財政風險論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇財政風險論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1.地方財政風險呈現出綜合性的特點

地方財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成，呈現出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度，能夠迅速轉化為財政風險，比如自然災害將導致地方財政減收增支，地方金融風險最終轉化為財政風險等等。同時，地方財政主要承擔本地區政權機關所需要的經費及本地區經濟、事業發展所需要的各種開支，一旦地方財政出現風險甚至于危機，將直接影響到國家機器的運轉，導致其功能嚴重失調。因而地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險，同時也是地方政府甚至是整個國家的風險，對社會各方面具有重大的影響。

2.地方財政風險具有普遍性，并逐步受到世界經濟形勢的影響

正是由于地方財政具有綜合性和來源廣泛的特點，使地方財政風險客觀普遍地存在于我們整個社會系統。僅僅在財政風險問題日趨嚴重時，才引起人們對它的關注，才著重于對防范化解財政風險的研究。入世意味著我國將加快全方位、多領域、多層次的對外開放，逐步融入到世界經濟的主流之中，經濟全球化在給我國經濟帶來新的機遇和挑戰的同時，勢必對我國地方財政產生重要影響。我國地方財政入世后將面臨怎樣的財政風險，如何迎接挑戰已成為急待探討的重大課題。

3.不同地區所存在的財政風險不同，不同級別政府所存在的財政風險不同

從橫向看，我國地方財政風險程度與區域經濟發展水平有著密切的關系。受歷史和現實等多種原因的影響，中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展環境制約因素多，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區財政運行的顯著特點，中西部地區財政支出相對于財政收入增長過快，導致中西部地區所存在的財政風險明顯高于東部沿海地區。從縱向看，我國地方財政風險不同程度存在于省、地（市）、縣、鄉四級政府之中，其中省、地（市）級的財政風險程度較小，縣鄉兩級財政風險程度較高，甚至有些地區出現了財政危機。目前的地方財政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權層層下放，導致財政狀況自上而下一級比一級困難。這使得縣鄉兩級財政收支矛盾突出，財政風險加劇，集中表現為財政增收難度加大，財政收入增長趨緩，工資欠發普遍化，財政可調控財力較少，基礎設施建設欠賬等等。

4.收支矛盾尖銳，債務負擔沉重是地方財政風險的集中表現

首先，分稅制改革的出發點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。其次，財權財力分散、稅收流失大大削弱地方財政實力。另外，在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅，寅吃卯糧搞空轉給地方財政收入帶來了未來風險。據統計，地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來，地方行政事業機構和人員的經費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，同時國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此地方財政支出增長呈現出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達到14.7%，地方財政自給率僅為62%。由于對政府債務缺乏統一規范的管理，長期以來我國各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。舉債行為的不規范致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財政最終承擔債務的情況，導致了財政長期處于被動的局面。各級政府債務負擔已成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題。

5.地方財政風險具有很強的隱蔽性，危害性大

地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多的表現為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險會通過人為的手段被處理成隱性風險而埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風險處于隱蔽狀態，這造成各部門對防范化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險，其危害性可見一斑。

二、地方財政風險的防范和對策

1.進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險

我國1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關系，但該體制受到種種條件制約，帶有強烈的過渡色彩，對地方財政風險的形成累積具有重要影響。進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權的劃分與界定。首先是確定哪些事權劃歸中央政府，哪些事權劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發生事權交叉的領域，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協調以實現有效管理，如跨轄區的基礎設施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權關系。也就是正確處理地方各級政府間的關系，明確省、市、縣、鄉政府間的事權劃分。長期以來，省級以下政府間事權劃分不清是造成地方各級財政風險程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉移支付的壓力，也使地方政府調節經濟力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力。三是健全完善政府間轉移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉移支付制度應在兩個方面完善。第一，加大對經濟不發達地區轉移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現。經濟欠發達地區財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規范的財政轉移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，加大中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉移支付的力度，促進地區間經濟協調發展；轉移支付資金要按規定使用，向貧困地區和糧食主產區傾斜，保證基層政權運轉和農村教育。

2.調整和優化地方財政支出結構，加強公共支出管理

按照市場經濟和公共財政的要求，優化地方財政支出結構，地方公共財政支出體系是有效防范和化解地方財政風險的關鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍。按照社會主義市場經濟財政職能的客觀要求，地方財政應有“進”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共需要的保障力度。第二，優化地方財政支出結構。地方財政支出結構的優化主要是在保證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預算體制。要嚴格按照地方政府職能范圍確定預算支出范圍，調整優化預算支出結構，延長預算編制時間，細化預算編制項目并加強預算論證；同時嘗試開展部門預算，改變財政資金按性質歸口管理的作法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到資金使用部門。第四，推進政府采購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴大采購范圍，加強采購的規范化建設，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規范運行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。

3.加強債務統一管理，適時推出地方公債制度

加強政府債務管理，應從規范政府舉債行為，強化財政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務信息公開披露制度。其內容不僅包括地方政府的直接債務，也包括間接債務。債務信息的充分披露是債務監控得以有效實施的重要保障。二是規范地方政府擔保，緩解潛在的債務風險。隨著我國地方政府債務融資渠道多樣化，地方政府應當制定規范的擔保原則，并逐步縮小擔保債務規模，以財政貼息、補貼等方式來實現融資目的。三是加強政府債務歸口管理，突出財政部門的主體地位。各級財政部門應對本級政府所屬部門舉借債務進行認真審核，監督債務資金的使用及償還狀況，承擔起其所負有的監督管理責任。四是建立規范的地方財政償債機制。地方各級財政部門應以年度預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債資金，專項用于地方政府債務的償還。五是建立地方公債制度，規范政府融資行為。按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規范可行的地方政府公債制度，在中央嚴格審批和監管制度的條件下，允許地方財政發行統一的債券，籌集地方公用事業發展資金，以規范政府融資行為及防范地方財政風險。

篇（2）

何教授：對于這個問題首先應當認識到：我們的財政政策和國債政策從來都是為實現國家的政治和經濟目標服務的。1998年，亞洲金融危機對我國造成了嚴重的影響，物價水平總下降，經濟增長速度下滑。鑒于此，中央決定實施積極的財政政策，增發國債用于基礎設施建設。1999年又進一步實行積極財政政策，取得了很好的效果，經濟各項指標下滑的趨勢得到控制。1998年的經濟增長率為7.8%，1999年的經濟增長率為7.1%。

認識我們的債務規模，關鍵就要看國家財政政策所要解決的問題以及實施反周期調節的經濟效果如何。至于在亞洲金融危機得以緩解，東南亞一些國家經濟復蘇以后，我們的財政政策將如何改變，則需另當別論。但從今年的經濟形勢來看，還應當繼續實行積極的財政政策。具體到我們國家，國債規模的大小，我想應該結合我國的現實情況來分析。籠統地說發債空間大小與否，我認為不具體，也是沒有說服力的。我們國家從1993年開始實行宏觀調控，并在1996年順利實現了經濟軟著陸。但是，在軟著陸以后，我國宏觀經濟運行中的深層次矛盾也開始暴露出來，這集中表現為結構性矛盾、制度性矛盾和體制性矛盾；而且，這三種矛盾交織并發、錯綜復雜。從另外一個角度來看，這也可以說反映了三大風險、三大困境，即國有企業處于困境，銀行處于困境，財政處于困境。鑒于這三大矛盾同時并存，要擺脫困境，當然要從經濟入手，從企業入手。而國民經濟的調整，產業結構的升級，國企改革的深化，都離不開財政和銀行的支持。但是，在這三大矛盾、三大困境同時出現的時候，我們解決問題的回旋余地就不是很大了。面臨著這樣一個現實矛盾，那么，我國的國債規模究竟要搞多大呢？

衡量我國國債規模的大小，既要考慮到我們的財政政策是為經濟服務的，不能夠只求財政平衡而放棄總的經濟目標，又要從客觀形勢出發，考慮到財政自身的運行問題。我們可以用兩個總量指標來衡量國債規模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按國際標準不能超過3%；二是債務率，即債務余額占GDP的比重，以60%為警戒線。從公開的數字來看，目前我國的赤字率還不高，好象發債空間還比較大，但是如果考慮到其他一些隱性赤字，就已經接近或超過國際警戒線了。更重要的是，分析赤字率時，我國還有幾點與西方不同。第一，我國的債務余額積累是從1982年開始的，而西方市場經濟國家已有了近二百年的歷史，因而其債務率遠遠高于我國；國與國情況不同，債務率不具有可比性。第二，我們的財政能力也有別于西方市場經濟國家。我國的財政收入占GDP的比重是12%，而西方市場經濟國家的比重都在30-40%，財政能力比我國要強得多；而我國的財政能力相對較弱，這一點在比較債務率時必須加以考慮。第三，我們的資本市場剛剛起步，還很不發達，發行的國債還不能直接進入資本市場流通。而西方市場經濟國家的資本市場應當說是比較成熟的，無論國債發行多少，都能進入資本市場流通，通過市場的循環消化，債務問題便很難暴露；并且，西方一些市場經濟國家即使沒有財政赤字，也要發行國債，以便進行公開市場操作，調控宏觀經濟運行。所以說，為什么西方國家債務率高于100%都不會出現大的問題，道理就在這里。因此，我們在作國際比較時，必須具體情況具體分析。從我國目前的實際情況來看，發債的空間應該說不是很大了；我認為，現在財政已經盡力了。

記者：今年我國仍將實行積極的財政政策，那么國債規模的不斷擴大對我國經濟運行中的財政風險產生了哪些影響呢？

何教授：1998年以來我國適度增發國債，主要有兩方面原因：一是應對亞洲金融危機對我國的沖擊；二是為了扭轉國民經濟增速下滑的局面，是實施反周期經濟調控的重要舉措。從目前情況來看，亞洲一些國家已經相繼走上了經濟復蘇的道路，金融危機的影響正在減退。我國的經濟增長速度雖然趨緩，但仍保持在較高水平，物價也出現止跌跡象。因此，我們的反周期調節也將告一段落。在經濟運行恢復正常以后，就要注意解決經濟結構調整和產業升級等深層次的矛盾問題。財政政策，包括稅收政策、轉移支付政策等，都應當以此作為調控目標。這些問題不解決，國民經濟發展和財政運行都會受到很大影響。

但有一種傾向是我們所不愿看到的，那就是不分具體情況，一味地依賴積極的財政政策來解決需求不足的問題。擴張性財政政策與需求不足之間，并沒有必然聯系。在市場經濟條件下，特別是出現買方市場時，需求不足是一種常態，主要應當靠市場進行調節，宏觀調控政策應當處于輔助地位，其作用效果是有限的。過分依賴財政政策調整市場需求，事倍而功半。處理不好，還會導致債務危機。而債務危機反過來又會對經濟運行產生負面影響。俄羅斯經濟的崩潰就是一個明證：首先是債務危機，進而導致經濟危機爆發。因此，國債政策也是要謹慎使用的。

記者：當前，我國的財政風險已成為財政生活中的重要內容之一，您如何看待我國的財政風險問題？

篇（3）

1國庫集中支付過程中容易出現的風險

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（1）國庫集中支付數據安全風險。

國庫集中支付數據處理量大，涉及單位多，沒有計算機管理實行國庫集中支付是不可想象的。全部的數據處理幾乎全部依賴于計算機的管理，如果由于計算機病毒感染、不可抗力因素或人為導致系統癱瘓，導致數據丟失，則會嚴重影響國庫集中支付的順利進行。因此，國庫集中支付系統要把數據安全防范風險放在尤為重要的位置。

（2）財政直接支付存在的資金風險。

財政直接支付取消了資金撥付的中間環節，方便快捷。但可能存在著預算單位虛假套取財政資金的風險，收款人、收款賬戶是否真實難以核實，預算單位用款申請的合理性很難確定。

（3）財政授權支付存在的資金風險。

與財政直接支付相比，授權支付的風險性更大。因為財政授權給預算單位后，財政部門的監督余地相對減小，給預算單位套取或轉移、挪用財政資金提供了便利。同時，由于預算單位和基層銀行管理制約機制相對松弛，內控制度不夠健全，這也為預算單位、銀行或有關人員違規操縱財政資金留有一定的空間。

（4）財政內部管理風險。

財政作為國庫集中支付制度的執行機構，具有絕對控制資金流向的權利。因此，財政內部科室如果出現管理混亂，就極易產生風險。財政預算指標的編制、批復，單位用款計劃的編制、批復，非預算單位財政直接撥款都必須有嚴格控制，防止內部人員產生違法支付的事情。

作為最終審核單位支付的關口，也會發生把關不嚴，容易產生支付的收款單位與付款單上的單位名稱或帳號不一致，授權支付付款單上支付的用途與支票用途不一致，直接支付通知書上的收款人與實際收款人不一致現象。

（5）銀行違規支付風險。

銀行作為財政國庫集中支付的付款銀行，應嚴格加強管理，防止發生亂支付的現象，如支付的收款單位與付款單上的單位名稱或帳號不一致，授權支付付款單上支付的用途與支票用途不一致，直接支付通知書上的收款人與實際收款人不一致。如果把關不嚴，極易產生違法問題。

（6）預算單位現金管理風險。

實行國庫集中支付制度后，預算單位通過零余賬戶支取現金的額度，沒有明確規定，這就導致財政資金風險的存在。盡管國庫集中支付對預算單位的業務不會產生任何影響，但實際操作中發現有些單位為了方便用款，經常提取大額現金。不僅不符合現金管理條例要求使用現金，而且極易產生盜、搶風險。提取的大額現金在銀行門口被搶奪的事件屢見報端，不僅給國家造成損失，而且工作人員也可能受到傷害。因此預算單位加強現金管理，盡量少支取現金是非常必要的。

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2國庫集中支付風險控制建議

國庫集中支付過程中出現的風險，大多是由于操作不規范、不嚴格，制度不健全導致的，因此，在實際操作中應特別注意對人員的培訓，預防資金潛在風險，完善財政直接支付與財政授權支付的后續監管機制。

（1）加大宣傳力度，提高風險認識。國庫集中支付制度改革是一項新生事物，涉及方方面面利益調整，需要人民銀行、銀行和預算單位的密切配合，要堅持預算單位資金使用權、支出審批權和會計核算權“三不便”的原則，合理地規范各方面的職責權限。加大宣傳力度，提高工作人員在實際工作中的風險意識，有效地調動各方面參與改革的積極性，減少改革壓力。

（2）計算機網絡風險控制。隨著國庫集中業務的不斷拓展，業務數據的安全問題也愈顯突出。數據是國庫集中支付所有業務的根本，必須充分考慮數據風險控制，確保數據安全。在實際工作中，應采取以下幾點安全措施：一是在實際工作中注意作到以下幾點：①使用安全等級高的數據庫及操作系統。②在國庫集中支付業務中實行“雙機熱備”，就是在實時有兩臺服務器同時并行，處理數據，時刻有一臺服務器處于熱備份狀態，一旦主服務器出現故障，備份服務器將即時接管集中支付數據，處理集中支付業務。③運用數據備份系統。④建立良好的服務器安全運行環境，數據系統中心機房線路采用專線供電，同時配備UPS不間斷電源供電，確保市電停電后還可以保障處理集中支付數據一定時間；機房內所有集中支付業務的數據傳輸、處理、存儲設備均可靠接地，供電、通訊線路布線整齊、規范，連接牢固；機房采用全鋼防靜電地板鋪設，并采用專用空調24小時保持溫度、濕度，機房環境干凈整潔，達到了防塵、干燥、適溫和防靜電的要求。⑤對中心機房、配電室計算機系統重要設施嚴格管理，配備消防、安保等設備；建立嚴格的進入制度，不準無關人員隨便進入機房。⑥安裝反病毒軟件，應選取著名軟件公司的殺毒軟件，并定期更新。⑦物理隔絕，連入國庫集中支付系統網絡的計算機，應嚴格禁止使用外部及未經安全處理的磁盤使用，做到物理上隔絕。

二是健全制度，落實檢查。制度的建立是安全管理的前提、依據和要求，而落實制度是實施安全管理的關鍵。計算機安全檢查是促進制度落實的保障。

三是貫徹“以人為本”的數據安全管理理念。無論是數據的安全運行還是系統的防范犯罪，人都是其中的關鍵。要堅持崗位分離，權限控制、監督制約等一系列安全管理原則，加強對國庫集中支付軟件系統中的重要崗位人員進行管理，預防各類人為事故、案件的發生。

（3）建立內控制度，規范操作程序。財政部門、銀行、預算單位應建立健全內部管理機制。財政部門必須盡快完善內控機制和外部監督機制，以防范財政資金風險，確保財政資金安全。基層銀行要盡快解決管理松散、把關不嚴和與財政部門之間信息梗塞之弊端。

（4）監督關口前移，防患于未然。財政資金撥付給供應商或勞務提供者前，政府采購部門要切實負起責任、配合財政預算管理部門對預算單位的資金申請、所提供的購銷合同、商品供應者或勞務提供者的資質及收款賬戶的真偽，進行全面鑒定。

篇（4）

1、國債發行額與財政赤字額的互動

財政赤字既可能是由被動發生收不抵支現象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動采用的一種積極財政政策。1997年以前，我國財政赤字主要是收入增長緩慢而支出膨脹引起的，實施積極財政政策以后，財政赤字的彌補，主要有三種方法：一是用歷年的財政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務融資形式向社會發行國債。我國1986年以來政府財政全為赤字，《中華人民共和國預算法》現已明確規定財政不允許向銀行透支。因此，財政赤字只能靠債務融資來彌補。從財政赤字與國債發行額的關系來看，赤字是原發性的，債務是由赤字派生的，二者在數量上具有正相關性，財政赤字高的年份，國債發行額也較高，近年來的實際情況也是如此（見表1）。但是，現在存在的問題是債務發生并不純粹是被動發生的，債務額與赤字額具有相互推動的發展趨勢。其中一個原因是由于宏觀調控政策的需要，把增發國債作為積極財政政策的操作工具，主要用于基礎設施建設，其資金回報率較低，隨著國債規模的擴張，還本付息額也迅速增加，國債規模的迅速擴張反過來推動財政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環當中，如1997年國債發行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發行額的75.47%，在財政收入不可能有較大增長的情況下，中央財政的償債成本和償債風險都相應增加。

2、低債務負擔率與高債務依存度并存

國債負擔率（國債余額／當年GDP）反映了負債規模與一國嘗債總體經濟實力的對比關系，這一指標對不同國家有著不同的實際意義，經濟發達國家的債務是建立在雄厚的財政經濟基礎上的，整個國家對債務的承載能力較強，其國債負擔率可以高些，如《馬約》規定歐盟成員國這一指標上限為60%，而發展中國家由于經濟規模和經濟實力較差，其債務負擔率也應較低，一般國家應不超過45%。我國的國債負擔率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠低于國際警戒線。但是從動態分析，我國國債負擔率近年來增長很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。

從財政對國債的依賴程度和財政承載債務的能力上看，則需要考察國債依存度和償債率兩個指標。由于我國國債的發行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國債所蘊涵的財政風險的應為中央財政的債務依存度和償債率，所以研究中央財政的債務依存度和償債率也更有實際意義。

中央財政的債務依存度是指當年國債發行額與中央財政支出（包括國債還本付息額）的比重，它反映了中央財政支出對國債的依賴程度。債務依存度過高，表明財政支出過度依賴于債務收入，財政處于相對脆弱的狀態，因為國債畢竟是一種有償收入，高依存度對財政的未來發展形成潛在的威脅。國際上公認的控制線為25%-30%，而我國的財政依存度表現出不斷上升的趨勢，從1994年開始超出國際警戒線，1999年高達62.49%（見表1），是國際警戒線的兩倍多，也是美國、日本、英國等發達國家的3-10倍。顯然，中央財政支出有60%的資金來源于國債收入，財政風險較大。

表1財政收支與國債有關指標

附圖

資料來源：2001年中國統計年鑒

反映中央財政償還債務能力的指標是償債率，即當年國債還本付息額與中央財政收入的比重，這一指標越高，說明中央財政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國債的承受能力越差。從國際經驗來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國際警戒線（見表1）。考慮到我國財政收入大幅增長的潛力不大，加之國債發行期限多為中期，還本付息相對集中，國債的償還困難還是較大的。

上述分析表明，我國國民經濟總體應債能力相對較強，而財政本身特別是中央財政對國債的承載能力有限，也從一個側面反映了財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低，既壓縮了國債繼續增加發行的合理空間，也說明潛藏著財政債務風險。

3、國債籌資成本硬約束與投資收益隱性化

國債籌資是有代價的，到期償還本金是不言而喻的，同時還要支付國債利息。國債是以國家信用為基礎的借貸形式，其發行主體是政府，在所有的本幣市場參與者中信譽最高，信用風險最小，流通性能好，變現能力強。正因為國債具有這些特征，西方國家一般都以國債收益率作為金融市場的基準利率，從投資者角度來看，投資是國家政權擔保的此種金融產品最安全，風險幾乎為零。因此，國債利率通常低于銀行同期存款利率。我國的情況與此正好相反，由于缺乏科學的債券定價方法和基準利率形成機制，債券發行定價反而比照銀行儲蓄存款利率，國債利率比同期存款利率高出1-3個百分點（見表2）。

表21990-1996年銀行儲蓄利率與國債利率表單位：%

附圖

資料來源：袁東：《中國證券市場論》，東方出版社，1997年，250頁。

近年來雖然二者利差在減少，但國債利率仍高于銀行存款利率。1999年發行的2、3、5年期國債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風險大小相悖，同時也增加了國債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達563.3億元和763.6億元。甚至有個別種類國債的真實利率高于產出增長率，如1998年第一期、第二期憑證式國債、30年期的特種國債利率偏高，從而增加了國債的籌資成本。

國債是信用性質的財政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點就是國債資金使用的有償性。國債資金的償還就要考慮它的使用效益。國債資金的使用效益包括社會效益和經濟效益兩方面：從社會效益來看，通過國債投資，可以增強國家的宏觀經濟調控能力，改變社會消費與投資結構，促進基礎設施建設，有利于環境保護等，但這些溢出效應是隱性的，很難用投資收益率等指標衡量的，因此、在短期內不能作為國債的償還基礎。從經濟效益上看，國債資金主要用于彌補財政赤字和還本付息，用于生產建設上的比例很小，況且基礎設施投資的盈利水平較低，想用這些投資項目的盈利來償還國債是不現實的，國債投資的自償能力是十分有限的。

4、隱性債務顯性化

隨著國民經濟的發展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務顯性化。目前我國尚存在各種形式的債務，雖然在名義上不是中央財政的債務，但在性質上類似于國債的國家債務，在實際運作中將由中央財政承擔其中的大部分支付責任，最終構成中央財政的實際債務組成部分。

(1)社會保障資金債務。改革開放以前，我國實行的是低工資、廣就業、多補助的收入分配制度，養老、失業、醫療等社會保障全部由國家和企業承擔，個人未形成養老積累，也不承擔任何費用。改革開放以來，我國新的社會保障制度也逐漸形成，這就產生了彌補歷史欠帳，支持國企改革，對原有職工的償債問題，這部分債務具有很大的不確定性，取決于未來經濟增長率、實際工資率、利息率和人口因素等參數的變化。按照世界銀行1997年測算結果，我國養老金隱性債務為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項測算則認為在1998年中國養老金隱性債務占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計算這部分債務也達2萬億以上。

(2)國有銀行不良貸款形成的國家隱性債務。在我國的全部金融資產中，銀行資產占85%以上，但由于多種原因，我國四大國有商業銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達29.2%，國有商業銀行不良貸款總規模至少在27000億元以上；四大國有商業銀行在1997～2000年由于國有企業改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國有商業銀行開戶的企業中，逃廢債企業達32140戶，懸空銀行貸款本息達1851億元；三家政策性銀行的不良資產，根據朱民1999年提供的數據也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。

(3)糧食企業在采購和流通中累積的虧損債務，目前高達2000多億元，這最終也將成為政府負擔的債務。

(4)截止2001年底，全國拖欠當年國家統一政策規定的工資65億元，占應發工資總額的1.8%。

我國國有經濟是由財政、銀行、國有企業三部分組成，政府財政實質上為銀行的不良貸款和企業債務提供擔保，為社會保障提供資金來源，在動員銀行和企業最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務必將最終由財政負擔，其本質與國債是相同的。所以說，雖然名義國債負擔率低于國際警戒線，但如果在名義國債規模基礎上，再加上社會保障資金缺口、國有商業銀行和政策性銀行的不良資產債務、糧食企業虧損掛帳、各級政府欠發工資等隱性債務計算在內，我國財政債務至少在5萬億元以上，占我國GDP的50%以上，即國債總體負擔率超過50%，財政債務風險是不言而喻的。

5、外債風險雖小，但成本較高

財政債務包括國內債務和國外債務兩部分，近年來總的趨勢是內債規模大幅增長，而外債負擔相對減少，外債風險相對較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個別年份甚至絕對減少，如1999年。二是從外債風險指標上看，2000年我國外債的償債率為9.2%，債務率為52.1%，遠低于國際公認的警戒線（即償債率為25%，債務率為100%），2000年我國外債負債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結構上看，2000年長期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國外匯儲備逐年增長，到2000年已達1655.74億美元，為外債償還提供了堅實的基礎。可見，我國的外債規模、債務風險指標與國民經濟增長速度和外匯儲備比較起來，其負擔較為合理，均在國力可承受范圍內。

但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國際商業銀行貸款占主導地位，2000年國際商業貸款余額占整個外債余額的65%，而利率較低的外國政府貸款和國際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導致我國外債的借款成本提高。從外債幣種結構上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風險，因此，對外債風險同樣不能掉以輕心，仍需加強外債風險管理。

二、財政債務風險的防范

積極財政政策的效應是雙重的，在充分發揮其促進經濟增長正面效應的同時，必須看到積極財政政策也導致國債規模有所擴大，進而放大財政債務風險的負面影響。為此，應針對財政債務風險的本質特征，采取有效措施，防范與化解財政債務風險。

1、適時淡出積極財政政策

一般而言，財政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側重于需求管理，是一種熨平經濟周期的短期措施。我國1998年制定并實施積極財政政策之初，只是把它作為一項應對東南嚴金融危機的特殊手段。而數年連續實施積極財政政策，已經使這一短期政策長期化了。但社會經濟及財政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財政債務風險。因此，有必要適時調整財政政策，逐步淡出積極財政政策，控制財政赤字規模，優化財政支出結構，提高財政支出效率，深化預算制度改革，規范財政分配秩序，完善稅費改革。

2、控制國債規模，調整國債結構

發行國債既要考慮社會公民的應債能力、國民經濟的承載能力和財政的償還能力，更要注重國債資金的使用效益和運作成本，兼顧國債發行的可持續性，科學界定國債的合理規模。(1)加快“費改稅”進程，規范預算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統一的財政收入中，使財政收入穩步提高。同時，加強財政支出管理，合理調整分配結構，遏制行政經費膨脹，杜絕資金浪費，全面推行政府采購制度、零基預算、單一帳戶制度，以此強化支出約束，壓縮財政赤字，這是控制國債規模的最關鍵因素。(2)廣泛采用競爭性招標發行方式，降低發行成本；動態調整國債利率，形成科學規范的基準利率機制，適度調低國債利率，降低籌資成本，控制國債利息負擔；調整國債期限結構，增加短期和長期國債品種，均衡分布國債還本付息額度。(3)提高國債資金的使用效應，走出借新債還舊債的怪圈。對于投向非盈利性公共物品的國債資金，在選擇項目時要兼顧經濟效應和社會效應并重的原則，在保證工程質量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發揮基礎設施的效益，創造更多的社會價值。在今后一段時間內，國債投資應逐步由基礎設施投資轉向有市場需求、有經濟效益的制造業領域轉移，加大用于競爭行業的投資比例，同時采取有效的管理措施，縮短項目建設周期，項目建成后，采取公司運作方式，保證資產的保值增值，提高國債資金的自我償還能力。(4)為了使國債資金的籌措、使用和償還步入良性循環軌道，應建立國債償債基金制度，堅持基金有效運作，預算上單獨列支，閑置部分可以投資，確保基金增值，使國債償還有一個可靠的基礎。

表3國家外債余額及風險指標

附圖

資料來源：2001年中國統計年鑒

3、多元分散債務風險

當國債資金投向基礎設施項目時，一般具有巨大的社會效益，地方有關部門可能從中獲益，因此，這些國債的償還應按受益大小由中央和地方政府按比例分攤；目前我國不允許地方政府發債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統一發行國債，再從中轉貨一部分給地方政府使用，這實際上是中央政府替地方政府發債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務理應地方政府負擔；對于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應由財政全部“兜底”，而要以法律法規形式明確規定銀行破產后財政負擔償還儲戶資產的比例，按照利益與風險對等原則，規定財政、銀行、儲戶各承擔一定比例風險；對于地方政府債務，要嚴格界定責任，真正屬于政府的，由地方政府列入預算；對于商業性債務、有關政府擔保的企業債務，首先由債務人償還；對于社會保障資金缺口這種隱性債務，應由財政、企業及個人按比例分攤，財政和企業分攤部分可通過開征社會保障稅、國有股減持、出售轉讓國有資產等方式彌補。

4、強化外債管理，防范外債風險

由于外債具有特殊的傳導機制，一國外匯市場可能成為國際投機商追逐的目標，東南亞金融風險的教訓應引起我國高度重視。必須建立外債統一管理機構，結合國家的進出口政策、匯率政策，運用科學管理方法和現代化手段，統籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規模條件下，降低借款成本，盡量多爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款：對于國外商業貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個可靠的保證。同時，還要注意匯率風險，合理安排外債幣種結構，提高匯率走勢的預測能力，把外債風險控制在較低水平。

【參考文獻】

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[3]宋永明.改革以來我國國債資金的支出方向研究[J].經濟研究參考，2001,(30).

篇（5）

二、基于審計風險特征的財務舞弊影響分析

（一）審計風險的客觀性影響

從財務舞弊角度講，審計風險的客觀性是一種環境影響因素，如果被審計單位不存在財務舞弊問題，審計風險的客觀性固然存在，但財務風險卻相對較低。而如果被審計單位存在財務舞弊問題，那么就會增大審計風險，無論在審計中是否發現財務舞弊現象，這種財務問題都客觀存在。從博弈論的角度看，審計風險控制并非是一種零和博弈，風險的控制不是絕對的，而是相對的。審計風險可以控制，卻無法消除。在經常采用的審計方法中，無論是抽樣審計還是詳細審計，都不能保證完全消除審計風險，財務舞弊的存在可能會在審計過程中被發現，但也存在不被發現的可能。有國外學者認為，財務舞弊之所以會造成審計風險的客觀性增大，與被審計單位的經營環境有著很大關系。事實上，近年來爆發出大量的財務舞弊案件，與審計制度不完善、審計方法不當不無關系，財務舞弊所帶來的審計風險增大在這種環境下也就更加凸顯。這種觀點主要是基于環境因素對于審計風險的影響。

（二）審計風險的潛在性影響

審計風險的潛在性主要表現在財務問題以及財務風險在審計中不會被發現，而繼續處在潛伏階段，財務舞弊增大審計風險潛在性的主要方式是存在虛假會計賬目，通常講就是做假賬。會計信息造假是財務舞弊的主要手段，會計信息造假的形式多種多樣，隨著金融工具的日益復雜化、多樣化和信息技術的發展，目前的財務會計制度可以利用的漏洞也很多，這就增大了審計工作的難度。在當前的財務舞弊現象中，還呈現出會計賬目造假日趨復雜化的特點。比如非經營性損益舞弊，一些企業通過進行債務重組，將一些不允許非關聯的交易操作為關聯交易，將不具備商業實質的資產關聯交易引入到損益計算中來，通過復雜的差額損益計算，企業也就有了一定的利潤操縱空間。這種財務舞弊問題需要審計人員和審計單位對被審計單位的業務經營有著充分的了解，如果審計人員和審計單位不具備相應的素質和能力，往往很難發現。在財務舞弊中之所以利用一些復雜的手段制作大量復雜的會計賬目，其目的是增大審計工作的難度，降低被審計發現的概率。一般而言，財務舞弊的手段越高明、會計操作方式越復雜，審計風險的潛在性也就越大。

（三）審計風險的普遍性影響

從一些財務舞弊案件的特點來看，往往在會計操作中并不是將舞弊金額全部放在一個籃子里，一般通過不同時間、不同階段的拆分，將舞弊金額分拆到會計流程中的各個環節，從而增強財務舞弊的隱蔽性。這樣在審計過程中就很難發現各個環節中存在的所有問題，特別是一些金額較小的偏差。在審計過程中的一些環節出現的細微偏差，可能最終導致審計風險大大增加，而增加的審計風險同舞弊者的舞弊獲利在一定程度上也是對等的，審計結果的風險越高，舞弊者獲利也就越大，這是一種雙向作用的關系。審計風險所具有的普遍性是這種財務舞弊手段的應用基礎，而財務舞弊又會反過來增大審計風險的普遍性。在這種雙向作用中，審計工作的整體風險會增大，財務舞弊者被發現的概率會降低。財務舞弊增大審計風險的普遍性同增大審計風險的潛在性一樣，都是舞弊者對于財務舞弊手段選擇所導致的結果，因而這種審計風險的增加也不是絕對的，在一定程度上取決于財務舞弊的操作手段。

（四）審計風險的可控性影響

首先，審計風險的控制需要多方面的參與，其中也包括被審計單位，當被審計單位存在財務舞弊時，就會降低審計風險的主體控制能力。其次，當前財務舞弊手段日趨復雜，虛假會計賬目的制作手段也日趨高明。當審計人員的專業素質和能力沒有達到相應要求時，也就無法較好地控制審計風險，這也是財務舞弊降低審計風險可控性的一個重要原因。第三，審計風險控制是一種相對控制，在審計風險可以控制的范圍內，財務舞弊是影響這一可控范圍的關鍵因素，當財務舞弊客觀存在時，就會增大審計風險可控范圍，降低審計風險的可控性。基于以上，財務舞弊的存在會降低審計風險的可控性，審計風險的控制也會因此呈現出更加復雜化的特點，審計風險控制與財務舞弊這二者之間本質上是此消彼長的相悖關系。

三、針對財務舞弊的審計風險控制機制要素

（一）被審計單位的評估機制

被審計單位的經營環境、財務管理情況、業務經營情況都會對審計風險產生重要影響，在審計工作中首先要建立對被審計單位的評估機制。在審計前要對被審計單位的信用情況作出相應評價，要充分了解其業務構成、經營范圍等經營情況，以及被審計單位的財務管理制度、財務管理人員素質、執行力等。通過評估結果制定相應的審計方案，同時在評估中也要對被審計單位的固有風險進行評估，如果被審計單位的固有風險較高，相應的審計風險也會較高。

（二）審計方案的合理性

審計方案的選擇和制定以被審計單位的具體情況為基礎，綜合考慮被審計單位信用情況、財務情況、經營情況，審計方案應包括審計范圍、審計人員、審計流程、審計方法等。在審計方案中首先應當明確審計目標，包括審計工作的整體目標以及審計風險控制目標。其次，對于審計風險的評估要明確重要性水平，將審計風險控制在一個最低的范圍內，審計風險范圍的認定與被審計單位的評估結果要結合起來。最后，審計方案中還應當有對于錯報的相關應對措施，在審計中一旦發現錯報，則應當根據審計方案中的應對措施對錯報進行審核，評估錯報存在財務舞弊的可能性，甚至重新評估被審計單位所有會計資料的可靠性。對于審計方案中的審計流程和工作方法，既要保證最大程度地控制審計風險，也要通過合理的審計工作安排提高審計效率，科學、適當的審計方案是提高審計質量的保障。

（三）審計人員的自身修養和專業素質

審計人員的自身修養和專業素質是審計風險控制的主要組成部分，是決定財務舞弊問題是否能被發現的關鍵因素。審計人員應當嚴格遵守相應的審計制度，在審計工作中嚴格執行審計流程，對于審計證據的認定和評估應當謹慎，特別是在錯報項目的處理方面，審計證據的可靠性和全面性的認定往往取決于審計人員的個人能力。提高審計人員的自身修養和專業素質一方面要依賴審計人員的自身參與，作為審計人員應當充分認識自己所肩負的責任，嚴守職業道德規范，不參與財務舞弊的合謀。另一方面，審計單位應當加強審計人員的培訓，加強道德教育和專業教育，提高審計人員的業務水平。

（四）審計方法

審計方法的選擇并沒有普遍性的適用標準，對于不同的被審計單位，就其具體情況應當選擇適宜的審計方法。首先要評估被審計單位的內部控制制度、內部控制執行力，被審計單位的內部控制評估結果直接影響審計方法的選擇和審計風險。重要的是要能夠積極利用一些新的方法和技術手段，加強審計工作信息化的建設。在現代審計工作中，利用計算機技術、網絡技術實現審計信息化已經是必然趨勢。利用信息化技術，能夠快速對會計信息進行檢索，在錯報處理方面也更加有針對性。應當指出，審計方法的完善是相對的，在審計方法的選擇上應當更加富有針對性，根據被審計單位的具體情況選擇適宜審計方法，一味追求先進的審計方法并不一定能夠在個別審計工作中取得較好效果。

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2市場經濟下我國財政金融行業的潛在風險

2.1過去片面追求經濟發展累積的財政赤字和商業銀行業不良貸款率

我國過去十年來，為了推動經濟發展，社會進步，采用政府投資為主的政府主導型經濟發展戰略。實行的赤字財政政策在今天的弊端已經開始出現。正如上面數據分析，目前我國財政赤字累積的債務總額已經成為一顆潛在的炸彈。如果不采用正確的應對策略，這顆炸彈也有引爆的可能。雖然在今天看來有點夸張，甚至聳人聽聞。但是，歐美等發達國家過去的財政懸崖等債務危機證明，即使再強大、再發達的經濟體，如果無視財政金融風險問題，也會帶來重大災難。從商業銀行角度看，隨著過去經濟的快速發展，伴隨著商業銀行業務不斷拓展，利潤不斷增加的同時，各種違約產生的呆賬、壞賬、爛賬問題已經開始出現。我國銀行業不良貸款總額已經上升到36％，達到7670億元，比十年前增加了三倍以上。不良貸款率已經超過政府制定的15％的紅線。據業內人士分析，2015年，我國金融行業的不良貸款率還會出現上升態勢。財政風險與金融風險是伴行的兩個主體，前者如果出現問題會深刻影響后者的發展，而后者如果出現問題，也會深刻影響前者。

2.2財政債務支出的壓力增大，商業銀行收回貸款的難度增加

增加的財政赤字需要在每一年度的國家財政預算中，安排專門的財政支出。但是隨著財政赤字累積總額的增加，國家財政還債的壓力也在逐年加大。地方政府債務支出的壓力更加明顯，個別地方債臺高筑，政府債務已經超過地方GDP的100％,甚至已經開始出現地方債務違約的現象。商業銀行的貸款回收難度也在逐漸加大。由于我國近兩年經濟下行的壓力增加，企業開工不足，總體經濟發展放緩。這些造成部分企業的貸款還本付息的壓力加大。防范不良貸款，加大貸款資金回籠，已經成為目前商業銀行最重要的工作。不少不良貸款的產生，與財政行業緊密相連。部分地方政府大搞面子工程，形象工程，讓很多參與企業為了工程的開展，紛紛加大了通過商業銀行進行融資的力度。因此，政府債務支出壓力加大與商業銀行貸款回收難度增加之間本質上存在密切的關系。在一些地方，這兩個潛在的風險問題已經開始浮出水面，并相互交織，相互影響，甚至形成了惡性循環。這些風險因素還具有一定的蔓延性，如果不采取及時有力的解決措施，很可能會逐漸波及其他地方。

2.3房地產泡沫、影子銀行等具體風險隱患對金融財政的影響越來越大

市場經濟下，由于市場經濟本身的自發盲目滯后等弊端還是存在。雖然我國政府采取了強有力的宏觀調控措施，防范這些潛在的問題。但是部分行業的風險因素在累積，并開始深刻影響我國金融財政行業的健康發展。現在影響我國金融財政行業最具體的現實市場問題就是房地產泡沫、影子銀行等問題。房地產泡沫是首推的最大隱患問題。我國房地產商業化以來，房地產價格漲幅驚人，以北京為例，十年前三環以內的房價不過一平米幾千元，但是現在大多在三萬元以上。很多地方政府過去十幾年靠征地，開發房地產項目作為政府財政收入的主要來源之一。可以說中國房地產價格和政府的一些房地產開發政策有著密切的關系。房地產價格的上漲目前已經成為明顯的泡沫，很難想象作為一個發展中國家，房價竟然比很多發達國家都高。一旦這一泡沫破滅，不但給購房者帶來災難，也給政府財政的運營及金融行業的發展帶來災難。影子銀行問題更是近幾年在金融領域出現的不容小視的重要問題。影子銀行游離于金融監管系統之外，會給整個金融行業的有序發展帶來很多系統性的風險，同時也會波及財政行業領域。影子銀行擾亂財政金融秩序的危害，在近幾年已經開始逐漸顯現。雖然目前影子銀行的總體規模不大，還沒有大規模影響實體經濟的發展。但是，如果不正視這一潛在的風險，時間久了會給我國財政金融行業帶來很大的麻煩。

3應對財政金融行業潛在風險的有效措施

3.1削減財政赤字，降低不良貸款率

面對日益高企的政府債務，唯一正確的做法是逐漸削減財政赤字。雖然削減赤字，在短期內會影響我國經濟的發展，但是從經濟社會長遠發展角度看，這是非常有必要的。當然，赤字財政的做法不是一無是處，適度的財政赤字可以實現經濟增長與財政有序運行的雙贏。但是，過度的財政赤字卻會深刻影響國民經濟長遠發展的未來。削減財政赤字，不能夠以犧牲經濟發展和人民生活水平為代價。因此，應當制訂正確的赤字削減計劃，逐步穩健地減少財政赤字，把政府債務水平降到完全可控的范圍之內。本文認為我國財政債務規模降低到2008年金融危機以前的水平最好。從金融領域看，雖然不良貸款率總體上較少，但增加幅度明顯。因此，也要引起重視，盡量采取措施把不良貸款率降低到1以下。

3.2政府應當適當地多安排債務支出的份額，并幫助商業銀行等金融機構及時回籠貸款

我國過去幾十年，財政支出中經濟發展支出一直占據大頭。在保障一定的經濟發展支出的前提下，要適當增加債務支出的份額，盡快減少目前高企的債務。尤其是在地方債務的管理中，中央政府應當制定嚴格的地方政府債務管理條例，把地方政府目前雜亂的債務理順，并收回地方政府的部分舉債權。地方政府的舉債行為應當經過中央政府相關部門的審核才能夠實行。各地政府還要幫助商業銀行等金融機構及時回籠貸款，制定更加嚴厲的貸款回收制度。商業銀行等金融機構也要從內部出發，完善改革現有的行業規范。總之，減少政府財政債務規模，幫助金融行業的貸款能夠及時回籠，是未來財政金融行業的重要工作。

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積極財政政策造成的赤字率和負債率的提高引發了人們對我國財政風險的關注。但就顯性指標而言，如進行國際比較，不難發現其實中國的赤字和顯性負債水平是相對較低的。在標準普爾（Standard Poor's ）對世界上68個國家2000年政府債務負擔率的統計中，中國排在第63位，不但低于美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、意大利等經濟最發達的西方七國，也低于韓國、新加坡、泰國、印度尼西亞、巴西、阿根廷、哥倫比亞等新興市場國家以及俄羅斯、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、克羅地亞等市場轉型國家（注：資料來源：標準普爾公司網站，Global Financial System Stre

，09-Oct-2001.）。圖3進一步展示了中國與CIS （獨聯體國家）、CEE （中東歐轉型國家）和Baltic（波羅的海國家）在整個轉軌期內赤字率方面的比較。從圖中我們可以看出，中國的中央財政赤字率要遠遠低于CEE 和CIS 國家，即使是財政狀況良好的Baltic三國，其總體上的赤字水平也是高于中國的。

然而，赤字率、負債率等這些顯性指標相對較低就能說明我國目前的財政風險不高嗎？換言之，赤字率、負債率等這些顯性指標相對較低就能說明我國目前的財政風險不高嗎？換言之，赤字率、負債率等這些顯性指標能完全反映中國這樣的轉型大國經濟的財政風險程度嗎？世界銀行研究財政風險問題的著名經濟學家Haria Polackova Bnxi等（1999）發現：和大多數轉型國家在轉型期出現的嚴重財政赤字狀況不同的是，捷克和馬其頓這兩個國家在整個經濟轉型期內都保持了財政預算的基本平衡。他們的進一步研究表明：這兩個國家的財政平衡是通過把大量政府活動轉移到預算外，以大量積累或有債務及隱性負債的形式隱藏了一部分預算內的政府赤字和債務而達到的。大量隱性和或有負債的積累使捷克和馬其頓財政風險事實上很高。

圖3中國與前蘇聯和中東歐轉國家赤字率的比較

那么，中國政府有沒有隱性和或有負債？這些非顯性負債產生的主要原因是什么？會對我國的財政風險產生什么樣以及多大的影響？這些就是本文要研究的主要問題。

二、政府隱性擔保與我國政府的隱性和或有債務

為了更清楚地說明政府債務的種類，這里先引入Hana Polackova Brixi（1998）的財政風險矩陣。她認為政府面臨著四種財政風險：顯性的、隱性的、直接的和或有的財政風險。每一種風險從廣義上都可以定義為負債，Polackova Brixi 將政府負債分為四種類型，即：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債（見表1）。按照傳統的財政預算方式，只有直接顯性負債是直接、即時地被納入到財政預算中去的，而后三種類型的負債都具有不同程度的隱蔽性。相對于僅從赤字率、負債率等直接顯性負債指標來判斷一國的財政風險，財政風險矩陣有利于更全面地認識國家的負債及財政風險狀況（見表2）。

資料來源：劉尚希、趙全厚：《政府債務：風險狀況的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

直接顯性負債在政府預算表中都有清晰的描述，本文主要關注的是政府的隱性和或有負債，對表2中的隱性和或有負債項目進行進一步分析，我們可以發現我國政府主要的或有和隱性債務都是源于政府的擔保，并且大部分是隱性擔保，如政府對國有商業銀行、國有政策性銀行、資產管理公司、其他金融機構、國有企業、社保基金等提供的擔保（注：政府擔保是指政府作為擔保者（Guarantor ）向受益者（Beneficiary ）或是直接向債權人（Creditor）作出的在擔保受益者（即債務人）違約時支付債務的承諾。當債務人發生債務違約時，將由政府代替債務人向債權人償付債務。）。之所以稱為“隱性”，是因為，與顯性擔保不同，隱性擔保是一種沒有明確完整的擔保合同作為依托、沒有嚴格法律約束力的擔保形式。《中華人民共和國擔保法》明確規定“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”，從這個角度上講，中國轉型時期的絕大部分政府擔保部屬于隱性擔保。

在經濟轉型期內我國形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔保體系。這個體系包括四個層次：一是中央政府對國有經濟部門（包括國有銀行、國有資產管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國有糧棉流通企業在內的國有企業及其他國有附屬機構）的隱性擔保；二是中央政府對資本市場的隱性擔保；三是中央政府的社會養老金隱性擔保；四是中央政府對地方政府債務的隱性擔保。在對國有銀行、國有企業等提供隱性擔保時，政府沒有負債；但是，如果債務人發生違約，政府將有義務償還債務，此時，隱性和或有負債將成為政府的實際負債。（注：比如1999年“廣信”破產時，雖然根據1995年《擔保法》政府并沒有代償“廣信”債務的法定義務，但政府還是部分地履行了1995年以前的隱性擔保承諾，承擔了一部分的對內對外債務。）因此，判斷我國的財政風險，不能僅僅停留在赤字率、負債率這樣幾個顯性指標上，還需要（或更需要）關注由我國龐大的政府擔保（主要是隱性擔保）體系所引發的政府或有及隱性債務。

三、補償替代：一種解釋

對政府提供隱性擔保的經濟部門進行進一步分析，不難發現這些部門，如銀行證券等金融部門、社會保障、國有企業等都是我國漸進式改革較晚才觸及的部門（如表3）。這時的改革步驟仍要具有“帕累托改進”的性質幾乎是不可能的，而“非帕累托改進”就必然意味著改革會面臨來自各方面現實和潛在利益受損者的阻力，在客觀上加大了政府推進改革的難度。

為了消除改革的阻力，政府的一般做法是對利益受損者進行“補償”或“贖買”，以換取人們對改革的最廣泛支持。通常的補償有兩種不同的方式：顯性補償和隱性補償。顯性補償往往動用政府財政資源對利益受損主體進行直接補償，這種方式在我國又分為兩種具體的表現形式：一是樊綱所說的“讓利”行為，中央政府“讓利”行為的實質是把本應納入到財政收入中的一塊收益讓渡給企業或地方政府；政府給予某項改革涉及到的潛在利益受損者直接的財政補貼，典型的是70年代是80年代初進行的對城鎮居民的糧價補貼（注：農村改革能夠提高農業的產出和農民的收入水平，但糧食價格的提高卻可能損害到城鎮居民的既得利益。胡汝銀（1992）就曾指出，政府在推進農業改革的同時，通過一種配套性的財政補貼政策對城鎮居民進行補償性的糧價補貼，便既可增加糧食供給，又能夠使得城鎮居民成為農業發展的受益者和農業改革的支持者。）。顯性補償在財政風險矩陣中表現為政府直接顯性負債。而隱性補償最主要的就是政府在經濟重構過程中為各經濟部門提供的顯性或隱性擔保，這些擔保產生了政府的隱性和或有負債。

當改革進入“攻堅戰”階段，為減緩或消除改革的阻力，政府對潛在利益受損者的補償將加大。此時，政府將面對兩種補償方式的選擇問題。William Easterly（1999）從政府資產凈價值的視角出發構建了“財政調整假象”模型，分析了政府財政調整的過程（注：模型請參見Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文將對Easterly模型加以簡化來分析政府在漸進轉型過程中對不同利益補償方式的選擇及其對政府債務的影響。

中國政府被視為一個經濟主體，有自己的效用函數。政府的效用函數取決于政府的消費量，政府在整個經濟轉型期間的動態最優化問題就是如何使自身跨期消費的效用現值最大：

（公式略）

其中C 代表政府的消費，ρ代表政府的貼現率，t 為一個連續的時間變量。

（公式略）

其中A 代表政府的資產價值（包括稅收部分）（注：鑒于或有債務的不確定性，所以這里的Lc實際上是一個期望值E （Lc）。），代表政府的直接顯性負債；代表政府的直接隱性負債，Lc則代表政府的或有負債，它包括或有的顯性負債和或有隱性負債兩個部分。政府資產的回報率和債務的利息率都用常數r 來表示。這里政府每一期的消費C 不僅包括政府本身對公共資源的消費，還包括政府在轉型期內給予不同利益集團的優惠和租金，即“贖買”或“補償”。從這個角度看，除了財政領域，有一部分政府效用來自贖買改革的社會收益。

政府跨期效用函數的預算約束條件為：

（公式略）

這個不等式同時也是政府具備跨期清償能力（Inter-temporal Government Solvency）的條件。根據Ramsey-Cass-Koopmans一階條件，可以得出

C/C=r-ρ（4）

這時政府的跨期效用達到最優狀態。由此也可以推出政府的資產凈值占其消費的比率為政府貼現率ρ的倒數：

（公式略）

ρ是一個非常關鍵的變量。它主要是用來衡量政府“財政不負責任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表對當前消費的主觀評價也就越高。

由（5）式可以得出：

（公式略）

這就意味著政府的財政調整可以圍繞政府資產和各種形式的負債來進行權衡。當政府面臨外部財政約束時，比如法律規定的不能超過一定的上限時，政府就可以選擇通過變現資產，或者是增加的方式來繼續維持原有的ρ值。

在漸進轉型的過程中，中國政府雖然沒有面臨諸如歐盟的“馬斯特里赫特”條約等規定的外在財政約束（注：歐盟“馬斯特里赫特”條約規定了申請歐元貨幣區成員國資格的國家必須滿足3%的赤字率和60%的負債率上限。），但內在的財政約束卻是一直存在著的。1994年《預算法》第一章總則的第三條就明確規定“各級預算應當做到收支平衡”。盡管轉型期內的絕大多數年份都出現了財政赤字，但中國總體的赤字水平是相當低的。從1998年開始中國實施積極的財政政策，財政收支不平衡的局面加大，但這并不能表明中國放棄了財政預算平衡的長期目標。補償替代模型較好地解釋了在贖買式漸進改革策略下，政府對其資產和不同形式負債的權衡問題。中國在轉型期內的赤字率一直控制在3%以內，債務負擔率在20%以下，原因就是，在內在財政約束條件下，政府通過增加的方式成功地對進行替代，以保證政府以一個較高的ρ值平穩推進改革進程。當然，中國政府也可以選擇將政府資產A 貼現的方式，比如政府曾經希望通過減持變現部分國有股權來補充社會養老基金的虧空，但迫于社會公眾和利益集團的壓力，政府還是選擇了維持政府資產A 的現狀。（注：2001年6月12日國務院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，決定通過證券市場減持國有股以籌集社會保障資金。但該方案出臺后，大多數流通股股東選擇“用腳投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中國證監會不得不宣布暫停執行《暫行辦法》。2002年6月23日，國務院決定對國內上市公司停止執行《暫行辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。）

在漸進轉型的過程中，中國政府通過提供隱性擔保補償的方式保障了整個經濟轉型的平穩推進。在短期內，政府以最小化的財政支出取得了巨大的社會收益。

四、隱性擔保對財政風險的影響

在隱性擔保的框架下，政府可以用最小的顯性財政成本平穩地推進漸進改革的進程。因此在短期條件下，隱性擔保似乎是一種“性價比”很高的政府補償手段。這就往往會使政策制定者忽略政府擔保的另外一面：政府擔保所導致的負債問題。“過去，不管是公眾還是政治家都有一種錯誤的信念，認為貸款擔保對政府的成本是零，除非最后發生了嚴重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而實際上，受保主體把信用風險部分或全部地轉嫁給擔保者，受保主體違約時，提供擔保的政府將不得不承擔轉嫁來的債務，隱性債務會顯性化，而或有債務也會變成直接、必然的債務。

事實上，隱性擔保的廣泛實施已經使得中國政府積累了越來越多的隱性和或有負債。馬拴友（2001）在國內首先運用財政風險矩陣對我國公共部門的債務進行了估算，指出“我國政府總債務占GDP 比重已相當高，單國內債務負擔率1999年合計已達72.4%，財政的潛在風險已經很大”。而劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年中國政府總債務規模占到當年GDP的130.6%，其中或有債務占GDP 的比重為65.6%（數據見表2）。前世界銀行駐中國代表處高級經濟學家Pieter Bottelier（2001a ）從三個層面對中國中央政府2000年的總負債規模進行了估算：第一層面為中央政府的顯性債務和債務擔保，占GDP 的43%-44%；第二個層面是國有銀行不良貸款形成的或有債務，占GDP 的37%-44%；第三個層面是還沒有納入到個人養老基金賬戶的國家養老金隱性債務，占GDP 的45%-95%，國家總負債規模為125%-183%（這里還沒有包括地方政府和國有企業的債務）。

標準普爾公司2001年公布的2000年底68個國家政府在金融部門中的或有負債狀況則從國際比較的角度為評價中國或有負債的規模提供了非常好的佐證。標準普爾估計的2000年中國政府在金融領域中的或有負債為當年GDP 的43%-86%，在68個的國家中是最高的。（注：資料來源：標準普爾公司網站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）

政府或有債務和隱性債務的大量積累也就是政府財政風險的大量積累。“由于體制的漸進式推進，各種經濟關系中的風險可以無限外推，并最終向財政轉移，財政風險同社會各種風險構成強的相關性，各種風險潛存于制度變革之中，為了推進漸進式改革，往往人為限制風險的暴露。結果將導致制度變遷的壓抑性和風險、危機的突發性。”（傅志華，2002）

從長遠的眼光看，隱性擔保將會導致更高的財政風險，這主要是因為隱性擔保合同會扭曲受保主體的激勵結構，引致嚴重的道德風險，從而加大隱性擔保的最終財政成本。道德風險首先表現為政府的隱性擔保使受保主體意識到政府會在自身發生財務危機的時候幫助其擺脫困境，因此它們也就放棄了投資決策中的審慎原則而偏好追求高風險、高回報的項目。審慎原則的放棄和過度的風險偏好必然帶來受保主體違約率的非正常提高，由此提供擔保的政府將承擔更多的轉嫁來的風險。道德風險還包括受保主體及其經理人員的敗德行為。隱性擔保并不是一個完整意義上的合同，作為擔保者的政府和受保主體之間的委托－關系是模糊和殘缺的。在政府與受保主體信息嚴重不對稱的情況下，政府不但無從了解受保主體的努力程度和風險傾向，更難以設計出一個有效的激勵機制來約束其行為。于是，受保主體的敗德行為便成為其理性的選擇，比如國有銀行的經理人員混淆政策性損失和商業性損失的界限，把經營不善導致的資產損失也納入政府隱性擔保的框架；國有糧食流通企業利用國家對“按保護價敞開收購農民余糧”的擔保，故意壓低糧食收購價格（低于保護價），這就不僅把政策性收購的風險全部轉移給政府財政，還從政府手中套取了一塊額外的收益；國有企業的廠長經理會隱瞞貸款項目信息，改變資金用途，把本來用于“安定團結”或是企業技術改造、增加固定資產投資的政府擔保的銀行貸款挪作他用，有些貸款甚至被企業轉貸或用于管理人員的職務消費；等等。這種惡意的風險轉嫁將引起政府財政風險的進一步提高。

五、結論及政策建議

由此我們可以得出這樣的結論：我國政府將本應在預算內進行的大量補償性財政活動轉移到預算外，以隱性擔保這種“準財政活動”部分地替代政府預算內的財政活動，從而緩解了政府當前的財政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現出了較低的赤字水平和顯性負債水平。短期內，政府所采用的這種策略在充分保障國有經濟部門順利融資的前提下做到了財政顯性成本的最小化，這對于維持經濟的持續增長、平穩推進經濟轉型都具有重大意義。

但這種策略的實施也使得政府在漸進轉型的后期面臨越來越大的財政支付壓力。為了償付隱性擔保所形成的國有經濟部門中的巨額或有債務，政府將為此付出沉重的財政代價。同時由于隱性擔保缺乏有效的激勵約束機制，受保主體激勵結構的扭曲必然導致道德風險的蔓延和政府財政成本的增加，從而進一步提高了我國的財政風險。

要想繼續發揮政府擔保的積極作用，同時有效監控和化解政府擔保可能導致的財政風險，必須進行財政創新并對傳統的政府隱性擔保機制進行徹底改造：首先，必須改善擔保激勵約束機制，逐步實現隱性擔保顯性化。目前可以從三個方面入手：（1）加快構建覆蓋各種類型金融機構的存款保險體系；（2）在各級政府介入的擔保活動中，必須有要件完整、條文明確的具備法律效力的合同作為擔保的基礎，合同應當明確風險分擔的機制、受保主體的義務和責任、發生損失后的補救措施等內容，最大限度地做到激勵兼容；（3）逐步相機減少擔保范圍，當政府在負外部性威脅和社會預期的壓力下不得不對顯性擔保框架之外的經濟主體進行擔保“補償”時，應堅持審慎原則，補償之前要向社會公眾闡明政府救助的必要性、原則、范圍和方式，補償過程中要明確政府與利益相關主體的責任與權利，以期將道德風險遏制在最小的范圍內。

其次，盡快實現預算體制由收付實現制向權責發生制轉變、建立財政資產負債管理體系。以收付實現制為基礎的財政收支管理的最大弊端就是不能全面真實地反映出政府的風險狀況，而在以權責發生為基礎的財政資產負債管理制度下，隱性和或有債務被納入管理范圍，政府必須從自身所擁有財政資源總量的角度去權衡承擔所有債務的最優數量，必須對從事的任何一項導致隱性和或有負債產生的活動負責并作出解釋說明，這就在源頭上有利于財政風險的預測、監督和控制。

最后，政府還可以在事后（擔保關系正式確立之后），以市場為導向，大量應用市場化的手段（如利用金融工具對沖風險，進入國內、國際的保險市場和再保險市場分攤風險）和機制（如建立風險儲備機制）降低和轉嫁財政風險。在市場經濟的條件下，政府這種利用市場化的手段規避和轉嫁自身風險的行為不僅是合理的，而且也是完全具備可操作性的。

「參考文獻

[1]Easterly，William ，"When Is Fiscal Adjustment an Illusion？"，EeonomicPolicy（April ），1999，pp.57-86.

[2]樊綱：《論改革過程》，盛洪主編《中國的過渡經濟學》，上海人民出版社1994年版。

[3]傅志華：《國家財政安全論》，人民出版社2001年版。

[4]胡汝銀：《中國改革的政治經濟學》，盛洪主編《中國的過渡經濟學》，上海人民出版社1994年版。

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[11]Standard and Poor's：Global Financial System Stress.

篇（8）

摘要：由于我國地方政府債務規模的不斷擴大以及風險大鍋飯制度的存在，政府的財政風險呈現不斷擴大的趨勢。本篇論文基于財政風險防范的視角，結合我國實際情況，在Lüder政府會計權變模型中的工具變量中加入了風險評估變量和監督機制變量。在風險評估機制中，筆者重點提出了如何確認和評估各項負債的方法及改善建議；在監督機制中，筆者認為應著重加強對于風險以及各組織行為變量之間的監督機制，以完善我國政府會計改革。

關鍵詞 ：財政風險，政府會計權變模型

中圖分類號：F275 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8775（2015）04-0123-01

收稿日期：2015-01-20

作者簡介：王蓓（1990-）；女；內蒙古呼倫貝爾人；碩士研究生；研究方向：政府會計。張瑜（1989-）；女；黑龍江大慶人；碩士研究生；研究方向：政府會計。

財務風險是指由于各種不確定因素影響金融領域，導致金融資本運作和金融活動的損失破壞。財政風險的防范離不開政府會計體系的技術支撐。政府確認、計量、記錄和報告的會計信息有助于政府利用會計信息作出有效決策。Lüder于1990年提出政府會計權變模型后，有許多學者對該模型進行了修改補充。本文從財政風險防范的角度入手，添加了風險評估變量以及監督機制變量，從而完善Lüder政府會計模型在我國的實際應用。

一、財政風險的環境變量

1.地方政府的債務風險不斷擴大

隨著我國經濟的不斷發展，地方政府的債務規模有擴張的趨勢。通過對我國各地區不同省份的研究，財政部財政科學研究所所長賈康估算出2007年我國地方政府債務總額為41159億元。據審計署相關文件顯示，2010年全國地方政府性債務已經超過十萬億元，其中占有較大比重的是擔保債務和直接債務。

2.風險大鍋飯的存在

隨著我國改革開放的不斷深入，“利益大鍋飯”的格局被逐漸打破，然而“風險大鍋飯”的現象卻依然存在。所謂風險大鍋飯是指收益與風險的不對等，即盈利時獲得收益，虧損時卻不承擔風險。這種不對等主要表現為本屆政府各方舉債大力發展經濟建設，提高了政績，然而巨額的債務費用卻需要由下幾屆政府來承擔。這種盲目發展經濟的行為不僅增加了政府的財政負擔，而且增加了我國政府財政風險。

二、財政風險的組織行為變量

1.政治上的推動者

在我國，中央和地方政府是政府會計改革的主體和主要推動者。沒有政府的大力倡導和執行，那么政府會計改革將淪為紙上談兵。近年來，我國政府陸續推動了各項改革，形成了以《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》為主要內容的政府會計制度體系。這對于深化財稅體制改革戰略部署具有重大意義。

2.改革驅動者

根據Lüder政府會計改革權變模型，改革的驅動者包括政府委員會、審計機構、準則指定機構、學術專業協會等社會組織。

3.利益相關者

Lüder政府會計改革權變模型中的利益相關者主要是指一般社會公眾，社會監督者等。

三、財政風險的工具變量

1.改革概念

基于財政風險防范的我國政府會計改革概念應該是以目前以及未來可預見的行政生態系統為前提，明確預算會計體制的作用和局限，通過評估預測未來財政風險大小進而制定相應的策略化解財政風險。

2.風險評估

由于風險大鍋飯制度的存在以及地方政府債務規模的不斷擴大，我國政府愈發難以估算財政風險的大小。然而，為有效控制財政風險，我們必須對現存的財政風險進行評估。通過對風險進行篩查，明確我國政府會計改革的重點。

為能夠準確評估我國目前的財政風險，我們可以采取以下兩種方法來完善政府負債風險的計量。方法一是循序漸進的引入權責發生制。采用這種方式，大量或有負債和隱性負債將會被納入政府負債的核算體系。因此，我國政府會計可以先試行權責發生制與收付實現制并存的制度。方法二是逐步建立一套完整可信的政府資產負債表。這種做法不僅向廣大納稅人和社會監督者解釋了政府的收入和支出，而且有助于政府對未來的借債和財政支出的合理安排以及各項財政負債風險的防范提供指導。

3.執行戰略

十八屆三中全會以來，我國政府提出了“建立現代財政制度”的改革方向。具體的執行戰略包括：一是規范公開政府預算管理制度。二是完善稅收制度。改進地方稅和中央稅體系，逐步提高直接稅比重。三是建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，有助于提高公共服務的質量。基于以上政府會計改革戰略，我國政府會計改革執行戰略選擇漸進、多步驟路徑。

4.執行結果

執行結果不是一勞永逸的過程，而是一個動態可持續的階段。它會隨著我國政府會計改革的戰略目標和改革環境的變化而不斷變化。因此，我們需要通過對組織行為變量的追蹤和反饋，不斷改善執行結果，從而適應我國經濟發展的需要。

5.監督機制

篇（9）

報告顯示，供給側結構性改革對經濟發展發揮了積極效果。當前公共風險和財政風險都有所上升，這意味著必須進一步拓展財政改革空間。報告認為，積極財政政策在適當兼顧總需求條件下應將重點放在促進供給側結構性改革

近日，中國財政科學研究院關于地方財政經濟運行情況的調研成果指出，供給側結構性改革對各地經濟發展促進效果顯著，同時應重視公共風險和財政風險雙重疊加的問題。

權衡考慮兩種風險

中國財科院日前開展的“地方財政經濟運行”調研，分別針對東部、中部、西部及東北地區，并面向全國開展“地方財政經濟運行”在線問卷調查。

調研報告顯示，供給側結構性改革對經濟發展發揮了積極效果。比如，東部地區經濟運行穩中向好、領先發展，呈現諸多積極變化，工業運行平穩，進出口降幅明顯收窄或轉正，經濟運行質量提升，結構優化升級態勢明顯。

報告表示，前3季度，東北地區經濟運行情況有所回暖，大部分調研地區的經濟運行先行指標，如工業用電量、貨運量、金融機構貸款余額呈增長態勢。

報告在肯定經濟發展諸多亮點的同時，也著重關注了風險問題。“我國當前正處于轉型升級、爬坡過坎的關鍵時期，在這個關鍵時期整體風險在加大。”中國財科院院長劉尚希表示，調研顯示，當前公共風險和財政風險都有所上升。

報告所述的公共風險，包括經濟風險、社會風險、結構性風險等，具體表現為經濟下行的壓力依然較大，城鎮化、老齡化、人口流動對公共服務提出挑戰，地區之間的分化明顯，傳統行業發展的內生動力不足等。

財政風險則是指財政收支面臨的壓力，在調研中發現一些市縣財政收入負增長或零增長，收支缺口越來越大，債務增長的壓力大。這其中既有“擠水分”的因素，也有經濟下行在財源上的反應，應警惕財政運行風險。

國家統計局統計科學研究所所長萬東華也認為，要保持經濟的穩定增長，就要更多地發揮財政的作用;另外，經濟下行對財政的壓力也很大，因此在政策空間方面也提出一些挑戰。

“這顯然是一個兩難問題，財政風險和公共風險的權衡組合是當前制定宏觀政策的一個基本依據。實際上這意味著必須進一步拓展財政改革的空間，從根本上防范化解當前的公共風險和財政風險。”劉尚希強調。

地方債應透明規范

調研顯示，我國地方政府債務管理近年來取得了較大進步，尤其是置換債券對于優化債務結構、降低負債成本、明確政府權利義務、降低地方政府債務的不確定性風險意義重大。

報告指出，無論是東北、東部、中部還是西部地區，擔保債務和救助債務的規模不斷下降，政府債務的償還責任更加明確，政府債務的整體風險水平也相應降低。

與此同時，報告也揭示了一些地方政府債務面臨的問題，包括經濟下行和減稅等政策性因素影響財政收入增長、局部地區債務率偏高、地方融資平臺轉型難度大、不規范的融資行為等。

比如，對東北地區調研顯示，有的地方債務率超過了100%的警戒線。與此同時，支出剛性難以改變，收支矛盾較大。中部地區調研則顯示，不少地方“發展依賴于項目”的現象較普遍，融資平臺的政府投融資職能很難簡單免除，一些地方存在不規范的政府和社會資本合作(PPP)模式，這些都可能為未來政府債務的增加帶來隱患。

報告建議，要控制和化解地方債務風險，防止財政風險蔓延，具體措施包括實行債務規模限額控制，嚴格控制違規舉債行為，確保債務規模增長與地方經濟發展速度相匹配，杜絕盲目舉債;規范發展PPP模式，避免保底承諾、回購安排、明股實債等“偽PPP”“假PPP”。

“當前，加強地方債務管理，透明度提高，規范性增強，債務的增長明顯得到了有效控制，但是地方的支出壓力和債務增長壓力并沒有減弱。”劉尚希指出了地方政府面臨的收支矛盾。

對于我國政府債務問題，國家發展改革委經濟研究所副所長孫學工表示，我國政府杠桿率在世界主要經濟體當中是最小的，風險總體可控。“以前地方政府債務的風險，主要不在規模，而在于不規范、不透明。現在建立了規范透明的融資方式和防控風險的一整套制度，可以通過加強政府和市場的約束，更好地發揮專項債券的作用，支持地方政府基礎設施建設。”他認為。

用好積極財政政策

劉尚希認為，明年積極的財政政策還將延續。以前的積極財政政策可能更多著眼需求方面，現在積極財政政策主要從供給側結構性改革角度考慮，在適當兼顧總需求的條件下重點放在促進供給側結構性改革。

報告認為，進一步減稅降費在未來宏觀政策中具有重要性和導向性，并提出以下建議：針對關鍵環節完善稅收制度，降低企業稅收負擔;加大小微企業稅收優惠力度，增強企業競爭力和市場活力、落實降低社保費率政策，在現行已適度降低失業、工傷、生育保險費率的基礎上，進一步探索適度降低養老保險、醫療保險費率。

“政府要為市場創造條件，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，避免過多地采取各種手段直接或間接地介入市場活動領域。”報告建議，在當前化解過剩產能工作中，應更好發揮市場調控作用，減少直接行政性干預;政府投資基金的政策性或引導性應通過投資領域來體現，采取清單管理模式，將具體項目選擇權和投后管理等委托專業投資管理公司負責。

報告還對進一步推進財政體制改革、建立法治化的財政體制提出建議，認為要加快推進事權與支出責任劃分改革，積極推動《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》在實踐層面的落地;完善中央與地方以及地方間的稅收分享機制;探索各級財政支出責任法治化。

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篇（10）

鑒于經濟生活中出現的通貨緊縮現象，我國1998年以來已連續三年實行了以增發國債、擴大投資為主要內容的積極財政政策。雖然在反周期、促進結構調整等方面產生了非常明顯的效果，但同時也加大了財政風險。化解財政風險，最根本的就是，要在效率提高的基礎上，促進經濟增長。只有經濟高效增長，稅收收入才是實實在在的，國家財力才有堅實的物質基礎。中央下那么大決心解決國有企業問題、結構調整和產業升級問題，就是要把工作重點放在提高經濟增長效益上。經濟增長效益是衡量一國經濟發展質量的標志，也是決定中國經濟在21世紀能否在國際上充分發揮其影響力的重要因素。從財政管理的角度來看，化解財政風險還涉及到財政支出方面的問題。我國現行的財政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現象。一方面，許多應當由市場提供和社會負擔的商品和勞務仍由財政負擔，造成財政支出嚴重“越位”；另一方面，許多應由財政安排的事項，財政還存在“缺位”現象。因此，我們應嚴格按照公共財政的要求，調整我國公共支出范圍，確保財政支出的公共性質。

一.現行財政管理體制存在缺陷

1.現行分稅制不合理。我國實行分稅制財政體制改革后的十多年來，已初步建立起財政與經濟、中央財政與地方財政良性循環機制，但仍存在各級政府事權和財權不統一，支出范圍劃分不清，中央財權過分集中，地方可支配財力相對減少等方面的問題，造成地方財政收入不穩定等財政運行中的風險。

2.政府間財政轉移支付體系尚不完善。我國現行稅收返還既未考慮各地區收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理標準，導致地區間財力差距非但沒有縮小，反而擴大。同時，專項補助制度也存在很多問題，如專項資金在各地區間分配隨意性大，專項撥款用途過寬、重點不突出，難以保證專款專用等。

二.財政預算管理不力導致支出膨脹

一是時間跨度短，往往重視年度預算，無法考慮由政府建立養老金和其他政府津貼計劃，也無法分析由政府發放或擔保的貸款所引發的后續風險；二是傳統的預算僅僅知道現金流量，不考慮負債的增加，也不考慮或有債務，不考慮財政的過去承諾所引發的未來成本，帶來財政成本的轉移；三是預算外收入、制度外收入的膨脹影響了財政抵御風險的能力，大量財政性資金游離于財政預算管理之外。

三.政府債務過重導致財政風險程度提高

一方面，長期以來，財政周轉金、國內外專業項目貸款等政府債務沒有歸口管理，許多債務到還本付息時，由于主管部門及項目單位不能還款，上級則采取預算扣款的辦法硬性索債，到這時財政部門才被迫介入，給財政平衡增加不可知的難度。另一方面，我國國債增長速度遠高于國民經濟發展的速度，加之管理手段落后，國債的使用效率不高，由此導致了三類財政風險：一是量大造成的過度風險；二是結構不合理造成的風險；

三是使用不當造成的風險，形成了赤字政府的惡性循環。

四.政府替國有企業承擔風險

在我國，國有企業的利稅上繳是政府財政收入的主要來源，政府對企業投資的支持，主要是通過直接撥款、國家銀行信貸，以及直接的補貼等方式進行的，而一旦國企轉制，政府對企業的投資就不再采取直接支持而是采取擔保或保險承諾的方式,這種政府承諾并不表現為經常項目的現金開支，所以不計入政府預算列支但它卻是一種隱性的預算外開支或責任，最后會包含隱性的財政成本，在一定條件下會形成對財政的額外列支要求。如果沒有政府支持，大批的國有企業將破產，即使有了政府支持，只要國有企業沒有根本好轉，財政仍然面臨極大的債務風險。

五.防范和化解財政風險的策略研究

1.進一步深化財政體制改革，優化財政支出結構，改革稅收體制，建立切實可行的稅權劃分模式。 稅收制度改革是財政收入改革的核心內容。我國稅制改革應以建立多樣化的稅種范圍、明確的主體稅種、規范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度為原則。2. 改革現行轉移支付制度。首先，科學界定各級政府財權和事權。中央政府應主要負責宏觀調控，地方政府負責大部分公共事務的管理。第二，逐步建立按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉移支付制度，根據因素影響程度不同確定轉移支付的數額。第三，簡化轉移支付形式。將維護既得利益的多種調節方法簡化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區、增加貧困地區的稅收返還增量。

2.完善政府預算活動，建立科學合理的財政預算制度，采取標準周期預算管理制度。可以調整各級人代會召開時間，或采取跨年制預算年度安排，使預算年度與人代會審批預算草案的期限銜接。改革預算科目設置體系和審議制度。一方面，對預算科目的設置應盡量體現復式預算的功能要求，構建基本框架為政府公共預算、國有資本金預算、社會保障預算和財政投融資預算的預算結構。另一方面，要進一步完善預算審批的程序。建議各級人大應設立專門工作機構，制定相應工作制度，對預算草案進行實質審查。改革預算執行監督制度。要降低財政風險必須對預算執行各個環節給予富有實效的監督，形成內部監督和外部監督相結合的監督機制，突出財政監察、審計檢查、行政法制監督的作用。

3.規范政府行為，加強債務管理。要按照責、權、利和借、用、還相統一的原則，對政府債務進行總量控制。通過科學測算和制定地方政府債務規模和中長期規劃及年度計劃，使舉債規模與可用財力增量和財政承受能力相適應。進一步嚴格執行政府擔保外債的管理。對市場競爭性項目要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，按照法律程序辦事，財政不予擔保；對技術性和公益性項目，需要財政擔保的，一定要從實際財力和承受能力出發，完善貸款手續，落實好配套資金和還貸資金來源。要對國債實行專項預算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發揮國債的應有作用。同時，應該給予地方一定發行國債的權利，但是這種債券的位階和享有的權利低于中央發行的債券。

4.完善國有資產運營制度，盤活政府各種財源。對國有資產進行轉讓、拍賣、聯合、合作，以實現國有資產的良性循環和不斷增值。健全國有資產保值增值考核體系，國有企業領導成員報酬必須與國有資產保值增值掛勾。按同股同權的原則，制定國有股權收益管理辦法，按實收取國有資本收益，逐步推行由財政部門向國有獨資企業和國有控股公司派駐財務總監，行使國有資產監督權。要特別防止借企業改制懸空和逃廢債務，對實行的股份合作制度及被兼并的企業要由改制后的企業及兼并企業承擔全部貸款本息，并有確實擔保措施，通過重組、資產置換、債權轉股權及階段性持股等措施保全資產、減少損失，從制度上防止新的或有債務的產生和膨脹。

5.改革現行國有銀行管理體制，防范和化解金融風險。一是增加商業銀行補充資本金的合理渠道，提高商業銀行的資本充足率。允許商業銀行發行長期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。二是對國有商業銀行進行股份制改造，從社會上吸納資金補充資本，提高資本充足率，減輕財政負擔，緩解財政風險。

參考文獻：

1.田淑英，《中國財政風險問題的理性思考》，《經濟研究參考》，2002年第2期