國庫預算績效管理研究

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預算績效管理是加強現代預算管理制度與現代財政制度建設、推動國家治理體系與治理能力現代化的一項重要舉措。2018年7月，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》，標志著預算績效管理從探索試點階段轉向全面實施階段。人民銀行履行經理國庫職責，在國家預算中起到執行、促進、監督、反映等重要作用，全面預算績效管理改革必然要求國庫進一步提升履職水平，充分發揮與財政部門既分工合作又監督制衡的作用，以提高財政資源配置效率和使用效益，促進政府職能有效履行和優化調整。本文將從預算績效管理的內涵出發，研究預算績效管理對我國國庫工作提出的新要求，從國庫角度分析當前預算績效管理中存在的問題并提出改進建議。

1預算績效管理基本概念

根據財政部定義，預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是在現有預算編制、執行、監督中融入績效理念，實現績效管理和預算管理的有機結合，它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，以盡量少的資金辦盡量多的實事。“全面實施預算績效管理”的特征是預算績效管理必須“全方位，全過程，全覆蓋”，“全方位”指要形成包括政府預算、部門預算、項目預算等在內的全方位績效管理格局，“全過程”指要將績效管理深度融入預算決策、編制、執行、決算、監督全過程，“全覆蓋”指預算績效管理要覆蓋各級政府所有財政資金，并延伸到政府投融資和資產管理活動。從具體內容看，預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、績效評價結果反饋和應用共同組成的綜合系統。

2預算績效管理對國庫工作提出更高要求

2.1國庫單一賬戶方面

國庫單一賬戶的關鍵在于政府所有收入都進入人民銀行的國庫單一賬戶，所有支出都應從國庫單一賬戶中撥付，這與全面預算績效管理對所有財政資金的“全覆蓋”要求相一致。當前建立真正國庫單一賬戶的條件已經具備，應積極將全部財政資金逐步納入國庫單一賬戶核算與管理，以便政府及財政部門全面準確掌握預算收支執行情況，推動預算編制細化、增強預算執行剛性、強化預算監督管理。

2.2國庫信息化建設方面

國庫信息化建設直接關系到財政資金運行安全效率以及政府公共服務管理能力，實施全面預算績效管理也使政府及財政部門對預算收支執行效率、預算執行數據共享、及時監測分析相關信息的要求更高。因而作為多部門互聯的信息樞紐，國庫應當盡快健全優化包含會計核算、監督管理、統計分析等在內的信息系統建設，力求實現所有財政收入安全便捷入庫、國庫資金直接撥付至最終受益人、完整連續反映所有預算收支等目標，為預算績效管理提供系統支撐。

2.3國庫監督管理方面

根據《國家金庫條例》，人民銀行國庫在執行預算收支決策中享有適當的國庫事中監督權，包括監督預算收入是否應收盡收、收入劃分留解是否正確無誤、退庫辦理是否準確合規、預算支出是否有據等，能夠幫助財政及預算單位及時發現績效運行中的問題，約束規范自身預算收支執行行為，防止績效運行與預期目標的偏離。下階段應通過加強國庫監督法規建設、改造國庫資金收付流程、優化非稅收入收繳方式等途徑強化國庫監督在預算績效管理中的作用。

2.4國庫統計分析方面

預算績效管理中績效目標的設定、績效運行信息的采集分析、預算支出績效的評價需要以國庫統計分析作為支撐，不斷提升國庫統計分析水平的重要性愈加突出。國庫應增強統計分析為預算績效管理服務的主動意識，深入挖掘利用履職過程中積累的海量收支數據，準確把握財政部門及預算單位的績效管理數據需求，加強對預算資金收支與庫存的分析研究，形成不同角度的統計報表和分析報告，提供更高質量的統計分析產品。

2.5國庫現金管理方面

人民銀行國庫按規定承擔國庫現金管理工作，國庫現金管理能夠實現庫款保值增值、降低政府融資成本，直接提高財政資金的使用效益。目前部分地方國庫資金閑置與短缺的現象時有出現，并未達到真正意義上的“保持合理國庫現金余額”的管理目標，未來國庫現金管理中應加強對國庫現金流的控制與預測，積極探索合理的國庫現金余額調節方式與投融資工具。

3國庫視角下預算績效管理存在的問題

3.1國庫集中收付制度不完善，預算績效管理難以實現全覆蓋

由于在商業銀行開設了預算外收入專戶、非稅收入專戶、執收單位匯繳專戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶等眾多財政專戶，目前國庫單一賬戶未能真正實現。雖然近年來財政專戶正逐步得到清理規范，但財政專戶中的資金規模仍然較為龐大，導致政府無法完整清晰掌握所有財政資金的數量與收支情況，難以滿足全面預算績效管理對財政資金全覆蓋的要求。而且，資金分散存放也降低了財政資金的運行效率，并為不合規的操作提供了空間，影響預算執行信息的公開透明與可監控性，容易導致預算與績效管理目標的背離。

3.2國庫收支業務存在中間環節，影響資金運轉效率與規范性

在我國單一賬戶體系下，部分財政收入與支出需要通過不同的過渡性賬戶進行處理，業務流程較繁瑣，資金流轉環節多，運轉效率與規范難以保障。從收入方面看，非稅收入收繳依托財政專戶，由執收單位與財政部門層層匯繳，代收機構與銀行層層辦理，銀行與財政部門分別出于吸收存款與調節進度的考慮，可能會人為延緩財政資金的入庫。從支出方面看，國庫集中支付實行“先支付、后清算”方式，造成商業銀行零余額賬戶實質辦理國庫支撥，國庫單一賬戶只能事后被動清算，國庫逐筆實時的事中監督作用被削弱。

3.3國庫監督職能未能充分發揮，難以有效配合績效運行監控

國庫監督既是財政內部監管的有效配合，也是人大監督、審計監督的有益補充，但受一些不利因素制約，國庫監督職能未能充分行使，一是國庫監督立法嚴重滯后，約束力弱?！秶医饚鞐l例》自頒布以來一直未予修訂完善，有關條款模糊粗化、操作性差，同時其他部門規章法律層次較低，缺乏必要的行政處罰手段；二是預算編制不夠科學，執行剛性不強。大量預算追加、調整使國庫無法及時了解預算變動情況，導致按預算審核難度較大，影響了預算績效管理的事中績效監控。

3.4國庫信息化系統不夠健全，對預算績效管理支撐作用不足

一是人民銀行國庫“3T”系統性能偏弱，大批量數據處理分析能力不能適應業務量持續增長、預算管理不斷細化的新形勢；二是業務辦理電子化無紙化程度不高，部分業務仍需通過傳遞紙質憑證方式，對賬還需要依靠人工核對報表，降低了財政資金周轉速度，增加了預算執行成本；三是國庫系統與財政、稅務、海關、商業銀行各自系統間未能實現完全的信息共享，存在數據分布較為分散、數據加工深度不夠、查詢功能較弱等問題，不利于財政部門及預算單位對預算執行情況的掌握與評價。

3.5國庫現金管理模式不成熟，庫存資金未能得到最優配置

與國外發達國家成熟的國庫現金管理經驗相比，我國國庫現金管理仍處于初級階段。在國庫現金流控制方面，難以掌握現金流入流出的精確時間與金額，現金流入與流出的匹配程度低，易造成庫存的不合理余缺。在國庫現金流預測方面，缺乏科學規范的分析預測手段，預測所需數據來源不足。在國庫現金余額管理方面，國庫現金閑置或缺口的情況時有發生，現金管理與國債、地方債發行協同性有待提高。

4從國庫角度改進預算績效管理的建議

4.1完善國庫單一賬戶制度，夯實績效管理基礎條件

相關部門應切實提高對建立國庫單一賬戶制度重要性的認識，統一思想、密切協作、穩妥推進，實現真正意義上的國庫單一賬戶，對全部財政資金集中核算管理。一是明確由財政部門與人民銀行共同管理國庫存款賬戶、財政存款賬戶、預算單位賬戶，并確定各方在賬戶設立管理中的權力與責任，清理存量并嚴控增量，使專戶中資金穩步集中至國庫，拓展集中收付資金的覆蓋范圍；二是遠期可適當借鑒發達國家在國庫賬戶設置上的做法，在國庫單一賬戶下按財政?？睢㈩A算單位設立子賬戶，除在商業銀行用于國庫現金管理的賬戶外不再保留財政專戶與零余額賬戶，以便對所有財政收支進行記錄追蹤與監督評價。

4.2優化國庫資金收支流程，提高財政資金運行效率

與國庫單一賬戶相配套，國庫資金收支流程也應同步優化，包括減少非稅收入流轉中間環節，改變集中支付“先支付、后清算”模式，從而推動財政收支全面直達，避免資金運行中的違規行為與效率不高等問題。一是建議取消非稅收入征繳流程中的匯繳類過渡賬戶，加快建立非稅收入直繳入庫聯網平臺，探索實施非稅收入經商業銀行經收后直繳國庫模式，對非稅收入進行全流程監控，從源頭解決流轉效率低下問題；二是逐步實現國庫單一賬戶直接辦理集中支付，由財政部門或預算單位直接向人民銀行國庫部門發出支付指令，將款項直接支付給最終收款人，使國庫部門能夠按預算對支付指令進行審核，促進預算支出的規范執行。

4.3提升國庫監督法律效力，加強預算支出合規審核

國庫逐筆實時的事中監督作用可在一定程度上彌補現行預算運行外部監督較弱的缺陷。當前應加快推進國庫監督相關法律法規建設，修訂完善《中國人民銀行法》《預算法實施條例》《國家金庫條例》等法律法規，細化人民銀行經理國庫的權責，進一步明確人民銀行國庫對國庫銀行的管理權、對財政專戶設立撤銷的審批權、銀行國庫業務違規行為的處罰權，強化國庫對預算績效進行監控的法律依據。同時，應加強對預算支出的合規性審核，不僅要審核憑證要素的準確性，還要在充分掌握財政部門調整、追加預算信息的基礎上，重點審核支出是否嚴格按照預算執行、審批手續是否完備、撥付對象是否正確，及時制止不合規的支出行為。

4.4推進國庫信息系統建設，有力支持預算績效管理

借鑒發達國家在國庫信息系統建設方面的先進經驗，應從國家層面推進“國家金庫工程”建設，并實現與“金財”“金稅”“金關”等其他國家重點工程的無縫對接。從有利于預算績效管理的角度，全面提升“國家金庫工程”各系統功能，盡快實現與各類財政管理系統的信息互聯互通，以更好發揮對預算的促進、監督、反映作用。一是改善國庫會計核算系統的硬件與軟件，提升系統處理大量業務的能力，為國庫收支“一本賬”打好基礎；二是重新定位設計財稅庫銀橫向聯網系統，實現與各部門之間高效信息交換與全業務電子化無紙化；三是通過監管系統自動采集與監督相關系統數據，對預算執行進行自動、全面、實時的動態監督和風險預警；四是構建國庫信息共享服務平臺，為預算績效管理的組織者與參與者提供個性化的信息服務，有效支持各類型預算績效管理。

4.5提高國庫現金管理水平，加強與債務管理的協同

一是完善國庫與財政、稅務、海關、商業銀行等相關部門之間的信息共享機制，尤其是財政部門的預算管理、財政專戶、集中支付指令等方面信息，建立國庫現金管理所需的全面數據庫，在此基礎上對國庫現金流、余額變動進行實時監控與預測分析；二是豐富國庫現金管理的操作工具，在我國現代金融市場充分發展的前提下，除商業銀行定期存款外，還可借鑒發達國家采取的買回國債、國債回購與逆回購、短期國債、現金管理券等多種投融資工具；三是制定地方國庫現金管理辦法及操作規程等基本法規，統一規范省級以下地方國庫現金管理的具體操作，結束地方財政部門單方面的無序管理狀態，確保財政資金安全增值；四是國庫現金管理應與地方政府債務管理相互協調配合，以避免國庫存在大量閑置資金而政府卻大舉借債的資源浪費情況出現，降低政府整體籌資成本，使財政資金得到最優配置。

參考文獻

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作者:吳瓊 單位:中國人民銀行南通市中心支行