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序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地利用規劃要求范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）05-0-02
一、公眾參與的必要性
土地利用規劃中的公眾參與是指在區域土地利用規劃過程中，充分調動規劃區域內各個利益主體的積極性和主觀能動性，深入到土地利用規劃中來以優化區域土地利用的合理配置，維護各個利益主體的既得利益，實現區域土地利用的可持續經營，保證區域內社會經濟環境協調發展的過程。
首先，公眾參與是土地利用規劃的內在要求。土地利用規劃不單是消極的管理，還包含了積極的引導。土地利用規劃涉及社會、經濟的各個方面，涉及規劃區域內部每一個人。一個好的土地利用規劃，能夠切實解決問題，能夠通過規劃的實施使社會福利有所增進，有利于經濟發展，有利于產業結構的調整，有利于促進生產力的提高。因此，編制一個好的土地利用規劃，僅靠政府官員的政治抱負、規劃專家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是遠遠不夠的。我國建國以來幾十年的土地利用規劃之所以會落得“規劃規劃，不如領導一句話”的境地，其中一個重要原因便是土地利用規劃脫離了社會，甚至連形式上的公眾參與也沒有。
土地利用規劃的最初出發點和最終歸宿只有一個，那就是：增進整個社區福利。政府只能對土地利用作出規劃，不可能也沒必要包攬全部土地利用，土地的具體利用主要是由公眾來實施和完成的。因此土地利用規劃一方面理所當然地要吸收公眾參與，讓公眾了解和領會土地利用規劃的精神，另一方面也要讓土地利用規劃體現公眾的意圖。土地利用規劃僅僅由政府召集專家“壟斷操作”、“封閉管理”是不夠的，只有吸收公眾參與的土地利用規劃，才能做到“從群眾中來，到群眾中去”，最后批準的規劃才能切合實際，才容易實現預期的效果。這就要比由政府部門關起門來苦思冥想搞出的土地利用規劃更有生命力，更有權威性和群眾基礎。
其次，土地利用規劃是在對土地資源狀況、潛力和各行業用地需求充分了解的基礎上對土地利用、區域經濟及社會環境多方面發展所作的統籌安排和綜合部署。土地利用規劃具有強制性、整體性、戰略性和長遠性等特點，其規劃效應涉及規劃區內的每一個人。只有通過公眾參與，反映各個利益主體的相關利益，才能實現規劃的有效性，達到預期效果，尤其是對規劃過程中的弱勢利益主體（如農民階層）的利益保護，更是需要通過公眾參與到規劃中來才可能實現。
第三，土地利用規劃中的公眾參與，能夠使社會各個利益主體均參與到規劃中來，這樣有利于促使規劃過程中調查研究的深入、實現對有關建設項目選址的合理布局和土地利用方式的優化配置，彌補規劃專家在規劃過程中難以發現的規劃問題，如對人文景觀的保護，就要求規劃方案的擬訂和規劃的內容應更為完善，切合區域客觀實際。通過公眾的積極參與，公務員、多學科專家、不同層次的社會人員與土地利用規劃專家的質疑探討等雙向或多向交流，能促使土地利用規劃更加合理和完善，具有現實指導意義。
第四，公眾參與是通過規劃切實保護耕地的重要保障。要對耕地實行用途管制，嚴格控制耕地向非農用途轉變，土地利用規劃是基礎、是“龍頭”，也是一個重要的手段。土地利用規劃藍圖要轉變為現實，需要全體社會成員的參與，需要社會成員按照土地利用規劃的意圖與精神行事，自覺遵循土地利用規劃來實施、調整自己的用地行為。缺乏公眾參與的土地利用規劃，公眾遵照實施的意愿下降，公眾對維護土地利用規劃權威性的責任感和自覺性就會減弱，土地利用規劃就不可能真正得到貫徹落實，人們按照土地利用規劃保護耕地的意愿也就會大打折扣，對濫占耕地的行為也會缺乏監督的意愿。
第五，公眾參與對土地利用規劃的實施也具有重要的現實意義。對規劃實施的監督，不應該僅僅是上級對下級的監督，這將是片面、不科學的，只有在廣大公眾的參與和監督下，規劃內容的實施過程才可能避免違背、破壞規劃的行為，才能使公眾自覺維護土地利用規劃的權威性，進一步強化土地利用規劃的有效性。
二、公眾參與各層次的地位和作用
土地利用規劃是一個完整的體系，從上到下包括全國土地利用總體規劃、省級土地利用總體規劃、市（縣）級土地利用總體規劃以及鄉村級土地利用規劃。土地利用規劃的行為主體一般分成三部分：各級政府、土地利用規劃專家以及社會公眾，他們面對同一規劃方案會有不同的觀點和看法。不同等級土地利用規劃的作用和規劃側重點也不同：有些主要起控制作用，有些主要起具體執行、貫徹實施作用。不同公眾參與在不同級別土地利用規劃中的地位和作用程度必然不同。
公眾參與的積極性不同。作為社會公眾的個體，每個人都有著自身的利益，對與自己有切身利害關系的問題，關注程度和參與的積極性無疑更大。低級別的土地利用規劃一般都是詳細的具體規劃，是上一級規劃的分解和在更小范圍的展開，與公眾的切身利益息息相關。而更高級別的土地利用規劃一般是對下級規劃的控制和統籌安排，是更大區域、更大范圍的規劃，更強調戰略意義上的規劃，主要考慮長遠利益而不是眼前利益，與社會公眾的親密度降低，公眾參與的積極性也就減弱。
公眾參與的有效性不同。越是高級別的規劃，越注重規劃的戰略意義，更多的是注重平衡，強調對未來的影響和把握，對當前的指導作用降低，所考慮問題的層面、規劃方法也是大多數公眾所不關心和不了解的。這些必然導致公眾參與不同級別土地利用規劃的有效性不同。
我們對于不同級別土地利用規劃，必須考慮到公眾參與規劃的地位和作用。例如：鄉村級土地利用規劃或者社區級規劃，是規劃體系中最詳細、最具體的規劃，也是與鄉村、社區公眾的利益最息息相關的規劃，所以必須以社會公眾的意見為主，使公眾成為這類規劃的主體，而政府和規劃專家們應該起到引導和協調的作用，保證規劃的順利制定和施行；對于全國性或省級土地利用規劃，我們應當更注重政府和規劃專家的作用，但不能因此否定公眾參與的必要性，社會公眾應在其中起到完善和補充作用。
三、當前土地利用規劃過程中公眾參與存在的問題
第一，土地利用規劃中公眾參與尚未成為土地利用規劃中的一個必備環節，缺乏明確的法律法規提供制度保證。
第二，土地利用規劃過程尚具有一定的不透明性，大部分公眾不能直接參與到規劃中來。
第三，規劃過程中公眾參與對象不具有代表性且參與程度較低。規劃所涉及的各個利益主體在公眾參與中沒有得到充分體現，規劃中個別利益主體的合法權益甚至存在被剝奪的現象（如規劃區內農民的利益和需求未能得到充分反映等）。
第四，公眾意見未能及時反映給規劃編制單位的現象時有發生。地方職能部門在規劃決策前也很少征求公眾的意見，一味突出經濟發展的用地需求，忽略部分規劃存在對象利益的現象較為普遍，有的地方甚至還出現隱瞞和欺騙廣大群眾的現象。
第五，在規劃方案制定和實施過程中，對于規劃方案的確立和，存在地區上的差異。
總的來說，我國公眾參與制度在土地利用規劃中的建立和實施還處在起步階段，在實際規劃過程中還存在很多不足，公眾參與的對象和范圍還不夠明確，在實施過程中也存在很多尚待解決的問題。
四、公眾參與的方式和手段
由于公眾參與在不同級別、類型土地利用規劃中地位和作用的不同，因此在公眾參與的方式和手段上，應該根據公眾參與的可操作性和成本效益原則等，針對不同級別、類型土地利用規劃采取一些不同的方式或組合。
首先，可以根據一定的原則將土地利用規劃體系細分為幾個層次，例如：第一層次-鄉村（社區）級土地利用規劃和縣級土地利用規劃；第二層次-省級土地利用規劃和全國土地利用規劃。
對于第一層次規劃，政府應該大膽放權，管理權限下放實質上為公眾參與提供了可能性，政府把某些原來由政府包辦的社會功能“交還”給社會，讓社區公眾真正成為規劃的主體，政府等主要發揮引導和協調功能。公眾參與可以采用一些方式和手段：如利用電視、報紙等多種途徑，向公眾說明規劃意圖，發放有關資料及參考材料，公布各種有關法規及情報信息，讓社區公眾積極參與。設立鄉村（社區）規劃辦公室，專為規劃提供信息和資料，以此作為政府和公眾溝通的渠道，提供公眾發表意見的途徑和空間。努力使政府理解公眾的意圖，做到公開、公平和公正，力求政府與公眾之間下意上申、上意下達的渠道通暢；走訪聽取公眾意見，了解規劃地區的土地利用情況及其他特殊情況。對特殊問題要反復研究，關心少數人的意見，要客觀、具體、全面地把群眾的真實感受和意愿收集上來，做好多方面參與規劃方案的準備，而不僅依靠專家對統計資料的分析；社區公眾在規劃小組中要占較大比例，這樣才能切實保證規劃按照社區的長遠利益進行。
第二層次規劃應該更多體現政府、規劃專家的主導作用，公眾參與應采取“公眾評議”，而不是“公眾聽證”的方式，使得規劃更多的考慮整個省和國家的發展而不是短期的具體利益得失，體現規劃的前瞻性和戰略性。公眾參與主要起著彌補政府、規劃專家考慮不周的作用，使得規劃方案更完善。規劃可以采取：召開說明會和座談會，土地利用規劃專家就其提交的技術報告向社會各界介紹技術數據，分析技術問題背后的政策含義或者把初步規劃方案的內容、初步設想等向公眾說明，征求公眾對初步方案或設想的意見，聽取質詢，發現遺漏的問題和初步方案需要修改的地方，要從不同角度廣泛探討，進行比較；召集有權利義務的關系者參加協商會，就規劃方案中存在的某些有沖突的問題及實施規劃的具體辦法進行討論，但要始終貫徹法律法規，對于不適當的要求，用討論的方式合理協商解決，修改之后再公布，根據公眾意見、建議等對土地利用規劃方案有大的調整或變更，則要再次征詢意見，同時可適當簡化范圍和程序以加快解決問題的速度。
參考文獻：
[1]王慧珍，段建南，李萍.縣級土地利用規劃的公眾參與方法與實踐[J].中國土地科學，2008，10.
[2]王利敏，歐名豪，等.土地利用規劃公眾參與表達機制構建[J].生態經濟，2010，01.
中圖分類號： F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
規劃是人類社會最基本的活動形式之一，是對客觀事物的未來發展狀態進行預選的安排和設計，并給出未來行動路線的過程。由不同種類、不同類型、不同級別和不同時序的土地利用規劃所組成相互交錯且相互聯系的系統稱為土地利用規劃體系[1]。在規劃的不同時期、不同對象、不同區域，規劃要解決的問題不一樣，規劃的著重點不一樣，規劃的內容體系也不一樣。
一、國內外土地利用規劃體系
（一）國外土地利用規劃體系
1、英國的土地利用規劃體系。英國的土地利用規劃體系由國家級規劃、區域性規劃、郡級規劃、區級規劃組成。國家級規劃叫規劃政策指南，提出全國性的土地利用方針政策。地區規劃又叫區域規劃指南，通過召開區域協調會議制定。郡級規劃也叫結構規劃，由每一個郡級的規劃機關在土地測量的基礎上，與相關委員會協商后提出本郡土地利用的方針、政策及發展的框架結構。區級規劃也叫地方規劃，是一種詳細的發展和實施規劃[2]。
2、美國的土地利用規劃體系。美國的土地利用規劃體系有三大類和六個層次。三大類是總體規劃、專項規劃和用地增長管理規劃。六個層次是國家級、區域級、州級、地區級、縣級和市鎮級。縣級規劃是美國土地規劃中的一個重要層次，注重資源經濟情況的分析和用地分區的劃定。市鎮級規劃的內容比較具體，屬城市規劃，并有相應比例的規劃圖。美國基于可持續發展的土地利用規劃設計了保護生態環境、維持生態平衡、提高土地利用效率和控制人口增長的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用規劃體系。日本國土規劃體系分為四級，全國綜合開發規劃、區域規劃、都道府縣規劃、市村町規劃。國家根據《國土綜合開發法》（1950年）及其相應配套法規，相當集權的制定全國綜合開發規劃、大地區和特殊地區規劃。都道府縣規劃即土地利用基本規劃，將地域劃分城市、農業、森林、自然公園、自然保護等五種，它落實全國綜合開發規劃精神，聽取市村町的建設要求，起承上啟下的作用。市村町根據地方自治法制定規劃并聽取都道府縣的建議。規劃內容比較具體，屬實施性詳細規劃，在市村町下還專門設有城市規劃與農村土地利用規劃，且各市村町的情況差別較大[4]。
（二）國內土地利用規劃體系
我國現行的土地利用規劃體系由土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉五級土地利用。鄉鎮土地利用規劃處于最低層級，國家、省、市、縣四級規劃目標、任務、各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實，其內容應達到控制性詳細規劃的要求，是實施土地用途管制最直接的依據。因此，鄉鎮土地利用規劃具有重要的理論地位和實踐價值。
二、現行鄉鎮土地利用規劃存在的幾點不足
（一）鄉鎮土地利用規劃編制缺乏技術規范
由于規劃區域、規劃對象不同，鄉鎮土地利用規劃編制的內容、深度、模式、方法不盡相同，在缺乏明確的編制技術思路和技術操作規程及要點提示的情況下，易導致規劃水平不高，規劃可操作性不強。
（二）鄉鎮土地利用規劃制圖問題
目前，鄉鎮土地利用規劃圖件比例尺一般為1:10000，這主要是考慮到充分利用土地利用現狀調查成果，但是萬分之一比例尺的圖件達不到按圖審批用地、劃分用地紅線的程度，而且鄉鎮土地利用規劃圖的編制水平總體不高，突出的表現為數、圖、表、文不一致，這就使規劃的科學性和合理性得不到保證，對規劃的具體實施造成影響。
（三）規劃間的協調和銜接存在問題
鄉鎮土地利用規劃和城鎮總體規劃協調與銜接明顯不夠，主要體現在圖件比例尺、圖件現實性、城鎮現狀用地規模、人口統計口徑、人均用地標準、基礎設施布局、城鎮規模定位、村莊撤并和整理等方面。
三、鄉鎮土地利用規劃優化完善建議
（一）加強鄉鎮土地利用規劃編制指導
鄉鎮土地利用規劃作為我國五級規劃體系中的重要組成部分，應該加強其理論和技術方法的研究，明確規劃編制的技術思路和技術操作規程，注重規劃人才的培養和技術設備的投入，推進鄉鎮規劃編制與實施的一體化進程。
（二）完善鄉鎮土地利用規劃制圖
鄉鎮土地利用規劃的職責是具體落實職能規劃的指標，進行土地利用規劃的詳細設計，做好圖件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是鄉鎮土地利用規劃圖。目前亟需加強GIS技術應用和制圖方面的研究，為完善鄉鎮土地利用規劃制圖提供技術支持和保障。
（三）注重規劃間的協調和融合
當前要做好鄉鎮土地利用規劃和城鎮總體規劃的協調工作，首先應開展圖件比例尺的協調工作，這是兩規劃銜接的基礎。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現狀圖，保持圖件的現實性，這樣才能將用地范圍和用地界線協調好。其次要注重在城鎮現狀用地規模、人口統計口徑、人均用地標準、基礎設施布局、城鎮規模定位、村莊撤并和整理等實質性內容方面的銜接。有條件的地區可以組織同時編制這兩項規劃，統一資料口徑，實現資料共享，統一編制的指導思想，加強建設部門和土地管理部門的配合。
參考文獻：
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5、沈曙文.鄉鎮土地利用總體規劃中“四定”的內涵及方法[J].中國土地科學，2000，14（3）.
渠甲源等（2010）提出，在實行村級土地利用規劃項目的過程中，要保證土地利用規劃按照保護耕地、節約用地、協調發展、統籌管控、生態保護以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級土地利用規劃要堅持“三遵守和三突破”，要在實際工作過程中，集中遵守耕地保護紅線、上級土地利用規劃不超標以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統農業發展模式、突破傳統建設模式、突破傳統統籌城鄉兼顧模式。
鄭健（2010）提出，在分析村級土地利用規劃的過程中，深度貫徹落實合理化利用以及深層次保護的原則，確保能順應國家政策要求，提升利用效率。
趙立強（2013）指出，以浙江省山村試點為例，在土地利用規劃項目建立過程中，要確保規劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉村試點為例，在相關規劃結構研究過程中，對規劃特征進行分析，并對大比例尺數圖以及城鄉統籌規劃問題作為研究重點，切實維護整體管理項目的實際要求，從而建構規劃剛性和彈性的結合框架。
2 新農村建設村級土地利用規劃研究存在的問題
在對相關研究項目進行分析的過程中，研究學者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問題和分歧[2]。
第一，在對土地利用規劃項目具體內容的討論方面，相關研究人員就出現了兩種觀點，一種觀點是受到農村自然環境和社會發展水平差異的影響，另一種則會受到相關部門下設行政命令的影響。正是由于總體規劃內容存在相左的意見，因此，整體落實情況彈性不足，但是剛度過度[3]。
第二，在對土地利用規劃項目定位方面，有部分學者認為，在對村級土地利用規劃進行劃分時，將其列入詳細規劃，將總體規劃進行分類細化和落實。另一部分學者認為市級土地利用規劃和總體規劃內容較為相似，需要將市級、縣級規劃進行整合。
第三，在對實證項目進行分析的過程中，只有很少一部分作者對其進行了實證研究，更多的學者還是總政策、理論等方面進行分析，這就導致研究內容對實踐的指導意義存在差異[4]。
3 新農村建設村級土地利用規劃研究優化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關研究部門需要對理論體系進行深度分析和集中管控，特別是村級土地規劃利用項目會對整體規劃產生影響，甚至發生沖突，因此，村級土地規劃項目要結合法定規劃要求，建構更加完整的運行體系，順應政策和法律規范，確保管理模型和運行機制貼合實際需求。
3.2 確保研究結構的連貫完整
在對村級土地利用規劃編制進行階段性分析，要對全局性和持續性進行統籌管控，提高規劃性和關注度，切實維護編制結構、論證結構、監督維護結構和反饋結構能形成良好的動態研究機制，確保其能對土地利用規劃項目進行全面認知和綜合理解，從而積累更多的項目運行經驗。特別要注意的是，在項目研究過程中，要保證管理項目的全局性和持續性，確保管控要求和管理項目之間能形成協調統一的結構。
3.3 協調相關配套政策和規劃
要想深度貫徹落實有效的城鎮化運行要求，就要保證政策配套機制和土地利用規劃項目之間能形成有效的協調機制，實現農村建設項目和城鄉發展之間的有效性，也為村級土地利用規劃的進一步發展奠定堅實基礎。例如，要針對農村生態環境和農村歷史文化景觀保護問題、農民城鎮化利益等問題進行集中探討，并且進行進一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實踐過程
中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1009-2374(2009)23-0099-02
在現代工業化和城市化進程中,人類對土地資源的不合理利用,如過度開荒、亂砍濫伐森林、城市的無序擴張、不合理的工業布局等,不但造成了有限的土地資源的浪費,而且導致了生態環境、人文景觀等承載因素的破壞,危及到整個社會、經濟、環境的可持續發展,美國由于19世紀30年代盲目的開墾西部土地從而釀成1834年的黑風暴和蘇聯由于20世紀50年代不合理開墾中亞處女地而引起的1963年黑風暴就是最好的佐證。這些問題逐漸引起了許多學者的關注和研究,一些新興前沿研究如土地生態學、土地倫理學、土地可持續利用等也不斷展開。但是合理利用土地、科學管理土地的現實手段和方法就是建立完善的土地利用規劃體系。就目前我國的土地利用規劃的過程和方法而言,土地利用規劃追求單一的社會經濟目標,土地利用的經濟、社會、生態的綜合效益未達到最佳,而城市規劃中的“反規劃”理論為我們拓展完善土地利用規劃提供了借鑒和參考。
一、“反規劃”理論
(一)“反規劃”理論的提出
隨著我國工業化的不斷加速,城市二、三產業得到迅速發展,城市規模不斷擴張,城市也不斷面臨著一些新的問題,如城市生態環境惡化、城市人居環境的適宜性逐漸降低等。為了尋找解決日益惡化的城市環境問題的有效途徑,北京大學景觀設計學院院長俞孔堅教授于2002年在《論反規劃與城市生態基礎設施建設》一文中首次提出“反規劃”(Anti-planning)的概念,它是從景觀生態學的角度出發,專門針對以往城市規劃建設過程中對自然系統缺乏認識和尊重,以犧牲自然過程和格局的安全、健康為代價的城市化途徑而言,是城市規劃與設計的一種新的工作方法,即城市規劃和設計應該首先從規劃和設計非建設用地入手,而非傳統的建設用地規劃。
(二)“反規劃”理論的內涵
“反規劃”不是不規劃,也不是反對規劃。“反規劃”強調的是一種逆向規劃過程,負的規劃成果是對傳統規劃的一種校正,而不是反對傳統規劃,其規劃的思維是辨證的思維,是反思的思維,是可逆的思維。“反規劃”強調城市發展必須以生態基礎設施(Ecological Infrastructure,EI)為基礎,即是指區域和城市賴以生存的自然系統,是將生態系統的各種功能,包括涵養水源、旱澇調節、維護生物多樣性、鄉土文化保護、游憩與審美體驗等整合在一起的關鍵性的網絡狀土地空間格局。其基本要義是:城市的規劃和設計應打破傳統思維,變“城市與環境”之“圖與底”的關系為“底與圖”的關系,以環境為圖,以城市為底,著重在規劃和設計“不建設用地”上做文章,而非傳統的“建設用地”規劃。
(三)“反規劃”理論的工作方法
“反規劃”工作方法應該從區域非建設用地入手,優先規劃和設計鄉村生態基礎設施,即先將城市生態基礎設施保護、控制起來,不因城市的發展擴張而減少和損壞,從而使城市生態基礎設施得以延續和發展。
規劃和設計城市生態基礎設施的過程,就是建立城市生態安全格局的過程,它是城市生態環境的安全保障。城市生態安全格局是指城市生態基礎設施按照一定規律在空間上的有序排列,它包括:(1)維護和強化整體山水格局的連續性;(2)保護和建立多樣化的鄉土生境系統;(3)維護和恢復河流和海岸的自然形態;(4)保護和恢復濕地系統;(5)將城郊防護林體系與城市綠地系統相結合;(6)建立非機動車綠色通道;(7)建立綠色文化遺產廊道;(8)開放專用綠地;(9)溶解公園,使其成為城市的生命基質;(10)溶解城市,保護和利用高產農田作為城市的有機組成部分;(11)建立鄉土植物苗圃基地。
二、“反規劃”理論下的土地利用規劃
(一)“反規劃”理論下的土地利用規劃理念
1.土地利用規劃的價值取向。在市場經濟條件下“經濟人”都是理性的,在經濟活動中所追求的目標是自身利益最大化,因而導致土地所有者和使用者以最能從土地上獲取財富的方式來決定其用途。這種價值秩序將導致非建設用地被大量蠶食轉變為建設用地,這種土地用途/覆被變化造成了不可恢復的土地景觀生態系統的改變;同時在土地利用空間配置上,未考慮充分各種土地利用類型的空間關系,忽視了土地利用空間格局對諸多自然過程、生物過程和人文過程的影響,忽視了對土地景觀斑塊之間空間關系的適宜性,也沒有涉及保持土地利用系統較高生物生產性能、保護生態環境以及給人以藝術和美學的享受,導致區域生態格局和人文格局的分割破壞。“反規劃”理論就是在日益嚴重的生態和人文危機中提出,要求關注土地開發的外部性影響,要求重視和尊重區域的生態環境和人文精神,重新審視現有土地利用價值標準與判斷問題,重構土地資源利用價值體系,尤其是土地的社會價值和生態價值。
2.土地利用規劃的思維方式。“反規劃”理論強調的是一種逆向思維的規劃過程,開拓了一條新的規劃思維,改變以單一價值主體主導的思維方式為多種價值主體的思維方式。在目前的土地利用規劃實際編制過程中,土地的開發和利用的習慣性思維是先確定城鎮建設用地的發展方向和發展規模,而對于城鎮建設用地內部或者周邊的非建設用地,往往因為城鎮發展的需求被搶先占用。“反規劃”思路提倡的規劃程序“以生命土地的健康和安全的名義和以持久的公共利益的名義,而不是從眼前城市土地開發的需要出發來做規劃”,將規劃主體的偏向由重建設用地、輕非建設用地轉變為建設用地與非建設用地均視,首先確定強制性的非建設用地范圍域(即先構建生態基礎設施),初步定義未來城市空間形態,然后在此基礎上落實城市建設用地布局。
(二)土地利用規劃的角色定位
土地利用總體規劃是土地資源保護和利用的統領,可以說土地利用規劃不僅是對區域土地生態經濟系統的布局規劃,而且對不同的區域間土地利用方式也存在規劃制約。在某種程度上,土地利用規劃就是政府針對市場失靈而進行公共干預的具體手段之一,已經成為政府的公共政策的工具或者一部分,它涉及到各種社會利益的調節及效率和公平的權衡。“反規劃”理論在土地利用規劃中的引入有助于提升規劃價值觀體系完整性和土地利用規劃公共政策屬性的合理性,倡導公共利益或集體利益,盡可能彌補市場行為的負面影響,關注公共與私人行為的分布效果,努力彌補基本物品分布上的不公平,維護社會整體利益,保障土地資源配置的公平公正。
(三)土地利用規劃的目標選擇
土地利用規劃的核心問題就是通過計劃和安排不同土地利用方式、強度來協調人口、資源、環境和發展,但由于非建設用地利用具有生態與社會效益的正外部性,其發揮具有潛在性和滯后性,而現行土地利用規劃仍以傳統狹隘的直接“經濟效益”最大化為目標,所以對土地資源利用的社會效益和生態效益考慮不足,更缺乏對土地利用對遠期的生態、社會影響后果的考慮,規劃目標單一必然導致其他效益的損失。“反規劃”理論立足于對非建設用地規劃,優先考慮城市生態基礎設施建設,注重生態過程和人文景觀的保護、模擬和規劃,強調了時空上土地利用/覆蓋變化研究,建立在不同尺度上的土地利用變化和生態環境演變關系模型以及生態安全評價標準體系,同時要求土地利用規劃的目標和措施符合當地居民的生活習慣和審美要求,提供土地資源生態安全下的土地利用方案。因此,“反規劃”理論的引入改變了環境目標和社會目標在土地利用規劃中的不對等地位,確定以人口、資源、環境、經濟為核心的多目標規劃模式,才能使得環境目標、社會目標和經濟目標三者能夠取得協調,保證資源和經濟社會的可持續發展。
(四)土地利用規劃的編制流程
“反規劃”理論在研究方法上主要是借助GIS技術,對景觀過程(包括城市的擴張、物種的空間運動、水和風的流動、災害過程的擴散等)進行模擬分析,用以判別不同過程的景觀安全格局(Security Pattern,SP),綜合疊加不同過程的安全格局即可建立生態基礎設施。將“反規劃”理論運用到傳統土地利用規劃過程中時,通過模擬區域自然過程、生物過程和人文過程形成專項景觀安全格局,這既包括具體土地利用景觀單元的研究,也包括確定這些單元區位的廊道和網絡來實現各區之間的水平聯系,然后得到這些關鍵性生態系統和景觀元素所構成的生態基礎設施,與傳統土地利用規劃相結合得到該區域土地利用規劃分區、落實土地利用布局,最后形成該區域土地利用規劃方案(圖1)。在此基礎上形成的土地利用規劃編制流程實質是“反規劃”理論對傳統土地利用規劃進行的一種校正和補充。
三、結語
在生態保護、倫理思想、科學發展等觀念逐漸深入人心的時代,生態價值和社會價值逐漸得到社會的認同,人們對土地利用也提出不同的要求,實現土地合理利用的目的不僅僅是經濟效益為中心,而是取得土地利用的最佳經濟效益、社會效益和生態效益的綜合。此時,“反規劃”理論的提出具有深刻的意義,將其與傳統土地利用規劃相結合,形成尊重自然生態過程的土地利用規劃方法,使土地利用規劃更為科學合理。
參考文獻
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中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A文章編號：A
土地與國民經濟息息相關，是一切生產和一切存在的源泉。土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。
一、我國土地利用規劃現狀
從我國的土地資源利用狀況來看，國土面積絕對數量大，相對數量少，土地資源的地區分布不平衡，難以利用的土地面積大，后備土地資源不足；從我國目前的土地規劃來看，建設用地的需求猛增，現行的土地利用總體規劃和基本農田保護區規劃，在一定程度上解決了土地資源總量供需和時空布局問題。產業結構調整促使土地利用結構調整加快，但在實施過程中現行的土地利用規劃與土地利用現狀嚴重脫節。
二、土地利用規劃面臨的問題
我國土地利用規劃的問題是動態的，在土地利用過程中，暴露出諸多問題，嚴重阻礙土地的合理規劃，乃至對國民經濟產生一定影響。
（一）土地規劃信息庫不完善
規劃是一個時期過程，但從當前土地利用規劃的現實來看，土地規劃所依據的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各類用地進行有效控制、提高土地利用效率的基礎。我國大部分土地與規劃部門對土地的利用情況掌握不夠，基礎數據不翔實，據此制訂出的規劃只能是空對空、假對假、相關統計數據不能及時更新；歸檔的資料缺失嚴重、缺乏系統規范的整理，很難將現代先進的管理信息系統與土地數據的管理相結合。因此造成土地規劃借以參考的信息具有很大的波動性，相應的土地規劃就處于一個變化、不穩定的狀態。
（二）土地利用規劃方法滯后
在規劃的專題研究中，先進的科學技術手段應用并不多見。土地利用規劃所采用的方法基本上是沿用傳統的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經驗判斷為基礎，在對客觀事物觀察的基礎上進行綜合分析，制定出規劃指標，然后進行各種數據推算達到綜合的平衡。而規劃所以依據的土地信息本身就處于不確定的狀態，有的規劃實施不久，客觀情況就已發生重大變化，這種方法的最大缺陷是用靜態的方法處理動態的結果。這樣一來，土地利用規劃就不能很好的指導用地調整。預期的規劃難以發揮效用，缺乏科學性，造成規劃在某些方面的嚴重滯后。
（三）土地利用規劃僵硬
土地利用的動態性決定了土地規劃的靈活性，但靈活性并不意味著調整的隨意性。所謂動態性，是根據客觀實際情況和對未來用地的科學預測，而只是在原有基礎上表面文章，使得土地規劃在實質上成了“紙上畫畫、墻上掛掛的”附屬品，結果導致土地利用規劃工作滯后，喪失了統籌規劃和參考的意義。靈活性，不是說隨意的更改規劃，而是參照當地的歷史和現狀、自然與文化等更好付諸于實施，也就是發展的眼光看問題。目前很多地方把二者生硬的割裂開，造成了土地利用規劃喪失活力，起不到相應的作用，形同虛設。
（四）土地利用規劃的欠缺法律保障
土地利用規劃的法律保障條款的制訂存在一定的漏洞和空白，在權威與震懾的法律效果上達不到立法的目的，規劃的法律效用難以形成。我國土地利用規劃在實施過程中隨意性很大，實用性欠佳，缺少本身的獨立性和新穎性，不能適應市場經濟的需求。再加上其規劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，各級規劃的職責分工不夠明確，規劃體系不夠靈活，規劃協調與銜接性差等。
（五）土地利用規劃執行困難
目前我國土地利用規劃主要集中在土地利用總體規劃上面，土地利用詳細規劃缺少，使得相關部門在處理有關問題時濫用權利，從而損害了國家的公信力；規劃是保障公民土地權益的依據，也是公民履行相應義務的準則。但是由于土地利用規劃在現實生活中只流于形式，民主參與較少，民眾對于這些規范很模糊、很陌生，土地利用規劃真正實施起來矛盾阻力重重。
三、土地利用規劃的出路所在
土地利用規劃是經濟社會可持續發展的重要保障，是促進城鄉建設合理有序進行的重要手段，也是發揮市場配置資源基礎性作用的前提條件。因此，為更好利用國家的土地資源，找到土地利用規劃的新出路，筆者提出以下建議。
（一）完善土地信息制度
土地利用規劃起調節、分配、控制土地資源的作用。我們應加快體制的技術創新，應用遙感技術、全球定位系統和地理信息系統等現代技術手段，提高土地利用規劃管理的科學技術含量，進一步核查基礎土地統計數據，解決信息不對稱問題，變定期編制土地利用規劃為隨時動態修編土地利用規劃的管理模式；其次，完善土地信息檔案項目，及時更新有關數據，盡可能詳實記錄土地規劃的情況；最后，加強工作人員的考核激勵制度，要求工作人員各司其職，獎懲分明，提高員工的積極性。
（二）開拓創新土地利用規劃方法
土地利用系統是一個龐大而復雜的社會經濟生態系統，規劃的編制和實施需要考慮各種因素。在德國科學分類方法常應用于規劃中，比如建造用地一般劃分居住用地、混合用地、工業用地、特別用地共四種類型。每一種類型又有次一級用區、片構成，如核心區、混合區、居住區等，而這些區片的有關具體規劃思想，具有較為明確的意向性和指導性。另外，近年來我國有的學者推崇的溝通式的規劃方法，它的操作使土地規劃編制更合理、可操作性更強，利于社會公平。這些方法給我們的理念帶來新的沖擊，我們可以集眾所長，找出適合自己的方法。
（三）增強土地利用規劃靈活性
土地利用規劃是實施土地利用總體規劃和城市規劃的有效手段，因此協調好規劃的靈活性和穩定性至關重要。土地，作為國民經濟的重要生產資料需要保持好穩定性，規劃的市場變化必定會損傷有關部門的公信力；但我們所依據的客觀事實卻是在時刻變化的，所以在實際操作過程中，真正做到在變化中發展，而不是教條的僅把規劃當作教科書來使用。
（四）加強土地利用規劃的法律保障
法律的保障將土地規劃提到一個政治高度。土地利用規劃實行公眾參與的公開性和民主性規劃體制，這就要求在規劃的編制和調整中，要建立規劃公眾參與制度、規劃公示制度和規劃實施監督制度等。這樣一方面可以調動公眾潛力和主動意識，賦予土地使用者知曉、參與、決策、監督規劃的權力，從使用者的角度來對規劃的編制提供意見，另一方面也可以促使政府部門編制的規劃更加切合實際，同時制約和避免各種違反規劃行為的發生。（五）提高土地利用規劃的執行力
土地利用總體規劃作為一種公共產品，需要在公共管理思想范疇內，引入公眾參與理念，了解公眾對土地利用問題的認識、對重點項目和政策效應的意見等，從而有利于科學合理地制定土地利用規劃工作的目標和任務，使土地利用規劃方案更加科學合理，提高規劃的科學性和可操作性。
（六）創新土地利用規劃的模式
土地利用是一個生態系統，是一種擺脫過去只考慮土地量化的新的規劃模式。這種模式遵循協調共生、多樣性、協調面積空間結構協調的原則。將土地規劃納入到綠色、可持續發展的道路。創新，是民族進步的靈魂，也是制度發展的核心。
結語
就現狀而言，土地利用規劃推進是遇到許多困難和自身的不足。土地規劃必須吸取先進理念，如控制城市向外擴張、保護農田、合理高效持續利用土地等。展望未來，創新理念，真正做好土地利用規劃工作。
參考文獻
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土地利用規劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程。土地利用規劃方案的實施,必然會打破區域內土地資源的原位狀態,對區域內的水資源、土壤、植被、生物等環境要素產生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態系統對人類的生產、生活條件產生正向的或負面的環境效應。為了預防有缺陷的土地利用規劃的出臺和實施對環境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規劃時對規劃區與土地利用有關的環境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區布局提供科學的依據,同時為環境保護和經濟發展綜合決策提供有效的技術支持,促進地區土地資源持續、協調的利用
1.1土地利用規劃對生態環境有著深遠的影響
土地利用規劃是一種綜合性的用地規劃,涵蓋各業用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態環境保護與建設息息相關。不合理地開發利用土地資源可能會引發消極的環境影響,如陡坡地開墾可引發或加劇水土流失,從而引發泥石流、滑坡等地質災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區,城鎮用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業用水和農業用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農建設會導致高質量農地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規劃會對環境產生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農地數量,提高植被覆蓋率,從而改善生態環境;增加生態建設用地的供應,可以促進生態系統的保護與建設等。
1.2中國嚴峻生態環境問題多與土地利用有關
多年以來,國家和政府為改善生態環境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態環境保護的形勢依然嚴峻,生態建設的任務依然繁重。主要表現在:(1)水土流失面積仍在不斷擴大;(2)土地荒漠化面積繼續呈擴展趨勢;(3)水資源緊缺且開發利用不合理;(4)濕地保護力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴重威脅,區域生態能值下降;(6)不合理開發利用導致耕地質量退化,數量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關系。規劃中做環境影響評價的重視程度不足,同時缺少規劃實施過程中的環境跟蹤影響評價,在一些重要工程中環境問題最突出的階段就是在實施過程中,如土地平整過程中對優質表層土壤的保護,對區域內原生態環境的破壞能否恢復的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環境和水環境的影響的科學合理的跟蹤評價。
1.3土地利用規劃對生態環境的保護與建設考慮不夠
近幾十年中國的經濟發展實踐證明,相對于具體的建設項目來說,政府及有關部門制定的政策和規劃實施后對環境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個生態系統中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環境的壓力。它與環境的脆弱程度一道,決定了環境的質量。
土地利用結構與布局調整、土地整理復墾開發等土地利用活動對環境的影響是長期性的,累積性的,有時是不可逆轉的。不合理的土地資源開發利用可能會引發消極環境影響。比如:(1)陡坡地開墾為耕地可能會引發或加劇水土流失,或引發泥石流、滑坡等地質災害;(2)圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災害發生幾率和程度;(3)對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進而對保護生物多樣性造成負面影響;(4)在水資源緊缺的地區,增加城鎮用地(生活用水和工業用水增加)、擴大耕地和園地面積(農業用水增加)可能加速水資源的耗竭;(5)非農建設可能會導致高質量農地的損失;(6)土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島嶼化;(7)大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩定性,等等。
當然,合理的土地利用規劃也會對環境產生積極的影響,例如:(1)土地整理復墾可以增加農地數量和植被覆蓋,改善生態環境;(2)生態建設用地的供應可以促進生態系統的保護與建設,等等。
開展土地利用規劃環境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環境保護和經濟發展綜合決策提供技術支持,提高土地利用規劃的科學性和合理性,使之成為真正的為可持續發展服務的規劃。
2我國土地利用環境影響評價中存在的問題
2.1土地利用變化對環境效應的研究需要加強
土地利用變化對環境效應的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質等不同尺度生態系統的影響。但這些成果較難應用于大尺度區域。
2.2現行的土地規劃環境影響評價有待完善
現行的土地規劃環境影響評價存在很多問題,亟需改善:
(1)土地利用規劃的環境影響評價及其經濟學分析研究的內容、范圍、程度和體系有待廓清。
(2)土地利用規劃的環境影響機理,環境影響主體、環境影響源、環境影響受體,規劃內容及其控制系統與環境之間的作用機制等基礎性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規劃與其他規劃、其他戰略的環境影響評價就會沒有區別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。
(3)土地利用規劃環境影響的評價主要應評價的環境要素構成及其評價的重點需要科分析。
(4)土地利用規劃環境影響的評價理論和評價方法體系如土地規劃環境影響識別理論方法、土地規劃環境影響預測理論方法、土地規劃環境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規劃環境影響評價指標體系構成、土地利用規劃的內容體系構成等需要系統研究。
(5)各種尺度的土地利用規劃、土地利用總體規劃、土地利用專項規劃的環境影響評內容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。
(6)土地利用規劃環境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規劃環境影響評價技術要求、土地利用規劃環境影響評價的標準規范、土地利用規劃的管理體系等也都需盡快探討。
另外,需要注意的是,我國的規劃體系與國外的規劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業為主,從全國到省(市)、地區(市)、縣(市)、鄉鎮,按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執行,規劃除了技術性外,行政性很強,在國外,特別是西方發達國家很難找到對應物。而且,目前國內外土地規劃環境影響評價研究成果大多是對其中的個別問題的理論探討,結合土地利用規劃實際內容的理論研究不多,實踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規劃環境影響評價理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨特的土地利用規劃體系內涵的環境影響評價理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。
2.3對有關預防和減輕不良環境影響的對策和措施研究非常少
“根據預測和評估結果,針對規劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”,這是環評法規定的開展戰略環評的主要內容之一。但是縱觀國內外有關戰略環評的研究報道,只有在環評結果中要求有此內容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。
此外,我國土地開發規劃資源環境評價的調控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規劃環境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續利用,熟悉土地利用規劃理論方法,評價分析土地利用規劃影響的環境質量變化。基于這樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規劃環境影響問題,充分吸收環境科學、自然環境保護、可持續理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質環境學、生態學、景觀生態學、水資源水環境學、經濟學等相關學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。
3結語
到目前為止,規劃環評的評價方法及評價指標體系還沒形成統
國家城市化發展號召下，各地城市加重對自身基礎的重新定位，大力發展現代化城市，興建開發區、招商引資、開發房地產等項目越來越多。但是，由于由于缺乏對城市發展的有效引導，導致多數城市土地問題日益加劇。城市無度蔓延下耕地面積的減少，用地結構的失衡等問題急需有效的手段來處理。土地利用規劃是空間規劃的組成部分，作為國家保護耕地、調節土地配置的主要手段，土地利用規劃對優化城市體系的結構布局，促進城市的合理發展有著重要的作用。目前，我國土地利用規劃的實施存在著諸多問題和障礙，對我國土地的合理集約利用和城市的可持續發展存在不利的影響。
1 我國城市發展中的土地問題
1.1 耕地面積減少
據中國統計年鑒國土資源部數據顯示，近年來由于城市的告訴發展，我國的耕地面積日益減少，減速驚人。耕地面積是糧食產量的保障，自2000年以來，我國的糧食需求已不能自給自足，每年都需大量進口糧食。另外，城市的高速擴張引發各種形式的耕地占用，“以租代征”等新的違法占地現象的出現大大加劇了耕地面積的縮減幅度。
1.2 城市土地資源閑置浪費和違法占地現象普遍
專項調查數據顯示，截至2013年底，全國城鎮規劃范圍內共有147萬畝的閑置土地，相當于現有城鎮建設用地總量的6.9%。近幾年城市“開發區“熱度下，國內各大城市開發區總體數量多，且規劃面積大，但是大多數開發區的開發程度遠遠不夠，土地利用率低，進一步增加了城市的閑置土地資源，土地浪費現象相當嚴重。另外，部分地方政府官員為推動本地區經濟的快速發展，無視土地利用規劃規定，拿土地換項目等違法占地現象屢見不鮮，城市擴張陷入無序狀態，進一步阻礙了城鎮化的發展進程。其次，房價熱的帶動下，開發商囤積土地現象也十分常見，國土資源部雖然了《國有土地使用權出讓合同補充協議》的規定，但由于違約金的數目與土地價值增長的明顯差距下，此法規也收效甚微。
1.3 城鄉結合部環境惡化
城鄉結合部作為城鄉過渡的特有地域，土地利用規劃與城市規劃的矛盾十分集中，農用地與非農用地的交錯下的規劃混亂，以及政出多門下無人治理，類型復雜多樣土地利用狀況最終導致該區域環境惡化嚴重，也造成土地資源的浪費。
2 土地利用規劃調控城市土地失效的原因分析
2.1 土地利用規劃實施基礎不牢
以土地換項目的做法使得部分地區的經濟短期內得意高速發展，GDP的快速增長與政府官員的政績掛鉤下‘性財之道”逐漸衍生，加之農產品價格日益低廉，農民放棄土地進城打
工的現象越來越嚴重。土地是國之根本，農村土地價值的普遍下跌以及國內土地違法現象屢教難改的局面最終導致土地利用規劃實施基礎不牢。
2.2 土地利用規劃編制缺乏科學性
目前，我國土地利用的規劃編制技術落后，缺乏科學性，專家和政府的紙上談判規劃可操作性欠缺。土地利用規劃偏重“剛性”缺乏“彈性”，用地嚴重超標致使耕地緊張后的補救措施又過于嚴苛不夠應變，又導致土地利用年度計劃超標，惡性循環下使得土地利用規劃剛性日甚，不僅不適應社會發展，也使土地規劃形同虛設。
2.3 缺乏系統的有效協調
作為社會經濟活動的承載體，土地利用規劃與國民經濟發展規劃、城市規劃、交通規劃、農用地規劃、水利設施規劃等都有關聯。所以，土地利用規劃的實施離不開相關部門的協調合作，但是各部門都隸屬于不同的主管體系，部門間的各自為政或利益博弈導致不同部門在城市規模的確定和結構布局上的安排并不能完全一致，而國內目前尚無合適的解決辦法。
3 城市和諧發展下土地利用規劃的變革
3.1 規劃理念的革新
規劃理念的革新首先要求土地利用規劃應以市場理念和全球化理念為基石，重視以人為本的理念。市場經濟主導下，土地利用方式和結構的調整應適應市場供求關系的變化，全球化理念下的市場變化影響國家和個人的土地利用決策行為，這就要求土地利用規劃決策者需站在國內、國際兩個市場的高度不斷的調整土地利用的發展戰略。自我國加入WTO后，國家實施開發的“西北建設”、“南水北調”等重大項目得以有序的實施，正是決策者全球化市場戰略下從國內國際市場的角度、區域經濟的比較等不同的方面進行協調的紅利。土地利用規劃的最終目的是建設美好家園和諧社會，因此應樹立和落實科學的發展觀，體現以人為本的變革理念，規劃應以民眾的切實需求為重要方針。不斷的完善土地利用規劃編制，開放規劃的理念，借鑒國內外、不同地區的規劃經驗教訓，集思廣益，根據時代的發展強化土地利用規劃的理念。
3.2 合理配置土地以引導城市的理性擴張
我國最初編制土地利用規劃的目的是為了規范各部門用地，協調土地資源的公平分配。但隨著社會的發展和我國城鎮化建設的實施，資金技術管理的落后已不能很好的解決城市膨脹帶來的諸多負面信息，“攤大餅”式的城市推進方式極大的浪費土地資源，加上城市功能配套不能有序的設施，加劇土地利用規劃的問題。當下，土地規劃的合理利用既要保護耕地、控制城市規模，又不能單純的限制城市發展，土地利用規劃應對城市的增長進行合理的控制，恰當的調節城市外部擴張和內部結構所表現的作用引導其動態發展。在城鄉結合的特殊地帶，編制土地利用規劃方面應該體現城鄉協調發展，綜合布局，從更高層次多角度審視社會的發展，編制符合社會發展的土地利用規劃，引導城市郊區的發展有序，有效的解決城市發展帶來的環境問題和社會問題。
參考文獻
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中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23004302
土地是人類懶以生存的環境,是一切生產生活活動的載體,土地利用過程中對環境產生的影響越來越大,在構建和諧社會過程中對環境的保護管理和評價也越來越重要, 人類逐漸認識到了環境對生產生活的作用,也更重視環境對人類活動的影響,由于人口的快速增長,生態環境惡化的趨勢逐漸加快,在對環境管理過程中環境的土地利用規劃作為配置和合理利用土地資源的重要手段,與生態環境保護與建設息息相關。
1土地利用環境影響評價的重要性
我國在經濟飛速發展的同時卻面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態環境問題。我國生態環境總體上呈惡化趨勢是由于我國過去沒有一個完整的、系統的、科學的土地資源可持續利用規劃,人們的生態環境意識淡薄。土地利用總體規劃作為土地資源保護和利用的統領,是對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排;是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性,在時空進行土地資源分配和組織的綜合技術經濟措施;是實現國家和各級政府對區域土地利用進行總體規劃、引導、調控和管理的重要手段。進行環境影響評價是確保土地利用總體規劃的生態環境導向性的最有效的方法之一。開展土地利用總體規劃環境評價的一個基本原則就是評價與規劃過程的緊密結合,即兩者要同步進行、滾動發展、互為反饋。這樣在土地利用總體規劃設計過程中,通過研究規劃對環境的有利和不利影響,研究環境的自凈能力和環境容量,從環境保護的角度提出土地利用的規模、空間布局等方面的戰略關系;并分析預測規劃實施后產生的生態效益、社會效益、經濟效益及規劃實施后會產生的不良環境后果。可見,在編制土地利用規劃時,應將規劃對象看成是一個完整的環境生態系統,進行土地利用總體規劃環境影響評價,從而提高土地利用總體規劃對土地利用和生態環境協調的統領能力,保證自然、經濟、社會的和諧發展。
土地利用規劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程。土地利用規劃方案的實施,必然會打破區域內土地資源的原位狀態,對區域內的水資源、土壤、植被、生物等環境要素產生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態系統對人類的生產、生活條件產生正向的或負面的環境效應。為了預防有缺陷的土地利用規劃的出臺和實施對環境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規劃時對規劃區與土地利用有關的環境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區布局提供科學的依據,同時為環境保護和經濟發展綜合決策提供有效的技術支持,促進地區土地資源持續、協調的利用
1.1土地利用規劃對生態環境有著深遠的影響
土地利用規劃是一種綜合性的用地規劃,涵蓋各業用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態環境保護與建設息息相關。不合理地開發利用土地資源可能會引發消極的環境影響,如陡坡地開墾可引發或加劇水土流失,從而引發泥石流、滑坡等地質災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區,城鎮用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業用水和農業用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農建設會導致高質量農地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規劃會對環境產生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農地數量,提高植被覆蓋率,從而改善生態環境;增加生態建設用地的供應,可以促進生態系統的保護與建設等。
1.2中國嚴峻生態環境問題多與土地利用有關
多年以來,國家和政府為改善生態環境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態環境保護的形勢依然嚴峻,生態建設的任務依然繁重。主要表現在:(1)水土流失面積仍在不斷擴大;(2)土地荒漠化面積繼續呈擴展趨勢;(3)水資源緊缺且開發利用不合理; (4) 濕地保護力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴重威脅,區域生態能值下降;(6)不合理開發利用導致耕地質量退化,數量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關系。規劃中做環境影響評價的重視程度不足,同時缺少規劃實施過程中的環境跟蹤影響評價,在一些重要工程中環境問題最突出的階段就是在實施過程中,如土地平整過程中對優質表層土壤的保護,對區域內原生態環境的破壞能否恢復的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環境和水環境的影響的科學合理的跟蹤評價。
1.3土地利用規劃對生態環境的保護與建設考慮不夠
近幾十年中國的經濟發展實踐證明,相對于具體的建設項目來說,政府及有關部門制定的政策和規劃實施后對環境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個生態系統中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環境的壓力。它與環境的脆弱程度一道,決定了環境的質量。
土地利用結構與布局調整、土地整理復墾開發等土地利用活動對環境的影響是長期性的,累積性的,有時是不可逆轉的。不合理的土地資源開發利用可能會引發消極環境影響。比如: (1) 陡坡地開墾為耕地可能會引發或加劇水土流失,或引發泥石流、滑坡等地質災害; (2) 圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災害發生幾率和程度; (3) 對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進而對保護生物多樣性造成負面影響; (4) 在水資源緊缺的地區,增加城鎮用地(生活用水和工業用水增加) 、擴大耕地和園地面積(農業用水增加) 可能加速水資源的耗竭; (5) 非農建設可能會導致高質量農地的損失; (6) 土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島嶼化; (7) 大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩定性,等等。
當然,合理的土地利用規劃也會對環境產生積極的影響,例如: (1) 土地整理復墾可以增加農地數量和植被覆蓋,改善生態環境; (2) 生態建設用地的供應可以促進生態系統的保護與建設,等等。
開展土地利用規劃環境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環境保護和經濟發展綜合決策提供技術支持,提高土地利用規劃的科學性和合理性,使之成為真正的為可持續發展服務的規劃。
2我國土地利用環境影響評價中存在的問題
2.1土地利用變化對環境效應的研究需要加強
土地利用變化對環境效應的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質等不同尺度生態系統的影響。但這些成果較難應用于大尺度區域。
2.2現行的土地規劃環境影響評價有待完善
現行的土地規劃環境影響評價存在很多問題,亟需改善:
(1)土地利用規劃的環境影響評價及其經濟學分析研究的內容、范圍、程度和體系有待廓清。
(2)土地利用規劃的環境影響機理,環境影響主體、環境影響源、環境影響受體,規劃內容及其控制系統與環境之間的作用機制等基礎性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規劃與其他規劃、其他戰略的環境影響評價就會沒有區別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。
(3)土地利用規劃環境影響的評價主要應評價的環境要素構成及其評價的重點需要科分析。
(4)土地利用規劃環境影響的評價理論和評價方法體系如土地規劃環境影響識別理論方法、土地規劃環境影響預測理論方法、土地規劃環境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規劃環境影響評價指標體系構成、土地利用規劃的內容體系構成等需要系統研究。
(5)各種尺度的土地利用規劃、土地利用總體規劃、土地利用專項規劃的環境影響評內容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。
(6)土地利用規劃環境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規劃環境影響評價技術要求、土地利用規劃環境影響評價的標準規范、土地利用規劃的管理體系等也都需盡快探討。
另外,需要注意的是,我國的規劃體系與國外的規劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業為主, 從全國到省(市)、地區(市)、縣(市)、鄉鎮,按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執行,規劃除了技術性外,行政性很強,在國外,特別是西方發達國家很難找到對應物。而且,目前國內外土地規劃環境影響評價研究成果大多是對其中的個別問題的理論探討,結合土地利用規劃實際內容的理論研究不多,實踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規劃環境影響評價理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨特的土地利用規劃體系內涵的環境影響評價理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。
2.3對有關預防和減輕不良環境影響的對策和措施研究非常少
“根據預測和評估結果,針對規劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”,這是環評法規定的開展戰略環評的主要內容之一。但是縱觀國內外有關戰略環評的研究報道,只有在環評結果中要求有此內容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。
此外,我國土地開發規劃資源環境評價的調控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規劃環境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續利用,熟悉土地利用規劃理論方法,評價分析土地利用規劃影響的環境質量變化。基于這樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規劃環境影響問題,充分吸收環境科學、自然環境保護、可持續理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質環境學、生態學、景觀生態學、水資源水環境學、經濟學等相關學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。
3結語
到目前為止,規劃環評的評價方法及評價指標體系還沒形成統一、廣泛的認識,缺乏系統性,因此,對規劃環評展開深入及廣泛的研究、構建科學的土地利用規劃環境影響評價體系顯得十分必要且尤為迫切。然而,不同尺度的土地利用規劃功能和所針對的問題不同,在構建土地利用規劃環境影響評價體系時,我們更應根據不同類型、不同層次的土地利用規劃,采用不同的評價程序、指標體系及技術方法,這將是今后進行規劃環評時,更應注意研究的問題。
參考文獻
隨著經濟的發展，生態環境問題也隨之加重。生態環境與每一個人的日常生活息息相關，為了國家經濟的可持續發展，人們必須開始重視生態環境問題。城市化推進，將環境保護規劃與土地利用規劃掛鉤，更好的將生態文明建設與城市發展結合起來，在經濟發展的同時，也能夠保證環境保護，從而實現國家的可持續發展。
1生態文明建設相關概念
1.1生態紅線的概念
在生態環境中，有一些區域處于生態破壞邊緣，這些區域就被成為生態紅線。作為環境保護的底線，生態紅線在環境保護中一直起到無可替代的作用。在生態文明建設中，生態紅線與土地資源利用規劃的銜接又有十分重要的作用。甚至，想要處理好生態文明建設問題，就必須做好生態紅線與土地資源利用規劃的銜接。
1.2三界四區的概念
所謂“三界”就是指土地資源利用擴展邊界、土地資源利用規劃禁止建設邊界以及土地資源利用規模邊界。所謂“四區”就是指禁止建設的禁建區域、限制建設的限建區域、被允許建設的允建區域、具備建設條件的可建區域。從生態文明的角度出發，每個地方的土地利用規劃均明顯劃分了這些區域。想要提高我國土地利用效率，在進行“三界四區”劃分時，就應該進行慎重的考慮、科學的規劃，達到土地利用最大化。
2生態紅線規定評價指標體系
生態紅線規定原因的劃分主要有三個類別，分別為：生物保護的多樣性、生態環境的敏感性、生態功能的重要性。生物保護的多樣性生態紅線根據評價的高低分為三類，高評價的一類為野生生物類保護區和自然生態系統保護區等；中評價的一類為自然林地、灌木林等；低評價的一類為草地、耕地等。生物生活環境的敏感性也可以根據評價指標分為極敏感、高度敏感、中度敏感以及低度敏感。生態功能根據評價指標可以分為極重要、重要、一般重要。其中極重要的生態功能包括林地生態系統，重要的生態功能包括河岸帶和湖濱帶，一般重要的生態功能包括農業區域等。生態紅線規定的評價指標體系能夠具體、系統地劃分生態環境的保護標準，為生態環境保護提供一定的指導。有了生態紅線的劃分，在進行生態環境保護的時候，就有輕重緩急，在一定程度上能夠提高生態環境保護的效率。
3生態文明建設視角下土地利用規劃與環境保護規劃的空間銜接
隨著國家對生態環境保護的重視，目前，我國部分地區正作為生態紅線劃分的試點，施行生態紅線劃分，不久的將來，生態紅線劃定將在全國范圍內廣泛施行。只是，在實際施行過程中，生態紅線與環境功能的并沒有做到很好的融合，在目前，我國生態紅線的劃定內容并沒有增加到環境功能劃分區域內。因此，想要實現在生態文明建設視角下土地利用規劃與環境保護規劃的空間銜接，就必須首先實現生態紅線與土地利用規劃的有效銜接。具體內容如下：
3.1土地利用規劃與環境空氣質量功能分區的空間銜接
環境空氣質量根據一定的依據被分為一類區、二類區、三類區，其中一類區包括風景名勝區、自然保護區、其他特殊保護區等，在這一類區域中，人工開發不足、大氣環境承載力大，為了保護這類區域的空氣質量，在土地利用規劃的劃分中，通常被列為禁止建設區域。二類區包括商業區、居民區、工業區等，這一類區域中，人工開發平衡、大氣環境承載力適中，在土地利用規劃的劃分中，通常被列為限制建設區域。三類區包括特定工業區等，這一類區域中，人工開發過度、大氣環境承載力較小，在土地利用規劃的劃分中，通常被列為允許建設區域。
3.2土地利用規劃與地表水水域環境功能分區的空間銜接
地表水水域根據一定的依據被分為Ⅰ類區、Ⅱ類區、Ⅲ類區、Ⅳ類區、Ⅴ類區等五個區域。其中，Ⅰ類區包括國家自然保護區水源、源頭水源等，在這一類區水域當中，人工開發不足、地表水環境承載力比較大，在土地利用規劃的劃分中通常被列為禁止建設區域；Ⅱ類區包括水生物生息繁衍區域、集中式生活飲用水區域一級保護、珍惜水生生物棲息區域等，在這一類區水域當中，人工開發平衡、地表水環境承載力適中，在土地利用規劃的劃分中通常被列為限制建設區域；Ⅲ類區包括水魚蝦越冬區域、集中式生活飲用水二級保護區域等，在這一類區水域當中，人工開發失衡、地表水環境承載力較小，在土地利用規劃的劃分中通常被列為有條件建設區域；Ⅳ類區包括人體未直接接觸娛樂用水區域、一般工業用水區域等，在這一類區水域當中，人工開發失衡、地表水環境承載力較小，在土地利用規劃的劃分中通常被列為有條件建設區域；Ⅴ類區包括景觀用水區域、農業用水區域等，在這一類區水域當中，人工開發過度、地表水環境承載力很小，在土地利用規劃的劃分中通常被列為允許建設區域。
3.3土地利用規劃與聲環境質量控制功能分區的空間銜接
聲環境質量控功能總共劃分為五個功能分區。其中康復療養區等對聲環境要求很高的區域被劃分為0類區，在土地利用規劃的劃分中屬于禁止建設區域；文化教育、居民住宅等對聲環境要求較高的區域被劃分為1類區，在土地利用規劃的劃分中屬于限制建設區域；商業、貿易等對聲環境要求一般的區域被劃分為2類區，在土地利用規劃的劃分中屬于限制建設區域；3類區在土地利用規劃的劃分中屬于有條件建設區域；交通干線等對聲環境要求較小的區域被劃分為4類區域，在土地利用規劃的劃分中屬于允許建設區域。
4結語
生態環境與人們的日常生活息息相關，隨著工業化的推進，生態環境也受到了不小影響。近年來，我國因生態環境惡化造成的人體疾病、物種數量減少等現象越來越嚴重，因此，國家對生態環境的保護意識也越來越強。為了國家和人民的可持續發展，在生態文明的角度下將土地利用規劃與環境保護規劃的空間銜接起來，確保在進行經濟發展的同時也能保護生態環境。
參考文獻：
[1]高吉喜.國家生態保護紅線體系建設構想[J].環境保護，2014，6.
Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.
Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：
1土地利用規劃控制的內涵和意義
1．1土地利用規劃控制的內涵
土地利用規劃控制是指在土地利用與管理過程中，將土地利用規劃作為一種政府行為和公共干預手段，透過規劃控制機制，在法律所賦予的權限內，通過編制和執行土地利用規劃，將各種土地利用活動限定在規劃所規定的方向和范圍以內，以達到保障社會整體長遠利益的目的，實現預期的土地利用目標[1]。
1．2土地利用規劃控制的意義
從土地利用規劃的產生看，1944年英國城鄉規劃部出臺了名為《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮書，指出土地利用規劃是“提供正確的土地使用”計劃的技術性工作。它是為了維護社會公眾利益而對各種土地開發行為在用途、強度和布局等方面進行規定和限制，從而規范個體的土地利用行為[2]。一般的，土地利用決策就是決定土地利用的方式、數量和位置。將規劃看作土地利用控制的重要手段，已為許多人認可。早在1939年，Tugwell就將規劃視為美國權力建構中的“第四種權力”，即與立法、司法和行政相平行的國家建制[3]。在這種意義上，土地利用規劃被看作是依據社會利益融合進市場經濟的運行，并對個體的土地利用利益進行約束的過程。
在市場經濟體制下，因為大量土地利用的需求來自于民間部門，因此必須把這些不同類型、不同性質、不同層次的土地利用需求相互協同起來，并統一到與區域發展的整體目標相一致的方向上;也必須將各個土地使用者的行為協同起來，以避免產生相互的干擾和由此而帶來的利益抵觸和消耗。為了避免只有極少數投機者從土地利用中獲益，而大多數土地所有者、開發商和居民的利益受到未來土地價格波動、環境質量惡化、缺乏公共設施等損害的問題，需要建立一整套未來土地利用的目標和事先協調的行動綱領。惟有土地利用規劃才能擔負起這樣的責任，土地利用規劃控制既是政府控制土地利用的依據，也是實現土地利用控制的重要手段。
2土地利用規劃剛性控制的現狀及內容
2 .1我國土地利用規劃剛性控制現狀
我國是世界上人口最多、也是人口對土地產生的壓力最大的國家。保護耕地一直是我國政府所關心的重要問題，也是我國實施土地利用規劃控制的核心問題。目前，我國已制定出一系列的法律法規，建立了專門的機構，加強對土地利用的管理和控制，其現行的土地利用控制體系主要由土地利用的規劃管理、計劃管理和用地審批管理等構成，這些控制體系均具有一定的法律效率，屬于具有一定約束機制的剛性控制。
我國在過去幾輪土地利用總體規劃的編制與修編工作中，分別確立了以保護耕地為核心，合理確定城鎮及其他各類用地規模、布局和發展方向的土地利用規劃控制制度;控制非農業建設占用土地尤其是占用耕地的建設用地計劃管理制度;以保護耕地為目標的基本農田保護區制度;對土地的微觀使用行為進行控制的用地分級限額審批制度;以確權、登記、發證為核心的產權產籍管理制度。這種全國范圍的土地、城鄉、地政統一管理的剛性體制，對加強土地資源管理、堅決制止亂占濫用耕地籌行為起到了重要作用。
但是，目前我國的土地管理在體制和機制上還存在著嚴重缺陷，在土地利用上還存在著許多問題，土地利用在很大程度上還處于失控狀態，土地資源未得到有效配置，耕地未受到保護。與此同時，由于目前我國的土地利用規劃體系不健全、法律地位不明確、編制工作滯后、規劃實施不落實，導致土地利用規劃還不能真正有效地發揮在宏觀上對土地利用進行控制，在微觀上對土地使用者行為進行規劃、約束的作用[4]。
2．2土地利用規劃剛性控制的內容
綜合前幾輪土地利用總體規劃編制工作的實例研究，不難看出，我國的土地利用規劃是十分典型的剛性控制規劃。以下本文從規劃的體系、指標、布局、管制和管理等方面分別介紹其剛性控制的具體內容。
2．2．1規劃體系
在明確的規劃戰略思想指導下，各級土地利用規劃體系具有一定的剛性。由于在不同層面，政府的職能和地域空間尺度都有所不同，各級政府負責編制和實施的土地利用規劃的任務和內容也不盡相同。在國家、省、市、縣、鄉五級規劃體系中，從上至下，規劃任務和內容由宏觀逐漸向中觀、微觀轉變。全國規劃、省級規劃等高層次規劃要突出戰略性、宏觀性和政策性，統籌協調經濟與社會、城市與鄉村、產業與空間、區域與區域之間的發展。市級以下規劃要突出針對性、操作性和地方特色，避免與上級規劃雷同，內容更貼近本級政府負責的領域。
2．2．2規劃指標
前幾輪的土地利用總體規劃的指導思路是“以供給引導需求”。這里的供給指的是上級下達的指標，而“引導”則在規劃的實際編制過程中具有指令性。指令性指標主要是指國家從全局和長遠出發，為確保土地資源安全，通過自上而下、自下而上、上下結合、區域平衡的方法編制和分解下達的作為法定義務必須執行的土地利用數量和結構指標，它是土地利用規劃剛性的重要體現，也是各級規劃必須完成的主要任務之一。指令性指標的編制必須要以政策法規為依據，而且要有強有力的政策法規保證其逐級落實。
2．2．3規劃布局
土地利用規劃布局應遵從國土規劃、區域規劃等空間規劃的用途分區，針對重大工程項目進行考慮和布局。譬如大型水利、交通、能源和生態工程的建設會對土地利用產生深刻影響，主要體現在諸如城市邊界擴展、區域用地結構變化、土地生態和土地利用效益改變等方面。重大工程項目用地布局在土地利用中起著骨架作用，一旦重大工程項目用地安排發生變化，整個規劃布局方案將發生變化具有一定的剛性。
2．2．4規劃管制
規劃管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效應。譬如土地用途管制是土地管理法規定的一項基本土地管理制度，它是國家依據土地利用規劃做出對土地使用上的限制和對土地用途轉變的許可、限制許可或不許可的規定，并通過法律或行政手段實施的強制性措施，其內容包括土地用途分區及其用途管制規則兩方面。土地用途管制的主體、客體、目標和手段等基本構成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用規劃劃定的土地用途分區及其制定的用途管制規則具有很強的剛性，是實施土地利用規劃的主要依據。
2．2．5規劃管理
規劃管理包括規劃編制、審批和規劃實施管理。土地利用規劃編制和實施管理不僅要在事實上合法，而且要在程序上合法。這就要求規劃管理程序具有法定性和較強的剛性。我國土地管理法規定土地利用規劃編制、修編、局部調整，都必須依法報有法定批準權的人民政府批準。規劃管理程序保證了規劃思想、規劃目標、用途管制制度等規劃剛性內容在規劃管理各個環節上得以具體體現和落實。
3土地利用規劃彈性控制的理論內涵與應用分析
土地利用規劃是對未來區域經濟發展在用地數量、用地結構、利用方式等方面的全方位預測安排。因為其中不可避免地存在內外部環境的不確定性及規劃主體的主觀非理性，所以面對以往以絕對剛性為主的規劃體系，在土地利用規劃中應用彈性思想來制定彈性的土地利用規劃，是市場經濟發展的必然結果。
3．1土地利用規劃彈性理論內涵
規劃學中的彈性是指規劃思路、指標體系和具體指標數值對不確定性的市場經濟發展的適應程度。規劃與市場之間存在一種互動的制約的廣泛關系，規劃對市場具有誘導、調控、規范和拉動作用；市場對規劃則具有主導、決定和導向作用。
土地利用規劃中的彈性理論內涵主要包括以下幾點：①規劃的彈性是一種動態的思想，面對規劃中內外部環境的不確定性和各種非理，這種動態思想使規劃更好地適應變化②規劃的彈性是一種協調的思想，規劃的重要特征之一便是具有多樣性和復雜性，各種因素間都存在相互作用、相互影響的關系，而協調它們之間的關系，進行不斷的博弈，有利于規劃各方的協調發展；③規劃的彈性強調規劃各方選擇的多樣性，包括規劃工作者與參與者、規劃的目標、規劃的技術方法等，面對難以預測的未來世界，彈性理論認為，在多方參與之下制定多種目標，采取多種方式，有利于使規劃不斷促進人類的進步和社會的發展。
3．2彈性規劃控制的應用分析
彈性規劃是市場經濟的產物，早在20世紀60年代，法國、德國(西德)等國家就開始探討彈性規劃方法論，同時編出若干不同的方案，供決策部門評價選擇。將彈性控制理論應用于我國土地利用規劃中，是為了適應我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，使以行政手段為主的計劃型規劃轉變為行政手段和價格手段并用的市場型規劃，最終使原來過于具體的剛性規劃轉變為應變能力較強的彈性規劃。
由于規劃中的彈性是相對于剛性而言的，土地利用規劃彈性理論主要針對原有規劃缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點，制定符合實際情況、有利于實施的彈性土地利用規劃。當前，我國的土地利用規劃處在社會主義市場經濟的宏觀背景下，規劃編制者有必要認識到規劃和市場之間存在著相互聯系、相互制約的關系，即一方面規劃對市場起著導向性、調控規范性的作用，另一方面市場對規劃起著主導性、決定性的作用。
彈性土地利用規劃的編制思路是：市場調節和政府干預并存，有機協調，適時適度，強調規劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發展的適應程度。根據經濟學原理，在土地資源的用途配置與市場需求相一致時，土地資源配置效率達到最優狀態，因此彈性規劃在以數量為基礎的同時，也要以價格為基礎。綜上所述，以數量為基礎的規劃方式是以資源配置影響市場的價格變化，而以價格為基礎的規劃方式則是以市場價格影響土地資源的數量配置[5]。
在編制彈性規劃時應注意確定合理的彈性期限(不規定規劃實施時間，只說明規劃要達到的目的)、合理的彈性度(依據政府和當地實情編制規劃目標的高、中、低方案和土地利用結構的彈性方案的上下浮動區間)，要對同一地區編制若干個不同程度的符合規劃目標的方案，依據實際情況加以選用，最后制訂與彈性規劃相配套的彈性發展政策和實施計劃。
4剛性與彈性規劃控制的實現途徑
土地利用總體規劃的剛性，是指土地利用規劃為了合理利用各類用地，認真貫徹落實我國的基本國策而具有的固定性和強制性。土地利用總體規劃的彈性，是指土地利用規劃為了適應未來經濟和社會發展的不確定性，而表現出來的靈活性和可變性。在規劃的編制和實施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結合的方式，以增強規劃的應變能力。
5結語
土地利用規劃的剛性與彈性是矛盾的統一體，規劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。只有剛性與彈性能夠得到有機的結合，土地利用規劃才可能在實現國家對土地嚴格管理的前提下，提高土地利用規劃的可行性、科學性，才能保證各級各類用地的規范與合理，土地管理部門也才能進行更為有效與規范的管理。
參考文獻
