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中圖分類號:D63 文獻標識碼:A
收錄日期:2015年3月30日
一、引言
近年來,大家對于非營利組織的關注越來越多。實際上,有效的非營利組織財務激勵應當具備以下特征:第一,管理層薪酬應當與其績效掛鉤;第二,財務激勵的力度要相當,要能夠使管理層感受到付出與回報是相符的;第三,財務激勵的措施要因人而異;第四,考慮組織機構的特點,如組織文化、行業背景、目標等因素;第五,做到公平與效率相結合,設置合理的薪酬差距,進而最大限度地調動員工工作的積極性;第六,設置的績效目標要合理不要望而不得,從而挫敗管理者的積極性。在非營利組織中,財務激勵是推動管理者努力做好財務管理工作的動力所在,是促使管理者承擔起積極受托責任的手段,有助于保證管理者充分發揮其主動性和創造性,將各種財務活動要素有機整合起來,以發揮最大效能。
二、非營利組織及其特點
(一)非營利組織的涵義。目前,對于非營利組織的定義,比較一致的觀點是:非營利組織是指政府和企事業單位以外的一切民間社會組織,包括社團、民辦非企業單位、人民團體等嚴格符合《社團登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理條例》的社會組織。
(二)非營利組織的特點。據民政部門統計,截至2010年底,我國各類民間組織已經發展到44萬多個,其中社會團體24.3萬個,民辦非企業單位19.5萬個,基金會2,168個。這些組織包括了教育、文化、衛生、藝術、環境保護等社會生活的各個領域。非營利組織的特點主要是以從事社會公益事業或提供公益服務為使命、不以獲取利潤為目的的實體性機構。非營利組織有著獨特的財務特征:第一,它們所從事的活動不以獲取高額利潤為目的,不同非營利組織之間沒有可比的盈利指標,組織結構相對集權;第二,權利義務不是十分明確。組織內部缺乏明確的考核質保,權責劃分并不十分明確;第三,組織所有者承擔組織資產的來源、管理資產,卻不能擁有組織所有權。
三、非營利組織管理層財務激勵的主要方式
(一)薪酬激勵。目前,大多數的企業對于管理層薪酬激勵采用年薪制、股票期權等方式。然而,在對于不以獲取盈利為主要目的的非營利組織來說,管理者的物質激勵與組織盈余卻應當是脫節的,否則就可能使管理者為實現自身利益最大化而過度追求組織盈余的提升,從而導致背離非營利性的原則。另外,非營利組織的經濟資源大都來自于外部的資源提供者,如何將資源的利用效果達到最優這就取決于管理者的才能。因此,非營利組織管理者的薪酬激勵必須脫離薪酬與績效掛鉤的傳統模式,而以資源的使用效率和效果為依據來確定管理層的薪酬激勵計劃,從而更好地實現組織財務管理目標。同時,資源的有限性導致資源提供者更為關注資金的使用狀況,為了減少外部公眾對于激勵資金的使用的不滿,非營利組織管理者的物質報酬應當具有“有限激勵”的性質,不能無限制地增加。
(二)精神激勵。傳統的非營利組織往往依賴志愿者利用他們的知識從事組織的日常業務運營和財務管理工作,然而這些志愿者以志愿精神作為他們貢獻時間和精力的重要動力。在這種情況下,精神激勵是非營利組織激勵的關鍵問題。然而,現代的非營利組織規模過大,所涉及的日常業務和財務活動非常多,單純的依靠志愿者已經難以滿足組織正常運用的需求,職業經理人成為非營利組織管理活動的執行者。意識層面的精神激勵,可以讓管理者在獲取應有報酬的同時,獲得更多心理上的愉悅,從而增強他們工作的動力。
為彌補物質激勵的缺陷,非營利組織可以通過以下方式增加精神層面的隱性激勵:1、財務權限激勵。這是最有效的一種激勵方式,即對管理者賦予與其職位相適應的財務自,讓各部門的管理者積極投入組織活動;2、聲譽激勵。良好的聲譽可以為他們贏得相應的心理滿足感,提高管理者的行為聲譽,從而激發他們工作的熱情;3、組織宗旨和目標激勵。通過參與等方式,讓管理者充分意識到自己所做工作的公益性,激發他們的責任意識,從而使管理者在工作過程中更加自覺的努力工作。
四、非營利組織財務激勵的實施途徑
(一)引入市場競爭機制。我國非營利組織管理法規中的非競爭性原則,人為地造成了一種壟斷局面,這使得我國非營利組織管理者普遍缺少市場競爭的壓力,在其日常的工作中機會主義行為極易出現。市場競爭機制能夠有效的遏制管理者的機會主義行為,在市場經濟條件下,管理者能夠自主約束自己的行為,努力實現社會公益最大化的組織宗旨。競爭性的市場可以制約管理者的偷懶等敗德行為,迫使他們設法改善財務運行狀況,降低業務運營成本。
(二)實現財務權利和財務責任相匹配。在任何組織形式中,權力和責任都是相生相隨的,二者需要相互匹配,否則管理者就無法正常開展財務管理工作。相對于財務責任一定的情況下,如果財務權利過小,那么管理者可能無法實現預先規定的財務管理目標,進而采取一些違規行為;反之,則存在權力“設租”的行為。所以,實現財務權利和財務責任相匹配,對于非營利組織實施有效的財務激勵至關重要。
(三)完善組織內部利益分配制度。我國非營利組織財務運作缺少規范,“家長制”作風較為嚴重,造成責、權、利的配置極不合理。組織應當在保證管理者規范對待其權責的前提下,必須完善其內部利益分配制度,做到公平與效率相結合,要設置合理的薪酬差距,從而調動管理者的工作積極性。
(四)改進績效評價制度。非營利組織基于其特殊的制度特征,使得管理者的績效評價不能以利潤數字作為績效衡量標準,完善的績效評價制度成為非營利組織的亟待解決的問題。由于非營利組織的經濟資源大都來自于外部的資源提供者,如何將資源的利用效果達到最優成為非營利組織的運營的目標。因此,以資源的使用效率和效果為依據來確定管理層的薪酬激勵計劃,從而更好地實現組織財務管理目標。
(五)完善管理者任免制度。在我國,大部分非營利組織沒有人事任免權,再加上我國“能上不能下”的人事行政制度,使得非營利組織的管理人員機會主義行為的蔚然成風,完善管理者的任免制度,能夠使其為了現有的職位及職業聲譽努力工作,并注重非營利組織的長遠發展和目標實現情況。
主要參考文獻:
[1]毛剛,朱蓮,郭耀煌.西方非營利組織管理者薪酬激勵解析[J].外國經濟與管理,2005.7.
[2]姚寶燕.平衡計分卡在非營利組織績效評價中的應用[J].財會通訊,2007.1.
[3]我國非營利組織績效評價研究[D].西安:西北大學,2010.
1、前言
職業生涯管理是美國近十幾年來從人力資源管理理論與實踐中發展起來的新學科,是當代人力資源管理體系的重要組成部分和嶄新發展方向。[3]根據美國組織行為專家道格拉斯霍爾的觀念,所謂職業生涯管理:“是指組織開展和提供的用于幫助和促進組織內正在從事某類職業活動的員工職業發展目標的行為過程,包括職業生涯設計、規劃、開發、評估、反饋和修正等一系列綜合性的活動與過程?!眹衅髽I職業生涯管理主要由員工和組織兩方面構成,作為在社會主義市場經濟中占主導地位的國有企業,如何構建國有企業職業生涯管理新模式,打造高素質人才隊伍,形成核心競爭力,保持企業持續成長,達到員工個人成長和企業事業繁榮的共贏局面,已經成為國有企業職業生涯管理工作的一項重要內容。
2、國有企業基層管理人員職業生涯規劃的問題及原因分析
2.1 基層管理人員和企業不重視職業生涯規劃
在大多數國有企業中,基層管理人員對職業生涯規劃不了解,沒有意識到職業生涯規劃對其的重要性。員工工作只關注晉升和薪酬,哪里工資高就去哪里。在國有企業內部,為了晉升不擇手段的比比皆是,這是一種有損社會公平競爭的現象。企業一味地為了利益和股東們的收益,不考慮員工的發展,根本沒有重視基層管理人員的職業生涯規劃。
2.2 企業培訓與基層管理人員職業生涯發展計劃不掛鉤
現代職業生涯規劃理論強調以人為本,強調企業與個人一起發展,這就需要企業的發展目標要被員工接受和理解,并且有利于員工的成長。只有在明確企業目標和個人目標明確的前提下,而且二者的價值相協調的情況下,員工才會有計劃地配合組織發展得條件下進行自我的職業設計,這樣培訓才能起到真正的推動作用。而現在企業的目標也只有少數高層管理者了解,而很多基層管理人員對此非常模糊,更不用說他們在管理基層員工的時候傳輸企業目標了。另外現在的培訓也是上級制定完然后通知下級,基本忽視了以人為本的原則,不了解員工的真正需求,同時員工也會產生抵觸情緒,所以造成培訓的極大浪費和損失。
2.3 組織結構穩定,職業發展通道單一
由于以前計劃經濟的后遺癥和國有企業所處的主導地位,使得國有企業的組織結構非常穩定,很少有變動,進了國企,就是人們心目中的“鐵飯碗” ,而且內部員工流動性差。國有企業在國有企業里往往存在三條職業發展通道,一是通過走管理崗位,承擔更多責任和任務來達到職務的晉升;二是走專業技術崗,通過在某個崗位上的經驗技術的提高來實現晉升,三是職業技能通道,這種多通道的理論上是可以避免員工擁堵在某一通道上,而造成發展不暢。但是現在存在一個明顯的現象就是大多數員工爭相往管理通道上擠,這樣很多不善于管理的人也往往想成為管理者,然而晉升卻得不到解決,這樣就打擊了員工的積極性。
2.4 缺乏科學的培訓體系
現代知識背景的時代,“終身學習”已然成為時代的主流,不管是員工還是管理者都要不斷地學習,不斷給自己充電,科學的培訓的體系不僅給基層管理人員提供解決日常工作的問題,還能豐富他們的管理思想。國有企業現在缺乏科學的培訓體系,使得很多基層管理人員對先進的管理理念不了解,更不用說運用到實際的工作中去了。所以對職業生涯規劃這個新興概念尚不了解,而且也沒有意識到職業生涯規劃的重要性。
2.5 缺乏完善的職業生涯規劃體系
國有企業基層管理人員職業發展通道單一的主要原因是國有企業缺乏完善合理的職業生涯規劃體系。多通道式的發展和晉升體系,可以根據員工不同的能力和特質為其發展提供一個寬廣的平臺,和科學的指導。我們可以根據組織結構和基層管理員工的實際情況,制定符合實際的多重職業發展通道,通過對員工的培訓和指導,讓員工真正了解自己的特點和興趣,為員工選擇一條適合其發展得道路,而不是大家全部去爭搶管理的職位。在不同的職位通道上同樣有晉升和發展空間,這樣就可以極大地激勵員工,也可以給予員工更多的選擇空間,達到企業員工的雙向共贏。
3、相關對策和建議---基于海爾基層管理人員職業生涯規劃管理的經驗
創立于1984年的海爾集團,在十多年的時間里創造了從小到大、從弱到強的卓著業績。2001年海爾實現全球營業額602億元,實現利稅約40億元,職工發展到3萬人。海爾格外重視人的因素,其用人機制讓一批批優秀的人才脫穎而出,在各自的崗位上創造了一個又一個的輝煌。這值得我們研究、學習和借鑒。
3.1 職業生涯規劃意識明確
科學的人才觀是企業重視人才培養人才的意識體現,在一個企業里要想培養人才、合理使用人才不僅要有科學的制度做保障,更重要的是高層領導的重視。海爾總裁張瑞敏在《企業是人》一文中有這樣一段話: “成功的企業離不開資金設備、技術等生產要素, 但不等于說擁有了這一切就是成功的企業,為什么? 這里有一個不可或缺的決定性因素 -----人,充滿了活力和追求卓越的人”??梢姾柤瘓F從總裁開始都很重視人才的培養,意識到人才在企業中的巨大作用,這樣才會引領整個集團樹立培養人才的觀念、樹立職業生涯規劃的意識,因為科學合理的職業生涯規劃體系是培養人才的不二之選。
3.2 科學的人才培養機制
海爾有很多科學的用人機制,正是這些人才觀加強了了海爾集團對人才的科學管理。例如,著名的“人人是人才,賽馬不相馬”的“賽馬機制” 現在企業缺的不是人才,而是培養出人才的機制。管理者的責任就是要通過搭建“賽馬場”為每個員工營造創新的空間,使每個員工成為自主經營者。海爾集團為員工提供寬廣的平臺,大家在這個平臺上盡情地展現自己的能力,實行優勝劣汰。海爾的賽馬是全方位開放式的,所有的崗位都可參賽,每個崗位都是擂臺,人人都可以升遷,而且向社會開放。又如“人材、人才、人財”的觀點,人材--這類人想干,也具備一些基本素質,但需要雕琢,企業要有投入,其本人也有要成材的愿望;人才--這類人能夠迅速融入工作、能夠立刻上手;人財--這類人通過其努力能為企業帶來巨大財富。各國雕琢和培養“人材”是其成為企業的“人才”,企業最終想要的還是“人財”為你企業創造財富的人。還有“今天是人才,明天未必還是人才”的重要觀點,人才的定義,就要看為社會創造價值的大小,每一位海爾人都應該而且能夠成為人才,為社會創造更大的價值。人才是一個動態的概念,現在市場競爭非常激烈,今天是人才,明天就未必還是人才,海爾人應該不斷自我超越,不斷提高自身素質,這樣才能不被企業和社會所拋棄,做一個真正的人才。
3.3 富有特色的培訓體系
社會治安是指社會在一定的法律、法規及制度的約束下呈現的一種安定、有秩序的狀態或狀況,社會治安問題是指影響社會安定的各種矛盾、因素。一個地區社會治安的好壞直接關系到這個地區政治、經濟、文化等秩序的持續穩定和各項社會事業的健康發展。黨的十六屆五中全會明確指出:”建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”,并把社會主義新農村建設的目標任務概括為”生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。社會主義新農村建設,必須有穩定的社會治安環境做保障。當前,農村的治安工作面臨的環境和條件已經發生了很大變化,一些傳統的社會治安控制手段表現出明顯的滯后性,原有的運行機制和管理體制也難以適應新的需要,農村社會治安管理亟待進一步改善和加強。
一、農村社會治安問題現狀
當前,農村社會治安狀況大局是好的,整體是穩定的。但隨著社會經濟的發展,農村經濟結構的調整,經濟利益分配方式的轉變,城鄉差距的拉大,流動人口的增多,農村社會治安出現了許多新情況,遇到了新問題。
(一)侵犯財產的犯罪案件增多,方法手段翻新。集中表現在盜竊、詐騙、搶劫方面,以前在城市發生的如傳銷和團伙詐騙等犯罪形式逐步向農村轉移。作案手段逐步升級,由過去的挖洞、撬門、別鎖等單一方法發展到使用快速交通工具、制作專門工具、跨地區作案等。作案成員也由個別、少數人發展到團伙,呈現盜搶、窩贓、銷售一條龍犯罪。
(二)農業生產資料屢遭侵害,嚴重影響社會生產。農村生產生活區域廣闊,防范困難,農田水利設施、用電設備基本處于無保護狀態,象變壓器電線、水泵、拖拉機、耕牛等生產資料,是作案的首選目標。這些資產屢遭侵害,嚴重影響了農業生產和農民生活,給受害人及其家庭造成重大經濟損失,社會影響極壞。
(三)封建迷信、賭博等社會丑惡現象屢禁不止。近年在一些偏遠的農村地區封建迷信活動又有所抬頭,一些不法”信徒”打著宗教旗號,坑蒙拐騙,聚眾滋事,擾亂社會治安。農村賭博之風也屢禁不止,”大賭小賭到處都有”,嚴重的地方男女老少齊上陣,農閑時節更甚。這些現象不僅嚴重毒化了社會風氣,而且誘發搶劫、盜竊等刑事犯罪活動的發生。
(四)群眾內部矛盾錯綜復雜。目前農村中各類民間糾紛較為繁多,家庭成員間因為贍養老人、財產分割、戀愛婚姻、家庭瑣事等經常發生矛盾;鄰里之間因宅基地、農田土地、山林場地、建房修路、經濟債務、用水用電等因素也常引起糾紛。在城市化過程中,涉及農村土地征用、房屋拆遷、移民安置等問題時,矛盾尤為突出,甚至引發治安或刑事案件。
二、當前農村治安問題頻發原因分析
社會治安問題是社會矛盾和社會問題的綜合反映。我國目前社會治安問題突出絕不是偶然的,它是我國轉型期社會深層矛盾積淀后的集中反映。
當前治理層面的問題主要是由基層政權功能的弱化乃至喪失造成的,而非基層政府的權力過大造成的,這是目前社會各界容易對基層維穩產生誤解的地方,一般認為維穩亂象乃是由基層政權的權力過大所致,其實不然,我在基層的長期調研發現,恰恰相反,正是基層政府的權力過于弱小而非過于強大,導致了治理層面穩定問題的大量發生。
進一步來看,為什么會有基層政權治理功能的弱化呢,這種弱化又是怎么樣導致不穩定因素增多的呢?這一切乃由近期以來基層治理體系的瓦解和重構造成的。農村稅費改革以來,基層治理體系發生了急劇的變化,主要表現為基層政府的權力弱化、職能上收、財政困難,公共服務職能難以落實,成為所謂的“懸浮型政權”,因而,基層社會的大量矛盾和問題無法在基層治理體系內獲得解決,而農民則要求更高層級的政府解決他們的困難和問題,形成越級上訪和其他不穩定因素,形成了治理層面的穩定問題。就筆者在基層的調研來看,治理層面的不穩定因素是當前穩定問題的主要來源。
治理型不穩定問題構成當前農村不穩定因素的主體類型,治理層面的不穩定問題要求基層政府承擔更多的責任,我們應該強化鄉村治權,而不是進一步弱化之。正可謂“基礎不牢,地動山搖”。
穩定問題從治理層面轉向行政層面
行政層面的穩定問題不是憑空產生的,不是政府制造出來的,而是由治理層面的問題轉化而來,因為基層治理體系的弱化,問題和矛盾上移,群眾要求政府承擔責任,這就迫使中央和各級地方政府對之作出反應,采取一系列應對措施,并逐步發展出一整套維穩工作方案和考核辦法。
當前,維穩工作已經成為基層政府的中心工作??h委書記大接訪意味著以縣為主的維穩工作體制已經形成,縣委書記大接訪實現了制度化、常規化,許多地方的縣級局升格為群眾工作部,成為副處級單位,而大廳則成為縣級政府工作量最大的部門。
行政層面的穩定問題在某種意義上是在當前考核體制下產生的問題,嚴格的維穩考核機制使基層政府對穩定問題產生過敏性反應,將所有治理層面的問題均納入維穩工作的范疇內,反而不利于問題在治理層面的解決。并且鄉鎮政府采取非正常手段處理穩定問題,同時,這種維穩體制也被少數人利用,他們利用當前的體制要挾基層政府,產生了一批以獲取不合理利益為訴求的老上訪戶,基層政府疲于應付,真正合理的治理問題反而無法得到解決。
治理和行政層面的穩定問題被“泛政治化”
doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中圖分類號]D422.6;D631.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2016)16-0-02
0 引 言
農村基層社會治理指的是在村民委員會、鄉鎮政府或街道辦事處領導下,由眾多村民參加,規定社會行動、調節社會關聯、緩和社會沖突、處理社會難題以及維持社會治安的活動。與廣義上的社會治理相比,農村基層社會治理更加貼近于現實社會,因此,我國農村基層社會治理創新更加有利于村民。
1 我國農村基層社會治理存在的問題
1.1 壟斷問題
我國農村基層社會治理存在嚴重的壟斷問題,特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發生,導致各活動分開進行,效率非常低,由此造成農村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次,農村基層中缺乏一些固有的社會項目,而政府機關中卻擁有充足的項目內容,政府和農村基層嚴重不統一,進而使政府機關的項目得不到更好的運用,進一步拉大了農村和城市的發展距離。
1.2 脫節問題
我國農村基層社會治理存在的另一個問題就是脫節問題,主要是由政府機關帶動的,政府自身直接滲入與間接調節之間出現脫節問題,換句話說,政府只關注直接滲入功能而忽略了間接調節的發展。由此導致農村基層組織嚴重脫節于社區組織,也就是只關注城市居委會的建立而忽略農村村委會的培養,使居民治理觀念嚴重欠缺。
2 我國農村基層社會治理創新的必要性
2.1 建設國家治理系統的根基
我國的國家治理系統屬于非常繁雜的集體構成,涉及數目繁多的主體項目,比如:大方面的政府機關治理,稍微小方面的社會單位治理還有最本質的農村基層社會治理等,都是國家治理系統的部分。
從根本上來說,社會治理系統的創意之處就體現在由傳統意義上的“大的政府,小的社會”轉向成最新出現的“小的政府,大的社會”。其實,要想從本質上達到我國倡導的“大的政府”狀態,務必要高度重視農村基層的作用,把政府的治理、農村基層的自治及社會單位的治理有機結合起來,同時要注意重點突出,主次分明。因此,農村基層社會治理屬于我國國家治理系統的根基,必須要奠定好根基才能夠建造出穩固強壯的國家。
2.2 建立服務型政府的需要
據了解,曾經有過很長一段時間,我國的政府機關都是社會的管治者,經常運用自身的各種權力,擬定相關策略,對社會中的一些行為進行管理,有時甚至是強制管理。后來,市場經濟體制日益取代了計劃經濟,在社會中發揮更加重要的作用,管治者身份的政府漸漸滿足不了社會的需求,迫使管制型政府朝著服務型政府發展。
農村基層社會治理對于建造服務型政府起到非常關鍵的作用。首先,將人的利益當成首要利益,牢記“以人為本”是服務型政府的重要理念,要帶動村民的自治;其次,政府機關要適度下放權力,給農村基層相關部門更多的治理權。另外,當真正實施農村基層社會治理創新時,鄉里或鎮上的負責人要適當將相應的權力轉交到具體村民委員會手中,擬定策略時要以遵從少數服從多數為原則,更好地促進服務型政府的設立。
2.3 能緩解多種社會沖突
當我國邁入社會體制轉型的快速發展期,急速化的發展勢必會造成許多社會沖突的出現,比如:社會上欠缺完善的保障系統、強迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當等矛盾,綜合分析這些問題發現造成這些現象的主要原因是,農村基層農工的權益得不到很好的庇護。
著名科學家科塞提出了“安全閥”理論,指出應該用農村基層社會治理來緩解社會上的多種沖突,維持社會的安穩秩序。他指出,通過農村基層社會治理能夠緩沖社會中各種大小沖突。
3 我國農村基層社會治理創新的方向探索
3.1 我國農村基層社會治理創新的具體方向
經過多次調查與考究,得出我國農村基層社會治理創新的整體方向和目的是完善我國治理系統與提高治理實力。農村基層是我國發展的根基,農村基層社會治理系統的完善與實力的提升是我國社會發展的根基。在現階段,我國農村基層社會治理的具體方向是,在國家適度調控的基礎上,靈活推行村民自治,由此實現我國農村基層社會治理的創新以及推動我國社會治理的現代化發展。其實,我國農村基層社會治理創新的方向,就體現了農村基層和當今社會身為治理者的多樣化,其整治構成漸漸脫離單一的政治化監控,朝著互相調節、資源共享的方向發展。另外,該方向也彰顯出社會治理機制的理性化及治理手段的民主化等,以便更好地達到我國農村基層社會治理創新的目的。
3.2 我國農村基層社會治理創新方向的詳細內涵
我國農村基層社會治理創新的方向,詳細來說,表現在以下幾個方面。第一,社會治理主要負責人的非單一化,也就是我國農村基層自治的負責人除了政府部門以外,其余的非政府機關,像公司單位、村委會或居委會、村民或居民等都可以變成社會治理的主體而非客體。而且,這些能夠作為社會治理主體的角色在具體的范疇內都擁有一定的權力和地位,都可以根據自身的觀念促進其余各種組織間的調節。第二,社會治理的構成呈現網格化趨勢。如今的農村基層社會治理不再是以往那樣的單一化模式,而是擴展成了各個治理對象的網格式路徑,重新打造了農村基層社會治理的手段方式,更好地促使政府機關和農村基層之間權益和權力的配合與調節,進而提高農村基層社會治理的實力和水準。第三,社會治理的機制更加理性化。正式實施該方向舉措時,政府進一步改進和健全了多種機制與策略,以便推進自身在管制活動進展中的程式化與理性化等,從而提高農村基層社會治理的固定性、堅守性與理性化。第四,社會治理更加民主化和法律化。當今社會是法治社會,社會治理也重點要求公民要根據法律有秩序地參加民主,要將法治當成準則與根基,經過觀念、機制與科技上的創新,進一步帶動農村基層社會治理手段的法律化與民主化。第五,社會治理使用的科技更顯現代化。經濟的快速發展帶動科技的進步,現代高科技產品數量繁多,高科技技術手段也是更加先進,我國農村基層社會治理也使用了基于電子網絡的當代高科技手段,將其運用在生活中的方方面面,提升了社會治理的效率。
4 結 語
本文通過探討在我國農村基層社會治理中尚且存在的問題,認識到進行社會治理創新的必要性,最終得出農村基層社會治理創新的方向和目的。其實,在經濟快速發展的今天,任何事情都在變化,同樣我國農村基層社會治理也不可能一成不變,所以對其實施的創新程序也不應停止。當對于農村基層的社會治理構成進行改革時,不單單要限制在政治與社會上,還要更多的關注農村基層的發展,防止出現因策略不當而發生工作成效降低問題。同時,我國要善于綜合協調農村基層的內外部組織單位,時刻加強農村基層本身的公共服務意識和成效結果。
主要參考文獻
[1]劉凱強.轉型期基層社會治理矛盾及其創新探究[J].吉林工程技術師范學院學報,2015(7).
前言
我國正處于經濟社會發展的關鍵期、矛盾凸顯期,在農村基層也存在著各種危機,且有的時候、有的地方還比較激烈,政府作為公共事務的管理者,推進農村基層社會綜合治理責無旁貸。農村基層是我國體制架構的基礎環節,但人們對于基層規范治理和法治治理的關注相對來說還遠遠不夠,強化農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會治理、實現農村基層社會治理現代化的重中之重。
1、推進農村基層社會治理現代化的政府責任機制存在問題的原因
1.1政府管理部門及官員責任意識欠缺
第一,體制性因素對政府管理部門和官員意識產生影響。政府現有的以由上級集中控制和統一分配資源的體制決定了推進農村基層社會綜合治理中的機制結構要素是向上級負責,而這一責任體制的形成使得政府責任的實現方式與實際工作情形發生斷裂,突出對上級責任的認識與注重,而忽視了對民眾責任的重視。第二,對責任內涵認識不清導致責任意識的缺乏。部分政府管理部門及官員沒有形成正確的責任觀念,對推進農村基層社會綜合治理的政府嚴峻責任認識不到位,甚至認為責任制度是用來約束被管理者而不是約束自己的。第三,責任的執行觀念不強、責任執行力不夠是責任意識缺乏的突出反映。責任的落實需要較強的執行理念,將責任部署到位、落實到位、實施到位是對責任意識最好的詮釋,提高責任執行力和履職能力是增強責任意識的根本。
1.2政府管理過程封閉及信息溝通不暢
第一,政府推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來看,近年來頒布了一些法律法規,雖然有很多涉及到推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的相關內容,但比較零散、規定抽象,沒有形成一套完善健全的體制機制。第二,缺乏對推進農村基層社會綜合治理中政府管理信息公開的特別規定,操作性不強。第三,政府在推進農村基層社會綜合治理中過程封閉及信息溝通不暢的責任得不到追究。現有的制度和體制對政府部門不公開過程、不暢通信息應付的責任規定不明確,過于抽象和含糊,沒有形成嚴格的制度保障機制和責任追究機制,使得政府推進農村基層社會綜合治理過程封閉和信息溝通不暢成為常態。
1.3政府責任管理體系不健全
第一,沒有建立一個“橫向到邊、縱向到底”的政府責任管理體系,加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系比較粗糙,管理每一個環節的責任沒有做到具體化、規范化和制度化?,F有的加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系沒有以現實為基礎,不是針對現實中的薄弱環節制定出來的國家層面的政府責任管理總體設計。第二,責任管理體制因循守舊,缺少革新,政府在推進農村基層社會綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實上,作為承擔管理責任的政府及其工作部門,是管理的主要機構,親自擔任農村基層社會綜合治理的領導組織工作,對農村基層社會綜合治理工作的問題和缺陷也是最清楚的,是最有能力實現基層社會治理制度創新和方法創新的主體,而現有的責任管理體系限制了部門和責任人員創新精神的發揮,不能有效激勵部門和人員的積極性和創造性。第三,責任管理體系不能隨著經濟社會變化而不斷變化。政府的責任管理體系是國家權力運行體系和行政管理體制的重要部分,它應當在國家不斷變化的政治、經濟、社會環境中,實現自己的更新、變換、調整與升級。
2、推進農村基層社會綜合治理政府責任機制的落實
2.1推進農村基層社會綜合治理的政府內部責任機制的落實
第一,政府在加強農村基層社會綜合治理中的矛盾防范和準備責任機制的落實。農村基層社會綜合治理工作做得到位,能夠最大限度的避免危害社會穩定的事件爆發,或者在基層社會治理過程中能夠最大限度的將社會矛盾帶來的危害程度降到最低。居安思危,切實抓好準備。有些矛盾不可避免,必須為之做準備,如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進農村基層社會綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力,降低個人、組織和社會的脆弱性,在矛盾發生以后做到快速反應、有效處置,從而能夠降低矛盾的損害程度,及早達到社會的有序治理狀態。第二,政府在加強農村基層社會綜合治理中的監測與預警責任機制的落實??茖W研究表明,社會矛盾爆發之前的臨界期是處理社會矛盾、規范社會治理的最有利時機。盡早發現矛盾跡象爆發苗頭,并在早期將其消滅,能夠阻止矛盾向社會危害蔓延,能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會穩定、社會秩序及政府管理活動帶來的威脅與損失。
2.2推進農村基層社會綜合治理的政府外部責任機制的落實
第一,健全和完善推進農村基層社會綜合治理的法制體制。首先,要完善憲法條款。“憲法的內容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權威是保證權力服從法律,從而實現法治的關鍵?!币趹椃ㄖ性黾雨P于政府推進農村基層社會綜合治理的條款。此外,還要逐步完善其他與政府推進農村基層社會綜合治理密切相關的法律制度。當然,法律法規的制定、修改要注意增強針對性和可操作性;各種制度規定要統一、配套、協調,相關措施要落實好,按照法治要求,做到推進農村基層社會綜合治理的法制的執行到位。第二,建立推進農村基層社會綜合治理的問責制。建立問責制的主旨,就是通過問責來落實政府的責任,強化政府的責任意識,避免產生“不負責任”現象。問責即“追究責任和承擔責任”,其核心在于要求政府及其官員必須對其行為負責。推進農村基層社會綜合治理問責是對全過程中政府行為及其后果的問責,包括過錯問責(決策問責、政治問責、法律問責)和績效問責。這些問責方式意味著,政府日常決策失誤或強行推行農村政策而引發矛盾或造成重大損失,政府在推進農村基層社會綜合治理過程中未能維持社會穩定、導致事態惡化并造成惡劣影響,政府在推進農村基層社會綜合治理中沒有履行法定職責和義務并有失職失責或違法行為,政府組織或其工作人員在推進農村基層社會綜合治理中未達到應有的績效水平,均被追究責任。
3.結語
強化推進農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會綜合治理的重中之重。在推進農村基層社會綜合治理過程中,政府不要懼怕直面現實問題,要勇于承擔政府應承擔的責任,這樣既可以推進農村基層社會綜合治理的有序發展,又可以實現政府公信力的提高和良好政府形象的構建。
參考文獻:
中圖分類號:C916.2文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2014)05-0123-06
引言
集權的簡約治理由來已久,成為傳統中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統天下以來,中央集權成為中國社會的常態治理,這種治理形態匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體,其治國理念即法家主張的高度認同國家的權威,但是,它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題,這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此,在社會治理上,儒家成為解決這一困境的有效武器,儒家主張社會在差別規范“禮”的指引下,通過非正式的社會機制進行自我治理,官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態性介入。儒家踐行的就是一種集權的簡約治理模式,即半正式治理。因此,傳統而言,這種治理模式高度認同中央的集權特性,認為中央的權威是絕對和不可分割的。同時,這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式,治理效果良好。
簡約治理一般不依賴正式的法律制度,而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結出來的經驗,這種簡約治理可以達到節制國家官僚體系和節約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制,而是一種國家與社會實現良好互動和合作的治理機制。一直以來,簡約
治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權被賦予了民主的理想,這個治理模式被總結為民主集中制[1]。
但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后,筆者跟隨“三農”研究團隊,對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調研,發現村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現象十分突出。糾紛調解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐,然而,從后果來看,半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經驗證明,簡約治理越來越不可維系,田野調查表明,它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負主要責任。
這是一個非常有意思的話題,圍繞這一學術敏感性話題,我們對這一現象進行更深層次的理解和分析,從半正式治理的角度出發,以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。
一、相關文獻綜述
準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關鍵。在總結中國特色的鄉村治理經驗時,半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關注。半正式的治理實踐既是傳統中國社會集權的簡約治理的主要表現形態,又是近代以來國家政權建設的主要領域。其相關研究可以追溯到經典理論社會學家,而后,中國學者對其進行了正反兩方面的經驗論證。
韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分,他認為世襲君主制強調“家長式”的權威主義,科層官僚制則強調“經驗式”的實用主義,它們原本是兩個獨立的治理模式。然而,當運用到對的分析時,韋伯發現的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個,而是二者的結合,因而他用“君主世襲的官僚系統”(patrimonial bureaucracy)來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產生,他能夠考慮到士紳和宗族在鄉村治理中扮演的角色,但是他最終的研究都局限于政府的正式機構的治理功能層面。因此,他對中國國家治理形態的概括并不到位。
在韋伯之后,Michael Mann在政府正規權力中區別了“專制權力”(despotic power)和“基層滲透權力”(infrastructural power)[3]。和韋伯的分析一樣,Mann 的分析也不能闡明政府正式機構之外的治理。他的雙向區分的權力結構仍然只是一種與民間權力對立的正式機構的權力,并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。
關于鄉村基層政權的性質與鄉村治理的邏輯的研究,較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理,目前有兩種不同的理論預設與經驗證明。一種觀點認為,半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧,這是具有中國特色的一種治理模式,成為現代國家治理轉型的有益因素。如,黃宗智通過對傳統中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的研究表明,政府與社會的關鍵匯點的實際運作,寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法,這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權與簡約治理官僚制、高專制權力和低基層滲透權力,以及法家和儒家相結合的特點,同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排,從治理的效果來看,這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發,得出了中國治理模式的特點,即中國治理以善政為導向,其要素包括人事關系的模糊治理、中央集權的簡約治理和意識形態的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權的,……同時,中國的治理模式是簡約的,這種簡約治理一方面可以使國家節制官僚體系,另一方面可以使社會節約治理成本。所以,從治理結構上看,中國特色的治理可以總結為中央集權的簡約治理[6]。賀東航認為,黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7];另一種觀點認為,半正式的治理實踐是“現代”國家政權建設需要改造的領域,因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農村的研究,提出的鄉村治理機制的“經紀機制”以及國家政權在基層的建設問題,他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉村二級,關注的是鄉村治理中扮演重要作用的“權力的文化網絡”。他的研究試圖表明,國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制,卻破壞了權力的文化網絡,并最終使得國家政權建設為國家經紀體制內卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究,成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解,轉而變成為灰色化的社會[9]。
“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉村治理邏輯的一種嘗試性解讀,他從另類角度解讀出中國基層治理的特點,那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結構形態,這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府,在伴隨人口增長而擴張統治的需要下,所做出的一種適應。這種簡約治理實現了“低投入、低負擔,且高效率”的治理績效,他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產。由此可知,黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優勢,與體制性主體相比較,他們的政治性、組織性治理資源較弱,他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威,較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。
然而,20世紀90年代以來,鄉村治理的基礎發生了改變,從鄉村社會的簡約治理的實踐后果來看,這種簡約治理并不十分有效,甚至直接引發基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。
基于村莊調查的經驗,筆者在實踐中發現了這一半正式治理引發的嚴重后果,并試圖通過對糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終,我們得出了半正式治理在村莊基礎發生改變后陷入困境,這種困境在沒有國家及時介入的情況下,直接導致鄉村秩序混亂和鄉村治理內卷化等問題。
二、半正式治理及社會后果:基于江漢平原的經驗
半正式治理在改革開放后的鄉村社會的實踐后果是極其嚴重的,這種社會后果主要表現為鄉村社會的復雜化、灰色化和內卷化等問題,這是基于村莊調研得出的基本判斷。因此,筆者擬通過對村莊糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析,來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。
(一)半正式治理的村莊場景
大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則,經過了字名化處理,并不是真名。位于宜昌市,是一個典型的城郊村,距城區3.7公里,轄區面積14.5平方公里,1 235戶,3 514人,3 100畝耕地,10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過,地理位置優越,引進的項目較多,如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村,大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點,大型項目不斷的下鄉進村,村莊的利益不斷密集,尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產生。圍繞征地拆遷,村干部花費大量精力來治理糾紛,當治理無效時就引入“第三方”,即拆遷公司。
(二)半正式治理的“復雜化”:關于糾紛調解的分析
1.糾紛的產生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快,許多城郊村不斷被納入到城市規劃中來,征地拆遷成為村莊常態。圍繞征地拆遷,各種矛盾和糾紛不斷產生和激發。這種態勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端,目前為止,村莊共經歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷,由此引發的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004~2008年涉及到的土地糾紛(含承包地、宅基地和林地及田界等)數量的統計。
村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現,傳統內生規制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理,這樣,鄉村社會的半正式治理就基本成型。
2.村莊糾紛調解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集,在這個過程中,國家關于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內部,做到‘小事不出組不出村’”,意即構建出以村莊為基礎的調解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉村治理的態度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為,他的優先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。
由于缺乏家族和宗族力量的調解,村莊只能依賴于村委會,村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調解小矛盾和小糾紛,村民代表和黨員作用也日漸式微,這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”,因此,許多矛盾會被強制壓在組內,小組內部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內的矛盾危及到村莊治理時,村干部才親自出面解決。村干部參與調解,仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉鎮一級的行政壓力和制度激勵下,采用擺平理順的策略,利用人情、面子和私人力量執法。但是村莊治權在稅費改革之后也不斷弱化,村級層面調解失效。矛盾需要上升到鄉鎮一級,鄉鎮一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調解,但是這些部門在調解的過程中,同樣也陷入困境,他們仍然會多次與村干部商談,了解事情的原委,并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調解而無判決的權力,當他們的調解作用失效時,事件才會走訴訟的程序,最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線,通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子,尤其是涉及到征地拆遷引發的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續性和平穩運轉時,法院才會受理。但是在基層社會,法院的判決與基層的實踐是錯位的,即法院的執行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉鎮一級的案例是不多的,通過法院判決的案例更是少之又少。因此,為了節約治理成本,鄉鎮一級會盡量將案件壓在村里,村在無正式治理支援的情況下,只能尋求各種擺平理順和“正式權力非正式利用”的治理策略和技術。
總之,在糾紛調解過程中,“矛盾不出組不出村”的地方性規則成為鄉鎮一級“不作為”的幌子,鄉鎮一級擠壓村一級,而村一級就擠壓組一級。鄉村基礎發生了變化,半正式治理失效,繼而引發出一系列問題。
3.糾紛調解的社會后果:治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調解作用幾乎是微乎其微的,這是由于鄉村社會基礎發生變化,而直接導致半正式治理的失效。鄉鎮一級將糾紛壓在村里,村干部“花錢買平安”的“權宜性治理”方式成為治理常態。利用人情、面子、私人力量等治理資源,他們通過“磨”和“纏”的方式,通過多次做工作的形式來實施治理。同時,他們也熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術和手段,吳毅在其編著的《小鎮喧囂――一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術”。 ,其中的一些運作技術具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節約治理成本,盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環調解的境地,當村莊對糾紛的調解無效,而鄉鎮一級又消極行政時,糾紛就只能在村莊內部打轉,簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理,這種治理需要動用大量鄉土社會的資源和規范,從而導致村莊治理呈現出高成本、復雜化和無序態勢。
從表面上看,依靠半正式的行政實踐似乎是節約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本,達到最好的績效。但是,從鄉村社會內部來看,一旦簡約治理需要動員大量的資源,則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎性權力不斷滲入鄉村社會,國家治理成本就轉嫁給村莊,村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉村社會中得以解決,但這種矛盾也是經過了數次甚至是數百次的回合,由此產生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時,只能被迫選擇各種擺平理順的手段,而這種治理實踐極易導致村莊結構混亂和治理的內卷化問題。
(三)半正式治理的“灰色化”:拆遷公司參與征地拆遷的分析
1.拆遷權的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權位于鄉鎮一級,鄉鎮可以預留工作經費,有巨大的利益空間。但是,隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出,再加上鄉鎮干部對村莊的“去熟悉性”而引發的對釘子戶的瞄不準現象,這導致鄉鎮直接將拆遷權下放到村一級。責任權下放,鄉鎮政府考慮的是,村干部做工作更容易,可減少鄉鎮的治理成本,同時,也實現了風險的部分轉移。
責任主體的下放并沒有鄉鎮一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權的弱化,拆遷工作老是做不下來,涌現出越來越多的釘子戶。這樣,在具備權力的同時,村級承擔的義務也加大,村莊運轉出現超負荷態勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的,村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經驗,且精通各類“擺平術”。因此,村民與村干部之間的博弈就演變為與拆遷公司之間的博弈。
2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入,實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司,經驗豐富。村民說,“他們常常是談到深更半夜,非得談,不談是不行的”,這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對,這顯然已經演變為一種軟暴力。同時,村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力,村干部說,“沒有策略是不行的,搞得實在沒有辦法了,就會請外面的人進來,混混能講狠話,幫忙做工作,效果很好”。對于那些實在很難纏的人,講狠話和威脅是很管用的。據村里的治保主任介紹,拆遷公司在市里有“”,他講的“”其實就是指涉混混的圈子,這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。
村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理,這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略,是村莊實現其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下,激發出的一種集市場與行政于一體的半正式治理,而這種市場權力又將黑灰勢力裹挾其中,他們甚至介入到基層治理政治權力的談判范疇,成為一種隱蔽的治理。
3.半正式治理的社會后果:隱蔽治理與鄉村社會的“灰色化”。引入拆遷公司,是村莊在治權和治責雙重弱化的境況下采取的權宜之計,這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現在村民面前,而是隱蔽在制度和規范范疇中,呈現出一種隱退和監控的后臺景象,操控著鄉村的前臺。這是一種隱蔽的治理,是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言,借用這樣的力量進行軟硬兼施,達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉村社會的秩序與基礎方面來看,這種隱蔽治理打破了鄉土邏輯和地方性規范,挑戰著法律和政治原則,直接導致基層治理結構陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶,取得了短暫的治理效果,但是,從長遠來看,鄉村的基礎和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化,進而村莊治權與治責就會更加弱化。同時,非正式權力溢出監督之外,這會對中國基層民主和基層法治建設起到釜底抽薪的瓦解作用。
三、結論
黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景,但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后,囿于村莊基礎發生了變化,半正式治理呈現出越來越不可行的發展態勢。在對糾紛調解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析,我們可以得知,半正式治理在基層社會引發的系列社會后果:
一是,基層治理的內卷化。糾紛調解的手段目的化,注重策略和治理技術,造成村組干部權力的虛置和基層治理的乏力,簡約治理失效和更趨復雜化?;旎斓鹊胤椒欠▌萘η度氲交鶎又卫碇衼?,成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現,而在國家不及時介入或回避的情況下,隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(鄉土性),而且還瓦解正式治理的基礎(政治性和規則性)。因此,鄉村治理結構灰色化和內卷化更為明顯。
二是,基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下,采用各種治理技術和治理策略,他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯,這樣的策略性治理極易扭曲國家規則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持,直接導致鄉村治理結構陷入灰色化境地。這樣,國家基層民主表達機制受到損害,國家法治根基也遭到侵蝕。
因此,鄉村社會的基礎發生了改變,半正式治理的基礎不存在。國家政策的“頂層設計”經過半正式治理環節后化為“村莊實踐”,直接造成了鄉村社會的復雜化和灰色化,進而導致國家基層政權合法性的喪失及鄉村治理和治權的混亂和弱化。如果放任不管,不僅“混混治村”成為鄉村社會的常態,更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設的根基將永不存在。我們必須警惕這種現象,并推動國家基層民主法治社會的建設。因此,半正式治理在基層社會遭遇的異化現象提醒我們,鄉村社會更需要國家正式權力的引導和干預。
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2015年《中國留守兒童心靈狀況白皮書》(以下簡稱“《白皮書》”)指出,全國6100萬留守兒童中,近1000萬(15.1%)常年與父母分離,導致70%存在心理疾病,其中34%有自殺傾向。由于家庭教育缺失、隔代監護不力、教師管理乏力和社區治理有限,留守兒童存在意外傷害、吸毒、犯罪和自殺等社會風險。目前,治理留守兒童問題的觀念理念、技術手段、治理能力等相對薄弱。英國學者佩里???怂固岢觯喝粢l揮出整體性治理的力量,應進行多元治理主體治理功能的整合和公私部門的整合。要治理留守兒童問題,應創建多元主體培訓體系,提升綜合治理能力,形成“共治”效應。
一、留守兒童治理主體功能發揮障礙
1.留守兒童家長監護監管缺位
據權威調查顯示:如果父母在3個月內都沒有與孩子見面,孩子的“煩亂情緒”會迅速升溫。兒童與父母長期隔離,缺少父母的言傳身教,缺少父母的情感陪伴,缺少父母的貼身監護,兒童易出現行為失范、心理失衡、安全意識差等問題。
2.祖輩隔代監護相關常識缺乏
相關資料顯示,留守兒童中隔代監護占53%。本課題組在重慶市石柱縣某小學調研發現,隔代監護1457人(50~70 歲),其中1089人(75%)受教育程度只有小學及以下文化水平,他們僅僅只能滿足馬斯洛需求層次理論中的最低層次――饑餓需求。我國每年有近5萬兒童死于意外傷害,其中多數為留守兒童。在緩解留守兒童問題上的一些做法中,往往關注留守兒童本身,而缺乏對祖輩隔代教育的培訓。
3.學校教師專項管理培訓缺乏
社會生態系統理論指出:若家庭功能缺失,學校教師和社會應進行有機地整合和補償,使留守兒童的負面影響最小化。青少年問題研究專家娜妮?J?西格爾指出:由于青少年大部分時間(60%)在學校度過,青少年犯罪和學校存在某種關聯是符合邏輯的。
但是,我國絕大多數學校缺乏針對留守兒童的心理疏導課程,缺乏輔導留守兒童的且具有專業素養的師資力量,缺乏輔導留守兒童的教育培訓體系。
4.基層社區治理能力缺乏
非洲有一句關于描述社區對兒童發展影響的格言:“撫養一個孩子需要整個村莊?!泵献又赋觯骸俺鋈胂嘤?,守望相助,疾病相扶持,則百姓親睦。”現代社會的兒童照顧與支持應強調社區這一主體的重要作用。留守兒童活動的三大區域為家庭、學校和社區,社區是兒童最初接觸社會的區域。留守兒童是一個龐大的特殊群體,而基層社區缺乏對留守兒童的關注關愛,尤其是農村社區,受經費和傳統落后思想意識的限制,社區及其相關人員對留守兒童的治理能力受限,無法有效發揮作用。
5.留守兒童心理輔導相對缺乏
留守兒童缺乏父母的陪伴,普遍心理素質較差,情緒敏感,極易產生心理及行為方面的偏差。而留守兒童這一特殊群體,缺乏具有專業素養的心理專家或經過專門心理訓練的專業隊伍對他們進行專門的心理培訓、輔導,尤其是有針對性的、一對一的心理疏導。一旦風險突破兒童承受能力,留守兒童極易產生意外傷害、犯罪、吸毒和自殺等社會問題。
二、留守兒童問題多元主體培訓體系的創建
留守兒童問題多元培訓體系的創建,是緩解留守兒童問題極為重要的一個環節。其一方面涉及三個層面的培訓――政府主辦培訓、政府購買培訓和社會志愿培訓;另一方面涉及相關主體――家長、祖輩、學校、社區和社會,從而創建一種多元主體共同解決留守兒童問題的機制。
1.加強留守兒童家長培訓
一是在留守兒童集中地區,基層相關職能部門聘請教育心理專家,或通過政府購買培訓方式,定期地開展親子教育、兒童教育方法等講座,提升家長的教育監管能力,增強家長監護責任意識。二是依托留守兒童家長務工相對集中的企業,邀請兒童教育專家、心理學專家,每半年開展一次針對留守兒童家長的家庭教育責任和情感關愛技巧等培訓。三是依托相關社會志愿者,開展針對系列早期教育培訓、公益性培訓班與家庭教育巡講隊等。
2.促進長輩隔代監護培訓
首先,整合基層政府資源,政府購買“隔代教育”培訓服務。對隔代監護人開展專業性、多樣化和系統化的教育培訓,使他們掌握關愛兒童的正確方式方法,了解不同階段兒童心理特點等。其次,采用政府購買方式,聘請知名教育專家撰寫、出版發行通俗易懂且圖文并茂的“隔代教育”手冊。最后,采取政府購買或社會捐贈形式,在社區學校開設“祖輩學堂”“親子學堂”等專項培訓服務。項目師資來源于各類學校和社會各界力量的捐贈。
3.健全學校教師專項培訓
一是在留守兒童相對集中的農村地區,由各級教委及民政部門主導,針對中小學教師,在寒暑假期間進行師資培訓。二是建議由公益組織牽頭,聘請知名教育專家與專業心理學家,開展學習交流講座,交流留守兒童治理問題與教育輔導技能、心理發展特征與特殊群體教育策略等,提高治理留守兒童問題的能力。
4.改進基層社區教育培訓方法
首先,擴大基層社區參與留守兒童問題治理的志愿者隊伍。社區志愿者一般文化水平較高,可依據志愿者具體情況進行基本的培訓,使其勝任基本職責。其次,建議由基層教委牽頭,聯合婦聯、共青團、工會、民政部門等組織,協同調配物力資源,對基層社區工作人員進行專題培訓,增強他們關愛留守兒童的意識及監管留守兒童的能力,形成留守兒童照料長效機制。整合社區人力、物力、財力和場所資源,為留守兒童撐起一個“家”。
5.開展留守兒童心理輔導工作
首先,建立地區留守兒童信息網。建立區域性“留守兒童心理數據庫”,把握留守兒童整體心理趨勢,測試心理數據預警,優化疏導資源配置,有序開展心理疏導干預。鼓勵各高校志愿者組織及社會志愿者介入學校留守兒童心理監測輔導培訓。其次,由政府購買,聘請教育專家、兒童心理專家,對留守兒童進行專項教育培訓,調適留守兒童心理情緒,引導留守兒童合理宣泄不良情緒。最后,鼓勵心理管理培訓機構面向偏遠農村留守兒童舉辦公益心理講座、心理咨詢和生命教育等培訓。
參考文獻:
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城市養老院老年人自殺意念初探
婚姻中的賤農主義與城市拜物教
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[中圖分類號]C936;D630 [文獻標志碼]A
中國社會的轉型是整體性、綜合性和系統性的結構型社會變遷,其實質是覆蓋政治制度、經濟生產、社會生活與文化習俗領域的全面社會變革與社會大轉變。在這個社會全面變革與社會大轉變的過程中,城中村無疑是政治、經濟、社會與文化發展進階的熱絡地帶。城中村見證并直接推動了中國由農業社會向工業社會的轉變,由自然經濟向商品經濟的轉變,由鄉村社會向城市社會的轉變。正因如此,城中村成了社會各種矛盾的交匯區,是社會矛盾與社會沖突頻發的地區之一,同時也是城市政權組織和農村政權組織利益博弈的集聚點。城中村具有流動人口急劇膨脹、違章建筑四處泛濫、基礎設施破敗落后、安全隱患層出不窮、社會矛盾日益集中、社會沖突此起彼伏、健康風險規避困難等特征,是我國穩步推進城鎮化健康發展必須解決的痼疾。由于城中村問題多、治理難,加上受各種復雜因素的影響,以區、街道辦(部門)為代表的城市政權組織與以縣、鄉鎮政府(部門)為代表的農村政權組織對其均存在某種程度的排他性,影響了城中村治理的健康發展。德國著名物理學家H.哈肯認為:“組成社會環境的各個元素存在相互影響又協調一致的關系,通過協同會使社會環境從混沌變為有序。”同理,組成城中村治理大環境的城市政權組織和農村政權組織兩大元素之間,存在既相互影響又協調一致的關系。找出并解決影響城中村治理中政府協同的關鍵要素,推動城市政權組織和農村政權組織的協同契合,是完善和加強城中村治理的重要途徑。
國內外學界對城中村治理進行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理論引入城市地理學中;J.W.R.Whitehand認為城中村是介于城市與鄉村之間的特殊區域,具有不同于城市和鄉村的特征;加拿大學者麥基用Desakota來概括城中村這一空間模式;希臘學者瓦西利斯?斯古塔斯認為應把重心轉移到城市邊緣正面的潛力上來,指出土地是核心問題,必須加大城市邊緣的規劃和政策扶持,運用“適宜技術”維護城市邊緣秩序;J.W.R.Whitehand還認為應注重對城市邊緣區人口和社會的城鄉過渡性等方面的研究。國內的研究成果主要集中在城中村治理的理論與內涵、體制與制度、問題與對策等方面,針對城中村治理中之政府協同作用的研究仍比較薄弱。本文擬從政府協同這一新視角,對城中村治理中政府協同的要素進行調查和分析,以推進城中村治理中城鄉政權組織協同行動,形成優勢資源最優化利用的協同治理格局。這對推動“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制,加快形成政社分開、權責明確、依法自治的基層現代社會組織體制,擴大基層民主,激發基層社會活力,增加基層和諧因素,減少基層不和諧因素,營造和諧社會環境等工作的相關政策制定,有著重要理論意義與應用價值。
一、研究方法
一項基于加利福尼亞州阿拉梅達縣6 928名居民為期9年的隨機抽樣調查顯示,“缺乏社會聯系及社區聯系的人,與那些有著廣泛接觸面的人相比,死亡率更高”。同時,“保有一個廣泛的聯系網絡,會使患普通感冒的概率大大降低”。另一項研究顯示,若與組織中的不同群體的人保持網絡聯結,會產生或獲得更高的績效評分。以上關于網絡聯結的探討給我們的啟示是:個人或組織嵌入到關系網絡,會對其開展的活動產生積極影響,甚至會對活動的成敗產生極其重要的影響。社會學理論認為,社會是由網絡構成的,網絡中包含結點(行動者)以及結點之間的關系(關系紐帶)。社會網絡分析方法(簡稱SNA)是通過分析網絡中的關系來探討網絡的屬性和結構,并在此基礎上來探究網絡改進策略的一種社會科學研究方法。B.韋爾曼(BarryWellman)指出:“網絡分析探究的是深層結構――隱藏在復雜的社會系統表面之下的一定的網絡模式?!盨NA具有通過用不斷豐富和發展的運算方案、法則、程序等來分析網絡關系的特色,通過對構成社會網絡的多個結點和各結點間連線關系的狀況進行簡單分析,然后運用Ucinet、Pajek等軟件進行計算,對各種關系進行精確的量化分析,以探究出網絡組織的深層結構。本文擬運用SNA中的網絡中心性分析法,以影響城中村治理中政府協同的要素為網絡結點,以各個要素之間的關聯為關系紐帶來分析各要素之間的關聯,從中找出影響城中村治理中政府協同的關鍵要素,進而找出改善城中村治理中政府協同的對策。
二、城中村治理中政府協同現狀調查
為了對城中村治理中政府協同的基本狀況有更真實全面的認知,本文采取立意抽樣的形式,從湘潭市雨湖區選取了300個調查對象,向雨湖區政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窯灣街道5個城市政權組織部門,鶴嶺鎮、楠竹山鎮、昭潭鄉、護潭鄉、響水鄉5個農村政權組織部門以及雨湖區城中村的基層群眾,共發放調查問卷300份,其中有效問卷263份,有效回收率為87.67%(見表1)。將問卷進行編碼之后,運用SPSS 18.0社會統計調查軟件進行分析。調查問卷主要涉及城中村治理中政府協同的滿意度、重要性及基本現狀等。
從雨湖區城中村治理的現狀來看,認為城中村治理非常好的只有4.6%,認為差和非常差的卻占到了38.0%(見表2)。不難看出,雨湖區城中村治理現狀堪憂。在調研過程中,我們看到雨湖區城中村的道路交通設施、環境衛生、生活服務設施以及社會治安狀況等存在很多問題??梢?,當前亟需進一步完善和加強城中村的治理,而加強政府協同是改善城中村治理的重要路徑。
事實上,城鄉政權組織間的協同契合對城中村治理起著非常重要的作用。調查發現,有53.6%的調查對象認為加強城中村治理中政府協同非常重要,認為重要的占到了35.7%,認為不重要的只占3.1%(見表3)。加強城中村治理中政府協同可以實現城市政權組織與農村政權組織的資源共享,為城中村的治理提供更多保障,從而不斷提升城中村治理的效率及質量。但是,另一項調查數據顯示,當前城中村治理中政府協同的群眾滿意度較低,感到非常滿意的只占11.8%,基本滿意的也只有28.1%,而不太滿意和很不滿意的卻占到了60.1%(見表4)。
城中村治理中政府協同的滿意度較低,表明其重要作用并沒有得到有效發揮。因此,找出并解決影響城中村治理中政府協同的關鍵要素,推進城市政權組織和農村政權組織之間的協同行動,對完善和加強城中村治理非常重要。
三、城中村治理中政府協同的關鍵要素分析
根據社會網絡分析方法,運用網絡中心性分析,通過要素分析、關聯分析、矩陣分析來逐步確立城中村治理中政府協同的關鍵影響要素。首先,對城中村治理中政府協同的各項要素進行綜合分析,確定一套反映城中村治理中政府協同要素類別的指標體系。根據調查結果、文獻探究和規范分類原則可以構建起基礎設施建設、基本結構劃分、基本發展現狀、組織基本構成、各種相關保障5個一級要素指標類別,每類一級要素指標中包括多個二級要素指標,二級要素指標由具備不同主體、內容、視角等屬性的具體要素指標構成。其次,對已經確定和識別下來的各要素之間的關系進行系統分析,確立起各要素間的關系網絡,構建城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣。因為各要素之間的關系強弱不同,所以必須根據各要素之間影響程度的不同來判斷關聯值(0代表無聯系,1代表弱聯系,2代表中等聯系,3代表強聯系)。通過關聯分析和專家論證,最終構建起城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣。最后,通過對已構建的鄰接矩陣進行分析,識別出城中村治理中政府協同的關鍵要素。要識別關鍵要素需要借助網絡中心性分析法中的度數中心性分析方法,運用ucinet軟件來測算鄰接矩陣的內接中心度和外接中心度,而關鍵要素的基本特征是“具備較低的內接中心度和較高的外接中心度”。
鄰接矩陣構建的科學性和可靠性是識別城中村治理中政府協同關鍵要素的先決條件,也是重中之重。為了對城中村治理中政府協同的要素進行科學的關聯分析,本課題組對鄰接矩陣的每一個關系結點的關聯值進行了多次論證,并形成了城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣設計初樣;之后,邀請相關領域的專家和學者、城鄉政府部門代表、社會公眾等參與鄰接矩陣設計初樣的認證討論會,后經課題組修改完善,最終形成城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣模型(見表5)。
根據已構建的鄰接矩陣,借鑒美國弗里曼教授運用內接近中心度和外接近中心度測量企業智力資本核心要素的方法,對城中村治理中政府協同的關鍵要素進行識別。通過運用ucinet軟件進行計算,將那些具有較高外接中心度(90
四、結論與不足
通過對湘潭市雨湖區城中村治理中政府協同的現狀調查,可以看出當前城中村治理的現狀不容樂觀,人們對城中村治理中政府協同的現狀感到不太滿意。運用社會網絡分析法,我們構建了城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣,識別出了城中村治理中政府協同的關鍵要素。
首先,城中村治理中政府協同受經濟發展水平以及人才、制度、信息技術等關鍵要素的影響。從表6可以看出,經濟發展水平、人才保障、制度保障、信息技術保障等是城中村治理中政府協同的關鍵要素。因此,要不斷加快城中村的經濟發展步伐,推動產業結構的優化調整和特色經濟的創新發展,同時進一步加強和完善人才、技術、信息、制度等相關保障。