時間：2023-08-14 17:09:36
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二、更名、擴編、增責是地方政府金融監管體制改革的主要方式與實現路徑
首先，由于在我國并不存在一個綜合性、統一性的中央的金融監管部門，故各地方政府金融監管機構的名稱并不統一，如“金融工作辦公室”、“金融服務辦公室”、“金融監管辦公室”以及“金融監管服務中心”等名稱。更名是各地方政府金融辦推進地方金融監管體制改革的重要方式之一。例如，廣東省金融服務辦公室更名為“廣東省金融工作辦公室”，北京市金融辦更名為“北京市金融局”，從而，金融監管權也隨之得到適當擴大，服務地方經濟金融的功能也得到一定健全。地方政府金融監管機構重視金融協調、服務和培訓的職能，密切聯系地方金融實際，注重強化金融產業規劃、金融政策實施、金融市場體系建設、和新興金融機構監管等職能。其次，在編工作人員數量與人才結構是衡量一個組織機構強大與否的重要標志。從全國來看，上海市金融辦是較大的地方政府金融監管部門，機構編制一百多人，可它們感到人手還是不夠。另外，江蘇同樣面臨這個問題。與東部沿海地區相比，西部地區地方政府金融監管機構在編制數量和職能完善程度上存在較大差距。一般地，提供傳統公共服務是地方政府的主要功能，而從事專業化金融監管則是對地方政府的重大挑戰。傳統地方政府既缺少從事專業化金融監管的現代金融人才，也缺乏從事專業化金融監管的實踐經驗。隨著經濟金融形勢的快速變化，地方政府要促進經濟平穩、健康和可持續發展，必須有效利用金融這個有效的經濟手段，為此，充實各級政府金融辦的編制與人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融監管機構在金融監管體制內具有重要地位。它是規劃地方經濟發展的金融大管家、地方金融生態建設的組織者、金融產業布局的掌控人、地方金融監控的防火墻。地方政府金融辦重要職責與功能的有效發揮，必定以一定的權責為保障。否則，地方政府金融監管機構就成為無本之木、無源之水。實際上，各省、市、自治區政府金融辦正是通過一定程度的增責擴權來發揮其重要功能的。例如，溫州市于2011年成立溫州市金融監管服務中心，與金融辦合署辦公，其職能已經由服務、協調兩項拓展至十一項，其中包括：負責股權投資公司、民間資本管理服務公司、寄售行和其他各類投資公司監督和管理；負責小額貸款公司、融資性擔保公司、典當商行等地方政府管理的各類新興金融行業的專項檢查；配合相關金融監管和其他管理部門開展對地方金融機構的專項管理；聘請第三方組織對地方政府管理的各類新興金融機構和相關民間金融組織的業務活動及其風險狀況進行現場檢查；統計、分析地方金融組織的相關數據信息，等等。地方政府金融監管機構職能進一步向監管領域延伸，使得金融辦無疑已逐步成為地方政府實施金融產業建設的核心權力部門。
三、地方政府金融監管體制改革的過程是擴權增責與強化協調、服務功能的有機統一
近年來，地方政府金融辦擴權潮起。2009年上海市印發《上海市金融服務辦公室主要職責、內設機構和人員編制規定》，這個被外界稱為“三定方案”的規定，新增了監管地方金融國資企業、地方各類新型金融企業等職責，從而賦予了上海市金融辦更多實權。同年，北京市金融工作局于3月30日掛牌成立，這是全國第一個省（市）級金融工作局。它改變了過去金融辦不在政府序列的情況，其職能也進一步強化。以此為鑒，中西部地區的一些省、市、自治區也提出類似的地方政府金融辦實體化改革思路，分別將金融辦調整為政府直屬機構。地方政府金融辦實體化改革的擴權思維并不應放棄成立金融辦的初衷——議事協調機構，其主要職能是協調、服務當地的金融工作。鑒于經濟與金融深度融合發展的形勢，地方政府金融辦作為地方政府管理當地金融工作的職能部門，在合理、適當擴大權責的過程中，其協調與服務職能更應該得到強化。當然，強化地方政府金融監管部門協調服務功能的目的是守住不發生系統性和區域性金融風險底線，加強對局部和區域性金融風險的監管。通過金融改革創新，采取得當措施，嘗試建立“一辦一行三局”即地方政府金融辦、人民銀行、證監分局、保監分局、銀監分局相互協調、溝通和協作的地方金融監管格局，尤其是要理順中央金融監管部門派駐地方機構與當地政府金融辦信息收集、交流與共享機制，以克服金融市場上信息不對稱問題，為構建新型地方金融監管打下堅實的信息合作基礎，更好地防范化解金融風險。
搭建新的全球治理平臺
發展中國家的崛起和新興經濟體的壯大已成不可阻擋之勢，全球金融的發展將不再只掌握在少數發達國家手中。為適應這一局面，世界各國應以多邊協調為基礎共商全球金融大局、共同作出穩定全球金融格局的決策，并在監督機制下具體實施。為使多邊協調機制有效發揮作用，可考慮建立起主要國家間的協商機制，搭建新的全球治理平臺。
在這次金融危機中逐步發揮重要作用的G20集團，是未來多邊協調的一種現實選擇。由于該集團代表了全球85%的GDP、80%的貿易和2/3的人口，代表性遠高于G7，而工作效率又遠高于一些國際組織，因此決議的可操作性和約束力較強。為使G20在全球多邊治理結構中發揮更大的作用，應考慮未來在該組織中設立常設機構，使其制度化，確保各國能在具體問題上充分溝通、在涉及重大經濟利益上達成一致，維護全球金融秩序。
應針對國際貨幣基金組織和世界銀行等現有國際金融組織實施改革，推進其內部決策機制向更加平等、對稱的方向發展，以反映各國經濟實力新的變化。
搭建跨國金融監管的溝通平臺也是全球多邊協調合作的重要方面，需在各國之間以及具體負責金融監管的各個國際組織，如國際清算銀行、巴塞爾銀行監管委員會等機構之間搭建平臺，統一監管理念，防范系統性風險的爆發。
推動國際貨幣體系多元化發展
金融危機后，以美元為主的單極國際貨幣體系的弊端暴露無遺。由于美元可以不受任何約束或實物支持來實現增發，全球范圍內出現了流動性過剩、虛擬經濟過度膨脹，這成為爆發危機的深層原因。為防止美元超發引起的全球流動性問題，需要改變國際貨幣體系中美元獨大的局面，推進國際貨幣體系的多元化進程。由于美元主導的國際貨幣格局不能適應新的全球經濟發展形勢，歐盟倡議對當前秩序進行“全球范圍內大洗牌”，建立國際金融新秩序。在未來十至二十年，推動全球經濟金融持續穩定發展的關鍵，是建立一個多元化的國際儲備貨幣體系，形成美元、歐元、英鎊、日元、人民幣以及特別提款權等多種貨幣相互制衡的國際貨幣格局，實現多極平衡。
完善國際金融監管
未來十至二十年，全球金融監管將從理念到規則，從工具到方式，從機構設置到監管模式，設立更加理性的金融監管框架。未來金融監管者將在“市場”與“監管”之間努力尋求動態平衡的路徑，實施更加嚴格的監管；更多的金融產品將納入監管范圍，特別是多年來完全游離于監管范圍之外的衍生金融產品將受到監管；更多的金融機構將接受嚴格監管，特別是游離于監管之外的大量對沖基金、財富基金和信用評級機構等將被納入監管范圍。
構建金融危機預警體系
為實現未來十至二十年全球金融穩定，防范可能出現的國別性、區域性甚至全球性金融危機，各國需加強協調與行動，構建早期危機預警系統，盡早甄別金融風險，提高全球金融風險預警的有效性，使決策者可以實施相應的危機應急計劃。
一是多邊金融機構將與各國一道進一步加強跨境危機預警合作。包括通過一定的制度安排，對國際資本的投機行為進行提前預警，保證國際資本自由有序流動；制定跨境金融危機預警合作的原則、組建關鍵的數據庫、金融監管當局簽訂協同行動意見書等。
二是協作開發早期危機預警體系，鑒別隱患新來源。未來G20的金融穩定委員會與各國、區域性組織一道協作開發早期危機預警體系，將定量分析與定性分析相結合。應用定量分析側重分析跨行業、跨市場、跨國家傳播的金融風險，在確認隱患之后，量化最終形成危機的可能性，評估其帶來的實際影響。
中國對形成國際金融
新秩序的影響更大
中國作為國際金融領域的重要參與者和決策者，應在加快國內金融產業發展、積極參與多邊金融機構治理的過程中，進一步融入國際金融新秩序。
當前，面對國際金融危機，各國必須調整自己的金融策略，這種調整是深度的、復雜的，也是必要的。為此，國際金融監管的內容、規則、策略、程序、效率都需作相應的調整。發達國家著意在世界改革金融監管策略，出發點當然離不開自己的國家利益。但是，國際金融監管體系的框架設計必須基于全球大的格局和視野，因為，只有在全球視野下，新與舊經濟體的利益關系、嚴與松共相容的平衡關系、內部與外部共安全的協作關系才能統籌協調好。世界金融監管應該審時度勢進行改革，很好地考慮到地區的差異性以及功能性的差異，而任何不顧世界發展趨勢的盲目之舉都是霸道的；作為新興經濟體，任何不顧自己發展需要的盲目屈從，都將會成為這場危機的冤大頭。國際金融監管亟待調整的矛盾關系無處不在。
一、調整新舊經濟體的利益關系。
改革就意味著利益的再分配，就意味著舊的格局的破壞，新的格局的建立。金融危機后，新興經濟體面臨著深刻教訓，那就是由于信息的嚴重不對稱，造成了風險和危機分攤，從而被動地為發達國家造成的金融危機埋單；同時，新興經濟體也面臨著同發達國家爭取自己的權益，把損失降到最低的斡旋和斗爭。可以預計，經過一番博弈后，新舊兩大經濟體利益關系面臨新的調整，新的格局將會出現。面對經濟全球化，每個國家都應清醒地認識這樣一個問題：那就是必須爭奪話語權，爭奪規則的制定權、參與權。
由于新興市場的開拓，國際金融獲得了很大的發展空間和機會。在經濟全球化的影響下，發達國家的銀行業被新型經濟體所創造的市場繁榮所吸引，不斷建立同這些經濟活動的聯系，不斷將金融觸角伸向這些地區；另一方面，新興經濟體為適應發展的需要，也主動適應發達國家所建立的規則體系，加快改革步伐，開放搞活，放松管制，以便為經濟交流大開綠燈。這種頻繁的交流和滲透，使得發達國家不能再忽視新興經濟體在國際銀行業中的重要地位。新興經濟體的聲音和需要變得空前的強勁和重要。
國際金融危機后，新興市場國家尤其是“金磚四國”深切感受到：創建一個兼顧各方利益的國際金融中心勢在必行，同時也刻不容緩。俄羅斯與中國貿易活動頻繁，尋求實現與人民幣的貿易結算；巴西經濟發展勢頭強勁，在新的格局中呈上升趨勢；印度憑借其產業優勢與人力優勢雄心不減，勇居上游。中國建設上海國際金融中心的國家戰略，將使中國同時擁有香港和上海兩個國際金融中心的話語權和影響力，中國金融創新和改革的嘗試也將影響全球，對未來新的格局的建立必將產生更加深遠的影響。
而美國不愿拱手相讓自己的霸主地位；歐洲則急于建立一個國際金融統一體以擴大其權力和影響；新興國家集團也想建立一個國際金融統一體以擴大自己的影響力，保護自己國家的資源安全與貨幣安全。不同的國情，不同的發展背景，不同的利益訴求，不同的核心價值，在這種情況下，信息公開、安全預警和聯合干預在開放交流的世界經濟活動中也就顯得越來越重要。
在新一輪的調整中，作為新興經濟體，一定要維護自己的權力，推動國際貨幣基金組織改革，進一步增加在國際金融監管體系中的話語權和參與權，改變長期以來主要發達國家主導國際金融體系、發展中國家只能追隨其后的舊格局。積極參與國際金融監管政策的制定，推動增強二十國集團在全球治理中的地位和作用，同時進一步增強參與國際金融監管體系改革的能力；作為發達國家，也應該具有超越本國利益的視野，綜合考慮世界經濟發展的形勢，采取更加合作的態度和精神，平衡新與舊經濟體的利益關系，為世界金融的健康發展做出應有的努力和貢獻。
二、調控嚴與松共相容的平衡關系。
在過去十多年里，全球金融業的膨脹達到了空前的高度。在金融危機的沖擊下，2008 年年末，全球股票市值幾乎較高峰時下跌了一半，金融衍生品名義價值較高峰時下跌了 24.6 萬億美元，債券余額和銀行資產增速均下滑。2009 年很多資產抵押債券發行幾乎停滯，許多大銀行資產規模開始縮減。[1]在監控失當的情況下，由于貪婪和野心的操縱，金融危機出現了。
經濟全球化是有代價的，作為參與其中的成員無疑是有義務和責任的。但是，從另一方面來說，責任大小還是有區別的，金融監管的嚴與松的選擇也是有區別的。西方國家作為始作俑者，理所當然應該采取更嚴格的金融監管政策；而作為新興國家，由于其金融政策本身就市場化不足，干預太多，所以在全球設計金融監管政策的框架時，應該充分考慮到這些國家的承受能力、發展要求和實際情況，應采取激勵寬容的金融監管理念，區別情況，區別對待。
次貸危機后，美國和歐洲許多國家調整了金融監管政策。為了加強集中管理，英國確定了英格蘭銀行在維穩中的地位和職責。2009 年 2 月頒布的《2009年銀行法案》，不僅明確了其法定職責和核心地位，而且還賦予了其維穩的政策和權力范圍：
一個是監控。通過監控了解情況，發現問題。資金從哪里來，到哪里去，用途怎樣。二是實施支持。銀行可以對問題性金融機構實施支持，這是實施監控的重要保障。三是相對靈活。有保密的權力，有不公開的權力。2009 年 7 月出臺的《改革金融市場》白皮書從組織機制上予以了完善，即建立金融穩定理事會。它的主要功能就是對風險和穩定進行控制，這個機構的職能是追蹤、識別、控制、降低金融風險。
為了避免下一輪的全球金融危機，確實需要一個全面的、全球性的、一致性的改革方案，改革全球金融監管系統。但是，在設計的時候要充分考慮區域的差異性，因為不同地區的業務模式不盡相同，特別是在銀行和非銀行的界限方面。這些差別體現了各個地區結構性的差別。比如在亞洲像歐美那樣的“影子銀行”存在的范圍就非常小。同時也應該意識到，在長期利益和短期成本之間，監管方面可能要作一定的取舍，因為長期的監管，在長期可以帶來穩定性，是有益處的，但是如果過快地采取過于嚴厲的監管，可能會使目前脆弱的經濟復蘇受到一定影響，特別是在發展中國家更存在這樣的情況。
比如在中國，需要的是一個更加寬松的市場環境，因為許多金融企業長期在計劃經濟體制的約束下，創新能力不足，盈利動機缺乏，自我發展能力有限。
當前的重點應是創造一個寬松的市場環境，讓金融監管與金融創新良好地在市場上相容。把經營性金融機構塑造成真正的市場主體，自我約束，自我發展，激活其創新的內在動力，克服政府金融管制過于嚴格、抑制金融創新的局面。如果外部環境過于限制和壓制，其發展必然會受到影響，對于世界經濟也必將是損失。
在這一輪全球金融監管改革進程中，歐美發達經濟體勢必要主導全球監管規則的制定和調整，亞洲新興經濟體更多扮演的還是接受和履行規則的角色。雖然目前建立全球統一金融監管的條件還不成熟，但歐美仍有可能就加強金融監管的某些具體內容和標準達成共識并在全球推廣，使亞洲新興市場金融業發展面臨更為嚴厲監管下的巨大挑戰。例如，G20 首爾峰會通過的《巴塞爾協議Ⅲ》關于銀行流動性的規定，就沒有考慮到部分新興市場債務資本市場規模的情況。而且，亞洲新興市場的金融體系主要是存貸款為主的銀行體系，在此次危機中表現得相對穩健，并不像高度發達的歐美金融體系那樣，包含各種高杠桿的金融機構和場外衍生工具，蘊含著巨大風險。對于發達國家內部監管和外部建立國際化合作的框架是應該有區別的，發達國家不能內松外緊，把更多的不良資產讓新興經濟體消化，從而轉嫁危機，禍及他國。
三、調整內與外共安全的協作關系。
為了降低金融危機的負面影響，發達國家采取了不少措施。美國提出“大而不能倒”的策略：其內容是指金融機構的倒閉必然會對金融體系乃至實體經濟造成毀滅性的影響，這種影響是深遠的，所以，政府必須給予扶持和注資，幫助其度過難關。因此美國金融改革法開篇就闡述其立法宗旨。但現在，它似乎又在歐洲卷土重來。布魯塞爾敲定的對愛爾蘭 850 億歐元的援助方案，是一次銀行救助行動。與希臘不同，愛爾蘭的危機，并非因為過度舉債、逃稅漏稅或國家統計數據造假所致。拖垮愛爾蘭的是該國的銀行。
在金融危機期間，“太大而不能倒”的政策推而廣之，演繹到非銀行金融機構———投資銀行和保險公司，這包括對貝爾斯登和 AIG（美國國際集團）的救助，還有對非銀行機構的支持，“太大而不能倒”福澤更大的范圍。[2]“太大而不能倒”使金融機構從中獲得了更多政府的隱性補貼，而買單的人就是納稅人。這就意味著在這些國家的內部是“利潤私有化但風險社會化”，推演到國際上就是“利潤本國化但風險國際化”。
面對金融霸主采取的策略，新型市場國家要保證內部與外部金融的安全，勢必有更大的難度和困難。既要與外界建立這樣或那樣的協助關系，又要保護自己的利益不受侵害或少受侵害，這確實增加了不少難度。但是，金融監管全球化是一個必然趨勢，這是金融風險全球化的客觀要求。金融監管框架全球化的一個顯著標志，就是一些國際性的金融組織，例如巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織等，在全球金融監管準則的制定中發揮著越來越大的影響力。準則代表秩序，準則也代表規范。以巴塞爾銀行監管委員會為例，盡管其所制定的各項準則并不具有強制的約束力，但是，因為這些規則事實上已經被國際金融領域廣泛認同和采用，因此具有事實上的國際經濟法的性質和地位，各國自覺遵守履行國際金融安全的義務和責任。否則，就可能在國際金融活動中處于被動地位，承受金融風險全球化的影響是必然的。
從世界金融業體系來看，新興國家應對“大而不能倒”的問題是緊迫而長期的。這些國家必須站在戰略的高度予以重視和整體規劃，要建立各種各樣的預警機制，把風險控制在事前，把風險控制在萌芽狀態。加強對大機構的事前約束，既要保持一定的發展速度，也要把握前行的節奏和控制的力度，降低“大而不能倒”的道德風險。完善資本充足率、杠桿率以及對不良貸款容忍度等工具的運用機制，加強對大機構的監管力度和頻度，加強對“大而不能倒”設立的各類子機構的監管。加大監管力度，要在監管資源上充分加大對“大而不能倒”銀行機構的傾斜，嚴守風險底線。促進建立能有效抵御和防范金融系統性風險的全球金融穩定制度框架，堅持金融創新為實體經濟服務的大方向，維護新興經濟體和發展中國家的金融安全與發展權益。
矛盾關系的處理和協調需要對話和協商，前提是理解和尊重。在新的格局的建立中，新興經濟體明顯處于弱勢地位。制定什么？如何制定？國際金融霸主長期以往都處于主導的地位，規則的制定自然是從他們自身的利益出發的。在協商和對話中，如何能夠由弱變強、由被動變主動？還不完全取決于這些新興經濟體對于世界經濟的貢獻，更重要的是取決于新興經濟體的努力和抗爭，取決于新興經濟體的決心和堅持，取決于新興經濟體之間的聯合和團結。當然，無論是發達國家還是新興經濟體國家都應該先把自己的事情做好，把自己的問題處理好，做一個負責任的國家，做一個能擔當的國家。只有這樣矛盾關系才能得到有效的化解，才能有利于建立世界經濟發展的國際金融的新格局。
(一)農村信用社自身存在的問題央行監管效能的提高
1．農村信用社的市場定位不夠明晰，增加了農村信用社經營目標和基層央行監管目標實現的難度。合作制原則決定了農村信用社要服務于社區、服務于“三農”，客觀上要求農村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經營自主、盈虧自負、風險自擔”的機制，又決定了農村信用社盈利目的的合理性和合法性，農村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機制。必須服務于“三農”的“準政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時甚至相互抵觸，嚴重制約著農村信用社的正常，加大了基層央行金融監管的難度。
2．法人治理結構不，加大了農村信用社的各項支出，增加了農村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監管留下了空白。縣級農村信用聯社仍實行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級聯社轄內人力、物力和資金來源的統一管理，又增加了稅費繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯。基層法人社管理模式也給基層央行增加了監管難度。由于基層央行監管人員有限，對基層社實施全方位監管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。
3．農村信用社資金實力弱、抗風險能力較小、經營效益欠佳等客觀現實，決定了公眾短期內難以對農村信用社樹立足夠的信心。
4．經營理念相對滯后，市場營銷觀念較差，業務品種單一。直接影響了農村信用社信貸資產質量和經營效益的提高，基層央行的監管作用難以充分發揮。
5．與國有商業銀行相比，化程度低、服務手段落后、勞動強度大，工作效率低；使農村信用社在與國有商業銀行的競爭中明顯處于弱勢。農村信用社的經營環境更為不理想。不良資產的核銷等包袱只能靠自身消化。給農村信用社經營目標和基層央行監管目標的實現增加了極大難度。
(二)基層央行監管中的不足和困難影響了監管效能的提高
金融監管是防范化解金融風險、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執法行為，這就要求中央銀行在金融監管工作中，要諳熟法規“會”監管、求真務實“敢”監管、超前監測“早”監管、多方并舉“巧”監管。目前，基層央行在金融監管的實踐中，還存在著監管理念、監管手段、監管方式相對落后，機構設置不盡科學，監管人員素質偏低，監管職責落實不夠等問題，直接影響了監管效能的提高。
(三)人民銀行上級行的管理不夠科學，也影響著基層央行監管效能的提高
1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監管部門對縣級農村信用社的管、監職責相對模糊，縣級農村信用聯社的處境尷尬，給農村信用社的經營帶來諸多不便。
2．人民銀行對監管指標的考核不盡合理，時點多、時期內容少，重疊(或相似)內容多、創新(或結合實際)內容少，一定程度上誤導了農村信用社的經營方向，也束縛了基層央行的監管思路。
3．人民銀行對農村信用社支農再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設置不符合農業生產周期、用途限制過多等，影響了支農再貸款的使用效力，也給基層央行的監管工作增加了難度。
二、對策及建議
(一)各級央行要增強服務意識，幫助農村信用社建立良好的外部環境，并促使農村信用社更新的監管理念，改善經營管理，盡快走出困境。
1．準確確立農村信用社的市場定位。要突出農村信用社是“盈虧自負、風險自擔”、并以盈利為目的的法人的基本觀念。服務“三農”的宗旨應主要作為服務范圍或服務區域來對待，以減少政策性職能，確保信用社利益。
2．督促信用社盡快完成縣級聯社法人治理結構的改革，實行縣聯社一級法人的管理，充分集中運用信用聯社的人力、物力和財力資源，增強抵御風險、支持地方的能力，并根據效益原則對機構進行合理布局，提高經營效益，逐步實現農村信用社由粗放經營向集約經營的轉化。
3．幫助農村信用社建立良好的外部環境。一是要借普遍開展創建“安全區”活動之機，幫助農村信用社盡快啟動并建立“農村信用工程”，形成政府主導、部門聯動、配合、村組響應的良性互動格局，增強廣大農戶的信用觀念，努力為農村信用社創造寬松的外部信用環境。二是要站在有利于培育農村信用社的發展后勁、有利于地方經濟的長期發展的高度，積極尋求減免支農服務方面的有關稅費、提高呆帳準備提取比例等，為農村信用社的發展創造良好的財稅環境。三是盡快幫助農村信用社建立跨區域的資金匯劃系統，努力為農村信用社創造與商業銀行相當的結算環境。以提高信用社的市場競爭力。四是幫助農村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強社會公眾對農村信用社的信心和增強農村信用社抵御風險的能力。
4．鑒于農村信用社包袱沉重的現實，幫助農村信用社轉變經營機制，在無法實現剝離資產的情況下，實行新、老貸款分賬經營、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創建支農服務與信用社自身增效的新格局。
(一)資本充足率
它是以銀行資本為核心，以規范統一的方法，對銀行經營及資產面臨的風險持續進行識別、計量、分析、判斷，以確認銀行資產損失及撥備率狀況、資本凈額及充足率情況，進而對銀行的所有者、經營者和監督者提出保持性、完善性、治理性、整頓性、處置性措施，以確保銀行經營的撥備充足、資本達標，始終是一家運行穩健、治理健全的好銀行。
(二)持續監管
它是指銀行業監管部門對銀行機構的市場準入、業務運行和市場退出的事項、活動及行為的全過程持續監管。圍繞這三個過程，通常是準入事項的審查和審批，業務運行的現場檢查和借助統計信息的持續非現場監管，重大變更事項的審查與機構和業務的重組甚至市場退出。市場準入監管主要是銀行業機構的資本、高級管理人員、業務與技術、章程與管理辦法、營業場所等。業務運行監管是針對銀行機構的業務活動及規范、風險程度等相關的檢查與分析和治理，這是影響甚至決定監管組織體制、工作方式的關鍵。重大事項變更與市場退出監管與業務運行或者風險處置密切相關，是持續監管過程中治理性或整頓性措施的具體體現。
(三)市場紀律
也有人稱之為市場約束，還有人稱之為信息披露。就是通過持續有效監管，嚴格依據資本充足率的計量方法，對銀行的決策、經營、管理和經營效果作出風險綜合評價與分類，并將結果披露。通過提高信息透明度，讓銀行的客戶和其他金融消費者清楚與他交往的銀行的本質與情況，據此判斷和選擇后續銀行服務。目的在于讓好的銀行做大、做強，具有持續發展的市場客戶基礎，讓差的或不好的銀行面對市場壓力，自覺改善管理，提高競爭力，由市場競爭力淘汰壞的銀行。
二、從國際銀行監管發展到三大支柱監管的簡況
(一)針對具體業務活動而開展的業務行為監管
第二次世界大戰之后，各國逐步新興的銀行，特別是社會主義陣營的中央銀行，基本上是在國家所有制下集中統一辦理具體存、貸、匯、兌業務的機構，其上級對下級基于具體業務行為的監督和檢查，構成了自上而下的監督管理內容。通過對具體業務行為的監管，確保操作規范、政令統一、風險最小，實現銀行的經營安全。這種針對具體行為的監管，來自于一體化經營的組織內部，也是銀行為實自身持續安全經營，通過保障操作規范來實現。這種方式，至今依然在一家銀行的內部適用，這種針對具體業務行為的監管，本質上是一種自我監管的持續。中央銀行如此，銀行業監管部門如此，銀行業經營機構也如此。
(二)針對銀行業經營活動的規則監管
中央銀行或銀行業監管部門功能從商業銀行中分離后，特別是商業銀行的跨國經營和業務創新后，銀行業監管部門的外部監管不可能深入滲透到商業銀行內部的具體業務活動。銀行外部監管也沒有必要主要針對商業銀行的具體業務操作提出具體操作的制度要求。在商業銀行追求贏利性、安全性、流動性目標后，其內部也有確保操作規范的制度安排和監督機制，外部監管主要應維護市場秩序、競爭行為和行業安全及銀行服務需求者的權益。確定規則，維護市場秩序，保護在規則下的充分競爭，提升銀行業服務質量，避免單個銀行的業務風險傳導，防范高風險業務品種出籠，適時服務于宏觀調控等成為銀行業監管的重要職責。中央銀行或銀行業監管機構的規則監管，成為了多家銀行開放與競爭經營格局下的必然。
(三)我國目前正在積極探索與實踐的資本監管
對銀行實施資本監管，是銀行業跨國開放、綜合經營、出現多幣種、多種類資產的必然。上個世紀70年代西方主要國家的銀行經歷了開放與綜合化經營，一家跨國銀行同時面臨著信用風險、市場風險、國家和轉移風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險，等等。一個國家的規則、一個幣種的風險、多種資產的不同價值與價格、不同國家的規則與法律、不同背景的銀行經營管理、不同經濟體的銀行業務機會等，均對銀行經營和銀行業監管造成巨大挑戰，單個國家或地區對銀行業繼續采取封閉的規則監管，明顯不合銀行開放、多元、綜合經營的時宜，探索新的資本監管在美國率先登臺。抽象出資產內在價值、采取綜合方法計量不同資產及其風險程度、預測資產價值與損失撥備、確定資本充足率，據此對銀行經營行為自律、有效監管他律，及時披露銀行分類信息，成為20世紀80年代以后西方發達國家銀行業的普遍做法，并逐步形成了巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》。改革開放30年來，特別是2006年我國金融全面對外開放后，對銀行業探索和推進資本監管，由此逐步按照國際規則監管銀行及至整個金融，這已經毋庸置疑。資本監管既是自律標準，也是監管標準，更是全世界的中介評價標準。
三、堅持科學發展觀，構建和諧金融監管格局
構建和諧金融，必須構建和諧金融業與和諧金融監管。構建我國和諧金融是金融改革與開放的必然，也是構建我國和諧社會主義金融事業的重要組成部分，是在改革開放的基礎上正確處理內外金融關系、協調各種金融矛盾的結果。通過分析和掌握全球經濟與金融運行規律，結合我國的基本國情，既要能夠促進金融業的持續健康發展，又要能夠發揮有效金融監管，防范和化解處置金融風險，服務我國社會主義市場經濟建設和根本的社會制度。為此，需要推進我國銀行業監管內容、方式、體制的創新。
(一)創造條件推進以風險為本的監管、修正行為與操作監管
個人的金融業務操作及其風險防范與監管，主要依靠教育培訓和道德約束。不具備金融上崗、從業資格的人員，在當前金融人力資源條件下不能夠倉促上崗，不懂得金融操作的人員、不能夠控制操作風險的金融從業人員，本身不能夠上崗。前者依靠專業培訓，后者依靠個人道德與紀律約束。在金融開放與改革現狀下，從業人員個人行為監管和操作風險，主要依靠道德和紀律。這方面的監管不應是監管部門的工作重點，而應是金融企業自身的內部管理范圍。作為金融高級管理人員的行為監管與操作風險，需要監管當局的制度規定和監管紀律來維護，但也需要出資人的持續監督與權力約束。特別在金融監管出現統一化、標準化、規范化操作，對于潛在風險主要采取計量分析判斷之后，尤其需要將風險的防范與計量重點放在員工個人以外的其他不可抗拒因素上。實際上，國際上基本沒有將個人道德風險作為金融監管的范疇，我國也逐步修正這方面的習慣監管做法，改善監管的方式，調整監管重心，終止不適當監管做法，確保金融從業人員道德的純潔性、業務的專業性、操作的嚴謹性、從業的審慎性，共同把防范和化解風險
的精力集中在非人為的外部因素，并逐步與國際接軌。最終促成金融從業人員堅持審慎經營、從資本監管為主發展到風險為本監管，實現金融經營與金融監管的和諧，促使金融成為推動社會進步、維護社會和諧的重要力量。
(二)積極推進資本監管。探索風險監管，揚棄規則監管
當前，我國必須遵循國際銀行監管的三大支柱，以資本監管為重點，以此引入國際銀行的風險計量、識別、分析、判斷和確認的標準、流程、方法，銀行自律，監管持續，分別治理，保障安全。在此基礎上，積極探索和創新風險為本的監管體系和方法，適應全球化經濟與金融體制下的金融審慎監管和持續發展。對于暫時還適用且利于我國社會和諧的銀行規則監管，需要進一步揚棄。發揚中央及宏觀政策的導向性、指導性作用，服務于改革開放大局，服務于科學發展大局。放棄片面的、個人自主自為的、適合宏觀與大局的小規則，避免將小規則凌駕于大規則之上，并以此為監管規則。
(三)創造條件，整合人民銀行、銀監會、證監會、保監會功能。探索金融綜合監管，以適應國際、國內新的需求
整合了中央4個金融監管與服務機構的功能后，充分發揮銀行業、證券業、保險業行業協會的作用，尊重企業的自主經營和審慎經營，自求發展，自我約束，自主創新，自擔風險，構建和諧金融新格局。在全國金融格局有新的變化后，地方各級對于金融服務與監管的主要事務壓力減輕，因責任明確，其新興的專門組織機構需求必然下降，并能夠充分尊重和運用全國統一金融服務與監管體制，推進經濟發展。金融對外開放與監管合作自然理順，責任與權利矛盾也隨之清晰。
(四)銀行業的綜合、開放經營，當前需要加強金融監管合作
作者名片：羅伯特，斯基德爾斯基(Robert Skidelskv)，英國華威大學政治經濟學榮譽退休教授。1934年7月19日出生在中國哈爾濱一個俄籍猶太富商家庭，嬰兒時就同父母一起被日本關東軍拘押在日本一年。戰后由于無法拿回在哈爾濱的巨大家產，移居英國，六十多年后才重新訪問幼時的故園(2005年9月曾來華講學)。
制度、模式與中國投資銀行發展
一、“銀監會”的設立對中國銀行業的影響
1．銀監會的成立將促進央行的獨立決策和銀行業監管的進一步專業化
銀監會設立前，我國實行的是由中國人民銀行、中國證監會、中國保監會分別對銀行業、證券業和保險業進行監管的分業監管模式，而中國人民銀行兼具監管銀行和制定貨幣政策的雙重任務。從現實來看，央行擔任的雙重角色(既是貨幣政策制定者，又是銀行業監管者)的預期目標有可能發生沖突，央行有可能在調整利率和制定貨幣政策時，站在銀行業監管者的角度去保護商業銀行的利益。現在國有銀行利率市場化改革進程緩慢，導致資金流動不暢、金融運行與實體運行脫節，一個重要原因是國有商業銀行為了自身的利益，在某種程度上通過其在央行內部強大的政策影響力對某些改革的進行施加影響，這一點在利率市場化改革上最為明顯。這樣既影響了央行的監管能力，又制約了央行貨幣政策傳導機制的發揮。
目前，各國金融監管模式主要有四種模式：第一，歐洲中央銀行成立后，歐元區國家中大多數國家將銀行監管職能從央行中剝離出來。第二，英國、日本、瑞典、丹麥、澳大利亞將銀行、證券、保險監管等職能統一集中在單一的金融監管機構。第三，美國由美聯儲作為傘式監管者，負責監管混業經營的金融控股公司，銀行、證券、保險則分別由其他監管部門分別監管。第四，許多中國家的貨幣政策和金融監管仍由中央銀行統一負責。但從總的趨勢看，越來越多的國家金融監管采用了與央行貨幣政策職能相分離的模式。從這種意義上講，我國成立單獨的銀行監管機構，符合我國金融改革發展的實際情況，也和國際上銀行監管發展的總趨勢是一致的。
根據國際經驗，銀行業監管的分立與中央銀行的獨立往往同步進行。銀監會設立后，由于目標單一，銀監會將著重控制系統風險，進行更專業化的一體化監管，逐步由法規監管向市場監管過渡，有利于減少利益沖突、降低監管成本和提高監管效率，進一步增強銀行業務的透明度、提高銀行監管績效、防范金融風險，并逐步由法規監管向市場監管過渡。而且，由于銀監會獨立承擔銀行業監管的職責，不可能通過貨幣發行來掩飾監管責任，只能依靠自身監管水平的提高，因而，從長期而言，銀監會的設立將有助于真正維護金融安全。
另一方面，國際經驗表明，加強央行的獨立性和貨幣政策的獨立性是中央銀行制度發展的客觀趨勢。例如，在美國，美聯儲只向國會負責，政府無權干涉，具有完全的獨立性：美國貨幣監理署則專事銀行監管，也具有完全的獨立性。因此，銀行監管職能的剝離，意味著我國在增強貨幣政策的獨立性方面邁出了一大步。央行將專注于貨幣政策職能，不再局限于商業銀行的利益，開闊視野，更多地著眼產業部門和實體經濟，從而有助于制定正確的貨幣政策，創造一個穩定的貨幣環境，保持宏觀經濟運行的長期穩定。
此外，貨幣政策和銀行監管職能分離以后，中央銀行為了更好地制定和執行貨幣政策，仍然擁有對商業銀行以及其他所有在中央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權’，這種權力來源于中央銀行與其交易對象金融機構之間的商業合同。中央銀行只根據場內外檢查和實地調研得到的實際情況來決定宏觀的貨幣政策走向，而不對具體的金融機構承擔微觀的監管責任。這樣做，有利于中央銀行把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。
2．銀監會的成立，有利于提高貨幣決策和銀行監管的透明度
隨著中國加入WTO，中國的貨幣政策和銀行監管面對許多新情況，新問題。WTO遵循的一個重要規則就是透明度原則，首先就是決策機制和決策程序的透明度。所謂透明度，是指“在通俗易懂、容易獲取和及時的基礎上，讓公眾了解政策目標以及政策的，機構和經濟框架，政策的制定及其原理，與貨幣和金融政策有關的數據和信息，以及機構的責任范圍。”自20世紀90年代以來，提高貨幣和金融政策的透明度逐漸被越來越多的國家作為金融制度建設的重點。這不僅是為了實現中央銀行履行問責義務的目的，而且是為了避免公眾對中央銀行的政策制定和執行產生誤解或不當解釋，同時也是為了獲得公眾對中央銀行的貨幣和金融政策的支持。但與之形成鮮明對比的是，目前中國的貨幣政策決策機制透明度較低，難以適應加入WTO的要求。
3．銀監會的成立有助于加強對外資銀行的監管
加入世貿組織后，我國金融業將面臨全方位對外開放的新格局。越來越多的外資銀行進入我國，使國內金融市場形成新的經營格局——國內金融界的分業經營和外資銀行的混業經營并存。但是，目前外資銀行的經營也存在許多的問題，如多存少貸、轉移利潤，違規經營、使用非價格手段進行不公平競爭等等。因此，這一格局在給我國金融業帶來發展機遇的同時，更多的是帶來了挑戰，尤其是給我國的金融監管工作帶來了大挑戰。
從目前來看，雖然我國《外資金融機構管理條例》對外資銀行的業務范圍和投資范圍、資本充足率、資產負債比例、對關聯的貸款比例、流動性比例和各項準備金的情況都作了規定。但是，對外資銀行監督管理的規定仍較為原則和簡單，缺乏可操作性。對外資銀行監管的手段和還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，在監管內容和監管手段上仍處于合規性監管階段，主要是事后合規性檢查，缺乏預防性的事前和事中檢查，風險監管處于起步階段，出現了重審批服務，輕監督管理的現象。例如，監管方式還停留在對報表的審核上，但一些外資銀行上報的報表卻不能完全反映其經營活動的真實情況，而且偏重定性，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。對國際上通用的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有加以引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作。
銀監會設立后，將努力實現對外資銀行合規性監管與風險性監管的協調統一。合規性監管是指監管當局對銀行執行有關政策、法律、法規情況所實施的監管。風險性監管是指監管當局對商業銀行的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監管。以前的監管者認為只要制定好市場游戲規劃，并確保市場參與者遵照執行，就能實現監管目標。因此，監管當局過去一直將監管重點放在合規性方面。但是，隨著銀行業的創新和變革，合規性監管的缺點不斷暴露，這種方法市場敏感度較低，不能及時全面反映銀行風險，相應的監管措施也滯后于市場發展。銀監會將以合規性檢查為前提，以風險性監管為主題，改進和提高現場檢查的效能，同時充分借助審計力量，對有問題的外資銀行進行重點監管。在完善非現場監督體系方面，將謹慎原則和彈性原則結合起來，合規性指標和風險性指標結合起來，設置監管指導線和最低比率，包括資本充足性、流動性、大額風險、外匯風險等。并且在合規性監管的基礎上，加強風險監管。
二、銀行業監管對策
1．盡快制定和出臺有關金融法規，并與國際接軌，完善我國金融監管法律體系
依法監管無論用何種形式監管，都必須有監管的依據，也就是各種法律、法規，而中國目前顯然多種金融法規缺位。在這種情況下銀監會工作的開展將受到許多限制。首要的問題還是要完善金融法規，促進金融監管與法律法規的協調統一。對已出臺的金融法規，應建立本系統內相應的實施細則，增強現行金融法規的可操作性，解決當前金融監管中無法可依和有法難依的問題。
2002年以來，國務院、人民銀行總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》，《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、商業銀行信息披露暫行辦法》等金融法規，這些金融法規充分體現了加入世貿組織后，金融業全面對外開放，中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據形勢發展的需要， 《人民銀行法》、《商業銀行法》等還要進一步修訂，以達到確立監管架構、規范監管準則、統一監管標準的目標。對金融機構的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據、政策依據、制度依據。在監管工作中，要公正、公開、公平地處理監管中遇到的問題，做到依法監管，依法維護金融秩序。
2．盡快建立銀監會和央行之間的有效的協調機制
銀監會成立之后，將對商業銀行實施監管職能，但央行依然是商業銀行最后的貸款人，同時，央行對商業銀行仍擁有檢查權。這就涉及到一個銀行協調成本的問題。
從國外實踐來看，在英國，中央銀行(英格蘭銀行)、金融監管局與財政部之間有一種三方小組會談機制，定期磋商，交換信息。 而在日本，中央銀行的職能由日本銀行擔任，金融監管的職能由日本金融廳執行。根據《新日本銀行法》規定，應金融廳長官的要求，日本銀行應向金融廳出示檢查結果并允許金融廳職員查閱相關資料。在實際工作中，金融廳和日本銀行的職員實際上經常互換信息，形成相互配合的密切關系。此外，為了不加重被檢查金融機構的負擔，雙方經常通過協商機制協調對同一金融機構的現場檢查日程安排。
從我國實際出發，貨幣政策和銀行監管兩種職能分離以后，部門內目標沖突轉變為部門間沖突，因此，一方面要加強部門間的信息共享和協調合作，防止部門間扯皮現象，減少磨擦成本，提高辦事效率，另一方面，目前，我國的金融監督管理體制中的一些關系尚未理清。如金融監督管理體制與國家權力機構的關系、金融監管體制中的中央與地方關系等。從現實來看，獨立行使監管權力的證監會和保監會在決策時仍然要受到其他政府部門的影響，這使其獨立監管規范的程度打了折扣。因此，銀監會需要在體制上有所突破，盡量加強其監管獨立性。這就要求加大金融相關部門之間及與其他政府部門的協調力度，建立相對穩定的協調機制。
3．盡快建立存款保險制度，解決監管過程中出現的風險承擔問題
隨著我國金融業改革開放的深化，金融自由化程度的不斷提高，金融的風險累積也越來越大，同時加入世貿組織后，中國也面臨著國際金融機構的挑戰，必須盡快健全金融體制，特別是包括市場的退出機制，在此情況下，建立存款保險制度就顯得日益重要。
存款保險制度是國際上銀行監管的通行做法，是維護存款人對銀行信心的保障手段，也是解決銀行市場退出的有效措施。實行存款保險，可以使小金融機構在乎等的條件下和大型金融機構開展公平競爭，可以有效地解決中小金融機構的支付困難，從而確保社會穩定，消除地方政府和儲戶的后顧之憂。與此同時，中央銀行也可以真正與存款保險公司和金融機構確立商業性融資關系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運行。
目前，美國、日本和韓國等國家都通過加強存款保險機構的作用等方式來防范道德風險。我國應盡快建立存款保險制度，這樣，中央銀行作為“最終貸款人”在提供救助資金時，就可以會同(或轉貸)存款保險機構來實現，通過存款保險機構所特有的約束機制來達到防范道德風險的目的。
4．解決遺留問題
貨幣政策和銀行監管職能分離以后，為進一步完善我國的金融監管體制，下一步應著重解決央行大區分行改革的遺留問題。大區分行改革從根本上打破了人民銀行分支機構級次同構、地方割據的原有格局，使金融監管中心與地區行政中心相脫離，地方政府對貨幣政策的干預明顯減弱，但是，在監管方面仍存在一些問題，如跨地域監管成本高昂、監管工作得不到地方政府配合等。為此，要從技術上的可行性及經濟上的可行性出發，對金融監管結構做適當的安排，使金融監管當局以最低成本實現既定的監管目標。要繼續完善監管機構內部管理體制，逐步建立日常監管制度、舉報查處制度、監管責任制度、信息溝通制度、檔案管理制度、報告報表制度等一系列內部制度，使各部門職責分明，高效完成工作任務，要繼續加強與地方政府的溝通合作，使監管工作順利進行。
：
1．黃燕君樓擁勤：“加入WTO后我國對外資銀行的監管策略”，《商業研究》，2002年第9期。
2．閻冶軍：“論我國中央銀行監管職能的有效發揮與完善”， 《甘肅》，2002年第10期。
一、“銀監會”的設立對中國銀行業的影響
1．銀監會的成立將促進央行的獨立決策和銀行業監管的進一步專業化
銀監會設立前，我國實行的是由中國人民銀行、中國證監會、中國保監會分別對銀行業、證券業和保險業進行監管的分業監管模式，而中國人民銀行兼具監管銀行和制定貨幣政策的雙重任務。從現實來看，央行擔任的雙重角色(既是貨幣政策制定者，又是銀行業監管者)的預期目標有可能發生沖突，央行有可能在調整利率和制定貨幣政策時，站在銀行業監管者的角度去保護商業銀行的利益。現在國有銀行利率市場化改革進程緩慢，導致資金流動不暢、金融運行與實體經濟運行脫節，一個重要原因是國有商業銀行為了自身的利益，在某種程度上通過其在央行內部強大的政策影響力對某些改革的進行施加影響，這一點在利率市場化改革上最為明顯。這樣既影響了央行的監管能力，又制約了央行貨幣政策傳導機制的發揮。
目前，各國金融監管模式主要有四種模式：第一，歐洲中央銀行成立后，歐元區國家中大多數國家將銀行監管職能從央行中剝離出來。第二，英國、日本、瑞典、丹麥、澳大利亞將銀行、證券、保險監管等職能統一集中在單一的金融監管機構。第三，美國由美聯儲作為傘式監管者，負責監管混業經營的金融控股公司，銀行、證券、保險則分別由其他監管部門分別監管。第四，許多發展中國家的貨幣政策和金融監管仍由中央銀行統一負責。但從總的趨勢看，越來越多的國家金融監管采用了與央行貨幣政策職能相分離的模式。從這種意義上講，我國成立單獨的銀行監管機構，符合我國金融改革發展的實際情況，也和國際上銀行監管發展的總趨勢是一致的。
根據國際經驗，銀行業監管的分立與中央銀行的獨立往往同步進行。銀監會設立后，由于目標單一，銀監會將著重控制系統風險，進行更專業化的一體化監管，逐步由法規監管向市場監管過渡，有利于減少利益沖突、降低監管成本和提高監管效率，進一步增強銀行業務的透明度、提高銀行監管績效、防范金融風險，并逐步由法規監管向市場監管過渡。而且，由于銀監會獨立承擔銀行業監管的職責，不可能通過貨幣發行來掩飾監管責任，只能依靠自身監管水平的提高，因而，從長期而言，銀監會的設立將有助于真正維護金融安全。
另一方面，國際經驗表明，加強央行的獨立性和貨幣政策的獨立性是中央銀行制度發展的客觀趨勢。例如，在美國，美聯儲只向國會負責，政府無權干涉，具有完全的獨立性：美國貨幣監理署則專事銀行監管，也具有完全的獨立性。因此，銀行監管職能的剝離，意味著我國在增強貨幣政策的獨立性方面邁出了一大步。央行將專注于貨幣政策職能，不再局限于商業銀行的利益，開闊視野，更多地著眼產業部門和實體經濟，從而有助于制定正確的貨幣政策，創造一個穩定的貨幣環境，保持宏觀經濟運行的長期穩定。
此外，貨幣政策和銀行監管職能分離以后，中央銀行為了更好地制定和執行貨幣政策，仍然擁有對商業銀行以及其他所有在中央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權’，這種權力來源于中央銀行與其交易對象金融機構之間的商業合同。中央銀行只根據場內外檢查和實地調研得到的實際情況來決定宏觀的貨幣政策走向，而不對具體的金融機構承擔微觀的監管責任。這樣做，有利于中央銀行把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。
2．銀監會的成立，有利于提高貨幣決策和銀行監管的透明度
隨著中國加入wto，中國的貨幣政策和銀行監管面對許多新情況，新問題。wto遵循的一個重要規則就是透明度原則，首先就是決策機制和決策程序的透明度。所謂透明度，是指“在通俗易懂、容易獲取和及時的基礎上，讓公眾了解政策目標以及政策的法律，機構和經濟框架，政策的制定及其原理，與貨幣和金融政策有關的數據和信息，以及機構的責任范圍。”自20世紀90年代以來，提高貨幣和金融政策的透明度逐漸被越來越多的國家作為金融制度建設的重點。這不僅是為了實現中央銀行履行問責義務的目的，而且是為了避免公眾對中央銀行的政策制定和執行產生誤解或不當解釋，同時也是為了獲得公眾對中央銀行的貨幣和金融政策的支持。但與之形成鮮明對比的是，目前中國的貨幣政策決策機制透明度較低，難以適應加入wto的要求。
3．銀監會的成立有助于加強對外資銀行的監管
加入世貿組織后，我國金融業將面臨全方位對外開放的新格局。越來越多的外資銀行進入我國，使國內金融市場形成新的經營格局——國內金融界的分業經營和外資銀行的混業經營并存。但是，目前外資銀行的經營也存在許多的問題，如多存少貸、轉移利潤，違規經營、使用非價格手段進行不公平競爭等等。因此，這一格局在給我國金融業帶來發展機遇的同時，更多的是帶來了挑戰，尤其是給我國的金融監管工作帶來了大挑戰。
從目前來看，雖然我國《外資金融機構管理條例》對外資銀行的業務范圍和投資范圍、資本充足率、資產負債比例、對關聯企業的貸款比例、流動性比例和各項準備金的情況都作了規定。但是，對外資銀行監督管理的規定仍較為原則和簡單，缺乏可操作性。對外資銀行監管的手段和方法還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，在監管內容和監管手段上仍處于合規性監管階段，主要是事后合規性檢查，缺乏預防性的事前和事中檢查，風險監管處于起步階段，出現了重審批服務，輕監督管理的現象。例如，監管方式還停留在對會計報表的審核上，但一些外資銀行上報的報表卻不能完全反映其經營活動的真實情況，而且偏重定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。對國際上通用的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有加以引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作。
銀監會設立后，將努力實現對外資銀行合規性監管與風險性監管的協調統一。合規性監管是指監管當局對銀行執行有關政策、法律、法規情況所實施的監管。風險性監管是指監管當局對商業銀行的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監管。以前的監管者認為只要制定好市場游戲規劃，并確保市場參與者遵照執行，就能實現監管目標。因此，監管當局過去一直將監管重點放在合規性方面。但是，隨著銀行業的創新和變革，合規性監管的缺點不斷暴露，這種方法市場敏感度較低，不能及時全面反映銀行風險，相應的監管措施也滯后于市場發展。銀監會將以合規性檢查為前提，以風險性監管為主題，改進和提高現場檢查的效能，同時充分借助社會審計力量，對有問題的外資銀行進行重點監管。在完善非現場監督體系方面，將謹慎原則和彈性原則結合起來，合規性指標和風險性指標結合起來，設置監管指導線和最低比率，包括資本充足性、流動性、大額風險、外匯風險等。并且在合規性監管的基礎上，加強風險監管。
二、銀行業監管對策
1．盡快制定和出臺有關金融法規，并與國際接軌，完善我國金融監管法律體系
依法監管無論用何種形式監管，都必須有監管的依據，也就是各種法律、法規，而中國目前顯然多種金融法規缺位。在這種情況下銀監會工作的開展將受到許多限制。首要的問題還是要完善金融法規，促進金融監管與法律法規的協調統一。對已出臺的金融法規，應建立本系統內相應的實施細則，增強現行金融法規的可操作性，解決當前金融監管中無法可依和有法難依的問題。
2002年以來，國務院、人民銀行總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》，《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、商業銀行信息披露暫行辦法》等金融法規，這些金融法規充分體現了加入世貿組織后，金融業全面對外開放，中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據形勢發展的需要，《人民銀行法》、《商業銀行法》等還要進一步修訂，以達到確立監管架構、規范監管準則、統一監管標準的目標。對金融機構的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據、政策依據、制度依據。在監管工作中，要公正、公開、公平地處理監管中遇到的問題，做到依法監管，依法維護金融秩序。
2．盡快建立銀監會和央行之間的有效的協調機制
銀監會成立之后，將對商業銀行實施監管職能，但央行依然是商業銀行最后的貸款人，同時，央行對商業銀行仍擁有檢查權。這就涉及到一個銀行協調成本的問題。
從國外實踐來看，在英國，中央銀行(英格蘭銀行)、金融監管局與財政部之間有一種三方小組會談機制，定期磋商，交換信息。而在日本，中央銀行的職能由日本銀行擔任，金融監管的職能由日本金融廳執行。根據《新日本銀行法》規定，應金融廳長官的要求，日本銀行應向金融廳出示檢查結果并允許金融廳職員查閱相關資料。在實際工作中，金融廳和日本銀行的職員實際上經常互換信息，形成相互配合的密切關系。此外，為了不加重被檢查金融機構的負擔，雙方經常通過協商機制協調對同一金融機構的現場檢查日程安排。
從我國實際出發，貨幣政策和銀行監管兩種職能分離以后，部門內目標沖突轉變為部門間沖突，因此，一方面要加強部門間的信息共享和協調合作，防止部門間扯皮現象，減少磨擦成本，提高辦事效率，另一方面，目前，我國的金融監督管理體制中的一些關系尚未理清。如金融監督管理體制與國家權力機構的關系、金融監管體制中的中央與地方關系等。從現實來看，獨立行使監管權力的證監會和保監會在決策時仍然要受到其他政府部門的影響，這使其獨立監管規范的程度打了折扣。因此，銀監會需要在體制上有所突破，盡量加強其監管獨立性。這就要求加大金融相關部門之間及與其他政府部門的協調力度，建立相對穩定的協調機制。
3．盡快建立存款保險制度，解決監管過程中出現的風險承擔問題
隨著我國金融業改革開放的深化，金融自由化程度的不斷提高，金融的風險累積也越來越大，同時加入世貿組織后，中國也面臨著國際金融機構的挑戰，必須盡快健全金融體制，特別是包括市場的退出機制，在此情況下，建立存款保險制度就顯得日益重要。
存款保險制度是國際上銀行監管的通行做法，是維護存款人對銀行信心的保障手段，也是解決銀行市場退出的有效措施。實行存款保險，可以使小金融機構在乎等的條件下和大型金融機構開展公平競爭，可以有效地解決中小金融機構的支付困難，從而確保社會穩定，消除地方政府和儲戶的后顧之憂。與此同時，中央銀行也可以真正與存款保險公司和金融機構確立商業性融資關系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運行。
目前，美國、日本和韓國等國家都通過加強存款保險機構的作用等方式來防范道德風險。我國應盡快建立存款保險制度，這樣，中央銀行作為“最終貸款人”在提供救助資金時，就可以會同(或轉貸)存款保險機構來實現，通過存款保險機構所特有的約束機制來達到防范道德風險的目的。
4．解決遺留問題
貨幣政策和銀行監管職能分離以后，為進一步完善我國的金融監管體制，下一步應著重解決央行大區分行改革的遺留問題。大區分行改革從根本上打破了人民銀行分支機構級次同構、地方割據的原有格局，使金融監管中心與地區行政中心相脫離，地方政府對貨幣政策的干預明顯減弱，但是，在監管方面仍存在一些問題，如跨地域監管成本高昂、監管工作得不到地方政府配合等。為此，要從技術上的可行性及經濟上的可行性出發，對金融監管結構做適當的安排，使金融監管當局以最低成本實現既定的監管目標。要繼續完善監管機構內部管理體制，逐步建立日常監管制度、舉報查處制度、監管責任制度、信息溝通制度、檔案管理制度、報告報表制度等一系列內部制度，使各部門職責分明，高效完成工作任務，要繼續加強與地方政府的溝通合作，使監管工作順利進行。
參考文獻：
1．黃燕君樓擁勤：“加入wto后我國對外資銀行的監管策略研究”，《商業研究》，2002年第9期。
2．閻冶軍：“論我國中央銀行監管職能的有效發揮與完善”，《甘肅金融》，2002年第10期。
根據當前的金融組織結構現狀，溫州在金融改革中尤其需要加快發展與實體經濟相適應的、與溫州企業生態相匹配的、為小微企業服務的小型金融機構，包括村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等，這些小型金融機構與小微企業互相依存，共生共榮，契合度較高。發展小型金融機構一方面可以吸納大量的民間資本，推動民間融資陽光化；另一方可以促進金融市場競爭機制的完善，讓實體經濟直接受益，提高金融資源的利用效率。要積極鼓勵民間資本進入金融服務領域，鼓勵民間資本發起設立村鎮銀行，鼓勵有條件的小額貸款公司轉為村鎮銀行，鼓勵有條件的農民專業合作社建立農村資金互助社，發展為小微企業和“三農”服務的“草根銀行”。溫州應在總結瑞安匯民資金互助社經驗基礎上擴大試點，先在各縣市區各試辦一個，然后在符合條件的農民專業合作社推廣。同時要推廣多個農民專業合作社聯合興辦資金互助社的做法，以解決資金季節性供求矛盾。大銀行與小微金融機構也應該加強合作，發揮各自的優勢，使小微金融機構成為大銀行支持小微企業和“三農”的重要平臺。
正確處理直接融資與間接融資的關系
金融支持實體經濟不僅要拓寬間接融資的渠道，而且要努力開辟直接融資的通道，逐步提高企業直接融資占全部融資的比重，做到直接融資與間接融資、正規金融融資和民間融資的有機結合，提升民間資本轉化為產業資本的能力，實現金融資源與實體經濟的有效對接。在間接融資中，要從實體經濟實際出發，綜合運用信貸、投資、債券、信托、租賃、保險等多種金融工具，提供形式多樣的信貸模式，如采用“銀行+保險”、“銀行+擔保”、“銀行+保險+財政補貼”、“銀行+信托+租賃”等多種融資工具相結合融資模式，形成金融支持實體經濟的合力。要大力發展債券市場，增加債券品種，通過發行公司債券、企業債、短期融資券、中期票據、集合債券、集合票據、區域集優債等，以及積極爭取中小企業發行私募債試點，拓展企業直接融資的通道，使債券市場成為發展實體經濟新的動力源。
正確處理金融創新與增殖服務的關系
創新是金融業發展的動力，也是社會責任。溫州作為金融綜合改革的試驗區，應當在金融產品創新和金融服務創新方面為全省乃至全國作出示范，尤其要在完善專注于小微企業和“三農”的金融產品創新體系方面創造經驗。必須明確，金融創新必須根植實體經濟，面向客戶，適應市場，以金融創新產生的社會、銀行的增殖和效果，以及創造出有利于企業增加收入、節省開支、提高服務效率為檢驗標準，堅決制止以創新為名搞“轉型收費”、“貸款搭售”、產品捆綁銷售等不正當做法，減輕企業負擔。當前小微企業不僅缺資金，更缺科技，金融機構加大支持小微科技型企業的支持力度，創新產品和服務，是企業轉型升級，做強實體經濟的當務之急。金融機構要針對種子型、創業型、擴展型、成熟型不同的小微科技型企業，采取針對性的融資模式、信貸產品、服務手段和抵質押方式，量身定做。要制定適合小微科技型企業特點的信貸管理辦法和管理制度，單獨客戶認定與授信評審，建立綠色通道，并單獨予以統計和考核。要創新符合小微科技型企業特點的抵（質）押擔保方式，積極探索以科技型企業的股權、專利權、商標權、著作權作為貸款的質押進行融資，探索應收賬款質押貸款等等，為企業融資提供方便。
1行政性金融控制思想階段
1948年—1957年，形成了高度集中的金融體系，金融監管異化為人民銀行的內部行政管理，制度思想的核心內容包括信貸管制和利率管制，在高度集中的資金管理體制下，人民銀行按照行政命令執行信貸計劃。從1969年至改革開放前，人民銀行隸屬于財政部，在這樣的行政隸屬關系中，人民銀行的金融管理不過是政府貫徹信貸計劃、調控經濟的手段。不難看出，大一統的銀行體系正是高度集中的計劃經濟管理體制的必然產物，這種特定的經濟體制所獨有的局限性特征決定了銀行體系的高度集中，“大一統”的銀行體系更加有利于對全國金融業進行全局掌控，增強了政策貫徹的暢通性。但是，這種高度集中的計劃經濟模式所形成的銀行體系具有極強的歷史局限性，當社會生產力發展到更高層次時，這種銀行體系的不適應性和局限性就會暴露無遺。單純依靠行政手段來配置資源，忽略了市場這只看不見的手，使得價值規律無法有效地在市場運行中發揮調節作用，導致資源配置效率過低，基層金融機構成長緩慢，整個金融系統缺乏活力和動力，起不到經濟劑的作用。同時，不可避免地形成了高度集中和統一的單一金融體制。在這種金融體制下，金融監督管理雖然也要檢查計劃執行情況，但絕非現代意義上的金融監管，金融監管理念發展缺乏良好有利的制度環境，處于“禁錮”期。應當肯定的是這種控制性的金融管理思想在特定的歷史時期，曾經發揮過積極的作用，完全符合高度集中計劃管理體制的客觀要求。關系國民經濟全局的重點工程項目的建設資金通過這個銀行體系有力地集中起來，社會主義工業體系建設得以順利進行。相較舊中國的經濟面貌，不合理的生產布局得到完全顛覆，初步奠定了我國工業化的基礎。尤其在三年經濟調整時期，國家頒布了“銀行六條”，通過信貸和貨幣發行高度集中統一的管理，嚴格控制銀行信貸和貨幣發行，使國家很快度過了困難時期，取得了利用金融業促進國民經濟調整的經驗。與此同時，由于這個時期以嚴格的行政指令作為措施手段，因此相應的制度思想表現出鮮明的政策特征，控制性金融管理思想過度依賴行政體系和行政權威，以行政指導為主要實施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指導的具體內容可能是無法可依、無據可循的，不僅受短期政策目標影響，還受執行機關的意志左右。這種不透明性和無規則性，使得金融管理思想的發展與深化受到了嚴重的束縛，這種影響一直延續到我國實施經濟改革后相當長的一段時期內。也只有當發展社會主義市場經濟體制和發揮社會主義活力的方針提上日程的時候，克服這種思想弊端的改革要求才有其現實性和緊迫性。
2控制性金融監管思想的形成與弱化
在計劃經濟體制下，政府的行政部門對經濟活動具有全權管理的職能，指導政府經濟管理活動的主要思想來自于有關國民經濟計劃與管理的理論。計劃理論及其政策實踐居于經濟社會的核心地位。在金融體制改革以后，政府主管部門對金融活動的管理職能逐漸的轉變為監督管理。簡要地回顧金融監管發展的基本脈絡，我們發現，注重規則監管是改革開放以來監管制度思想演進的第一階段。計劃體制下的行政主管部門體系雖然經歷了較大的改變，但是基本上保留下來；在主管內容方面，雖然已經有了很大的不同（從審批制漸次得向核準制轉變、更在一些領域內向登記備案制過渡等等），但是，對金融機構而言，政府方面“主管”的性質并沒有發生根本的改變。應該說，現實正處于監督管理的階段，雖然這一階段，“管理”色彩還是十分明顯的，但是與此同時，“監督”職能開始凸現出來。1978年—1983年，理論界形成了對中央銀行性質與職能的一致看法，1983年9月，國務院作出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，1984年1月，人民銀行設立了金融機構管理司，專門行使中央銀行的職能，這樣的思想基礎形成了控制性金融監管制度思想的起點。在金融改革初期，各家專業銀行嚴格執行人民銀行的信貸計劃和現金計劃，并將原有的信貸計劃推廣到四家國有銀行，對信貸計劃執行的合規性監管是我國控制性金融監管制度的初始安排，另外，人民銀行同時履行著金融機構審批、金融秩序整頓的管理職能。1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布實施，邁出了依法監管的第一步。但是，控制性金融監管制度思想在20世紀80年代尚不系統，在市場準入和業務范圍方面的規定比較寬松。市場準入和業務范圍的不完善催生了金融業前所未有的大發展，金融機構數量迅速增加，金融業務多元化發展。形成了金融業數量擴張和機構競爭的新格局，同時也帶來了金融秩序的混亂。這是學界和政策界都始料未及的。隨后所展開的關于金融監管的討論都始終圍繞治理整頓金融秩序為主題。在這樣的思想基礎上，各種行政性直接調控工具被重新啟用，人民銀行以約法三章的形式對一些新興金融業務嚴厲禁止，以約法三章和信貸計劃指標為憑據對金融機構組織實施大規模的臨時性的稽核檢查。至此，理論界和政策界形成了控制性監管制度思想。在我國，對金融監管的高度重視始于1993年，在此之前，雖然也有政府對金融機構的審批和金融機構業務的檢查，但是，所要達到的目標、采用的手段和檢查的內容基本上都只能滿足傳統的計劃經濟體制的需求，至今，監管工作的開展都還不能適應市場經濟體系的要求。我國15年的金融改革與發展，金融機構的數量和從業人員的隊伍成百倍的增加，初步形成了一個多門類多層次和競爭有度的金融市場，極大地支持了國民經濟的加快增長和取向市場的經濟改革。1993年以后，伴隨著金融體制改革的深入，我國頒布了一系列相關的金融法規，控制性金融監管制度進入規范化、法制化的軌道。金融監管迎來了“法制之年”，1995年相繼出臺了《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《票據法》等法律法規，對監管市場制度的相關措施從法律上進行了明確化和規范化。與此同時，為了適應市場經濟的發展和金融業的新變革，許多政策措施對控制性金融監管進行了弱化，譬如：取消貸款規模限制、資產負債比例管理、利率改革、監管組織體制調整等。由此，控制性金融監管逐漸弱化，放松管制和審慎監管的相關措施開始逐步得以推行。但是，理論界仍然存在控制性監管思想的基本傾向，這一時期的金融監管制度思想體現了在傳統計劃經濟中遺留的行政控制性監管思想中調整與突破的脈絡，由弱行政控制性監管思想向審慎監管思想過渡的局面。執行初期，由于金融控制思想的遺留，審慎監管雖然在一定程度上落實為制度，但大多流于形式。在沖突中，控制性監管思想逐步弱化，審慎監管思想逐步構建。
