時間：2022-05-23 03:53:21
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明確了局黨組書記、局長黃仲良為依法行政第一責任人，副局長分管，進一步明確了依法行政工作職責；二是明確了依法行政工作機構，局政策法規科全面履行全市檔案系統依法行政工作職責，局辦公室負責機構內部依法行政工作，形成了依法行政工作全覆蓋；三是根據市政府法制辦和省檔案局有關依法行政、法制建設工作部署，結合我局依法行政工作實際，印發了《市檔案局依法行政工作意見》，提出了市檔案局依法行政工作指導思想、工作任務、措施手段和責任目標；四是完善制度，為確保我局依法行政工作順利推進，進一步建立完善、深化落實了近年來我局有關依法行政、民主決策、過錯追究、政務公開等一系列制度；五是嚴格考核，局將依法行政工作，納入檔案工作目標任務，納入全局機關職能科室和相關人員責任目標。并且對全市各區縣檔案局加強了依法行政工作的指導，市檔案局與各區縣檔案局、高新區管委會簽訂了度工作責任目標，把依法行政工作貫穿落實到了全市檔案工作中。
二、加強宣傳，營造環境
依法行政工作是建設法治政府，推進法制建設的重要手段，也是檔案工作健康發展的重要途徑，市檔案局在工作中，進一步加大了依法行政工作、法制宣傳學習和教育培訓工作力度。一是印發了《市檔案局法制宣傳教育培訓工作意見》，全面安排了依法行政、檔案法制建設和“六五”普法工作，明確了依法行政和法制宣傳的工作目標；二是編印了法制宣傳材料10000份、培訓教育資料500本；三是開展了依法行政和檔案法制建設工作教育培訓，舉辦培訓班3期，培訓人員達370人，重點培訓了全市黨政機關、企事業單位、重點建設項目業主單位和民營企業檔案工作人員；四是利用各種媒體、黨政網、市檔案局網站、黨員遠程教育網絡，加強了依法行政和檔案法制宣傳教育；五是利用市檔案局愛國主義教育基地、衛生城市復審、法制宣傳月和“12.4”法制宣傳日等，開展社會宣傳教育，提升了社會對依法行政工作的了解和關注；六是加強了局機關工作人員法制教育考試，，市檔案局先后組織開展了檔案法、《省<中華人民共和國檔案法>實施辦法》、省重大建設項目檔案管理辦法等法規的學習輔導、教育考試；特別是針對局領導班子、部門負責人、行政執法人員和法制部門工作人員，組織參加了省檔案局法制教育培訓。通過進一步加強檔案依法行政和檔案法制宣傳，我局黨政領導和全體工作人員依法行政意識明顯增強，法制素質進一步提升，全市檔案事業發展的法制環境得到了進一步優化。，市檔案局、富順縣檔案局被省檔案局評為“五五”普法、宣傳工作先進集體。
三、加大力度，依法監管
（一）加強制度建設。，為了進一步加強新興領域檔案法制監管，在廣泛調研、認真研究和征求意見的基礎上，市檔案局與市經信委、市工商聯制定了《市民營企業檔案管理暫行辦法》和《加強民營企業檔案工作的意見》，并且，于5月27日在川潤集團召開了市民營企業檔案工作現場會，推動了全市民營經濟檔案工作健康發展。
（二）加強法制監管。制法了《市度檔案行政執法的通知》，對我市22個黨政機關、企事業單位開展了年度檔案行政執法檢查工作；全面履行了檔案法律監督管理和依法行政工作職責。一年中，檢查22個機關企事業單位，優秀12個、合格10個，（提出書面整改單位一個），全市無違反檔案工作法律法規案件發生。
（三）加強普法宣傳。在認真總結我市檔案“五五”普法成績的基礎上，科學制定了“六五”檔案法制宣傳教育規劃；結合全市法制宣傳教育工作安排，認真組織開展了法制宣傳月、“12.4”法制宣傳日活動；為紀念《省<中華人民共和國檔案法>實施辦法》頒布十五周年，我局于今年7月在富順縣召開了區縣檔案局負責人參加的座談會；組織法制人員積極參加市法制辦、省局組織的法制工作調研、研討活動，撰寫了理論文章。
（四）加強專項執法。為了全面落實省重大建設項目檔案工作會議精神和市委、市政府項目建設的重大部署，我局在市發改委的配合下，印發了《關于開展重點建設項目檔案管理檢查的通知》聯合開展了對我市50個國家、省、市重點建設項目檔案管理情況的行政執法專項檢查；在市政府法制辦的支持下，開展了對市國稅局、質監局行政執法檔案的專項檢查；為服務市委、市政府衛生城市復審工作，市檔案局配合衛生城市指揮部對29個相關責任單位，進行了檔案工作檢查。檔案行政執法有力推動并且服務于工作大局，收到了明顯成效。
（五）加強政務公開。在全面開展依法行政過程中，我局重視政務信息、民主決策和依法行政的公開透明。一是依法民主決策，局在有關年度工作計劃、工作規劃制定、目標考核、干部考核、競爭上崗、資金安排、重大建設和管理方面，局黨組、行政堅持黨組會議、局長辦公會議集體研究；二是信息公開，，我局通過召開中層干部會議、職工會議，信息公布欄傳達貫徹了上級重大會議精神，通報了局黨組、行政的重大決策，增加了信息的公開透明程度；三是信息開放，利用市現行文件利用中心，收集、整理、開放了市黨政機關各類政務信息；四是利用市委組織部農村黨員遠程教育網，開放了市民生政策、法律法規和涉農方面的信息，為服務我市城鄉統籌、新農村建設發揮了積極作用。五是利用市檔案局網站，公開了有關檔案法律法規、工作部署、工作信息等。全面推進了我局依法行政工作的公平、公正和公開工作。
（六）加強隊伍建設。，我局進一步加強了全市檔案系統法制隊伍建設。一是制定了《市度檔案工作人員教育培訓的意見》，提出了檔案法制隊伍建設的總體思路、計劃安排和工作目標；二加強了法制教育培訓管理，強化了教材、教案、課件、培訓的管理和建檔工作；三是對全市檔案系統29名行政執法人員和3名監督人員進行了登記管理，健全了執法人員信息收集和建檔；組織了17人參加省局開展的法律法規和業務培訓，全市檔案行政執法人員整體水平有明顯提高。
（七）加強法制調研。，為了全面落實依法行政、法制建設，進一步加強信用檔案、民營企業、重點建設項目、醫療衛生、文化教育和電子文檔管理，我局加強了工作調研。一是領導帶頭，局黨組書記、局長黃仲良和其他副局長分別帶隊，深入黨政機關、國有企業、民營企業、鄉鎮村組，調研有關機構改革檔案移交、改制企業檔案處置、新農村建設檔案管理和民營企業檔案發展等；二是加強依法決策，為認真實施“十二五”檔案事業發展規劃，我局在行政執法檔案、新農村建設、民生檔案管理、重大建設項目檔案、“五位一體”建設、檔案館庫建設等方面，形成了專題調研報告，報送市委、市政府、省檔案局供決策參考。三是深度思考了我市檔案“十二五”發展規劃的法制保障措施。
（八）加強基礎建設。按照省檔案局、市政府法制辦要求，，我局全面加強了依法行政和法制建設各項基礎工作。一是做好依法行政檔案工作，我局完成了有關依法行政、法制建設、行政執法、法制宣傳、教育培訓等方面材料的收集、整理、建檔和管理工作，進一步規范了我局依法行政和檔案工作行為；二是開展了市檔案法制建設、教育培訓工作統計數據的收集、整理、匯總工作；三是加強目標考核，我局在年初安排了全市檔案系統依法行政等工作任務，12月下旬開展對區縣檔案局的檢查考核，確保依法行政等工作落到實處。
，我局依法行政工作嚴格遵守法律法規、正確履行法律職責、規范開展行政執法、全面促進檔案發展、服務經濟成效明顯。但依法行政工作任重道遠，我局將進一步加強依法行政責任制建設，進一步強化檔案法制監管，進一步完善依法行政機制，扎實推進我局依法行政各項工作，為市檔案事業發展保駕護航。
四、自查情況
（一）行政決策規范化。一是我局建立了依法行政決策工作制度，嚴格按照市政府法制建設、依法行政工作部署和省有關依法行政、行政執法等法律法規、規章制度和規范性文件要求，全面、準確、規范的開展依法行政工作；二是在制定《市民營企業檔案管理暫行辦法》和《關于加強民營企業檔案工作的意見》兩個規范性文件過程中，在川潤集團、川力股份公司、華夏閥門公司等進行調研，與市經信委、市工商聯進行了多次研究，進行了科學論證；三是堅持了局黨組、行政辦公會議決定我局機構人事、重大工作部署等決策機制，并執行了決策評估檢查、責任落實和過錯追究等制度；6月，按照程序制定了《市民營企業檔案管理暫行辦法》和《關于加強民營企業檔案工作的意見》，并依據規范性文件報送備案要求，及時向市政府法制辦公室、省檔案局報送備案。
（二）行政執法規范化。一是我局在市政務服務中心、市檔案局網上掛公開了檔案行政執法主體、依據、流程、職責權限等；二是嚴格執行了《市檔案行政執法管理辦法》等檔案行政執法工作制度，報送了行政執法人員情況，在市檔案局網站上掛行政執法人員信息；三是嚴格按照行政執法程序、要求，正確履行行政執法職責；四是我局無行政處罰和行政強制、行政征收工作，無違規行為發生；五是貫徹落實了《市行政執法檔案管理辦法》，建立了我局行政執法檔案；加強了對區縣檔案局行政執法檔案的監督檢查。
進一步完善我局依法行政工作領導小組，再次清理、明確依法行政工作機構職責，審查我局2014年度依法行政工作計劃落實情況，解決依法行政、行政執法有關經費、培訓、設備配置等問題，確保依法行政各項工作落到實處，進一步深化創建州級依法行政示范單位。
二、加強檔案法律法規教育培訓
2014年，結合群眾路線實踐教育活動，圍繞州委州政府中心工作，進一步加大對《檔案管理違法違紀行為處分規定》（30號令）的宣傳力度，安排學習檔案工作法律法規，舉辦全州檔案執法人員培訓班，以法制宣傳教育為先導，增強檔案人員法制意識，提高檔案行政部門的依法行政能力。
三、加強檔案地方法規體系建設
進一步加大《檔案法》的宣傳力度，認真學習黨的十關于法制體系建設的精髓，認真貫徹執行檔案法律法規，繼續聯系州人大開展檔案法的調研工作，深入貫徹落實好去年州人大對《檔案法》調研所提出的貫徹實施意見。做好行政規范性文件的清理工作。建立文件定期清理制度，對已經失效或不符合上級規定的，特別是不符合《行政許可法》的有關規定，及時予以廢止或修改。進一步做好規范性文件合法性審查工作。嚴格依照法定權限、遵循規定程序制定行政規范性文件。同時，健全依法行政信息報送機制，加強法制工作聯系與交流。
四、扎實推進行政權力依法規范公開運行和行政審批
建立行政職權目錄依法動態調整機制，強化行政職權目錄動態管理。進一步完善行政權力運行平臺，將行政審批系統納入行政權力運行平臺。繼續做好行政審批事項清理，加強行政審批后續監管，積極推進行政管理重心由事前審批向事中事后監管轉移。進一步清理規范行政職權目錄，落實轉變職能和簡政放權要求。
五、建立健全行政決策制度
建立和完善重大決策聽取意見制度。探索擴大參與行政決策的機制和途徑，增強行政決策的透明度和公眾參與度；制定與群眾切身利益密切相關的公共政策時，要向社會公開征求意見。建立重大行政決策合法性審查制度。做出重大決策前要交由法制機構或組織有關專家進行合法性審查，未經審查或者審查沒有通過的，不得做出決策。要建立行政決策實施情況評價和行政決策責任追究制，追究相關人員責任。
六、提高行政執法水平
加強執法隊伍建設。規范行政執法行為，做到持證上崗、執法亮證、程序合法。強化行政執法人員的服務意識、教育責任意識、法制意識。加強行政執法人員的廉政教育，堅決防止和追究行政執法中可能出現的、以情代法、、等問題，維護法制的尊嚴，樹立執法人員的良好形象。按照依法行政的要求，明確執法權限，落實執法責任，在不斷總結行政執法實踐的基礎上充分發揮行政執法責任制的作用。
七、做好檔案法制宣傳工作
將檔案法制宣傳工作納入崗位目標責任制和年終考核之中，使檔案法制工作宣傳與檔案業務相結合、與檔案法制實踐相結合、與檔案管理利用相結合。認真開展6月9日“國際檔案日”“走進檔案”主題活動和12·4法制宣傳日，檔案部門要圍繞這一檔案界的特殊日子，集中開展一次主題鮮明、形式多樣、內容豐富的宣傳活動。”計劃統一安排，制作展板，發放傳單，在人員集中地進行檔案法律法規的宣傳活動，進一步提高了社會對檔案法律法規的認知度，擴大檔案工作的社會影響力。
八、加強檔案政務信息公開
一、真抓實干，開拓創新，全市檔案工作邁上新臺階
去年以來，在市委的正確領導下，在省檔案局的大力支持下，全市各級檔案管理部門和廣大檔案工作者緊緊圍繞黨委、政府工作大局，開拓創新，扎實工作，推動全市檔案工作上了一個新臺階，主要體現為“四個更加”：
（一）檔案行政管理工作更加扎實。各級檔案部門緊緊圍繞政府工作大局，扎實做好檔案監督管理工作，主動為全市經濟社會發展服務。重點建設項目檔案管理穩步推進，社區建檔工作全面完成，積極引導家庭建檔，民生檔案工作有新突破；檔案館晉級工作扎實推進，清城區、佛岡縣已完成檔案館晉級任務；積極開展檔案目標管理工作，全市機關檔案工作規范化管理進程加快；以《檔案法》頒布二十周年為契機，廣泛開展宣傳活動，社會檔案法制意識大大提高，檔案法制建設不斷完善，為全市檔案工作納入法制化軌道提供了有力保障。
（二）館藏檔案資源更加豐富。各級檔案館大力開展重點檔案、特色檔案、歷史資料的接收進館工作，進一步豐富了館藏檔案。尤其是市檔案館不斷加大資源建設力度，舉行了“*市非物質文化遺產”、“*名人檔案”、《*廣播電視周報》等的接收進館儀式，實現了檔案資源建設的新突破。這種接受儀式有特色、有創新，既豐富了館藏，又擴大了檔案工作的社會影響力，收到了良好成效。據統計，*年，全市各級檔案館共接收各類檔案26488卷（冊）。
（三）檔案公共服務領域更加寬廣。全市各級檔案館積極探索拓展公共服務功能的新方式，用活用好館藏檔案資源，滿足當地黨委、政府和社會各界對檔案資料信息的需求。去年底，“*市檔案信息網”正式開通，標志著我市檔案館公共服務和信息化建設邁開了新步伐。為充分發揮檔案信息的作用，市檔案館還建立了多媒體檔案信息庫和名人口述檔案庫，為實現檔案信息資源共享創建了一個新平臺。此外，我市各級檔案館在走向公共型、開放型檔案館方面有了新開端，佛岡縣、清城區檔案館建立了愛國主義教育基地，市檔案館與*職業技術學院共建了社會實踐實訓基地。
（四）檔案信息資源開發成效更加突出。各級檔案部門按照檔案工作面向社會、服務中心的原則，除做好安全保管外，更加注重有效利用，大力開發檔案信息資源。去年，各級檔案部門編寫了一批有參考價值的編研材料，舉辦了一批有一定質量的檔案圖片展覽。同時，加快館藏檔案數字化、機讀目錄中心建設，為推動當地經濟建設和社會各項事業發展做出了積極貢獻。
這些成績的取得，是全市檔案工作者艱苦奮斗，團結拼搏的結果，充分體現了檔案系統干部職工兢兢業業、默默奉獻的精神風貌。借此機會，我代表市政府向全市廣大檔案工作者表示誠摯的問候和衷心的感謝！
在肯定成績的同時，我們也要看到我市檔案工作還存在一些困難和問題：一是館舍和檔案保護設施設備還相對落后；二是檔案信息化程度不高；三是檔案事業經費不到位。對于這些困難和問題，全市各級檔案部門要進一步增強責任意識、大局意識，積極探索破解檔案工作發展難題的思路和對策，切實找準檔案工作服務科學發展、促進社會和諧的切入點，為全市經濟社會發展提供更好的服務，為我市爭當全省山區科學發展排頭兵做出應有的貢獻。
二、明確任務，狠抓落實，確保全面完成檔案館晉級工作任務
檔案館擁有豐富的檔案文化資源，是保管和利用檔案資料的基地。管好用好檔案資料功在當代，利在千秋。因此，推動檔案館升級、提高檔案館檔案保管和檔案開發利用水平刻不容緩。為提高檔案管理水平，省檔案局計劃用三年時間，在全省各級檔案館開展晉級活動，要求*市檔案館、英德檔案館、連州檔案館、清新檔案館、連山檔案館、連南檔案館、陽山檔案館年內晉升為省一級館。同時，按照我市創建全國文明城市工作要求，清城區檔案館要力爭兩年內晉升為國家一級檔案館。檔案館晉級工作標準高、要求嚴，是一項系統工程，而且時間緊、任務重，各縣（市、區）、各有關部門務必高度重視，做到全力以赴抓落實，確保如期完成晉級任務。
（一）要加強領導抓投入。各縣（市、區）、各有關部門要充分認識檔案事業是社會各項事業的一個重要組成部分，是一項保存歷史、服務現實、著眼未來的崇高事業，盡快把檔案館晉級工作擺上議事日程，進一步加強領導，加大投入，切實解決檔案工作中遇到的人、財、物等方面的問題，千方百計為檔案事業的發展創造良好的外部條件，為全市檔案館晉級工作提供有力保障。要進一步加強檔案館功能建設和檔案信息化建設，配備符合要求的設施設備，努力改善檔案的保管條件。對達不到檔案保管條件和危及檔案安全的，要采取有效措施盡快加以解決。要加大對檔案事業的投入。從目前我市的情況看，除市檔案館、英德市、清新縣、佛岡縣檔案保護專項經費基本得到保障外，其余各縣（市、區）均有不同程度的缺口資金，尤其是連州市、陽山縣、連南縣、連山縣缺口資金較大。希望各級政府要將檔案事業發展所需經費納入同級財政預算，確保省局規定的每卷2元以上的檔案保護專項經費落實到位，做到未達2元的要補足，達到2元的要納入財政預算。檔案部門要認真總結本地區本部門的工作情況，查準問題，找出差距，提出有力措施，切實改進工作。同時，要大力爭取分管領導對檔案工作的重視與支持，為檔案事業發展創造良好條件。
（二）要埋頭苦干抓落實。各級檔案局（館）班子要圍繞檔案館晉級任務，進一步增強責任感、緊迫感和使命感，切實負起責任，團結帶領檔案系統全體干部職工，發揚檔案工作者腳踏實地、甘當幕后、勇于奉獻的精神，堅定信心，精心組織，扎實工作，確保按期按質完成晉級任務。當前，尤其要盡快制訂可行性高、操作性強的晉級工作實施方案，迅速展開晉級各項工作。同時，要加強與各有關部門的溝通聯系，爭取支持與配合，凝聚合力，確保晉級工作順利開展。
（三）要創新措施抓服務。各級檔案館要在不斷拓展為社會服務的廣度和深度上下功夫，既要重視傳統載體、傳統領域檔案資源的建設，又要重視新型載體、新興領域檔案資源的建設；既要積極采取新技術、新手段搞好檔案工作的硬件建設，又要加快檔案工作的標準化、規范化建設，使檔案工作與時俱進，滿足各級領導和人民群眾不斷提高的檔案資料信息需求。要重點做好民生檔案、聲像檔案、口述檔案的指導和接收進館工作，緊扣社會熱點問題，充分挖掘館藏檔案的價值，積極拓展檔案館社會服務功能。要通過舉辦檔案展覽等形式，努力創造更多的服務方式，提供更多的檔案文化產品，提供更優質的檔案服務，為經濟建設與和諧社會構建貢獻力量。
根據筆者所在單位的實際工作和了解的情況，多數基層檔案局都將日常開展的業務指導、執法檢查、檔案館測評、檔案室規范化認證工作作為檔案行政管理的主要工作來實施。不可否認，這些工作對檔案事業發展起了一定的促進作用，但同時，也帶來了諸多困惑。如，從事檔案法制工作的同志普遍感到，雖然檔案執法檢查工作年年搞，對被檢單位的檔案工作也起到一定的推動作用，但難以取得推動檔案事業整體發展的成效。從事業務指導的同志也感到，雖然指導工作越做越細,指導面也越來越寬，但整體效果卻越來越差。總的感覺是，檔案工作的路是越走越窄、越干越不知道如何開展。這種情況和困惑，不僅在河南省存在，在其他省、市也同樣有。這一點，在最近召開的蘇魯豫皖毗鄰地區檔案工作聯誼交流會議上，我與其他省市的同志交流時得到了印證。究其原因，多數都認為是客觀原因造成的：一是認為《檔案法》太軟，缺乏可操作性；二是認為業務指導工作點多、面廣；人員少、任務重，難以面面俱到。但筆者認為，這些觀點只是表面現象，深層次的原因，是不明白檔案行政管理管什么，對依法行政理解有偏差。是主觀認識上的“錯位”，才造成了檔案行政管理實際工作中的“缺位”、“越位”。
2檔案行政管理管什么
《檔案法》第六條規定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導?！睆倪@里可以看出，檔案行政管理管理的對象或者說管理的標的物是社會檔案事務，而不是管理某一項具體的實體檔案或檔案工作。它管理針對的是事，而不是針對某一個單位、某一個部門，更不是針對某一個人。簡單地說，可以理解為，檔案行政管理管理的是與檔案相關的各種工作和事務。管理的重點不只是關注結果，更關注過程。過去，我們在實際工作中，由于沒有真正弄清檔案行政管理的含義，錯誤地將檔案業務指導等同于行政管理，將檔案工作的重點放在指導某一個系統、某一個單位，更多地將重點放在指導檔案工作人員如何整理檔案甚至具體的檔案實體整理方面，放棄了行政管理的主要職能。因此，必然會出現檔案行政管理部門開展工作難度大，為別人服了務而不被認同和理解的局面。
3如何才能做好檔案行政管理工作
一、取得的主要成果
（一）加強組織領導。
為加強檔案工作的法制化建設，今年。局由局長任組長，副局長任副組長，各股室負責人為成員成立了檔案執法領導小組。結合縣政府行政執法的考核目標和任務，制定了檔案局2008年目標管理考核方案，將檔案行政執法任務細化，層層簽定責任狀，保證行政執法工作落到實處。
（二）加強宣傳力度。
局以《省檔案管理條例》公布實施十周年為契機，今年?？h城主街道開展了檔案法規宣傳活動，散發宣傳檔案法律法規資料3000余份，接受干部、群眾咨詢1000余人次，使群眾進一步了解了檔案工作服務經濟社會發展的方針政策，宣傳了檔案法律法規，收到良好的社會效果。
（三）完善政務公開制度。
執法順序，通過縣政府公眾信息網站和縣檔案局信息網站對檔案局工作職能。執法依據及各項制度進行了網上公示，并聘請了縣人大代表，縣政協委員，檔案員為行政執法監督員，參與檔案違法案件的評議，提高了行政執法公開、公平、公正及透明度，增強了檔案部門的影響力。同時通過政府信息公開網依法對收集到現行文件進行公示，服務經濟社會建設。
（四）健全法制隊伍、培訓業務骨干
促進檔案法制化建設，為了推進全縣檔案事業。局抽調骨干力量成立了法制股，具體負責全縣檔案法規的宣傳、監督、檢查工作。結合工作實際，認真組織全局干部職工學習了中華人民共和國檔案法》檔案法實施辦法》省檔案管理條例》行政許可法》政務信息公開條例》省行政順序規定》等法律法規，并結合檔案執法中的一些典型案例以法說案收到良好的效果，提高了廣大干部職工思想素質和法制意識，增強依法行政的自覺性。今年有1名同志參加了省檔案局法制業務培訓，3名同志參與市檔案局法制業務培訓，先后4人參加市縣兩級《省行政順序規定》培訓班，通過培訓提高了依法治檔工作水平。
（五）加大執法力度。
確保檔案法在縣的全面貫徹落實，為加大檔案行政執法力度。實行終年執法與年檢專項活動相結合。今年抓好了縣直單位8號令的審批工作，目前已有60多家單位通過審批，為以后檔案業務的開展夯實了基礎。11月10日至12月30日，局會同縣人大辦、政府辦一起在全縣范圍內開展了一次檔案行政執法檢查專項活動。以人大辦、政府辦文件下發了人大辦函[2008]29號關于在全縣范圍內開展檔案行政執法和年檢年審工作的通知，由人大辦和政府辦牽頭對縣直各機關單位開展了為期近二個月的專項執法檢查，目前為止共檢查了120多個單位，發出了8份整改通知書，料理違法案件3起。并同時對全縣檔案工作進行全面登記，摸清了各單位檔案工作的基本情況，建立健全了檔案管理制度，為陽檔案事業發展和領導科學決策提供了科學依據。
二、存在主要問題
（一）執法隊伍建設需要加強。
（二）檔案法律法規的一些硬性規定沒有得到貫徹落實。有些單位的檔案工作與檔案法律法規的規定還有一定的差異。經費投入缺乏，雖然單位業務建設起點很高，而檔案建設卻比較滯后。
（三）館藏檔案依法鑒定開放工作有待加強。沒有嚴格依照上位法的規定及時公布、開放館藏檔案。檔案資源的經濟效益和社會效益沒有得到很好的發揮。
（四）需要進一步探索執法模式。
下一步工作設想：
一、加強隊伍建設。積極參與省、市培訓，提高執法管理水平。
1檔案行政管理職能沿革
在計劃經濟時代，檔案行政管理一直是以指令性的業務指導為主的管理模式，檔案行政管理的職能是以行政命令式的檔案業務指導來實現的。不可否認，指令性的業務指導行政管理模式在計劃經濟時代，對檔案事業的發展起到了關鍵的作用。在那時，雖然稱之為“業務指導”，但這種“指導”帶有指令性，這種指令性具有行政強制性，因而，它在某種程度上，就是“法”，就是“命令”，必須堅決執行，檔案工作和業務建設主要是靠行政規范性文件和行政命令式的業務指導強制執行的。這并不是檔案行政管理部門獨有的特征，而是計劃經濟時代，一切行政機關共有的行政特征。
隨著改革開放與社會主義市場經濟的發展，政府行政管理的方式發生了改變。指令性的管理模式漸漸地退出，取而代之的是依法行政。對于這種變化，應該說檔案部門還是很敏感的。在指令性管理向依法行政轉變的初期，就制定頒布了《檔案法》，為檔案行政管理機關轉變管理職能依法行政奠定了法律基礎。
隨著依法行政的實施，檔案行政管理職能由計劃經濟時代指令性的業務指導為主的管理模式逐漸向社會主義市場經濟時代的依法行政為主的管理模式轉變，行使檔案行政管理職能的部門，也由業務指導一個部門分為業務指導和法規兩個部門。但是，受傳統思維和習慣的影響，這種轉變基本上停留在口頭和表面上，尤其在基層，指令性的業務指導為主的管理模式依然大行其道。
2法定的檔案行政管理職能簡釋
檔案依法行政的核心是依法行使檔案行政管理職能。必須明確，檔案行政管理機關只能在憲法和法律、法規的范圍內活動，凡是超過法律規定的檔案行政權力和檔案行政行為都是非法和無效的。因此，正確理解和行使檔案行政管理法定的職能尤為重要。對縣級以上的檔案行政管理部門的主要職能，《檔案法》第六條作了明確規定，《檔案法實施辦法》第八條又進一步具體規定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規定，履行下列職責：（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策；（二）制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，并組織實施；（三）監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導本行政區域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓?！睂@些職能可歸納為兩種行政行為：一是抽象行政行為，即制定規章制度和方針政策；二是具體的行政行為，即對有關部門監督、指導、依法查處檔案違法行為。這里的“監督”，是指通過對法律、法規、規章實施情況的檢查，督促有關方面依法做好檔案工作?！爸笇А笔侵竿ㄟ^業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作。[1]作為檔案行政管理部門實施的具體的檔案行政行為來說，“監督”指的是檔案行政監督檢查；“指導”指的是檔案行政指導，而不是指令性的業務指導。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，檔案行政指導屬于非強制性行政行為。
檔案法規規定的檔案行政管理的監督和指導職能，還有一層含義，就是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關進行監督和指導的職能。這里的“監督”，是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，并及時糾正其違法或不當的執法行為的一種內部監督的法定職能。這種職能就是檔案行政執法監督，它的實施是多樣的，常用的有規范性文件備案審查、執法爭議協調、行政執法檢查，實行行政執法責任制、行政執法情況報告制等，其中，檔案行政執法檢查是最重要的檔案行政行為之一。但它不屬于行政執法，而屬于行政監督。這里的“指導”則仍是行政指導，上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關的行政指導不具有任何強制性。
檔案法規規定檔案行政管理部門負有對同級檔案館、下級檔案館和下級檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職能。
檔案法規還規定了檔案行政管理部門一些具體的行政職能，如，對出賣、轉讓、贈送屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案的審批等，對在利用檔案館的檔案中有損毀、丟失屬于國家所有的檔案行為的處罰等，這些具體的行政職能有：行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認等。
3檔案行政管理的檔案法定范圍
檔案行政管理職能是有限的，檔案行政管理的檔案法定范圍是有邊界的，超出這個范圍就有違法之嫌。檔案行政管理的檔案法定范圍就是《檔案法》中規定的檔案范圍，《檔案法》第二條規定：“本法所稱的檔案是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄?！币簿褪钦f，檔案行政管理部門管理的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。這里，要注意兩個問題：一是檔案法定定義，不同于檔案的學理定義，它比檔案的學理定義的范圍要小。二是如何確定對國家和社會有保存價值的檔案范圍。按照《檔案法實施辦法》第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍?！蹦敲?，屬于國家所有的檔案是由國家檔案局或國家檔案局會同國家有關部門通過制定具有規章性質的辦法與標準，明確這類檔案的具體范圍。如，國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》及附件《文書檔案保管期限表》等，國家檔案局與最高人民法院共同制定的《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》等。對于非國家所有的檔案具體范圍的確定，是由各省、自治區、直轄市檔案行政管理部門根據本地區的實際情況，制定檔案規范性文件，具體劃定本地區非國有檔案的范圍。如，《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。
由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效，因而，只有那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人才是檔案行政管理相對人的范圍。這個范圍說明不是所有的產生檔案的領域和這些領域產生的所有檔案都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提，這個前提必須清楚。對超出這個范圍而行使的檔案行政行為要慎重，否則，就有違法之嫌。
4檔案行政管理職能的辨析
4.1檔案業務指導職能辨析。檔案業務指導職能是計劃經濟時代指令性的業務指導管理模式的產物，隨著全面推進依法行政的深入，取而代之的是檔案依法行政職能。計劃經濟時代指令性的檔案業務指導職能已經壽終正寢，尤其是在檔案法規已經明確檔案行政管理職能的情況下，按照依法行政對行政機關是“法無授權不可為”的最基本要求，指令性的檔案業務指導就不再是合法的檔案行政管理職能，如果還要堅持行使這種職能，就有違法之嫌了。指令性的檔案業務指導基本上包含了檔案行政管理的所有職能，包括制定標準規范、監督、指導和執法等職能。依法行政下的檔案業務指導實際是行政指導，其內涵縮小職能弱化，檔案行政指導并不等于指令性的檔案業務指導。檔案行政管理部門的檔案行政指導主要是業務上的輔導、咨詢和政策的闡釋，對被指導單位不具有任何強制性，被指導單位沒有義務必須服從檔案行政指導，檔案行政指導表現出來的更多是服務。但是，由于種種原因，指令性的檔案業務指導職能并沒有退出歷史舞臺，依然盛行，尤其是對檔案業務指導和檔案執法的含義的理解上。檔案業務指導依舊是指令性業務指導的含義，要說有變化只是把執法的內容分了出來，而執法卻被理解為單純的查處檔案違法行為。由此，也就衍生出一些錯誤的觀念與認識。有檔案執法與檔案業務指導平行說、[2]檔案執法是業務指導保障說、[3]檔案業務指導是檔案執法基礎說，[4]硬是將檔案行政執法與檔案業務指導這兩個不是一個歷史時期的問題、不是同一性質的管理模式問題拉到一起。在檔案行政執法是檔案業務指導保障的思想驅使下，使檔案行政執法職能淪為保障檔案業務指導職能實施的輔助手段，使檔案行政執法失去了本來面貌，失去了應有的職能。造成這種情況的原因是：從《檔案法》頒布到《全面推行依法行政實施綱要》的實施，檔案行政管理部門并沒有完全實行行政職能的轉變。
4.2檔案行政執法職能辨析。轉變職能，就是檔案行政管理職能要轉到依法行政上，依法行政的核心是行政執法。檔案行政執法是行政執法的一部分，按照行政法學的說法，它有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執法，就是檔案行政機關為貫徹、執行法規而采取的一切行政行為，既包括檔案行政管理機關為貫徹、執行法規，而制定的規范性文件的行為，即抽象行政行為。也包括檔案行政管理機關依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權利、加重義務的行政處理行為，即具體行政行為。還包括檔案行政管理機關采取的檔案行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為。狹義的檔案行政執法，指檔案行政管理機關的具體行政行為。主要有檔案行政監督檢查、行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等強制性行政行為。而檔案界一般認為的檔案行政執法，則僅指對具體違法行為的查處。此認識顯然有誤。
檔案行政指導必須堅持合法、準確的原則，不能把檔案行政指導變成檔案行政誤導，檔案行政指導沒有法律約束力。但是，如果產生檔案行政誤導，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機關必須承擔相應的法律責任。
4.3檔案行政管理監督與指導職能的辨析。《檔案法》中規定的“監督”和“指導”是檔案行政管理部門日常行使的主要法定職能。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，解決這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全等，解決“面”上檔案工作最基本的問題，是最低要求。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作會不會做、做得好不好的問題。對于會不會做的問題，主要是通過業務上的輔導、咨詢，提供多種檔案管理方法供其選擇而不能強制實行。檔案行業標準基本上都是推薦性標準，如《歸檔文件整理規則》就是推薦性標準。對于做得好不好的問題，實際是解決“點”上的問題，通過如機關檔案工作規范化管理認證等辦法來實現，起示范引導作用，是最高的發展方向。這些都是自愿的，不能強制實行。
4.4檔案行政管理職能的“越位”和“缺位”現象。由于檔案行政管理部門沒有實現職能轉變，也沒有厘清職能，造成履行職能上的一些“越位”和“缺位”現象。表現為：其一，對于民生、專門、民營企業、農村等檔案工作，一方面，在檔案業務指導管理模式下，對做好這些工作顯得力不從心，舉步維艱。另一方面，對這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關部委頒布了大量的法律、行業規章和規范性文件作出了具體的要求和規定。據對《法律圖書館》（）的不完全統計，從《檔案法》頒布至今，國家檔案局頒的行業規章和規范性文件有36部，國家檔案局與各部委合頒的行業規章和規范性文件有24部；部委頒布的行業檔案規章和規范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和專門檔案范疇的。這些法律法規既是檔案行政管理機關依法行政的依據，也是監管的內容。檔案行政管理機關本應通過自己或者聯合有關部門依法行使檔案行政監督檢查等職能的方式來督促做好這些檔案工作，但是，在這方面幾乎是空白。其二，上級檔案行政管理機關本應對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，通過這種行政執法檢查糾正其違法或不當的執法行為，并促進其依法行政的實施。但是，這方面也幾乎是空白。其三，檔案行政管理部門負有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職責。但是，這方面的檔案行政執法還幾乎是空白。如果說，“局館合一”的體制是造成對同級檔案館的檔案行政執法空白的理由，那么，對下級檔案館、檔案行政管理部門的檔案行政執法空白就沒有理由了。面對如此多的空白，頗值得深思。
5對檔案行政管理機關內部職能劃分的思考
要實現依法行政職能的轉變，最終要落實到調整、厘清、明確檔案行政管理部門內部的職能上。
高，對于某些辦公條件緊張，沒有房間做為檔案專用庫房，檔案數量較少的單位，升級就是短期內可望而不可及的事情。這些單位也往往成為檔案部門觸及不到的地方。針對這種情況，就需要有一個比
較有效的方法來對所屬行政區域內所有單位的檔案工作進行監督指導。
當社會的檔案意識還達不到應有的程度時，就必須通過一定的手段強化人們的檔案意識，使之成為機關工作人員及公民的自覺行動。經過多年檔案工作的實踐，我認為檔案工作檢查可以說是檔案行政管
理部門依法行政的一種有效手段和方法。因為檔案檢查標準和條件可以根據本地區檔案工作的實際制定，適用于每個單位檔案工作狀況。檔案檢查可以觸及到所屬區域內各個行政企事業單位，又強調檔
案的基礎業務建設和檔案的開發利用，有利于檔案行政管理部門對各行政企事業單位的監督指導。這樣做檔案工作不僅可以引起各級領導的重視，將其納入機關的議事日程，而且檔案也在各項工作中發
揮了重要作用，可以收到較好的效果。豐臺區檔案局從一九八六年開始，就堅持對全區各行政企事業單位的檔案工作進行檢查評比和合格驗收，即年初將檔案工作的諸多要求制定出檢查標準和條件，每
年六月底之后對照標準對各單位逐條逐項檢查，檢查前加強監督指導，檢查時嚴格要求，檢查后有問題的單位認真整改，檢查結果向全區通報，檔案工作在全區引起了各級領導的重視，檔案工作管理水
平相應得到提高。經過十幾年的不斷修改和改善，現在檢查標準已經接近北京市二級標準，并納入了一部分市一級標準的內容，側重檔案基礎業務建設和開發利用。����旜????X閷
檔案工作檢查在檔案行政管理部門依法行政的諸多方法和手段中，有明顯的作用，歸納起來主要有以下幾個方面：
一、可以引起各級領導對檔案工作的重視。
現階段，有些機關的檔案意識相對薄弱，僅憑檔案部門的工作人員去做工作，還不能引起一些機關和部門領導的重視，而做為地區檔案行政管理部門，代替政府履行行政管理職能，由檔案局組織檢查驗
收，必定會引起各級領導的重視，隨之會安排一定的人力、物力去從事檔案工作，必然也會取得一定的效果。
二、有利于檔案的綜合管理，推動檔案基礎業務水平提高。
檔案目標管理工作有力地推動了檔案工作水平的提高，但是在檔案目標管理工作中難免出現盲目追求升級單位數量，不顧升級質量等問題，從而達不到實際意義上的綜合管理，某些單位檔案工作中仍有
死角。而檔案工作檢查對文書、專門、科技、聲像、實物檔案的立卷歸檔情況一并檢查，絕不留死角，改變了以往檔案室只保存文書檔案而不管其它檔案的狀況。由于每年檢查，不會形成積存文件，不
搞突擊，也保證了檔案案卷質量。機關的會議檔案、專業檔案、基建檔案、設備檔案、照片檔案、錄音錄像檔案以及實物檔案得到了綜合管理或集中統一管理。檔案的門類增加了改變了室藏結構，提高
了檔案的綜合管理程度。而且檢查有利于發現立卷歸檔案卷中的質量問題，便于及時糾正，對于提高檔案基礎業務水平十分有益，也保證了檔案館檔案來源的質量。同時也可以避免因盲目追求升級數量
而忽視或影響檔案案卷質量的問題。
三、變消極等待指導為主動請求監督指導。
在社會檔案意識仍相對薄弱的現在，一些單位對檔案工作還不能得到應有的重視，檔案人員兼職較多，哪個部門的工作抓得緊，就給哪個部門干，檔案部門不主動有些單位就從來也不與檔案局聯系，甚
至立卷歸檔工作也不能按時完成。進行檔案檢查無疑會使這種狀態得到改變。豐臺區檔案局在進行了十年檔案檢查之后，現在各立檔單位不僅檔案意識提高了，而且主動請區檔案局進行監督指導，發現
問題請檔案局幫助解決，一改以往消極等待的狀況，檔案工作出現了一種新的局面。
四、標準適合，使行政區域內各單位檔案工作平衡發展。
近年來，全國大部分省、市進行檔案目標管理考核，有力地推動了檔案工作水平的提高。但是，檔案目標管理是在各單位自愿申請的基礎上進行的，一些單位只滿足于完成每年的立卷歸檔工作，或受某
些硬件及其它一些客觀條件的影響，根本就不申請升級，這樣就有可能成為檔案部門觸及不到的死角單位，使一個地區各單位之間檔案工作發展不平衡。進行檔案檢查則不同，所屬區域內各單位都要參
加檢查，接受檔案行政管理部門的監督指導，必須完成檢查要求的各項內容，而且檢查驗收標準也可以納入檔案管理體系、制度建設、基礎業務建設、檔案信息開發利用等內容，同樣可以達到目標管理
考核的主要要求，即使檔案保管條件相對較差的單位，也可以保證檔案軟件建設水平，從而保證一個地區檔案工作能夠平衡發展。堅持檔案檢查，還會使各單位由被動應付檢查變為主動自覺地開展檔案
工作，而且對于防止升級單位檔案工作滑坡也是一種有效的手段。
五、促進檔案開發利用工作。
高，對于某些辦公條件緊張，沒有房間做為檔案專用庫房，檔案數量較少的單位，升級就是短期內可望而不可及的事情。這些單位也往往成為檔案部門觸及不到的地方。針對這種情況，就需要有一個比
較有效的方法來對所屬行政區域內所有單位的檔案工作進行監督指導。
當社會的檔案意識還達不到應有的程度時，就必須通過一定的手段強化人們的檔案意識，使之成為機關工作人員及公民的自覺行動。經過多年檔案工作的實踐，我認為檔案工作檢查可以說是檔案行政管
理部門依法行政的一種有效手段和方法。因為檔案檢查標準和條件可以根據本地區檔案工作的實際制定，適用于每個單位檔案工作狀況。檔案檢查可以觸及到所屬區域內各個行政企事業單位，又強調檔
案的基礎業務建設和檔案的開發利用，有利于檔案行政管理部門對各行政企事業單位的監督指導。這樣做檔案工作不僅可以引起各級領導的重視，將其納入機關的議事日程，而且檔案也在各項工作中發
揮了重要作用，可以收到較好的效果。豐臺區檔案局從一九八六年開始，就堅持對全區各行政企事業單位的檔案工作進行檢查評比和合格驗收，即年初將檔案工作的諸多要求制定出檢查標準和條件，每
年六月底之后對照標準對各單位逐條逐項檢查，檢查前加強監督指導，檢查時嚴格要求，檢查后有問題的單位認真整改，檢查結果向全區通報，檔案工作在全區引起了各級領導的重視，檔案工作管理水
平相應得到提高。經過十幾年的不斷修改和改善，現在檢查標準已經接近北京市二級標準，并納入了一部分市一級標準的內容，側重檔案基礎業務建設和開發利用。����旜????x閷
檔案工作檢查在檔案行政管理部門依法行政的諸多方法和手段中，有明顯的作用，歸納起來主要有以下幾個方面：
一、可以引起各級領導對檔案工作的重視。
現階段，有些機關的檔案意識相對薄弱，僅憑檔案部門的工作人員去做工作，還不能引起一些機關和部門領導的重視，而做為地區檔案行政管理部門，代替政府履行行政管理職能，由檔案局組織檢查驗
收，必定會引起各級領導的重視，隨之會安排一定的人力、物力去從事檔案工作，必然也會取得一定的效果。
二、有利于檔案的綜合管理，推動檔案基礎業務水平提高。
檔案目標管理工作有力地推動了檔案工作水平的提高，但是在檔案目標管理工作中難免出現盲目追求升級單位數量，不顧升級質量等問題，從而達不到實際意義上的綜合管理，某些單位檔案工作中仍有
死角。而檔案工作檢查對文書、專門、科技、聲像、實物檔案的立卷歸檔情況一并檢查，絕不留死角，改變了以往檔案室只保存文書檔案而不管其它檔案的狀況。由于每年檢查，不會形成積存文件，不
搞突擊，也保證了檔案案卷質量。機關的會議檔案、專業檔案、基建檔案、設備檔案、照片檔案、錄音錄像檔案以及實物檔案得到了綜合管理或集中統一管理。檔案的門類增加了改變了室藏結構，提高
了檔案的綜合管理程度。而且檢查有利于發現立卷歸檔案卷中的質量問題，便于及時糾正，對于提高檔案基礎業務水平十分有益，也保證了檔案館檔案來源的質量。同時也可以避免因盲目追求升級數量
而忽視或影響檔案案卷質量的問題。
三、變消極等待指導為主動請求監督指導。
在社會檔案意識仍相對薄弱的現在，一些單位對檔案工作還不能得到應有的重視，檔案人員兼職較多，哪個部門的工作抓得緊，就給哪個部門干，檔案部門不主動有些單位就從來也不與檔案局聯系，甚
至立卷歸檔工作也不能按時完成。進行檔案檢查無疑會使這種狀態得到改變。豐臺區檔案局在進行了十年檔案檢查之后，現在各立檔單位不僅檔案意識提高了，而且主動請區檔案局進行監督指導，發現
問題請檔案局幫助解決，一改以往消極等待的狀況，檔案工作出現了一種新的局面。
四、標準適合，使行政區域內各單位檔案工作平衡發展。
近年來，全國大部分省、市進行檔案目標管理考核，有力地推動了檔案工作水平的提高。但是，檔案目標管理是在各單位自愿申請的基礎上進行的，一些單位只滿足于完成每年的立卷歸檔工作，或受某
些硬件及其它一些客觀條件的影響，根本就不申請升級，這樣就有可能成為檔案部門觸及不到的死角單位，使一個地區各單位之間檔案工作發展不平衡。進行檔案檢查則不同，所屬區域內各單位都要參
加檢查，接受檔案行政管理部門的監督指導，必須完成檢查要求的各項內容，而且檢查驗收標準也可以納入檔案管理體系、制度建設、基礎業務建設、檔案信息開發利用等內容，同樣可以達到目標管理
考核的主要要求，即使檔案保管條件相對較差的單位，也可以保證檔案軟件建設水平，從而保證一個地區檔案工作能夠平衡發展。堅持檔案檢查，還會使各單位由被動應付檢查變為主動自覺地開展檔案
工作，而且對于防止升級單位檔案工作滑坡也是一種有效的手段。
五、促進檔案開發利用工作。
案例一：案例描述：某縣檔案局在年終工作總結中寫道：一年來，為落實《檔案法》及其實施辦法、《河南省檔案工作條例》，促進全縣檔案事業的健康發展，我局先后聯合縣委辦公室、縣人大辦公室等部門，組成檔案行政監督檢查組，對全縣的檔案管理情況進行了2次聯合檢查，共查處檔案違法行為18起，并對7起較為嚴重的檔案違法行為下發了《責令限期改正通知書》，及時糾正了個別單位在檔案管理中的違法行為，有力地促進了全縣檔案事業的健康發展。存在問題：縣委辦公室、縣人大辦公室是檔案行政監督檢查的主體嗎？案例評析：依據我國法律規定，行政執法必須由行政執法主體來執行。那么，何為行政執法主體呢？根據行政法學原理，所謂行政執法主體，是指依法成立并享有國家行政執法權力，能以自己的名義從事行政執法活動，能獨立承擔由此而產生的法律后果的機關或者組織。國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）將此類機關和組織分為三類：一是行政機關；二是經法律、法規授權的非行政機關的組織；三是經行政機關委托的非行政機關的組織?！毒V要》明確提出，要建立健全行政執法主體資格制度，行政執法由行政機關在法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的委托，不得行使行政執法權。本案例中，某縣檔案局聯合縣委辦公室、縣人大辦公室組成檔案行政監督檢查組，查處檔案違法行為的具體行政行為，明顯是一種檔案行政執法具體行政行為。根據行政法學原理和《綱要》要求，上述三個執法主體必須是檔案行政主體，或者必須經法律、法規的授權。那么，縣委辦公室、縣人大辦公室是否具備上述條件呢？首先看地方人大是否具備上述條件。根據《地方各級人大組織法》的相關規定，地方各級人大是地方的最高權力機關，不是權力執行機關，也就是說不是行政主體。雖說其具有保證檔案法律、法規貫徹執行的監督職能，但這種監督職能是法制監督，是對權力執行機關的監督，不是對具體行政相對人的監督，不具有對行政相對人實施具體行政執法行為的資格。再看地方黨委是否具備上述條件。按照我國政治體制原則，地方黨委是地方各項事業的領導機關，是黨團組織，其領導職責主要是方針政策、組織上的領導，并不是行政主體，也不具備法律、法規所規定的行政執法主體資格。綜上所述，地方黨委、人大既不是檔案行政管理的行政主體，也不是法律、法規授權進行檔案行政執法的執法主體。案例中，縣委辦公室、縣人大辦公室是縣委、縣人大的內部協調辦事機構，其機構性質從屬于縣委、縣人大，自然也不是檔案行政執法的主體，不具備檔案行政執法的主體資格。其直接參與檔案行政監督檢查的做法，是與法律的規定和《綱要》的要求相背離的，是一種無效的行為。
案例二：案例描述：2006年7月，某縣檔案局法制科電話通知所轄各鄉鎮，為加強汛期檔案安全保管，確保檔案安全度汛，縣檔案局法制科將組織人員對全縣所有鄉鎮綜合檔案室檔案保管情況進行監督檢查。檢查中發現有兩個鄉鎮綜合檔案室庫房存在漏雨現象，當即下發了《責令限期改正通知書》，要求這兩個鄉鎮在15天內改善庫房保管條件，確保檔案安全，并將整改情況書面報檔案局法制科。《責令限期改正通知書》落款是某縣檔案局法制科，并加蓋了某縣檔案局的公章。存在問題：某縣檔案局法制科是檔案行政監督檢查的主體嗎？案例評析：按照行政法學理論和法律、法規規定，行政機關必須依法設定，是重要的行政主體，代表國家或地方獨立進行行政管理。行政機關的內設機構是行政機關的內部組成部分，雖然具體履行著行政機關的職能，但其并不是行政主體，沒有對外的行政管理權，也不對外承擔相應的法律責任。在具體的行政監督檢查活動中，行政機關的內設機構可以代表行政機關進行執法，但只能以行政機關的名義進行，而不能以內設機構自己的名義擅自作出。由此可見，行政機關的內設機構非經法律、法規的授權，是不具有行政執法主體資格的。本案例中，某縣檔案局法制科制發的《責令限期改正通知書》雖然蓋的是檔案局的公章，但其電話通知、《責令限期改正通知書》落款均是法制科，應視為此次行政監督檢查是法制科以自己的名義做出的具體行政行為。而法制科是檔案局的內設機構，按照法律、法規的規定，依法不具有對外進行檔案行政監督檢查的職權，也不具有進行檔案行政監督檢查的主體資格，因此，某縣檔案局法制科以自己名義進行的檔案行政監督檢查和制發的《責令限期改正通知書》，是違法的行政行為和無效的執法文書。
2行政執法人員方面的案例
案例三：案例描述：河南省某縣檔案局、館合署辦公，是縣委、縣政府直屬的文化事業單位，履行全縣檔案事務的行政管理和全縣檔案的安全保管雙重職能。局館共有工作人員13名。其中，只有甲、乙、丙三人通過考試取得了行政執法資格，擁有省人民政府統一頒發的《行政執法證》。在每年例行的檔案行政監督檢查中，該縣檔案局一直采取由甲、乙、丙三人分別帶隊，另外調配其他三名工作人員，組成三個監督檢查組（每組兩人）的形式開展檔案行政監督檢查工作。存在問題：其他三名工作人員參加行政監督檢查組合法嗎？案例評析：根據行政法學原理，行政執法工作必須由具有行政執法資格的工作人員來履行，不具備行政執法資格的人員不得從事行政執法工作。河南省《〈行政執法條例〉實施辦法》（以下簡稱《辦法》）規定，行政機關應當按有關規定對行政執法人員進行培訓，定期考核，經考核不合格者不得上崗執法。經考試和考核合格，取得《河南省行政執法證》的，方可上崗執法；未經執法培訓或者經考試、考核不合格，未取得《河南省行政執法證》的，不得上崗執法。而河南省人民政府《關于實行持證上崗亮證執法的通告》（以下簡稱《通告》）則更明確地規定，《執法證》是行政執法人員行使執法權的資格證明。未依法取得《執法證》的，無權從事行政執法工作。從上述行政法學原理和河南省的地方法規、規章規定看，行政執法是一種職務行為，只有具備行政執法資格的工作人員，才可以進行行政執法活動。不具備行政執法資格的工作人員從事行政執法工作，則是一種不合法的職務行為，應當嚴令禁止。本案例中，另外調配的其他三名工作人員與具備行政執法資格的甲、乙、丙三人搭配，組成檔案行政監督檢查組，雖然符合每次檔案行政監督檢查不得少于兩人的規定，但是，另外調配的其他三名工作人員既沒有接受過行政執法培訓，也沒有取得《辦法》規定的行政執法資格和《河南省行政執法證》，按照該省《通告》的規定，另外調配的其他三名工作人員是不具備從事行政執法資格的人員，無權在其轄區內從事檔案行政監督檢查工作。由此可以看出，某縣檔案局由甲、乙、丙與不具備行政執法資格的其他三名工作人員組成檔案行政監督檢查組的做法是錯誤的。
3檔案行政相對人適格方面的案例
案例四：案例描述：某縣檔案局在例行檔案行政監督檢查時，發現人民銀行某縣支行1992年～2000年的文書檔案沒有依法向該縣檔案館移交。該支行不移交檔案的理由是：人民銀行是金融特殊行業，實行行業垂直管理，保密性強，按照上級規定，其檔案不移交當地檔案館。監督檢查人員要求該支行提供不移交檔案的上級行文件規定。該支行提供不出具體文件。監督檢查人員合議后認為：該支行提出的不移交理由不成立。按照《檔案館通則》和《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》，該支行的文書檔案屬于向該縣檔案館移交范圍內的檔案，應當依法按時移交。責令該支行立即糾正錯誤做法，并據此下達了《責令限期改正通知書》?！敦熈钕奁诟恼ㄖ獣分袑懙溃喝嗣胥y行××縣支行檔案室：2013年9月13日上午10點，我局對貴檔案室進行了例行監督檢查，經檢查發現，貴檔案室保管的1992年～2000年的文書檔案沒有依法向××縣檔案館移交（具體案卷情況見《清查檔案清單》），此行為違反了《檔案館通則》和《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》的有關規定，特責令貴檔案室在一個月內（2013年9月13日～2013年10月13日）糾正違法行為，依法向××縣檔案館移交附件《清查檔案清單》中的檔案，并將整改情況書面報××縣檔案局。人民銀行××縣支行接《責令限期改正通知書》后，經請示其上級行鄭州分行和濟南中心行后，按時移交了應移交的檔案。存在問題：某縣支行檔案室是檔案行政管理機關的行政相對人嗎？
案例評析：行政主體和行政相對人是構成行政法律關系的主體，雙方相互作用，促使行政法律關系的產生、變更和消滅?；谛姓稍O定條件的行政關系主體，是一種相對穩定和平衡的法律關系。只有當行政主體就是法律所規定的對行政相對人發生作用的“那個”行政主體，行政相對人是法律所規定的行政主體必須針對的“那個”行政相對人時，行政法律關系才能實現相對的穩定。行政相對人包括個人或組織，在行政法律關系中，行政相對人與行政主體相對應而存在，是行政法律關系中的重要“一極”。如果一個行政法律關系中的所謂“行政相對人”并不是法律所規定的行政主體可以或者必須針對的當事人，則這個行政法律關系就可能立即崩潰。換句話說，就是行政執法中，行政主體找錯了對象，雖然也在行政主體與錯誤的對象之間產生了行政法律關系，但這種行政法律關系的穩定性卻是無法保證的。如果行政執法中張冠李戴，就意味著對行政相對人主體的認定不合法律規定，意味著整個行政執法行為認定事實不清，屬于違法行為?！吨腥A人民共和國檔案法》第六條第二款規定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。由此可以看出，基于《檔案法》基礎上的檔案行政法律關系，其檔案行政主體是各級人民政府的檔案行政管理部門，其行政相對人是本行政區域內的機關、團體、企業事業單位和其他組織。具體到本案例中，檔案行政監督檢查的主體是某縣檔案局，其針對的“行政相對人”應該是人行某縣支行，而不是人行某縣支行檔案室。人行某縣支行檔案室作為該行的內設職能機構，可以代表該行行使其一定的職能活動，但不具有機構法人地位，不能成為某縣檔案局檔案行政監督檢查的“行政相對人”。其職能活動當中產生的法律責任只能由具備機構法人資格的人行某縣支行承擔。案例中，某縣檔案局監督檢查人員制作的《責令限期改正通知書》，將人行某縣支行檔案室認定為“行政相對人”的做法，屬于張冠李戴，認定事實不清的違法行為。
4行政執法程序方面的案例
案例五：案例描述：2009年6月20日，河南某縣檔案局行政執法人員張某、劉某到所轄鄉鎮監督檢查2008年文件歸檔情況。張某、劉某來到C鎮時，負責C鎮檔案工作的主管領導鎮黨委辦公室主任吳某接待了他們。執法人員張某與吳某相互認識，雙方相互寒暄后，吳某向張某、劉某介紹了該鎮2008年文件歸檔的大致情況。隨后，吳某陪同張某、劉某對該鎮檔案室2008年文件歸檔情況進行了現場檢查。檢查中發現，該鎮文件歸檔不全，缺少2008年的《干部職工統計年報》、《黨員統計年報》、黨委會議記錄等應歸檔的文件材料。現場檢查結束后，張某、劉某向吳某和檔案員通報了現場檢查情況，要求將缺少的《干部職工統計年報》、《黨員統計年報》、黨委會議記錄等應歸檔的文件材料收集齊全，及時歸檔。存在問題：張某、劉某進行的此次監督檢查程序是否完善？
案例評析：行政執法程序是指行政執法的管轄、過程、步驟、順序、時限、方式等內容和環節的總稱。程序正當是依法治國對行政機關依法行政提出的最基本要求。其主要作用是：規范行政執法行為，防止行政執法的隨意性；保障行政相對人參與國家行政管理，監督和制約行政機關依法辦事；協調行政機關和行政相對人的關系，達到消除對立情結、構建和諧社會的目的。雖然我國還沒有制定一部完整的行政執法程序法律，但各單行法律、法規和規章中對行政執法的程序性規定，無疑是行政執法中應當嚴格遵守的原則。行政法學原理將各單行法律、法規和規章中有關程序性的規定歸納為以下幾種：一是執法公開制度；二是表明身份制度，三是告知制度；四是聽取陳述和申辯制度；五是聽證制度；六是回避制度；七是時效制度；八是說明理由制度；九是調查取證制度；十是行政執法文書制度。在具體的行政執法實踐中，行政機關和行政執法人員必須按照相關單行法律、法規和規章規定的執法程序進行執法活動，否則，就會造成執法程序違法，承擔因程序違法而造成的法律后果。本案例中，張某、劉某進行的此次監督檢查違反了表明身份的程序規定。按照行政法學原理，出示證件，表明身份是行政執法的重要環節和步驟，凡是與行政相對人直接打交道的行政執法活動，都要遵守、不得省略。不出示證件表明身份的，屬程序違法，行政相對人有權拒絕。河南省人民政府《關于實行持證上崗亮證執法的通告》也規定：《執法證》是行政執法人員行使執法權的資格證明。行政執法人員開展行政執法工作，必須向公民、法人或其他組織出示《執法證》，以表明身份。不出示《執法證》表明身份的，屬于行政執法程序違法的行為，公民、法人或其他組織有權拒絕，并有權向縣級以上人民政府法制機構投訴，也可以向人民法院。案例中，雖然張某與吳某相互認識，也不能違反法律、法規和規章所規定的程序，否則，一旦有不良后果出現，就會造成此次檔案行政監督檢查行為程序違法，使檔案局陷入被動局面。此外，該案例中，張某、劉某進行的此次行政監督檢查，沒有制作《現場監督檢查記錄》，沒有將C鎮文件歸檔不齊全的違法事實記錄固定下來，也是一種不符合行政執法程序的違法行為。
5行政執法文書方面的案例
為確保課題研究工作順利開展，市檔案局特邀國家檔案局技術部主任付華、國家檔案局信息中心主任劉偉宴、北京市朝陽區檔案局(館)局(館)長申璽朝、北京市信息資源管理中心發展計劃部部長高順尉、北京工業大學教授邸瑞華等組成專家組對課題進行論證。
