財政資金分配方法匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇財政資金分配方法范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

關鍵詞：規范；政府；事業單位；分配關系

政府與事業單位的分配關系，主要表現在財政資金供給與社會事業發展以及社會各項事業之間的資金配置方面。從我國財政實踐看，財政在事業資金分配問題上，長期來沒有理順政府與事業單位之間的分配關系。計劃經濟體制下，政府與事業單位的資金分配關系表現為“統收統支”的模式，即事業單位的所有收入全部上交國家財政，其發展事業所需支出則全部由國家統一撥款來滿足，事業單位對本單位事業發展所需的人、財、物無自，全部統一由國家計劃安排。這種制度在當時的歷史條件下，對于促進社會各項事業的發展曾經起到了一定的積極作用，但這種高度集中的統收統支體制，也助長了事業單位“等、靠、要”的依賴思想，延緩了各項事業的發展；改革開放后，隨著社會主義市場經濟體系的確立，政府與事業單位之間的分配關系也有所改變，由“統收統支”、“經費包干”轉為“財政補助”。這種分配關系從本質上說應該符合市場經濟下公共財政的分配要求，但在實際操作中，由于計劃經濟下長期養成的思維定勢的影響、轉制過程中相應法律、法規的缺位以及落后的預算管理制度，“財政補助”分配方式的優勢未能得到充分體現。表現在：一方面政府仍然包攬過多，使有限的財政資金在事業發展需要與供給之間的矛盾更為突出；另一方面財政分配行為不規范，管理粗放，導致事業財務管理上存在諸多漏洞，造成事業資金使用的低效率。因此，要規范政府與事業單位之間的分配關系，必須進一步改革預算管理制度，改進預算編制方式和方法，規范財政資金分配行為，以合理配置事業資源。

一、正確認識市場經濟下事業單位的性質，規范財政資金分配范圍

所謂事業單位，通常是指為社會提供公共產品和公共服務的非贏利組織。長期以來大多數人認為，事業單位是為社會提供必須的公共產品和公共服務的，因此，事業單位運轉所需經費應由財政撥款解決。應該說這一觀點不無合理性，因為事業單位所提供的公共產品和公共服務與私人產品相比具有非競爭性和非排它性特點，收益外溢程度高，所產生的社會效益要遠遠大于經濟效益，一般市場投資主體是不愿涉及這一領域的。因此由財政撥款解決是理所當然的。但是事業單位提供公共品所需的一切經費都由財政包攬卻是不盡合理的。因為事業單位提供的公共產品和公共服務屬于公共品中的準公共品。所謂準公共品是指介于公共品和私人品之間既具有公共品特性又具有私人品特點的產品，用集合的概念表述，就是公共品集合和私人品集會的交集。因此準公共品既可以公共生產、公共提供，也可以公共生產、公共和市場混合提供，或市場生產、市場提供。準公共品的這一特征，決定了政府對事業單位的資金供給范圍和資金供給數量，應以事業單位產品的“公共性”程度為依據。

從我國目前的狀況來看，事業單位的類型比較復雜，有“公益性”的、有“經營性”的、還有“公益性”和“經營性”兼而有之的，具體涉及文化、教育、科學、衛生、體育以及農、林、水、氣、海洋、地質、環保和工、交、商貿等部門。不僅不同事業行業的產品“公共性”程度不同，而且就是同一事業行業中的不同單位，其產品的“公共性”程度差別也較大。如教育，九年義務教育對于個人而言，無論在就業還是其他社會生活方面，都不具有明顯的競爭優勢，但它卻能提高整個中華民族的素質，因而“公共性”程度特別高，近似于純公共品；而成人教育，是個人需要調整知識結構、提高學歷層次以增加個人的社會競爭優勢而產生的，具有明顯的私人品性質。這給事業單位的正確分類帶來了一定的困難。因此，我們在確定財政資金供給范圍時，不應以行業類型為界，而應從實際出發，對不同事業性質的單位加以分類，具體確定不同財政資金供給政策，提高財政資金的支出效益。一般來說，從公共財政理論出發，對于“公共性”程度較高的基本上屬于“公益性”的單位，由于所從事的事務基本代表社會共同利益和長遠利益，其產品一般不能或者不宜企業、私人或者市場去生產和提供，只能公共生產、公共提供，因而所需要的經費，也基本上由財政來給予保障，如九年義務制基礎教育、基礎研究等；對于既具有“公益性”又具有“經營性”特點的單位，雖然也屬于財政資金供應范圍之內，但由于其產品的“公共性”程度較之“公益性”單位的產品要低，若其經費也基本由財政包攬，實行公共提供，則這些單位的產品在消費上就沒有相應的價格予以約束，從而會引起過度消費導致效率損失。因此，財政對這些單位的資金分配，一般應在核定這些單位事業收支的基礎上給予定額或定項補助。至于補助范圍和補助標準，則應按準公共品“公共性”的不同層次來確定，財政對其的補助應僅限于公共提供部分，即這類單位要按照國家政策規定組織一部分收入，收人抵補支出后的不足部分，財政可以核撥部分經費給予扶持，如非義務教育、公益性醫院等；對于“公共性”程度較低而私人消費需求較高、基本上屬于“經營性”的單位，應逐步推向市場，在條件成熟時，與財政供給脫鉤，完全由市場去調節，如能馬上轉化為生產力的技術開發研究、成人教育等。而對于事業單位內部，其資金配置范圍也應照此核定。事業單位應改變“小單位”“大社會”的狀況，將后勤服務這種公共性程度較低、而私人需求程度較高的事務，原則上交由社會去辦。這不僅可節約單位資金，提高資金支出效益，而且可以實現后勤服務資源社會共享，使后勤服務資源的利用率更高，配置更為合理。

通過規范財政資金分配范圍，對事業單位經費該保的保，該壓的壓，該推向社會停止供給的，就應停止供給。以此為契機來轉變計劃經濟下長期形成的事業單位運行機制，喚醒事業單位的市場經濟意識，使事業單位的財務行為逐漸理性化，從而緩解資金供給與事業發展的矛盾，促進社會事業全面發展。

二、改進事業經費分配辦法，合理確定事業單位經費水平

財政事業經費的分配是否合理，關系到有限的事業資源能否配置于最適宜的使用方面上，也關系到事業單位發展事業的主動性和積極性，是財政分配效率和公平的具體體現。一般地，在財政部門財力既定的情況下，事業單位從財政得到的經費水平的高低除了事業性質差異的影響外，主要取決于預算編制方式和方法。因此選擇料學合理的預算編制方式方法，是公平、有效地分配事業經費、合理確定事業單位經費水平的前提。目前我國各級財政預算編制較粗，不能反映部門和單位的全部收支情況，其編制方法也缺乏科學依據，對此必須在公平、效率的基礎上加以改進。

（1）改變傳統的按部門、單位和按經費性質交叉編制預算的方式，實行部門預算。所謂部門預算，是指財政對各部門根據其職能和社會事業發展的需要，統一編制反映該部門所有收入和支出的預算。傳統的按部門、單位和按經費性質交叉的預算編制方式，往往使一個主管部門和單位的經費涉及到財政部門多個處室，各部門編制和上報預算時需要區分財政經費來源渠道，對所屬單位預算投資金性質統一匯總，同時編制多個預算，分別報送財政部門相應的預算分配職能機構審批。如行政經費由財政的行政部門負責審批分配，離退休人員經費由財政的社保部門審批分配，基建經費由財政的基建管理部門審批分配，預算外資金由財政的綜合部門負責管理、核撥等。其結果使得各單位、部門的預算編制只保持了形式上的完整性，而實際預算所反映的內容卻并不完整，單位自行組織的大量事業性收入、經營性收入以及其他收入，并未包括在單位、部門的預算內，削弱了預算的作用。此外，經費多頭管理，財政資源分割，在實際運作中不僅容易引起財政各職能部門之間互相扯皮，弱化財政的管理職能，而且容易造成財政內部各部門之間、財政與單位之間信息不對稱，使單位可以多頭討錢。編制部門預算，一是可以理順財政與部門之間的關系，強化預算約束，改變現行的一個部門多種資金渠道、多頭申請預算資金的做法，預算的編制將變得公開、公平、公正，從而防止預算分配過程中的黑箱操作，減少追加支出的隨意性；二是可以理順部門與單位之間的關系，部門預算將事業經費直接核定到二級單位和具體項目，可以避免部門擠占、挪用下級單位事業資金的現象，有利于加強財務管理，規范部門、單位的財務行為。

（2）擯棄“基數加增長”的編制方法，采用“零基預算”法。“基數加增長”的編制方法，是以支出基數為基礎，再加上當年影響支出增長的各種因素來確定當年預算。這種方法雖然簡單易行，但很不公平，因為它不管原有支出基數是否合理，都得在此基礎上加上一個增長率。長期以來，我國預算編制從上到下基本上就是采用這種方法，造成預算只增不減，使財政本年度核定的支出指標與實際情況差距較大，其結果是固化了財政資金在部門之間的分配格局。而且多年運用下來，預算套預算，使得財政對事業部門、單位情況不清，重點支出項目經費常常難以保證，經費分配在事業部門、單位之間苦樂不均現象突出，因而預算管理約束力不強，單位“尋租”行為嚴重。而零基預算，就是指在編制預算時，對預算年度內各項支出預算，采用一切從零開始、逐項審核確定的辦法，而不僅僅是修改上年預算或審查新增部分。它要求對預算單位預算年度內每一科目和款項的支出需求，按照輕重緩急程度重新測算。最近幾年，雖然各地財政部門積極推進預算管理改革，普遍建立了預算定額管理制度，一些地方也實行了“零基預算法”，但由于在實際操作過程中存在著一些不盡科學、合理的地方，如支出項目分類過于簡單、定額制訂缺乏科學依據以及資金供給與事業需求的矛盾限制了單位合理經費需求的滿足等，因此經費在事業部門、單位之間的分配仍然存在著一些不盡合理之處；此外，現行的一些法律法規和政策規定，對一些支出（如教育、衛生、科技等）確定了一定的增長比例等，使得實際在編制預算過程中還需要或多或少地運用基數法來安排預算。因此，為了充分體現零基預算的優勢，一般地，對單位個人工資性支出，要求按編內實有人數和標準逐人核定；公用經費中的公務費可分類分檔在科學制定合理定額的基礎上確定，其中會議費要編制到每一次會議；業務費可按近幾年人均業務費水平和當年特殊項目經費逐項核定；設備購置費、修繕費等應按單位購置、維修明細項目和可支配財力逐項核定。使單位所有支出因素和事項都能具體落實到每一個項目，避免單位再以基數爭指標、爭經費，以此改變單位之間經費使用上苦樂不均的不合理現象，提高預算管理水平。

篇（2）

一、煤炭企業財政專項資金存在的主要問題

（一）煤炭企業財政專項資金的預算基礎組織工作不到位

預算管理主要就是通過事前的預測對未來有個相對清晰的認識，并以此發揮控制作用，將“錢用在刀刃上”，以避免不必要的支出。有的單位由于沒有統一的預算編制用表，預算單位上報到財務室的預算格式五花八門，有的極其簡單，有的自己設計表格，表格的樣式又不統一。另外，有的預算單位沒有花太多時間研究財政部門下發的預算編制說明，最終匯總的預算大多沒能按照編制要求。

（二）煤炭企業財政專項資金的預算編制不夠規范

近年來各地財政預算中推行了部門預算和細化預算的編制方法，基本上實行的是“人員經費按標準，公用經費按定額，專項經費按實際”。但對于煤炭企業財政專項資金如何實際，缺少明確的定論。換句話說就是煤炭企業財政專項資金分配缺乏科學合理的標準和依據。加之在預算編制中缺少對經濟運行狀況的科學預測和編制方法上沒有實行完全意義上的“零基預算”，基數加增長的辦法仍然存在，甚至有的只是將煤炭企業財政專項資金進行“切塊”分配，使得煤炭企業財政專項資金預算編制時主觀性強，一方面一些單位煤炭企業財政專項資金大量結余，形成資金沉淀；另一方面一些專項事業資金又供給不足，影響事業發展和政府職能的實現。

（三）煤炭企業財政專項資金分配結構問題

煤炭企業財政專項資金分配結構是指專項支出總額中各類專項的組合以及各類專項在整個專項總額中的比重。煤炭企業財政專項資金的結構反映著一個時期的政策趨向和變化，其優化與否關系著地方政府能否在一定財力約束下有效的履行其職能。由于當前對煤炭企業財政專項資金沒有科學的界定，各地對煤炭企業財政專項資金的統計口徑不盡相同，測算比重上會存在一定差異，但從一般情況說，對于大類的專項統計口徑應該是基本一致的。

（四）財政監督缺位現象比較嚴重

各級財政部門雖成立了財政監督檢查專職機構，專門履行財政監督檢查的職能，但受制于人員少、資金項目多，出現了事后專項突擊檢查多，日常監督管理少的情況。在行業主管部門中重項目審批、輕監督管理的現象大量存在，放松甚至忽視了對下級項目單位煤炭企業財政專項資金的監督管理。財政、監察、審計等部門近年來雖然加大了對煤炭企業財政專項資金的監管力度，但針對下級部門的多，同級部門之間的資金監管相對較弱。

二、規范煤炭企業財政專項資金管理的對策

（一）強化財務控制意識，準確定位財務人員角色

將財務的職能定位于全面參與資金使用的決策與控制。財務人員應該參與到資金管理的全過程，對于整個過程進行統籌規劃，根據“資金流到哪，管理管到哪”的思想，尤其是要加強對資金支出方面的管理，保證資金使用的高效率。

（二）深化預算改革，細化預算編制，加強預算約束力

在預算改革中，應盡快調整上級對地方財政的補助結構，逐步加大規范化的轉移支付力度。在年度預算執行中，財政收入完成達不到收入預算時，或者財政支出出現超預算趨向時，應及時調整預算，將問題解決在年度預算執行過程中，盡量減少專項。年度預算執行中，不失時機地采取措施，將可能出現地區之間的財政平衡差距縮小到最低限度，以免影響財政平衡。

（三）改革資金分配方式

現在財政資金分配上的非規范的東西較多，尤其是在煤炭企業財政專項資金的分配上，一方面配套資金搞所謂的“釣魚”項目；另一方面，在資金的使用上形成了誰爭取的資金誰使用，一部分直接安排在部門或項目的資金往往脫離了財政的監督管理。因此，改革資金管理方式，實行規范轉移支付，增強財政資金分配的透明度。

（四）強化煤炭企業財政專項資金撥付管理，提高煤炭企業財政專項資金撥付的時效性

上級財政部門和有關主管部門要加強項目資金撥付管理，根據資金分配計劃，盡快將資金撥付到位。因為一些煤炭企業財政專項資金下達到位后由于季節或其他時間性原因，項目建設只得等待來年進行；另外，因為資金下達較晚，有些單位已經墊資進行項目建設，煤炭企業財政專項資金下達后成了項目單位的還款資金，使煤炭企業財政專項資金的時效性和使用效益大打折扣。

（五）建立和健全內部約束機制，加強煤炭企業財政專項資金的內部審計監督

嚴格規范項目的具體審批內容和條件，減少審批人員的自由裁決權，建立如社會質詢、各級人大定期檢查、新聞媒體曝光等公開的項目監督機制。同時督促項目單位抓緊項目建設，重點檢查分析資金安排使用的效益性問題，促進資金分配的進一步合理和優化；督促資金發放單位按時、準確、完整地將有關補貼落實到有關受益人或單位；同時應盡量節約管理費用，降低資金的使用成本，切實把有限的資金用于該用的地方。最后是建立健全法律法規和責任追究制度，制定并切實落實具體的辦法，做好項目的后期維護和回訪工作，使其達到預期的效果。

參考文獻：

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[2]果子.天津：將實施醫保卡資金隨時取兌政策[J].勞動保障世界，2010

[3]何黎明.2009年物流業喜與優[J].運輸經理世界，2010

篇（3）

關鍵詞： 扶貧資金;指標體系;資金管理

Key words： poverty alleviation fund;target system;fund mangement

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）04-0159-02

1 財政專項扶貧資金分配使用及運行管理體系

我國1980年開始設立財政扶貧專項資金，經過多年的運行，一個涵蓋財政扶貧資金來源、分配、使用、撥付和財務管理、監督檢查、信息監測、績效考評等全過程管理的制度體系框架基本形成。在財政扶貧資金的來源方面，為了保證籌措到足額的財政扶貧資金，對專項財政扶貧資金的來源有明確的規定。

例如，2000年頒發的《財政扶貧資金管理辦法》規定，財政扶貧資金來源包括中央財政安排的資金和地方方配套資金。配套資金不能虛列預算，不能多頭配套。在財政扶貧資金的分配方面，二十世紀90年代中期以前，我國財政扶貧資金分配主要采取按項目分配和按“基數+增量”分配兩種方式。

1997年出臺的《國家扶貧資金管理辦法》明確規定綜合考慮某一地區貧困人口數量和貧困程度、扶貧資金使用效益、地方配套資金落實比例等影響因素。

2008年5月修訂后的《財政扶貧資金績效考評試行辦法》規定，財政扶貧資金績效考評包括：扶貧成效、管理使用和工作評價三大類。

2 財政扶貧資金管理存在問題及面臨挑戰

2.1 扶貧資金績效管理理論與方法需進一步發展與完善

2007年，世界銀行行長佐利克在上任后不久，特別強調在提供資金、技術和其他形式的援助過程中要堅持不懈地關注結果并評估援助有效性，提出了對華援助的五大支柱。世行在與中國的扶貧貸款項目合作中，十分注重扶貧理念、扶貧方式和管理模式的創新。

具體做法可以歸納為：

①一次規劃、分年實施;

②以社區為單位的多部門綜合性扶貧開發;

③特別關注性別和弱勢群體的需求;

④以村級規劃為平臺建立農戶廣泛參與的機制;

⑤完善貧困監測系統建設，客觀全面評價扶貧項目;

⑥將能力建設貫穿于項目的全過程。發達國家以結果為導向的績效管理理念對我國提高財政扶貧資金管理績效有很多有益啟示。

2.2 扶貧主體責權劃分不清，權責設計不對等

政府主導是我國扶貧開發事業的一大特色，其優勢可以制定直接針對貧困人口的扶貧政策，創造良好環境，動員社會資源，引導全社會廣泛參與。

《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出扶貧開發實施分級負責、以省為主的扶貧工作責任制，并逐步過渡到 “四到省”原則。盡管扶貧資金管理體制經過多次調整與完善，但從運行結果來看，責任劃分仍不清晰，權責設計還不對等。

中央強調責任，地方強調權力;扶貧工作仍具有委托性質，“四到省”的責任缺乏有效機制來落實，其結果是：中央與地方的扶貧目標有時候會產生偏離;地方政府扶貧開發投入明顯不足;扶貧開發工作的效率與效果受到較大影響;出現了責任、任務到縣，而權力和資金卻停留在省一級的不對稱局面。

2.3 資金分配與使用，難于做到科學、公正，缺乏有效的激勵、約束機制

主要表現在：

①目前，財政資金分配有三種方式，即按項目分配資金、按基數分配資金和按影響因素分配資金。按項目分配資金容易出現尋租行為，造成地區之間較大差異。按基數法分配資金不能充分體現資金分配與貧困程度的對應關系，容易導致平均主義傾向。按照因素法，九大因素中的有些因素如“國家扶貧方針政策”和“其他”因素難以準確界定等。

②立項、評估統計數據不客觀、準確，影響立項資金分配的公平性和合理性。

2.4 多渠道的資金分配缺乏有效整合，協同效應不明顯

目前，我國有多個部門共同參與財政扶貧資金分配和項目管理，例如，2010年，我國各類扶貧資金515.1億元，但財政扶貧資金僅為185.7億元，包括中央扶貧貼息貸款、中央專項退耕還林還草工程補助、利用外資和其他等各類資金329.4億元，財政扶貧資金占各類扶貧資金總和的36.05%。

此外，對于龍頭企業、民間組織、國際機構、新聞媒體和研究機構等通過間接方式對扶貧資金績效產生重要影響的利益方重視不夠。

2.5 扶貧資金投入的目標瞄準存在偏離

貧困人口在地域分布上分散，呈現點狀分布特點，以重點縣為基本單元的扶貧資金瞄準機制在覆蓋貧困人口方面可能存在偏離。

2.6 政府主導模式未能激發使用主體積極性，造成資金使用的低效率

貧困群體是扶貧工作的主體和主要利益相關者。但在我國，扶貧干預活動往往是自上而下的，貧困人口的參與只是被動的投工投勞和自籌資金。上不上項目，上什么樣的項目，貧困人口基本沒有發言權。最終項目能否完成和是否有效，政府部門從不承擔責任。

2.7 監測評價體系和問責機制有待進一步完善

2008年根據績效考評增加了“重點縣農民人均純收入增長幅度”、“貧困人口收入增長幅度”兩大指標，體現了更加注重扶貧成效的理念。同時，為了加強過程管理，財政部會同國務院扶貧辦等部門開發建設了“財政扶貧資金管理監測信息系統”。但從前瞻性的角度看，距離構建科學、合理的績效考評體系還有一定差距。

主要表現在：

①缺乏對項目相關性、可持續性以及貧困人口滿意度的考評指標。

②缺乏項目社會效益和生態效益及將資金使用效果指標與資金投入有機聯系起來的投入、產出類指標。

3 財政扶貧資金分配使用管理體制、機制創新

3.1 完善扶貧責任制，提高資金瞄準度

準確識別和瞄準貧困人口是提高財政扶貧資金績效、將扶貧戰略規劃落到實處的重要前提。

考慮到我國貧困人口分布更加分散，而低層級政府具有了解、熟悉實際情況的優勢，應在理順各級政府職責的前提下，進一步強化縣級政府的責任，并根據績效管理理念的要求，相應賦予其更大的管理權限。

3.2 建立以績效為基礎的資金分配使用管理機制

改變單一依據貧困人口等基礎數據分配資金的方法，將財政扶貧資金管理使用的結果作為重要的參考依據。

建立以績效為基礎的財政扶貧資金分配機制，應遵循的原則是：

①公開、公平、公正原則。

②客觀、科學、規范原則。通過制度手段，最大程度地避免人為的、主觀的因素。

③權責統一的原則。

3.3 進行體制創新，整合財政扶貧資源

要以“四到縣”機制改革為契機，充分發揮縣一級在扶貧資源整合中統籌全局、協調運作的優勢和能力。提高財政扶貧資源的整合，發揮協同效力。

3.4 完善扶貧項目庫建設，逐步推行扶貧資金多年度滾動預算

目前，由于我國受預算制度、行政管理能力等方面的局限，尚不具備全面推行多年度滾動預算的條件。但可以在各級政府扶貧規劃、重點村扶貧規劃、扶貧資金項目庫的基礎上，開展扶貧資金多年度滾動預算試點，在部分省份試點的基礎上，適時在全國范圍內推開。

3.5 完善扶貧財政資金績效評價體系

在項目績效評價指標體系中，加大反映結果和影響的指標的權重，逐漸減少主觀評價指標的數量和權重，具體可以從以下幾方面來完善：

①應結合各地實際情況，分析評價不同項目對不同地區發展的相關性，增加對扶貧項目的相關性考評指標。

②在重視扶貧項目經濟效益指標的同時，還要關注其社會效益和生態效益，及增加對扶貧項目社會效益和生態效益考評指標。

③根據不同類型資金的投向和用途，從項目產出的數量、類型、質量、時效、成本等方面進行綜合評價，增加對扶貧項目投入與產出類指標。

④增加貧困人口滿意度評價。

⑤增加對項目可持續性評價。

3.6 建立財政專項扶貧資金監督機制

全面推行扶貧項目資金鄉村公示公告及監察機關“民生特派組”制度，各級財政、審計、監察等部門要發揮職能作用，人大、政協發揮監督作用，共同加大對財政專項扶貧資金的監督管理。逐步引入社會力量，充分發揮中介機構、新聞媒體和群眾的監督作用。對財政專項扶貧資金使用管理中出現的各類違法違規行為，嚴格按照國家法律和相關規定進行問責和懲處。

參考文獻：

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篇（4）

“創新驅動、轉型發展”是上海面臨的重要工作任務，“建設科技創新中心”被列為2015年上海市委唯一的重點調研課題。市委、市府始終關注本市科技創新工作，不斷加大財政資金投入，并按照法定增長要求安排財政科技支出，為全面增強上海自主創新能力提供資金保障。面對高速增長的科技經費投入，如何有效地加強科技資金使用管理，提高資金使用效益已經成為當前亟待解決的問題。本文的研究以科技創新驅動發展為背景，在總結相關審計結果的基礎上，分析上海市市級層面財政科技資金分配和使用管理的薄弱環節和主要問題，探索構建財政科技資金管理的新方法和新路徑，以期為強化財政科技資金管理，提高經費使用的合法性、合規陛、有效性，提供有益借鑒。

2013年，上海市財政科技支出為257.7億元，較2012年增長5.01%。在確保法定增長的基礎上，近年來上海市財政科技資金的投入規模保持穩定，2011年全市科技支出占財政支出的比重為5.6%，2012年比重為5.87%，2013年比重為5.69%，且2011年、2012年、2013年本市財政科技支出占GDP的比重均超過1%。在“創新驅動、轉型發展”戰略指引下，財政對科技資金的投入呈現高速增長趨勢，一批原創性世界級科研成果涌現，科學技術實現了跨越式發展。然而，在科技資金使用管理方面存在的問題也日益顯現，尤其是科研經費浪費流失事件不斷曝光，擾亂了正常的科研活動秩序。

財政科技資金管理使用的現狀

（一）財政科技資金管理機制

科技資金管理機制是保障科技投入、切實發揮效益的重要環節。近年來，上海市建立和完善了財政科技投入的管理制度，相繼出臺了《上海市國家級重要科研設施和基地建設的配套支持試行辦法》《關于改革和完善市級財政科技投入機制大力促進科技成果轉化》《上海市戰略性新興產業發展專項資金管理辦法》《上海張江國家自主創新示范區專項發展資金使用和管理辦法》等一系列制度文件，在規范財政科技資金的管理和使用，保障科技創新綜合環境建設、戰略性新興產業及其創新集群培育方面發揮了極其重要的作用。

（二）財政科技資金投入機制

要提升科技創新能力，就必須優化財政科技資金投入機制。2011年，上海市對市級財政科技投入機制進行了改革和完善。一是設立全市性的“科技成果轉化和產業化項目庫”，將相關信息納入項目庫統一管理，探索建立多渠道、市場化的項目發現機制。二是根據上海市科技成果轉化和產業化發展目標和項目庫的情況，統籌安排年度預算，集中財力支持重大科技項目。三是上海市財政局、市科委、市經濟信息化委、市發展改革委等部門共同搭建市級財政科技投入管理平臺，建立對科技成果轉化和產業化項目的會審機制。四是探索從原來：單一的經費撥款方式向事前資助、事中跟投、事后補償、政府獎勵等多種投入方式轉變。通過采取多種投入方式，鼓勵投貸聯動、融資擔保、股權投資、科技保險等各類支持科技產業發展的金融創新，吸引各類社會資本共同投入科技成果轉化和產業化項目，激發了全社會參與科技創新的積極性，充分發揮了財政科技資金的杠桿作用。

（三）財政科技資金的監督管理機制

加強了對財政科技資金的監督績效管理，以提高資金的使用效益。一是建立包括審計、財政、科技等部門和社會中介機構在內的監督體系。開展績效目標編制，績效跟蹤評價，績效自評價、后評價等試點工作，并委托社會中介機構審計市級科技專項資金，以評估促管理、以評估提效能。二是按照政府信息公開的要求，繼續推進財政科技專項資金的信息公開。2012年公開的59項專項資金中，有7項為科技專項資金。同時，進一步細化市級政府預決算科技支出的公開內容，2012年市級公共財政支出決算表中，科技支出科目細化公開到“項”級。

財政科技資金管理使用中存在的問題及原因

（一）財政科技資金分配方面存在的問題及原因

1．資金分配鏈與科技創新鏈需進一步銜接。上海市財政科技資金的分配主要集中在科委、發展改革委、經濟信息化委、財政局等部門。在基礎研究、應用研究、成果轉化和產業化等科技創新環節雖均有不同部門設立專項資金加以支持，但不同研發階段項目銜接機制仍不夠完善。如何將資金分配鏈與科技創新鏈有機銜接，是本市當前財政科技資金分配過程中需進一步尋求良策的問題。

2．項目統籌協調機制需進一步優化。財政科技資金分散管理的體制符合當前實際，但在分散管理基礎上的各部門之間統籌協調機制仍需進一步完善。 “市級財政科技成果轉化和產業化項目投入管理平臺”還需進一步全部涵蓋政府各部門在該領域的投入資金。還需進一步優化政府部門科技資金分配的體制機制，提高財政科技投入效率，這是當前本市財政科技資金管理的一個重大課題。

（二）財政科技資金使用與管理方面存在的問題及原因

1．人員經費投入相對不足。通過對高校、科研院所、企業審計了解到，目前國家對于科技創新的支持過于強調和集中于硬件方面，對于人員方面的軟投入支持相對較弱。如部分高校、科研院所反映，獲取科研成果主要依靠大量的智力付出，但目前科技人員經費標準偏低，難以調動人員的積極性和吸引高端人才。又比如部分企業提出，政府科技專項資金大多數被要求用于設備采購等硬件方面，造成一方面企業對科技人員的激勵遠遠不夠，另一方面為滿足硬性指標而重復購置設備，浪費公共財政資金。

2.項目預算管理制度需進一步完善。目前科研專項經費多采用項目管理模式，項目承擔單位及主管部門“重項目申報、輕資金監管”的現象仍普遍存在。執行中存在未按規定單獨核算、超預算支出，中央財政資金及地方配套資金的預算執行率偏低一課題個別支出不符合規定的開支范圍和標準等問題。在資金撥付方面，有的單位反映，在研究計劃獲得批準立項后，由于項目立項合同未簽，資金未到位但卻要求項目單位做中期檢查和項目進展情況匯報。

3．資金的使用缺少適度的靈活性。科技資金使用有其特殊性，項目實施期間科技趨勢、市場環境等都會發生變數。限于預算調整條件和程序要求比較高，項目單位如按照原計劃執行，資金使用雖然符合現有預算管理制度，但從創新角度而言并未發揮最好的效益。

（三）企業科技創新主體地位方面的問題及原因

1．考核機制對企業科技創新的激勵度需要加強。在傳統的業務指標評價體系下，企業尤其是國有企業的關注點多集中在利潤及資產保值增值方面，對關系企業長期發展科技創新的考核不夠突出。由于科技創新是一個高風險的領域，企業高層管理者特別是國有企業管理者對科技創新投入的激勵機制尚未真正形成。

2．稅收優惠政策應進一步發揮效應。現行企業創新稅收優惠政策存在范圍較小、門檻較高的問題，制約了政策效應的進一步發揮。如現行企業研發費用加計扣除的范圍較窄，對鼓勵人才創新、創業和企業吸引、激勵人才的稅收優惠政策相對不多。

3．小微型企業獲得政府支持難度較大。小微型企業雖在科技活動方面表現較突出，但由于缺少固定資產投資、產值偏低等因素，融資較困難，獲得的政府科技資金難度較大。

（四）科技成果轉化方面存在的問題及原因

1．各創新主體的協同性仍需提高。高校、科研院所和企業之間，由于在自身定位、創新能力，以及文化理念上的差異，各機構和機構內部難以打破“圍墻”，開放性不足，阻礙了各創新主體之間的有效協同，研發優勢沒有很好地轉化為產業優勢，存在“脫臼”現象。此外，政府部門對科技成果的應用、推廣尚未形成有效機制，影響了科技成果的轉化率。

2．成果轉化的配套支持尚需加強。成果轉化與產業、財稅、金融等相關政策密切相關，但在推進成果轉化過程中，產業、財稅、金融與科技等領域和部門的系統協同性不夠，不少創新成果缺乏有關部門的關注和后續支持投入，最終未能轉化為現實生產力。如目前財政資金投入支持成熟技術、項目較多，但對創新中試環節、產業化前期的項目投入力度不足。

完善財政科技資金管理機制的路徑選擇

（一）進一步完善財政科技資金管理體制

要深化科技體制改革，加強科技宏觀統籌和部署，理順各部委科技資源配置的職責，根據職責分工，科學界定職權范圍。完善中央與地方之間、科技部門與其他部門之間的溝通協調機制，更加注重跨部門的工作聯動，各條線既要分工負責又要建立有效的接口，依據科技創新鏈，形成有機銜接的資金鏈，打通科技和經濟轉移轉化的通道。要加強戰略規劃和前瞻布局，集中力量推進科技創新，更加注重聚焦重點項目投入和項目好中選優，打造具有自主知識產權和市場競爭優勢的產業鏈體系。

（二）進一步規范財政科技資金項目使用制度

一是加大財政科技資金對人員的投入力度，提高人員經費在財政科技項目總支出的比重，最大限度調動科技人才創新積極性，完善人才發展的激勵保障機制。二是中央財政專項資金不宜要求所有項目地方必須配套，應本著實事求是的原則，分類進行管理。三是要完善科技評價體系，面對快速發展、變化的科技形勢和市場需求，建議能夠給予項目承擔單位一定的自主權，允許其在目標先進的前提下調整資金用途。

（三）進一步健全財政科技資金監管體系

加強科研經費的監管力度，加快構建上下聯動、內外結合的監管體系，從國家層面出臺相關的科技資金監督管理辦法，明確中央、地方和承擔單位各自的經費監管職責。提升科研項目預算編制水平，規范資金過程監管、強化財務驗收，對科技資金進行全過程監督管理。對基礎研究、應用研究、技術開發等創新鏈中的不同環節和不同主體的財政投入需求，要進行針對性的研究，建立和完善適應科學研究發展規律和科技活動特點的科技經費管理制度。

（四）進一步確立企業技術創新主體地位

加強企業技術創新主體建設，引導和支持企業建立研發中心，加強硼發隊伍和研發機構的建設。充分發揮市場機制的作用，為企業創造市場開放、政策明晰的外部發展條件，不斷激發企業創新的內生動力。加大國有資本經營預算對企業創新的支持，完善國有企業經營業績考核制度，加大戰略性新興產業項目推進、科技創新體系建設等指標在國企負責人任期考核評價中的權重。

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這次學習實踐活動對我*今后五年發展的核心，建設富裕文明開放和諧的**十分重要，對我們從事扶貧開發工作的人來講尤為重要。因為貧困的社會不可能和諧，很多社會不和諧的因素因貧困而發生；貧困的家庭不可能文明。文明是進步的標志，貧困的家庭發展是緩慢的，離文明的要求差距較遠；貧困的困想不可能創新，創新是改革的需要，時代的要求，一個思想貧困的人是不可能走上發展的快車道。開展學習實踐活動活動，結合自己的思想和工作實際，談三點認識和看法：

一、通過討論和學習，提高扶貧的素質和能力

提高扶貧素質要做到：“四個明確”：一是明確扶貧理念，解決用什么思想指導扶貧開發工作；二是明確扶貧方向，解決扶貧工作的對象問題；三是明確扶貧工作的內容，解決做什么的問題；四是明確扶貧工作方法，解決怎么樣做的問題和如何出成績的問題。提高扶貧能力，這與黨的十七大報告提出的“提高扶貧開發工作的水平”相符合，提高扶貧的能力，主要是提高三個方面的能力：1、提高把握扶貧政策的能力，對扶貧政策上認識不能偏差、理解上不能偏頗、執行上不能偏離；2、提高統籌協調能力，一是“統”、“統籌”考慮。統籌規劃是推動扶貧開發工作的根本，只有抓住這個根本，就可以改變扶貧工作單打獨斗的被動局面；二是“調”。積極主動協調上下之間、部門之間的各種關系是做好扶貧開發工作的基礎，只有抓住了這個基礎，我們工作就可以從被動變主動，從狹窄走向廣闊；3、提高項目和資金管理的能力。項目和資金管理，是檢驗扶貧開發工作的尺度和標準。主要是通過完善一些制度和辦法，來規范項目實施和資金投向，取得扶貧開發的顯著成效。

二、通過討論和學習，轉變觀念，創新扶貧資金管理的方式

目前，省級財政扶貧資金分配方法主要采取因素法。目標任務和定額標準分配法、項目擇優分配法等（舉例說明整村推進、安居工程、項目貼息貸款）。省級財政資金扶持方式主要補助、補貼、貼息、以獎代補、獎補結合等多種靈活多樣的方式。通過討論和學習，應積極探索財政扶貧資金管理的方式。一是要建立高層推動的資金管理組織協調機制。二是托展平臺、統籌規劃，以規劃為依據，以項目為紐帶，把性質相近、目標相同、用途相形的相關資金，統一編制項目計劃和資金分配方案，統一組織項目實施、統一組織績效評價，充貧發揮資金的綜合效益。三是積極探索“村民互助”的產業扶貧模式，深化扶貧到戶貸款貼息政策，拉動扶貧貸款的投入，提高扶貧效果。

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一、結存資金較大的主要原因

（一）事業單位管理體制不順，財政監管難度較大

在結存資金構成中，絕大多數為事業單位的各類基金，而基金構成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業單位的管理方式。

就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管依賴于主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有其內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位，除上級撥入、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。

（二）相關政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。

2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。

（三）預算管理改革仍有空間

1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數加增長”的方法，雖發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。

2、預算統籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結余或基金，應在預算編制中給予全面的體現，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結存資金只增不減。另外，用基金彌補事業經費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。

3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結余。如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。

二、規范結存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

（一）健全制度，規范資金管理

首先，預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。

其次，建立健全相關制度，規范監管行為。一是明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過渡。四是完善財務核算監督制度，實行問責制，明確違規操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門預算，強化預算編制、執行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款。二是采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。

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受托經濟責任理論認為，隨著人類社會發展，財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要，這就直接導致了績效評價的產生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經濟資源及教育投入和產出的結果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經濟責任履行的最終結果。兩者相輔相成缺一不可。

目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。

20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。

二、高等教育財政支出績效評價存在的問題

我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正常現象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。

（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。

（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。

（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。

三、高等教育財政支出績效評價的對策分析

在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。

（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。

（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。

（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作。考慮到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。

（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

[參考文獻]

[1] 宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預算管理與會計，2005，（2）．

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受托經濟責任理論認為，隨著人類社會發展，財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要，這就直接導致了績效評價的產生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經濟資源及教育投入和產出的結果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經濟責任履行的最終結果。兩者相輔相成缺一不可。

目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。

20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。

二、高等教育財政支出績效評價存在的問題

我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正常現象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。

（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。

（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。

三、高等教育財政支出績效評價的對策分析

在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。

（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。

（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。

（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作。考慮到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。

（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

[參考文獻]

[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預算管理與會計，2005，（2）．

篇（9）

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0147-02

財政轉移支付，是指個國家各級政府之間的，在既定的職能、支出責任和收入劃分的框架下中央政府為實現特定的政策目標而進行的財政資金的無償轉移，其實質是社會資源在各級政府之間的再分配。

一、中國現行轉移支付制度的現實依據和制度目標

中國現行的轉移支付制度是同1994年分稅制財政體制改革配套建立起來的，作為分稅制財政體制的補充體制，轉移支付制度建立的發展有其特定的現實依據和制度目標。

1.彌補政府間縱向財力不平衡，實現各級政府財權事權相匹配。財政的縱向不平衡是指各級政府的自有收入與其承擔的事權所需要支出不對等的結構性財政失衡。94稅改將收入多、比重大、關系國計民生的稅種劃分歸中央，而將零散的、數額小的稅種劃分給地方，并且在中央和地方共享稅中地方政府也僅占有很小的比例，與此同時卻未對地方政府的支出職能做出調整，這樣便形成了中央政府和地方政府在財權和事權上的嚴重不統一。只有通過轉移支付制度將財政資金在各級政府之間進行再分配，才能彌補地方政府的財政缺口，彌補縱向財力的不平衡，實現各級政府的財權和事權相匹配。

2.解決政府間橫向財力不均衡的問題，實現基本公共服務均等化。基本公共服務均等化，是指政府為社會成員提供基本的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和服務。地區的公共服務水平和當地的經濟發展呈正相關，中國現階段的不可回避的現實問題就是區域經濟發展的不平衡，由此導致東、中、西部各省政府財力相差較大。2011年財政部對全國各省（市）人均財政能力的統計結果表明，最高為上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全國平均線以下共有16個省市，均為中西部欠發達地區。政府間橫向財力不均衡阻礙了公共服務均等化的實現，中央財政有責任通過轉移支付制度，平衡地區間的財政收入，進而消除地區間公共服務水平存在的差異，確保各地達到公共服務的最低水平，實現公共服務均等化。

二、中國現行轉移支付制度的主要形式

1.稅收返還為確保分稅制的順利推行，補償地方政府在新稅制下的損失，94稅改中中央政府將上劃中央的增值稅和消費稅的一部分按照來源地的原則再次返還給地方政府，稅收返還構成中國政府轉移支付的一部分。稅收返還在推動分稅制改革，調動發達地區的稅收積極性發揮了積極的作用，但從財力均等化的角度來看，稅收返還同時導致大量資金流向發達地區，不利于均衡不同地區的財力差距，不利于公共服務均等化目標的實現。

2.一般性轉移支付（原財力性轉移支付）一般性轉移支付是指中央政府對存在財力缺口的財政實力薄弱地方政府，按照規范的辦法給予的補助，包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付等。在具體實施中一般轉移支付全面運用“因素法”對當地人均財政收支、標準財政收支、財政困難程度等因素進行核定，確定中央轉移給各地政府的數額。一般性轉移支付最具有縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力均等化的功能，并且一般性轉移支付對資金沒有過多的約束，地方政府對這部分資金的適用有很大的靈活性。

3.專項轉移支付、是指中央依據特定的用途及地方的特殊情況按項目的形式撥付給地方財政的專項資金，在編制預算時列中央支出，不包括在地方財政體制正常支出范圍，執行中劃轉給地方按規定的用途使用。具體包括支持農業支出、支援不發達地區支出、重大自然災害支出等。專項轉移支付在提高某種特定的公共服務水平上能夠起到其他形式所不具有的作用，但專項轉移支付往往要求地方政府配套一定比例的資金，使得貧困地區處于不利地位。

三、現行轉移支付制度的平衡效應分析

現行轉移支付制度作為分稅制財政體制的重要補充組成體制，通過財政資金的二次分配對中國政府原有的財力進行調整，以實現政府間縱向和橫向財力的大致均等，因此可以從各級政府間財力的縱向和橫向均衡的實現程度來認識中國轉移支付制度的實施效果。

1.轉移支付制度對財力分配的縱向均衡效果明顯。轉移支付制度的縱向均衡效果可以通過2006—2010年，轉移支付之前的中央財政收支、地方財政收支情況同轉移支付后中央財政收支和地方財政收支情況對比加以說明。

通過上表可以看出，2006—2010年通過中央財政對地方財政的轉移支付，財政資金在中央和地方重新進行了分配，轉移支付后的地方收入基本上彌補了地方政府提供公共物品和服務的所費的支出，財權和事權不匹配的現象有所緩解，轉移支付制度的縱向均衡效果明顯。

2.轉移支付在財力分配的橫向平衡上任重道遠。財政轉移支付的最終目標是為了實現公共服務均等化。為改變中國區域發展不平衡，特別是中西部各省財力和東部地區各省財力的差異較大的情況，中央財政在轉移支付政策的實施上體現了對中西部地區的傾斜。2009年實施轉移支付前，中西部人均財力僅相當于東部的32.2%和35.5%，實施轉移支付之后分別提高到41.9%、48.3%，分別提高9.7%和12.8%，可見現行的轉移支付制度在一定程度上縮小了地區間政府的財力差異。但是由于各地經濟發展水平的差異，地區間政府財力差異因地區經濟發展差異而在很長時間內存在，財政均等化水平仍比較低，地區間公共服務的水平呈進一步擴大的趨勢。

四、完善轉移支付制度，提高轉移支付均等化效果的思考

現行財政轉移支付制度存在“轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理”和“轉移支付資金分配辦法不規范、不公開、不透明”等問題，可針對這些問題，進一步改革和完善轉移支付制度，提高轉移支付均等化的效果。

1.優化整合轉移支付項目，調整轉移支付結構。對于最優轉移支付結構學術界存在兩種觀點，一種觀點認為中國應該建立一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付制度（馬海濤，2010）；另一種觀點則認為專項轉移支付為主，一般性轉移為輔的轉移支付制度更適合均等化目標的實現（李萬慧，2010）。但是通過201年轉移支付結構同2011年轉移支付結構對比，2010年專項轉移、一般性轉移支付占全部轉移支付比例分別為40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分別為45.9%、41.4%，這說明中國在政策取向上減少專項轉移支付，增大一般性轉移支付比例。延續這種思路轉移支付的結構調整可從以下方面進行：加大一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付比重；將不具有均衡效果的稅收返還并入一般性轉移支付，逐步減少直至取消稅收返還；將經常性、永久性的專項轉移支付并入一般性轉移支付；規整專項轉移支付項目，避免項目的交叉重復，同時以政府財政能力為依據調整政府配套資金比例。

2.規范轉移支付資金分配辦法。中國現行的轉移支付制度中，一般性轉移支付全面使用“因素法”測算對地方轉移支付，專項轉移支付部分使用“因素法”和“基數法”相結合的測算辦法。因素法與基數法相比更能反映當地實際財政能力。在轉移支付中應逐步摒棄“基數法”，更多地運用“因素法”測算當地的收入水平和支出能力，提高轉移支付資金的配置效率，提高轉移支付均等化效果。

3.加快轉移支付相關立法。將轉移支付制度的主要內容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉移支付制度權威性，保障其得以規范地實施，增強地方財政預算的可預期性，提高轉移支付透明度。因此，應盡快建立完善轉移支付相關立法，將轉移支付的基本目標和原則、主要類型、分配方法、使用規范、監督與績效評價方法等內容加以明確規定。

參考文獻：

[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[2] 李萬慧.中國轉移支付制度優化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

篇（10）

目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。

20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。

二、高等教育財政支出績效評價存在的問題

我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正常現象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。

（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。

（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。

（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。

三、高等教育財政支出績效評價的對策分析

在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。

（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。

（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。

（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作。考慮到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。

（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

[參考文獻]

[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預算管理與會計，2005，（2）．