行政管理體制改革中的部門利益問題

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一、部門利益的界定和分析

（一）部門利益性質的界定

1.部門利益是一種不正當利益的代名詞，其偏離了公共利益的軌道，著重屬于小團體和個人利益。雖然政府部門包含公務員個體，但是部門利益與單純的私人利益還是有所不同的。部門利益產生于公共利益與小團體和個人利益的相互作用過程中，其本質是舉著群眾利益大旗實際損害群眾利益的小團體和個人利益。由此可見，部門利益是肩負著公共職責、掌握著公共權力的政府部門不正當利用自身行政權力和資源控制優勢，為本部門成員謀取的群眾利益以外的小團體和個人利益。2.在當今的法治社會中，私人利益可以通過正當途徑與手段獲取，由于涉及范圍較小，因而并不容易變形或被濫用；即使出現異化并因此侵犯到他人合法權益和社會公共利益時，法律會做出公正審判，彌補受害人的損失。相比之下，政府權力廣泛、資源充足，更容易分割社會財富。一旦走入怪圈，缺少了監督制衡，很容易與群眾利益背道而馳，淪為謀取個人利益的工具。如常見的審批權、處罰權、收費權等利用不當很容易滋生尋租腐敗，成為一些部門非法謀取利益的手段。

（二）部門利益對于社會的危害

1.阻礙政府職能的轉變，拖慢行政管理體制改革進程。一些部門不愿主動調整、放棄職權，反而變本加厲擴充本部門的管理權力，為的就是獲取更多部門利益。例如過分強化部門經濟管理權力，不但造成法出多門的混亂局面，侵犯整體利益，而且限制市場公平競爭、交易自由，阻礙政府職能到公共服務的轉變。有研究者認為，部門利益是推進大部制改革的最大阻力。2.部門利益的存在消耗大量社會資源，導致對群眾有益的重大公共政策不能及時出臺。行政效率低下，對于責任互踢皮球，部門間信息不能共享，極大阻礙政府職能轉變。部門將權力作為創收手段，社會企業除了交納正常稅款之外還要承擔高額罰款、攤派，巨大的公共負擔增加社會經濟運行成本。3.部門利益的惡性驅動下使得公共權力成為部門謀取私利的工具，敗壞了社會公正廉潔的風氣。將權力利益化，成為滋養腐敗的溫床，損害政府公信力，給黨的執政地位與社會健康發展埋下巨大隱患。

二、部門利益的形成機理

（一）部門職責有交叉，界線不清

我國政府部門設置的依據來源于計劃經濟體制下的“條塊分割”管理體制，在發展過程中，條條管理被持續強化，但塊上的整體觀念受重視程度不夠，導致我國現有部門數量多、職責交叉，界線不清。我國行政法理論闡明行政部門是具有法人地位的獨立行政主體，一些行政部門以為執法只是行使本部門權力，而忽略了政府的名義。

（二）立法體制內容片面，缺乏可操作性

起草法律法規的部門往往著重考慮本部門需求，片面強化部門權力，對于應承擔的職責義務規避不談，讓草案成為謀取利益的根據。由于工作人員的私心、專家與群眾參與重視程度不夠、對于法律的審議過于形式化，導致有利于本部門的律法很容易通過。另一方面，現有的法律法規重視理論原則，對于具體行為缺少指向性，因而缺少可操作性。部門規章的制定空間很大，在部門規章中制定本應在上位法中的條例政策，反而為部門利益提供了法律上的保護。

（三）權力管理模式封閉，分工制約力度不夠

在我國，各個職能部門常年來對于工作事項進行決策、執行、監督一套式管理，高度封閉。這種模式有利于強化部門利益，因為利益劃分要靠決策實現，而利益的實現要靠執行。自己制定決策，自己監督，就是變相保護部門不受查處，為實現部門利益提供完整鏈條。權力分工制約力度不夠體現在行政權力運行過程不公開、不規范，群眾難以監督，法律難以有效遏制部門利益。

三、行政管理體制改革的意義

深化行政管理體制改革，是從根本上去除部門利益的手段。目前行使的小部門體制，管轄范圍窄、職能交叉多，強力削弱了政府的統籌管理能力，弱化部門責任意識，導致部門利益的產生發展，損害國家整體利益。在這種現狀下，只有將深化國內行政管理體制改革與治理部門利益問題同時進行，完善體制建設，才能實現真正意義上的“公共行政”。

（一）明確部門職責，深化大部制改革

為了切實解決行政部門設置數量過多、職能交叉、多頭執法的問題，深化大部制改革是必要手段。秉持著寬職能、少機構、綜合管理的基本原則，逐漸完成政府機構重組，建立起大經濟、大文化、大農業等部門體制，加強部門間的協調配合。深化大部制的意義在于減少部門過多引起的責任不清、界線不明的問題，有利于加強政府威望，追究具體責任，進而有效防止部門利益的產生和發展。對于不同層級的政府，要從實際出發避免強調上下對口，改善條條管理的不足。適當削弱部門權力，強化政府的決策力，防止權力部門化、利益化，從而防止部門利益的產生。

（二）進一步完善立法內容，增強實際操作性

從科學立法、民主立法的基本要求出發，完善法律內容，強化立法監督，規范立法程序，防止法律成為部門利益的保護傘。堅決杜絕下位法與上位法不統一的現象，實行主管部門“立法回避”制度，凡是與指定的法律法規內容有直接利益聯系的行政部門不得參加法案起草工作，由人大委員會、政府法制工作機構接手起草工作。保證立法公開透明性，采取聽證會、座談會等形式廣泛聽取、收集意見。對于帶有部門利益的行政法及時制止糾正，定期對法案實施情況調查評估。

（三）優化權力運行體系，加強分工制約力度

同一部門集決策權、執行權、監督權于一身，雖然方便政府掌控社會情況，但容易導致決策片面、執行力度不夠、監督形式化，使決策部門受干擾，為部門利益創造基礎。因此，應當注重決策、執行、監督三者之間的區別與聯系，重組權力結構賦予其新的定義，切斷部門利益的完整鏈條，實現英明決策、到位執行、有效監管。考慮設置機構的功能性，將決策權與執行權分散，成立專門的監督機構。弱化上下對口、層級節制理念，實現中央部門決策為主、地方行政執行法令為主、監督機構監管到位。

四、結論

行政管理體制改革深處的關鍵點是要狠抓部門利益問題，加以解決。政府部門不顧群眾利益，追求部門利益是損害政府形象、拖緩改革進程、增加改革難度的一大毒瘤。對于部門利益的含義有明確界定，充分認識其形成機理與社會危害，探討行之有效的治理辦法，是深化我國行政管理體制改革、促進實現“公共行政”的必經之路。

作者:葉景升 單位:廈門市同安區大同街道辦事處