。而在中國基層政治的壓力型體制下，一級政治組織為了完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。黨委集權、黨政合一，利用垂直權力、以責任制為網絡，并以政治或物質獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的政策決策和執行模式。“一票否決”制適應了這種行為習慣，并將之推向極致。

二、層級指標評價體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵機制，使得一級政府需要向上負責的而不是向下負責。隨著考核指標的不斷增加，逐漸轉變為主要生產“考評性 ”產品 ，而非服務型公共產品。鄉鎮政府對上要接受上級考核 ，對內要考核工作人員 ，對下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分數制的。這種問責體系運行的結果是為考核而工作 ，以致鄉鎮政府的工作只與考核相關 ，而與鄉村發展的實質進程無關。

“考評性生產”導致基層政府供給服務型產品的意愿下降。這與稅費改革后鄉鎮政府的財力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補償和有效的調控機制，難以糾正社會利益分配的不均衡，增加社會不滿，造成社會成員的政治冷漠。第二，基層社會政治民主化建設緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達和維護自身權益的體制內途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現體制外的“自力救濟”。第三，公共行政主要靠政策推動。政策推動型治理曾在很長一段時期內起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應變性和“人在政舉”的困境，缺乏長效的制度建設。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農業稅取消后，鄉鎮政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現狀與服務型政府要求之間的矛盾；所承擔任務的復雜性與自身財力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執行上級意志與吸收順應基層百姓意愿之間的矛（下轉283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢下，基層治理呈現了如下特點：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費改革后，鄉村組織在現實條件的約束下，無法立即轉型成為服務型組織，處在一個比較消極的位置，這導致了鄉村治理邏輯發生了一個根本性的轉變。因為維護農民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農民發生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學者發現，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉鎮政權組織自身的權力運作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當的還是非正當的，均可被鄉鎮借用，并且，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點”，目標替代現象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級指標性任務而不擇手段，工作方法偏激或簡單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認為 ，政府同時也是“經濟人 ”，具有自身的利益以及逐利動機。 人治色彩越濃，政府的逐利動機越強烈，經濟人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變為一個既超越鄉村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體，“選擇性治理”的問題隨之出現。基層政府有選擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現出超強的行動能力，同時對自己不利的工作放任不管。在稅費改革，基層政府財力緊張的大背景下，這種現象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個意義上來說，“一票否決”制正是上級政府基于對下級政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項目的增多所帶來的工作形勢和干部心態的變化，這項制度本身的效用呈現邊際遞減的趨勢。在一個激勵的峰值后，基層政府的工作態度重新轉向怠惰。工作風險的提升和考評的無限制增加還助長了尋租行為和請托瞞報的風氣。

然而對于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結論。因為在前文中已經論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結果，而非它的原因。以治理的禁令為例，在大部分地區，關于群眾的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡單粗暴地侵害居民利益的行為。“一票否決”制作為一種單一手段，其效用短時間內難以取代。實踐僅僅證明，僅靠一種技術性手段，無法真正從根本上扭轉當下的基層治理局面。

參考文獻：

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20世紀末，因社會轉型而加劇的“三農”問題突出，鄉村治理遭遇新的挑戰。在此過程中，稅費征收成為一個突出問題，它以農民負擔成為影響國家和農民的關系及“農民真苦，農村真窮，農業真危險”為表述特征[1]，引發政學兩界對“三農”問題的高度關注。正是在這樣一個歷史背景中，《小鎮喧囂》選取了最能代表這一歷史時刻特征的一組故事來展示底層政治的實態。這些故事細致繁復，曲折生動，卻又鑲嵌著始終為學界所關注的問題，即現代國家治理中國家與農民的關系，從而讓這部以解釋見長的“小敘事”作品承載了許多人力圖在大視角下探討的問題。

進入“小鎮”這一“鄉域政治”的場景，我們發現作者所呈現給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權力“倒置”圖景：

征收讓基層政權成為討要者，而農民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。[2]（p.608）這種奇特現象出現的背景在于國家為了政治形象的塑造而三令五申不準強制征收，這樣，基層政權與農民之間圍繞征收而建立起來的日常互動的主動權轉向農民，制度結構上的強者（基層政府）轉化為微觀鄉域政治行動場景中的“弱者”。

農業結構調整讓“政府”成了“包工頭”，農業結構調整本來是基層組織積極引導農業經濟轉型的利民措施，但是當這一利民措施成為上級考核指標與各級領導的升遷掛鉤，就轉變為一項所有風險都須由政府來承擔的行政“工程”，政府由引導者變成了“包工頭”。諸如小鎮的藠頭種植：鄉鎮政府承包了所有花費，保證所有風險都由政府承擔，在鄉村干部多次動員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉眼而過，結果仍然延續“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無收。農民的反應很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區里。小鎮“政府”雖然認為責任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農民的不配合和所有風險兜底，這幾乎成為農業結構調整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現問題“政府”就是必然的“冤大頭”，——政府因為強勢和主動要為弱勢和消極買單。

農民與基層政府的強弱勢糾纏是中國“社會”的某種常態：一方面，農民從無數的歷史經驗和現實教訓得出的一個顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認弱勢；另一方面，他們也從弱勢的角度出發，發展出的一系列日常權力技術—抗爭術，講“理”不講“法”。“反正我沒有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強勢權力在自認弱勢者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對弱勢者“耍賴”的相對無奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉”等作為國家政權建設一部分的治理活動在具體操作層面上沒法進行。當基層組織的正式治理技術失效，農民再進一步借助國家大政策“以弱逼強”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權退—民權進”的農民反制現象，并不意味著“民權”真的進了，“社會”真的強了，而是農民在當前特定“社會”條件下，以自認弱勢為前提對制度裂隙與政策不接軌的利用[2]，相應的，只要基層政府做出適當調整，放下身段，當當“青皮手”，農民在爭取到一定利益之后還是要配合的。

在小鎮開發過程中，上述邏輯表現的尤為突出：

當前政策規定土地屬于集體所有，但是實際上村級組織根本沒有能力在土地開發中集合全體村民意見，代表他們與開發商談判，而單個農民與開發商談判成本太高，所以鄉鎮政府進入成為了主導者，成為介于開發商和農民之間的真正主角。由此在各種經濟開發的利益分配中由政府掌握主動，呈現出政府得大頭、農民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局[2]。農民可以對土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當讓步之后就完全可以對“無理取鬧”者置之不理，他們自然會散去。

石場老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對“青皮”手段的運用。糾紛發生于一群合法經營的采石場業主與從事土地開發的區、鎮政府之間。政府原來出于發展經濟的角度支持采石，后來發現土地出讓利益更大，采石破壞了開發區的生態環境，影響到土地出讓，遂由原來的支持采石轉為關閉石場，并屢次反復。最后政府下定決心真正執行時，石場老板感覺投資過大關閉又不合情理，政府也不愿意承擔賠償責任，遂致糾紛。石場老板們也知道依靠訴訟會失敗，就聯合起來通過上訪來使問題擴大化，自然政府也是應對有方。當石場老板上訪有理、有節，依據“規則”來進行時，政府進行了適當讓步；當老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時，政府變得強硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關閉有獎勵，晚了就強行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團，優厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯盟。

可見，基層政府在化解當下諸多內外矛盾時被逼從原來的“權力持有者”轉換為“權力經營者”[3]角色，所謂的權力關系的“倒置”實際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對角色和行為反差不理解的表現[2]（p.614）。當小鎮的農民和政府官員已經直面現實生活，發展出新的權力運作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權力關系出現“倒置”。事實上，誠如小鎮作者所言，農民的權力并沒有增強，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現了新的權力格局和運作模式。

這種局面的形成與國家政治治理內含的中央-基層-農民的三角關系有關，從權力角度而言，三者的強弱關系是順序的，中央最強，基層政府次之，農民最弱；從政治合法性的角度而言，農民最強，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強弱關系的糾纏制造了稅費改革中的各種倒置現象。稅費改革意味著中央政府轉變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來具體的財政目標，相應的基層角色逐漸要從原來壓力體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關。被剝奪了“暴力執法”的權力基礎之后，基層政府“自然的”對強勢的中央表示出“弱者”姿態，對中央的“倒逼”式改革進行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執行對自己有利的政策、消極對待改革、盡量減少或不向農民提供公共服務[4]。基層政府使用本來屬于農民的“弱者武器”[5][1]，其前提是權力關系上對中央政府的弱勢，正如農民對基層政府的弱勢一樣；不同的是，新時代的農民出于對中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費改革中對政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強”，讓基層進退失據；面對權力關系相對中央的弱勢和合法性方面的絕對弱勢，基層政府只能以“青皮”待之，以對中央的示弱來消解權力的緊張，以對農民的自我矮化來消解合法性的緊張，以此為基礎利用各種手段來包裝相對農民的權力強勢，以此來應對稅費改革所造成的上下擠壓。在這個過程中，農民的變強只是擁有了更多的道義資源，從權力關系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權力和合法性來謀取稅費改革后難以為繼的自身組織運作。

市場因素的進入為上述權力關系運作開辟了新的空間。中央對經濟發展的認定，基層對運作經費的渴求和農民對生活改善的需求，使得市場利益關系成為新的權力運作核心。稅費改革破壞了原有的權力平衡，中央、基層與農民都在重新定位強弱糾纏，市場因素的進入更加劇了這種混亂。原來在稅費征收中的反復談判開始轉移戰場，而經濟開發關鍵性因素——“土地”、“石場”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運作空間。鄉官、老板和鄉民都希望在如土地開發中為自己謀取最大的利益，小鎮也成了圍繞利益進行權力博弈的競技場，行政建制的機構成為各方利益談判的最好平臺，基層政府終于獲得了新的生存基礎。市場化因素進入之后，以經濟發展為最高目標，原有壓力體制下的全能“國家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會”來運作，而集體所有制讓小農和村官們失去了與各級老板的談判資格。在這個國家與社會的“空隙”中，小鎮政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關系，農民的反制技術也就有了用武之地。但是無論基層政府、農民還是老板，其實都沒有土地等物的最終所有權，所以他們爭吵的真正目標只能在于利用原有“國家”將“自己”的利益最大化，在這個過程中，基層政權治理效績的削弱，社區公共利益的犧牲，其實都不難理解。在國家與社會難分難解的混沌狀態中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標上，政權治理者與被治理者陷入了一種雙輸的循環中[2]（p.610）。“強國家–強社會”的互動與雙贏的目標在這里演變成了“弱國家—弱社會”的排斥與雙輸的局面。

以宏大的“國家—社會”的結構性框架，很難真正呈現國家與社會混沌狀態中強弱勢糾纏人物的生動表演，只有以“事件—過程”的分析把國家與社會的實體轉化為具體的官員，國家與社會才可以出現其具體的原型[6]。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實得以展現，很多停留在表層的宏大話語被最終解構，我們看到了國家與社會混沌狀態中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準“叢林”境地[2]（p.629），國家政權建設的最終目標任重道遠。

二、政權建設：發生中的權力文化網絡重建

源于歐洲近代經驗的國家政權建設概念，意指多中心的、割據性的權威體系逐漸轉變為一個以現代國家組織為中心的權威結構過程。實際上，國家建設始終貫穿于整個20世紀的中國現代化進程之中，甚至可以說，中國現代化是圍繞著國家建設這樣一項主題展開的。傳統上人們也總是傾向于用國家權力不斷深入基層這個視角來解釋建國后基層治理的變化，但是，上述理論對當下基層治理現狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀90年代以后，隨著方法論上“事件—過程”分析策略的引入[7]，以及對鄉村治理社會基礎的深入研究[8]，我們發現基層政權并未按照現代國家政權建構的規則治理鄉村，基層在治理中凸現的是一種鄉土性和地方性。張靜則認為國家只注重目標和結果，并不特意闡發一種不同于地方的治理原則，一切由地方創造——這種做法使得基層政權除了利用國家合法化之外，并未真正共享一種治理原則[9](p.294)。無論如何闡釋，當下基層治理與國家政權建設的張力成為大家公認的一個事實。

從歷史發展來看，西方社會的治理經歷了一個從基督教牧師權力的發展到圍繞國家理性治理術的轉變，之所以可以實現這種轉變，源于西方社會的自主法律傳統系統化推進，并形成了一個強大的知識和制度系統，治理的展開亦以此為基礎。市民社會的逐步發育，型構了國家與社會的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進[10]。傳統的中國社會則處于一種“皇權不下縣”的集權體制下，對于分散的小農而言，“天高皇帝遠”是常態。為使權威滲透于鄉土社會內部，在帝國的體制下形成了“士紳社會”，成為國家治理的基層秩序基礎[11]。基層士紳多出身于鄉土社會內，面對的也是一個熟人社會，管治方式繞不開“鄉里鄉親”的面子，法律相對失效。鄉村內部日常事務的處理成為地方士紳的“俗務”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國家與地方形成了一種相對分割的管轄權力。與國家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會中形成的威望來治理鄉村，社會秩序主要由、家族條規、鄉村規約等地方文化支撐，帝國既依靠這些文化網絡，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國家與地方士紳社會的分合系統。

建國后，尤其在時期，以現代民族國家為指向的政權建設急速行進，舊有的權力文化網絡被打破，直接的政治權力無孔不入，整個社會生活高度政治化，20世紀的中國政治也從傳統的權威主義系統轉變為全能主義系統[12]。從空間上看，這一過程往往表現為國家政權對鄉村社會的全面滲透和改造，原有的權力文化網絡被拆解，新的以民族國家意識形態為核心的權力文化網絡強勢伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對簡單的意識形態化權力文化網絡支撐，20世紀80年代以來，隨著改革開放中政治體系的自我調整，全能主義政治體制及其權力文化網絡逐漸退出了歷史舞臺。

鄉鎮政府逐漸成為國家在鄉村的人并獲得正式的體制化權力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發生的。20世紀90年代村民自治的推行，是國家希望在現行體制下完善對鄉村治理的新舉措。有學者認為，村民自治是國家政權重建鄉村社會的一種嘗試，是國家有意識地利用、開發鄉村傳統資源，恢復鄉村“權力的文化網絡”的努力，冀望在其基礎上重建政權合法性來實現對鄉村社會的有效治理和整合[13]。有學者進一步指出，隨著全能主義國家權力從農村社會的部分撤退，國家在農村的權力弱化，農村基層組織出現了大面積的癱瘓，在基層政治中出現了普遍的“正式權力的非正式運用”的現象，如稅費收取中的軟硬兼施，鄉村訴訟案中的“炕上開庭”。在對這種現象進行解釋時，學者們認為，基層官員通過對正式權力之外的民間權力資源的巧妙運用強化了國家權力，從而強化了國家政權在農村中的權力效用[14]。這些分析傾向于強調國家權力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網絡”自我強化，國家政權建設中的“強國家—弱社會”的邏輯仍在推進之中。

《小鎮》則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀之初稅費改革的深入，國家政權建設中“正式權力的非正式運用”似乎呈現出“弱國家—弱社會”的新邏輯。試看以下比較：稅費改革前，“干部進了屋，數字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”；稅費改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”[2]。作者認為場景內涵的改變，表明在這場權力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時，陷入了一種權力運作失效的境地[2]。權力的“非正式運作”意味著公共權力的去公共化過程，意味著公共權力治理權威的自動放棄或喪失[2]（p.101）。這種“正式權力的非正式運作”在這里并不是強化了國家權力，而是一種無奈的放棄。

究其原因，還是因為稅費改革使鄉鎮基層政府陷入了新時期正式權力與權力文化網絡的雙重困境。從正式權力的角度而言，基層由原來全能體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權力文化網絡的角度而言，稅費改革中鄉鎮基層是承擔道義責任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權力運作的文化網絡資源可言？

過往的很多研究者都將政權建設被削弱的全盤責任歸于基層政權，而鄉鎮政府在工作中面臨的權力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對于政權建設的正常發育是非常不利的。要理清鄉鎮的治理邏輯，就要去思考他們所面對的問題和境遇的真實性[2]（p.86）。

抱持此種姿態，我們對小鎮“開發”中的種種作為就會有更清晰的認知。在以“土地征收”為主的開發過程中，各種不軌行為似乎來了一次總爆發：鄉鎮干部希望不斷壓低農民的補償，自己可以獲得更多的收益；農民們也不甘示弱，他們以“種房”來賭開發——利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權力運作成為主流。對此，小鎮作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經濟利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權建設的新內涵。

稅費改革完成后，作為國家一級政府的權力機構必須重新尋找正式權力和權力的文化網絡的合法性來源。小鎮政府已不再具有全能政治時期所具有的強制權力，國家的支持難以彌補稅費取消農業稅中損失的資源，在問題實在難以解決時，小鎮政府尋求正式權力資源和權力的文化網絡支持成為必然出路。搞開發、結構調整等經濟發展，構成了小鎮正式權力的合法性基礎，而以此為導向，權力的文化網絡則無所不用。對農民的“點發”，對石場老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對灰色勢力的利用……“這些人一出現，農民立馬就規矩了”[2](p.717）。

對此，我們可以認為新形勢下政權建設過程中權力文化網絡的重建正在發生，雖然灰色化肯定不應該成為其方向，但是對此的深入分析能夠昭示出政權建設新的可能性。以往國家政權建設學說遮蔽了基層政權自身建構的治理邏輯，基層其實在不斷的按照鄉土社會的邏輯規則與自身的生存理念進行治理技術的重組，因為只有如此才能適應底層政治環境中的生存邏輯。在這個意義上，取消農業稅并不能真正解決治理危機，只是提出了新形勢下政權建設的新問題，同時也催生出政權建設的新方向和新思路。

總之，現代的科層體制在面對龐大而分散的小農時，要達到一體化的治理目標成本極高，目前國家政權建設中的基層治理，不借用底層的權力文化網絡資源就難以達成任何目標，但是，過于依賴底層，尤其是“蠻”和“橫”的底層文化，也許就會使各種灰色勢力有機可乘，并最終改變政權建設的方向。對此，國家如何應對？是聽任鄉鎮及底層文化自我浮沉還是逐步將其引入更加規范的發展軌道？正在發生權力文化網絡重建的小鎮還會有什么樣的故事？這些故事如何延續？仍然是值得我們記錄和思考的問題。

余論：小鎮的故事還會繼續，基層政治的前途仍然在徘徊中前行，也許如蘇力所言：歷史究竟如何發展，究竟會形成什么樣的制度，如何形成，這類問題對于身在此山中的愿意思考并且有一點反思能力的當代人來說，大約總有某種無能為力之感[15]。但作品對治理過程的具體描敘，無疑使研究者推進了對當下鄉村治理的認識。

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篇（10）

此外，竹溪縣在春節、中秋節、端午節等傳統節日實現文化惠民常態化。通過文藝演出、戲劇展演等群眾喜聞樂見的形式，豐富群眾節日文化生活；深入基層開展“文化三下鄉”活動，送戲進社區、進校園、進鄉村，送春聯進農戶，深受群眾喜愛；著力打造文化“本土樂”，組織群眾性文體活動，免費開展文藝表演。加大獎補激勵力度，促進山二黃展演中心創作精品劇目，利用流動舞臺車經常下基層演出；每年組織舉辦業余籃球聯賽、象棋聯賽、羽毛球賽、自行車賽和“迎新春”萬人長跑比賽等大型群眾體育活動，營造全民健身的濃厚氛圍。

竹溪縣委書記余世明表示 ：竹溪縣基層文化建設是學習和落實系列重要講話的重要方式，也是竹溪“黨建+生態建設+文化傳承”夯實基層治理的重要抓手。該縣各個鄉鎮文化站免費開放，并積極探索建設鄉鎮文聯，該方案已于2015年全面啟動。現在全縣15個鄉鎮均建立了文聯機構，圍繞鄉鎮特色，組織開展地域文化研究、傳承和創作等系列活動。向壩鄉文聯成立了向壩民歌研究會，以向壩民歌的傳承和保護為重點，組織開展民歌賽、民歌會等活動；匯灣鎮文聯成立了貢茶文化研究會，依托貢茶故里，發掘梅子貢茶的歷史文化；蔣家堰鎮則以寨堡文化為方向，成立了寨堡文化研究會。這些文化研究會聚集了鄉鎮文聯的人氣，擴大了創作隊伍，豐富了鄉鎮文聯的工作內容，使許多沉睡的地域歷史文化得以重放光彩。