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時(shí)間：2023-08-15 17:20:43
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇公共行政評(píng)論范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
二、公共政策評(píng)估的方法演進(jìn)
西方政策評(píng)估研究自19世紀(jì)末開(kāi)始至現(xiàn)在可分為四個(gè)階段，第一階段是政策效果評(píng)估階段，自19世紀(jì)末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點(diǎn)是政策實(shí)施的效率與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀(jì)70年代初，關(guān)注點(diǎn)是評(píng)估結(jié)果的價(jià)值和實(shí)用性分析；第三階段是20世紀(jì)70年代至80年代中期，關(guān)注點(diǎn)是政策價(jià)值取向，即政策所體現(xiàn)的社會(huì)公平、公正問(wèn)題；第四階段是20世紀(jì)80年代中期以后，關(guān)注點(diǎn)是政策評(píng)估過(guò)程中的多方需求，多元互動(dòng)，綜合了對(duì)政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。美國(guó)學(xué)者豪斯曾將西方政策評(píng)估方法劃分為八類(lèi)；近代以來(lái)，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評(píng)估的目標(biāo)是為了增進(jìn)社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)公正、意識(shí)形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會(huì)理論評(píng)估，執(zhí)行過(guò)程中采取價(jià)值堅(jiān)持和價(jià)值批判的立場(chǎng)，并擁護(hù)政治民主理念，與此同時(shí)，在社會(huì)價(jià)值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行評(píng)估，如響應(yīng)式評(píng)估、參與式評(píng)估、民主審議評(píng)估等。我國(guó)對(duì)公共政策科學(xué)性的研究肇始于20世紀(jì)80年代中后期，陳振明認(rèn)為,公共政策評(píng)估方法主要有前后對(duì)比法、實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ头ā⒂白涌刂品ǖ取Ｐ旒伊颊J(rèn)為,公共政策評(píng)估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個(gè)方面去進(jìn)行。公共政策評(píng)估除了項(xiàng)目驗(yàn)證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問(wèn)題情景、社會(huì)目標(biāo)、社會(huì)基本價(jià)值理念等方面對(duì)公共政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)復(fù)述、分析、批判、再?gòu)?fù)述、再分析等不斷的辯證評(píng)價(jià)。
三、改進(jìn)和提升評(píng)估的措施與手段
1956年，政策科學(xué)家拉斯韋爾把政策過(guò)程研究分解為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估七個(gè)階段，這種根據(jù)政策過(guò)程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來(lái)，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評(píng)估框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，PaulA）與漢克·C·簡(jiǎn)金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架較好地分析了導(dǎo)致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導(dǎo)聯(lián)盟，同時(shí)注意聯(lián)盟之間的互動(dòng)關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學(xué)界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國(guó)的實(shí)際情況，通過(guò)問(wèn)題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點(diǎn)事件的觸發(fā)機(jī)制為時(shí)機(jī)，用調(diào)查實(shí)驗(yàn)和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評(píng)估過(guò)程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實(shí)施效果。首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評(píng)估理念。公共政策評(píng)估主體就是直接或間接地參與公共政策評(píng)估過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策制定時(shí)要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點(diǎn)問(wèn)題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時(shí)地感知和搜素問(wèn)題流，用科學(xué)的判斷前瞻性的眼光來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。例如，可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)評(píng)估委員會(huì)，該委員會(huì)由各利益集團(tuán)的代表所組成，委員會(huì)的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，也不作為評(píng)估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個(gè)過(guò)程的具體工作上，避免人為因素導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果丟失或瞞報(bào)。其次，完善制度，形成多方參與評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估組織的作用。對(duì)于政策的評(píng)估，要以法律形式確保其能夠長(zhǎng)效保持。不是一個(gè)偶然的公民或社團(tuán)組織參與，也不是一個(gè)象征性的意見(jiàn)調(diào)查。而是作為一個(gè)考核政府的指標(biāo)實(shí)實(shí)在在的把公平評(píng)估結(jié)果放入到社會(huì)管理實(shí)踐中。目前，公共政策評(píng)估缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)和認(rèn)真態(tài)度，評(píng)估的工作方法與方式主要是以政府為主，評(píng)估成本意識(shí)不強(qiáng)，評(píng)估積極主動(dòng)性孱弱，往往是花費(fèi)大量時(shí)間金錢(qián)，評(píng)估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評(píng)估結(jié)果的可信度下降。政策評(píng)估要達(dá)到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評(píng)估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團(tuán)操控的人參與評(píng)估活動(dòng)之中，即可稱之為政策評(píng)估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專(zhuān)家、學(xué)者、政策受益對(duì)象共同組成評(píng)估組織，通過(guò)權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場(chǎng)的散失，凝聚力與感召力不強(qiáng)的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時(shí)交匯來(lái)打開(kāi)“機(jī)會(huì)之窗”，政策制定、實(shí)施、修正、終結(jié)各個(gè)階段都進(jìn)行跟進(jìn)式評(píng)估，及時(shí)糾偏，努力提升政策評(píng)估的效用。再次，評(píng)估指標(biāo)與方法要切合中國(guó)國(guó)情。制度生長(zhǎng)的土壤具有共性和個(gè)性。西方的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)是在后工業(yè)化時(shí)期和信息化時(shí)代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國(guó)尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進(jìn)的階段，用過(guò)高的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)于現(xiàn)代化的評(píng)估技術(shù)手段會(huì)不適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代化的實(shí)際，所以，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的公共政策評(píng)估指標(biāo)體系，比如GDP的績(jī)效增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)措施的同步進(jìn)行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的推進(jìn)程度等等，都必須與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。復(fù)次，評(píng)估信息化和常態(tài)化。目前的政策評(píng)估多是在實(shí)踐中遇到了阻力和問(wèn)題才進(jìn)行聽(tīng)證、論證，沒(méi)有建立信息庫(kù)與常態(tài)化評(píng)估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時(shí)代信息化的優(yōu)勢(shì)，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)與數(shù)據(jù)采集，適時(shí)分析輿論傾向，少用價(jià)值判斷引導(dǎo)，多用事實(shí)證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實(shí)驗(yàn)證，用豐富的信息資料內(nèi)容來(lái)讓政策對(duì)象理解政策，進(jìn)行合理化評(píng)估；常態(tài)化的評(píng)估方式就要有健全的組織與人員，積極主動(dòng)地形成慣例和制度，每出臺(tái)一項(xiàng)政策就要注意配套相應(yīng)的評(píng)估辦法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。
公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過(guò)廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達(dá)到解決社會(huì)公共問(wèn)題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過(guò)程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評(píng)估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評(píng)估，一項(xiàng)政策就不能稱之為政策。公共政策評(píng)估如何進(jìn)行，即公共政策評(píng)估都有哪些標(biāo)準(zhǔn)，以此對(duì)公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。
一、公共政策評(píng)估概念的界定
盡管目前對(duì)政策評(píng)估的研究很多，但對(duì)于政策評(píng)估的概念卻沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認(rèn)同的定義。
陳振明認(rèn)為，所謂公共政策評(píng)估，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認(rèn)為，政策評(píng)價(jià)是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會(huì)研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計(jì)是否周全完整，知悉政策實(shí)際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無(wú)偏離既定的政策方向；指明社會(huì)干預(yù)政策的效用”。
以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對(duì)政策評(píng)估進(jìn)行界定，綜合各方觀點(diǎn)，本文傾向于這樣的界定：公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。
二、公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)
鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為六類(lèi)：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書(shū)中認(rèn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由八個(gè)方面：投入工作量、績(jī)效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)。張國(guó)慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)的概念。針對(duì)公共政策及其活動(dòng)全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括下列標(biāo)準(zhǔn)。
1.政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共政策是否成功的重要標(biāo)志就是看政策執(zhí)行后能否在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)完成其所確定的目標(biāo)。那么，在評(píng)估政策時(shí)，把制定公共政策時(shí)所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)同在一定時(shí)間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達(dá)到的目標(biāo)相比較來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果公共政策在預(yù)期時(shí)間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標(biāo)準(zhǔn)一致，那么，很明顯這項(xiàng)公共政策是很成功的，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。反之，沒(méi)有達(dá)到所希望達(dá)到的目標(biāo)，說(shuō)明這項(xiàng)政策是不成功的。
2.政策的投入標(biāo)準(zhǔn)
一項(xiàng)政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財(cái)力、信息等各種資源。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要衡量一項(xiàng)政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實(shí)質(zhì)就是從資源投入的角度來(lái)衡量決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所做的工作，也就是政策評(píng)估的成本問(wèn)題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)
公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過(guò)程中為了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過(guò)利益的再分配或補(bǔ)償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補(bǔ)償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護(hù)了最大數(shù)的利益。
4.政策的效率標(biāo)準(zhǔn)
經(jīng)濟(jì)學(xué)上講究經(jīng)濟(jì)效率即投入和產(chǎn)出的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策取得效果所耗費(fèi)的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關(guān)系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。
5.公民參與、回應(yīng)政策的程度
由于公共政策主要實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過(guò)程中公民的參與與回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低是衡量政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)公共政策不論關(guān)系到全體或一部分人的利益，只要政策對(duì)象認(rèn)為滿足了自己的利益，就會(huì)對(duì)這種政策有著積極的回應(yīng)。反之，政策的回應(yīng)程度就低。這也是評(píng)價(jià)政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。
三、中國(guó)特色的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)
國(guó)內(nèi)政策學(xué)者陳振明歸納出的政策評(píng)估的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者吳堯峰先生對(duì)生產(chǎn)力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的綜合與整理，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評(píng)估的妥當(dāng)性和回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，從中國(guó)目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)今中國(guó)公共政策評(píng)估最根本和首要的標(biāo)準(zhǔn)，其原因主要有以下幾個(gè)。
首先，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)既是評(píng)價(jià)一個(gè)黨、國(guó)家戰(zhàn)略方針的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是評(píng)估每一項(xiàng)政策的根本標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)政策的正確與錯(cuò)誤、好與壞、進(jìn)步與落后，歸根結(jié)底取決于它有無(wú)或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。
其次，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實(shí)質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會(huì)公共利益，通過(guò)公共政策的制定、實(shí)施和評(píng)估，來(lái)進(jìn)行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實(shí)，達(dá)到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。
再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來(lái)看，公眾要求政府既是廉價(jià)的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務(wù)主要手段的公共政策，它的首選價(jià)值就是提升政府機(jī)關(guān)的生產(chǎn)力，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，回應(yīng)公民社會(huì)對(duì)政府的需求，樹(shù)立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中的首要地位。
最后，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評(píng)估的其他標(biāo)準(zhǔn)，如績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，如何最有效達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足政策對(duì)象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)與公正標(biāo)準(zhǔn)也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)越是公平，每個(gè)人的貢獻(xiàn)與所得越是一致，每個(gè)人的勞動(dòng)積極性便越高。從而越能促進(jìn)政府和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。
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[3]林水波，張世賢.公共政策[M].臺(tái)北：五南圖書(shū)出版社公司，1995.
(一)樹(shù)立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要保障
工商行政管理機(jī)關(guān)是我國(guó)行政管理系統(tǒng)的重要組成部門(mén)。其監(jiān)管領(lǐng)域涵蓋市場(chǎng)主體從進(jìn)入到退出的全過(guò)程，涉及企業(yè)登記管理、外商投資企業(yè)登記管理、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)登記管理、市場(chǎng)規(guī)范管理、反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、直銷(xiāo)監(jiān)督管理與打擊傳銷(xiāo)、食品流通監(jiān)督管理、廣告監(jiān)督管理、商標(biāo)注冊(cè)及保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)職責(zé)；監(jiān)管主體截至2009年底。內(nèi)資企業(yè)達(dá)259萬(wàn)余戶、外商投資企業(yè)達(dá)43萬(wàn)戶、私營(yíng)企業(yè)740萬(wàn)余戶，個(gè)體工商戶3197萬(wàn)余戶、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社24萬(wàn)余戶。由此可見(jiàn)，工商行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管的是一個(gè)由龐大的市場(chǎng)主體、復(fù)雜的市場(chǎng)行為構(gòu)成的社會(huì)主義大市場(chǎng)。這一市場(chǎng)能否平穩(wěn)、健康、有序地發(fā)展，直接決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否又好又快發(fā)展。作為這一市場(chǎng)的監(jiān)管者，工商行政管理機(jī)關(guān)只有樹(shù)立公平公正的執(zhí)法權(quán)威，其行政執(zhí)法行為才能獲得行政相對(duì)人的尊重，認(rèn)可并使其自愿服從、自覺(jué)履行，從而及時(shí)有效地制止破壞市場(chǎng)秩序的違法行為，教育市場(chǎng)主體遵紀(jì)守法；才能經(jīng)由對(duì)合法行為的褒獎(jiǎng)和對(duì)違法行為的懲處，使市場(chǎng)主體對(duì)其行為后果有所預(yù)測(cè)，從而準(zhǔn)確判斷市場(chǎng)行為的界限，合理安排市場(chǎng)行為方式，引導(dǎo)市場(chǎng)行為向良好的方向發(fā)展；才能準(zhǔn)確把握當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)、趨勢(shì)及其存在問(wèn)題，并據(jù)此有重點(diǎn)、有針對(duì)性地調(diào)整行政執(zhí)法的目標(biāo)、任務(wù)，從而維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)前進(jìn)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
(二)樹(shù)立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容
當(dāng)前，我國(guó)正朝著加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)前進(jìn)。而法治國(guó)家的本質(zhì)就在于“法律之治”，即“法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”。所謂“法律的統(tǒng)治”，就是法律具有最高的權(quán)威。然而，法律始終無(wú)法自行施加于行政相對(duì)人，而必須以行政執(zhí)法行為為中介，通過(guò)某個(gè)行政機(jī)關(guān)具體的行政執(zhí)法行為，使法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系及其對(duì)行政相對(duì)人賦予的權(quán)利、規(guī)定的義務(wù)成為現(xiàn)實(shí)。從而對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生實(shí)實(shí)在在的影響。由此，行政執(zhí)法不可避免地成為法治國(guó)家建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。工商行政管理機(jī)關(guān)是重要的行政執(zhí)法部門(mén)，其行政執(zhí)法行為也當(dāng)然成為法治國(guó)家建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容。截至2009年底。作為工商部門(mén)執(zhí)法依據(jù)的法律共102部，作為工商部門(mén)執(zhí)法依據(jù)的行政法規(guī)211部；作為工商部門(mén)執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章118部。這些足以表明，樹(shù)立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)的“法律之治”意義重大。缺乏權(quán)威的工商行政管理執(zhí)法，不但會(huì)降低行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為的信任度，而且將增加由低依法度產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議和沖突；不僅會(huì)使工商行政管理機(jī)關(guān)的行為規(guī)則受到質(zhì)疑，而且將降低行政相對(duì)人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)、進(jìn)而對(duì)各級(jí)人民政府的認(rèn)可度和支持度；更為重要的是會(huì)阻礙法律精神的實(shí)現(xiàn)、阻礙法律由理想化為現(xiàn)實(shí)，使社會(huì)公眾喪失對(duì)法律的尊重和服從，最終在法律框架之外尋求解決問(wèn)題的方式，使法治國(guó)家建設(shè)成為泡影。
(三)樹(shù)立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是當(dāng)前工商行政管理實(shí)踐的客觀需要
工商行政管理機(jī)關(guān)恢復(fù)建制以來(lái)，一直致力于提高行政執(zhí)法水平。近年來(lái)，為了加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，總局更是明確提出要牢牢把握“四個(gè)只有”，加強(qiáng)“四化建設(shè)”，推進(jìn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)高目標(biāo)”，努力做到“四個(gè)統(tǒng)一”。但從目前情況看。工商行政管理執(zhí)法與上述要求還存在一定差距。比如：部分執(zhí)法人員的執(zhí)法理念還需進(jìn)一步更新，執(zhí)法程序還需進(jìn)一步規(guī)范，形式完備、程序正當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C(jī)制還需進(jìn)一步建立，對(duì)基層執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制還需要進(jìn)一步完善，執(zhí)法監(jiān)督方式和途徑還需進(jìn)一步創(chuàng)新，未按法律法規(guī)規(guī)定查封、超期扣押、違法處置扣押財(cái)物等違反法定程序的現(xiàn)象還不同程度的存在等等。這些問(wèn)題的存在，成為工商行政管理機(jī)關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟、案件數(shù)量迅速上升的重要原因，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)工商行政管理執(zhí)法行為的拒絕執(zhí)行、推延執(zhí)行等問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法得到根本解決，造成工商行政管理執(zhí)法行為喪失對(duì)市場(chǎng)行為的威懾力和導(dǎo)向性等不良后果。要從根本上解決這些問(wèn)題，唯一的途徑就是按照“一切行政權(quán)力均源于法律的規(guī)定、一切行政權(quán)力的行使均要依照已公開(kāi)的法律規(guī)定、一切行政行為均要依法受到監(jiān)督、一切違法行為都要受到法律的制裁”的要求，樹(shù)立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威。
二、依法監(jiān)管是樹(shù)立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的唯一途徑
市場(chǎng)監(jiān)管是工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系的唯一紐帶。只有通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管，才能在工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間產(chǎn)生各種行政法律關(guān)系，并使行政執(zhí)法行為及其結(jié)果作用于工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。這一過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是工商行政管理機(jī)關(guān)力圖施加公平公正的執(zhí)法權(quán)威于行政相對(duì)人、行政相對(duì)人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管行為進(jìn)行判斷并確定是否認(rèn)可其執(zhí)法權(quán)威的雙向過(guò)程。工商機(jī)關(guān)只有依法加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，才能樹(shù)立工商行政管理公平公正執(zhí)法的權(quán)威。
(一)以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)是由法律自身特點(diǎn)所決定的
與政策、常理、道德等社會(huì)規(guī)范相比，法律在四個(gè)方面具有更為突出的優(yōu)勢(shì)。一是制定程序更加嚴(yán)格。為了使最終生效的法律能夠保障社會(huì)公眾的立法參與權(quán)，體現(xiàn)自由、秩序、公正、效率等價(jià)值，任何法律的制定，都無(wú)例外的遵循貌似繁瑣的特定程序。而違反法定程序制定的法律，則屬無(wú)效。二是法律的規(guī)范性更強(qiáng)。法律中大量存在的，是由行為模式、條件假設(shè)、法律后果三要素組成的法律規(guī)定。這些規(guī)定邏輯嚴(yán)密，具有很強(qiáng)的規(guī)范性。三是合法與非法的界定更加明晰。法律規(guī)定的明確性，源于法律發(fā)揮指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、教育等作用的客觀需要。是法律的內(nèi)在屬性之一。法律使用概括、列舉、列舉+概括等立法手段，通過(guò)定義法律概念、闡明法律原則、規(guī)定違法行為等方式，更為清晰明了地界定了合法與非法的邊界。四是對(duì)法律的理解和認(rèn)知更加統(tǒng)一。法律用語(yǔ)嚴(yán)謹(jǐn)，每個(gè)詞句均經(jīng)過(guò)深思熟慮，所表達(dá)的意思明確，不易產(chǎn)生誤解。同時(shí)，法律還通過(guò)立法解釋、司法解釋、行政解釋、學(xué)理解釋等方式，對(duì)法
律中容易誤解或者規(guī)定不夠明確的地方進(jìn)行解釋?zhuān)和ㄟ^(guò)多形式的普法活動(dòng)對(duì)法律進(jìn)行說(shuō)明、宣傳，使法律的內(nèi)容深入人心。因而，在絕大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)法律規(guī)定的理解和認(rèn)知不會(huì)出現(xiàn)過(guò)大差異。法律的這些優(yōu)勢(shì)，使得以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)更為簡(jiǎn)單易行，不易引發(fā)爭(zhēng)議。
(二)以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)是工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的理性選擇
無(wú)論是工商行政管理機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人。都是理性的個(gè)體。在選擇是與非的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必然會(huì)從理性的角度出發(fā)，選擇既對(duì)自己最為有利、又能夠?yàn)閷?duì)方所接受的社會(huì)規(guī)范。而法律正契合了工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的這種共同需要。
對(duì)行政相對(duì)人而言，法律的自身特點(diǎn)。使得工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人能夠在較短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)，提高行政效率，降低社會(huì)成本；法律嚴(yán)格的制定程序、相對(duì)超脫的制定機(jī)關(guān)、法律規(guī)范之間明確的權(quán)限劃分、法律頒布后的備案制度等，使得法律能夠充分考慮工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)分配，在兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡：對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人普遍適用的法律效力，使得法律在約束行政相對(duì)人自己行為的同時(shí)，也同時(shí)對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為構(gòu)成約束，強(qiáng)有力地保護(hù)行政相對(duì)人自己的合法權(quán)益。因此，較之其他社會(huì)規(guī)范，法律更值得行政相對(duì)人信賴。對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)而言，只有依法進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，使法律成為監(jiān)管者和被監(jiān)管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相對(duì)人信服其行政執(zhí)法行為的正當(dāng)性：才能使行政相對(duì)人在行政執(zhí)法結(jié)果對(duì)自己不利的情況下，仍然基于對(duì)法律的尊重，而愿意遵守并履行相應(yīng)的義務(wù)；才能使行政執(zhí)法行為在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)、較廣的地域范圍中具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、持續(xù)性和一致性，從而最終樹(shù)立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威。
三、樹(shù)立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的幾點(diǎn)建議
加強(qiáng)依法監(jiān)管，樹(shù)立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及法律建設(shè)、機(jī)制體制建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方方面面。本文僅針對(duì)當(dāng)下市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題比較集中、急需完善的一些方面建議如下：
(一)務(wù)實(shí)依法監(jiān)管的法律基礎(chǔ)
“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法規(guī)規(guī)定了工商行政管理的執(zhí)法權(quán)限，明確了各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)“作為”與“不作為”的邊界，是工商行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源，也是依法進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的利器。工商行政管理機(jī)關(guān)恢復(fù)建制30年來(lái)，基本建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的工商行政管理法律法規(guī)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化，新的市場(chǎng)形態(tài)不斷涌現(xiàn)、新的交易行為不斷產(chǎn)生，現(xiàn)有工商行政管理法律法規(guī)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的一些問(wèn)題也逐步暴露。一是法律與生俱來(lái)的滯后性日益凸顯。一方面表現(xiàn)為法律空白的不斷出現(xiàn)，對(duì)很多新型市場(chǎng)行為的監(jiān)管無(wú)法可依，另一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行有效的法律規(guī)定已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要。二是新舊法律規(guī)范之間、不同層級(jí)的法律規(guī)范之間存在一定的沖突。比如：法律用語(yǔ)不一致、管轄機(jī)關(guān)不明晰、處罰種類(lèi)不相同、處罰數(shù)額不一致等。因此需要在充分注意不同法律規(guī)范合理銜接和有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定、修訂相關(guān)法律，并規(guī)定相當(dāng)部分的一般性、原則性條款，使工商行政管理法律法規(guī)既能有效規(guī)范現(xiàn)有市場(chǎng)行為，又具有一定前瞻性，從而形成協(xié)調(diào)一致、互為補(bǔ)充、全面覆蓋工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域的法律體系，并且不致因立改廢的頻繁發(fā)生而降低法律和工商行政管理執(zhí)法行為的穩(wěn)定性和權(quán)威性。
(二)完善依法監(jiān)管的制度保障
體制是國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度。包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系的確定、職責(zé)權(quán)限的劃分等方面的制度。機(jī)制是一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或者部分之間相互作用的過(guò)程和方式。包括組織功能運(yùn)行、人員配置、收入分配和考核激勵(lì)等各方面的制度。由于體制機(jī)制具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，并能夠?qū)w制機(jī)制內(nèi)的機(jī)構(gòu)及人員形成強(qiáng)有力的約束，因此，不斷完善與工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境相適應(yīng)、反映工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管特點(diǎn)、體現(xiàn)工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)律的體制機(jī)制，有利于保障全面落實(shí)法的精神，確保公平公正的市場(chǎng)監(jiān)管行為，減少市場(chǎng)監(jiān)管中隨意性和因人易事等不穩(wěn)定因素，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管中應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，提高市場(chǎng)監(jiān)管效率。當(dāng)前，完善工商行政管理體制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)特別注意加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管行為的誠(chéng)實(shí)可信、公平公正和相對(duì)獨(dú)立。
1 保障工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為的相對(duì)獨(dú)立性。獨(dú)立性是權(quán)威性的基石，工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為如果依附于其他部門(mén)或者個(gè)人的意志而缺乏獨(dú)立性，就無(wú)法獲得行政相對(duì)人的信任，也就無(wú)公平公正的執(zhí)法權(quán)威可言。但由政府直屬機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定，工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為的獨(dú)立性，只是一種相對(duì)的獨(dú)立性，即只存在市場(chǎng)監(jiān)管行為的獨(dú)立性，不存在組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。保障市場(chǎng)監(jiān)管行為的相對(duì)獨(dú)立性，可以通過(guò)完善回避制度、不單方接觸制度、兩人調(diào)查制度、行政執(zhí)法程序等制度，保證工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為不受系統(tǒng)內(nèi)外任何部門(mén)和個(gè)人的干預(yù)，包括來(lái)自所在地政府部門(mén)、其他政府部門(mén)、上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)、各級(jí)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、親屬朋友、工商行政管理執(zhí)法人員個(gè)人好惡的干預(yù)等。
2 確保工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為誠(chéng)實(shí)可信。誠(chéng)實(shí)信用本是私法領(lǐng)域的基本原則。隨著社會(huì)的發(fā)展，這一原則逐漸進(jìn)入公法領(lǐng)域。它體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在取得行政相對(duì)人信賴、樹(shù)立行政權(quán)威之路上的不懈追求。在工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，確保市場(chǎng)監(jiān)管行為誠(chéng)實(shí)可信意味著工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為要“言而有信”。具體包含三層含義：一是工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為要具有穩(wěn)定性、統(tǒng)一性。也就是說(shuō)，工商行政管理機(jī)關(guān)已作出的市場(chǎng)監(jiān)管行為，因其對(duì)行政相對(duì)人具有指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、強(qiáng)制等作用，而成為“無(wú)聲之言”，因此，應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)、一定范圍內(nèi)保持其穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。二是在法定職責(zé)范圍內(nèi)，遵守對(duì)行政相對(duì)人作出的承諾。比如：承諾作為的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限為由，拒不履行自己的承諾。三是任何情況下，都不能采取欺詐等手段。比如：明知將不作為，卻告知行政相對(duì)人將于某時(shí)間作出具體行政行為，而在行政不作為超出法定行政復(fù)議、行政訴訟期限后，卻拒絕作為。
3 保證工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為公平公正。公平公正既是對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)依法監(jiān)管的基本要求，也是樹(shù)立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的重要保證。公平公正的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括兩層含義：一是公平公正地分配權(quán)利和義務(wù)。主要是指工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)，應(yīng)當(dāng)不考慮社會(huì)地位、道德情況、富裕程度、利益關(guān)系等因素，公道地看待自身和行政相對(duì)人、無(wú)差別地對(duì)待每一個(gè)行政相對(duì)人。二是公平公正地解決矛盾和沖突。包括市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，避免動(dòng)輒以、內(nèi)部行政行為為由，拒絕行政相對(duì)人參與市場(chǎng)監(jiān)管行為；市場(chǎng)監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)、高效，避免“遲來(lái)的正義”；行政
決定應(yīng)有法律根據(jù)和事實(shí)依據(jù)，并為公認(rèn)的公平公正觀所支持；行政相對(duì)人權(quán)利平等，享有同樣的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利；有相對(duì)超脫的部門(mén)通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟程序，對(duì)已生效的市場(chǎng)監(jiān)管行為進(jìn)行合法性審查和合理性審查等等。
(三)健全市場(chǎng)監(jiān)管的制約機(jī)制
孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中寫(xiě)到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，涉及行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、隊(duì)伍管理權(quán)等三大權(quán)力。其中，行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)都與行政相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系，對(duì)這些權(quán)力的濫用將不可避免地降低工商行政管理機(jī)關(guān)公平公正的執(zhí)法權(quán)威。而完善的工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督制度，就是工商行政管理執(zhí)法機(jī)關(guān)頭頂懸著的達(dá)摩克利斯之劍，時(shí)刻威懾、提醒著工商行政管理機(jī)關(guān)要依法行政。與此同時(shí)。由于行政權(quán)力具有容易變異的特性，也由于對(duì)法律的理解不同、行政執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向不同等種種原因，行政權(quán)力在具體運(yùn)用中還是常常發(fā)生與其初衷相背離的情況，此時(shí)，行政執(zhí)法監(jiān)督制度又能起到及時(shí)糾錯(cuò)的積極作用。正是督促工商行政管理機(jī)關(guān)正確實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管和及時(shí)糾正違法行政行為的雙重作用，使得市場(chǎng)監(jiān)管行為能夠取信于民，從而最終樹(shù)立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威。
目前，工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的途徑主要有執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、、案件監(jiān)督等形式。依據(jù)主要有《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例、《行政訴訟法》及其司法解釋、《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等。盡管依據(jù)較多、路徑較廣，但目前仍存在監(jiān)督不到位的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是部分制度缺乏明確的操作規(guī)則，可執(zhí)行性較差。比如，對(duì)收到執(zhí)法監(jiān)督案件后如何處理，缺乏程序規(guī)定。二是制度之間還存在交叉。比如執(zhí)法監(jiān)督案件和案件之間的界限就不夠明晰。三是對(duì)于現(xiàn)有規(guī)定不能有效執(zhí)行。比如部分工商行政管理機(jī)關(guān)不愿糾錯(cuò)的心理較為嚴(yán)重。
針對(duì)這些問(wèn)題，可以多項(xiàng)措施并舉。一是要扭轉(zhuǎn)部分工商行政管理機(jī)關(guān)“將錯(cuò)就錯(cuò)”的錯(cuò)誤思想。一方面，“人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)”。由于各方面的原因，工商行政管理機(jī)關(guān)也會(huì)在市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中作出錯(cuò)誤的行政決定。一個(gè)有權(quán)威的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，只要能夠“知錯(cuò)必改”。就能夠取得行政相對(duì)人的諒解，亦不會(huì)因此而喪失權(quán)威。另一方面，新聞媒體監(jiān)督力度的增大、網(wǎng)絡(luò)輿論的興起、行政相對(duì)人維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，也使得試圖隱瞞行政違法的行為顯得愚不可及。與其被動(dòng)的改正違法行為。不如主動(dòng)糾錯(cuò)。二是要完善現(xiàn)有的監(jiān)督制度。使得一切監(jiān)督行為都能夠有法可依。三是要厘清不同制度間的邊界。既理順各種監(jiān)督途徑之間的關(guān)系。又使各種監(jiān)督途徑之間能夠互通有無(wú)、協(xié)調(diào)一致。四是要使監(jiān)督制度真正發(fā)揮作用。可以充分利用工商行政管理系統(tǒng)內(nèi)部和外部的監(jiān)督。特別是來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論以及行政相對(duì)人的外部監(jiān)督。
(四)提高市場(chǎng)監(jiān)管主體的監(jiān)管能力
論文摘要：流傳于中國(guó)東北部平原的民歌由于地理位置的特殊性，以及近代以來(lái)關(guān)內(nèi)人口向關(guān)外的遷徙，地形地貌、風(fēng)俗民情、方言等方面的一致性，在民歌藝術(shù)上有著親緣關(guān)系，體現(xiàn)出體裁、曲目、旋律風(fēng)格等方面的一致性。
本文所指的中國(guó)東北部平原指的是處于黃河下游，包括冀(河北)、魯(山東)、遼(遼寧)、吉(吉林)、黑(黑龍江)大部，豫(河南)東北及蘇(江蘇)北徐州等大片區(qū)域。這片區(qū)域背山面海，西部以太行山、大興安嶺為限，東至渤海、黃海沿岸，山海之間，即是著名的華北、東北兩大平原。華北平原系黃河、海河沖擊而成，海拔僅在50米以下l東北平原分南、中、北三部分，即遼河平原、松遼平原和松嫩平原。這里土地肥沃。自然資源豐富，交通便利，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁榮，農(nóng)、林、牧、漁兼?zhèn)洌怨啪褪侵袊?guó)的戰(zhàn)略要地，同時(shí)也為民間文化藝術(shù)的發(fā)展提供了優(yōu)越而充分的條件。
據(jù)考古界考證，東北部平原南部是中國(guó)古代文化的發(fā)祥地之一。早在四、五萬(wàn)年前，這里便有了最早的山東人——沂源人，并開(kāi)始了他們創(chuàng)造性的勞動(dòng)。之后，歷經(jīng)舊石器時(shí)期、中石器時(shí)期而過(guò)渡到新石器時(shí)期。在后一時(shí)期(公元前5o00一公元前3000)，東北部平原經(jīng)歷了北辛文化、大汶口文化和龍山文化前后相續(xù)的三個(gè)階段。它們作為我國(guó)東部文化的光輝代表，具有一系列突出的地域特征。而且，愈往后，其擴(kuò)散面愈大，由豫東一帶開(kāi)始，形成一個(gè)扇形文化板塊，其北端至東北，南端至淮河，與我們所界定的東北部平原區(qū)域大體相近。當(dāng)時(shí)，這里居住著許多不同的部落，史學(xué)界統(tǒng)稱為“東夷人”。他們所創(chuàng)造的文化，也被稱為東夷文化。除此之外，還有一些地方性文化類(lèi)型，如河北的磁山文化(屬新石器時(shí)代早期)，遼寧的紅山文化、內(nèi)蒙古的富河文化，黑龍江的昂溪文化、白金寶文化及遼西的細(xì)石器文化等。就它們的發(fā)展層次來(lái)看，關(guān)內(nèi)早子關(guān)外。當(dāng)關(guān)內(nèi)已進(jìn)入定居的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)時(shí)，關(guān)外先民們還過(guò)著居無(wú)長(zhǎng)處、逐水草而居的游牧生活。這對(duì)民間文化的形成、流傳，也有重要的影響。
流傳于東北部平原的民歌體裁，以小調(diào)最為普遍。同時(shí)還有秧歌(它同小調(diào)的音樂(lè)性格并無(wú)明顯區(qū)別，只是表演場(chǎng)合和方式不同而已)、號(hào)子等。秧歌的代表品種有河北的定縣秧歌、昌黎秧歌，山東的鼓子秧歌．膠州秧歌，海陽(yáng)秧歌，以及東北秧歌等。號(hào)子的代表性品種有黃河硪、夯號(hào)、膠東漁民號(hào)、遼東漁民號(hào)、白洋淀冬網(wǎng)號(hào)及東北林區(qū)伐木號(hào)等。冀西北太行山麓有少部地區(qū)傳唱“信天游”“爬山歌“山曲”等，其風(fēng)格與東部差異較大。但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，那里已不屬于本分布區(qū)了。
那么，中國(guó)東北部平原的民歌又存在著哪些共性特征呢?
一、體裁和曲目方面的一致性
如前所述，由于地處平原，城市經(jīng)濟(jì)興盛得早，加上職業(yè)、半職業(yè)藝人的演唱、傳播，這里已成為一個(gè)以小調(diào)體裁為突出代表的地區(qū)。就目前已記錄、整理的數(shù)量來(lái)看，小調(diào)曲目約占全區(qū)的三分之二。20世紀(jì)20年代，有人寫(xiě)文章說(shuō)：“小曲(即小調(diào)——引者)的歷史，從明初到現(xiàn)在，已有五、六百年之久。它的全盛時(shí)代，大約也同昆曲一樣，是在清朝乾隆的時(shí)候。在當(dāng)時(shí)歡迎它的是滿洲人，就到現(xiàn)在，也仍舊如此。在北方各省，大約直隸同山東最盛行，其他各地就不深知了。”作者指出小調(diào)在冀、魯兩地最盛，又說(shuō)滿洲人最?lèi)?ài)聽(tīng)，恰好說(shuō)明這里的群眾有共同的審美趣味，對(duì)小調(diào)有特殊的愛(ài)好。這個(gè)估計(jì)是比較準(zhǔn)確的。小調(diào)體裁按它的初步形成來(lái)算，大約應(yīng)上溯到中國(guó)中古時(shí)代的南北朝時(shí)期，因?yàn)槟菚r(shí)候已出現(xiàn)了從軍五更轉(zhuǎn)》、《子夜四時(shí)歌、(月節(jié)折楊柳歌》這幾種時(shí)序體民歌。據(jù)朱自清先生考證，它們就是后世所傳的《五更》、(《四季、十二月》的祖稱。宋、元之際，由詩(shī)而詞，由詞而曲。這個(gè)“曲”，就是“南北曲”。那么南北曲又是如何進(jìn)一步變化的呢?仍然援引上文作者的觀點(diǎn)，他說(shuō)：“我敢大膽斷定，‘曲’后來(lái)變成了小曲——小曲中的雜曲。”他還說(shuō)：“南北曲結(jié)構(gòu)上分為兩支，一支是‘雜劇’及‘傳奇’，一支是小令及散套。雜劇及傳奇的歌法，由‘弦索的北詞’及南戲、而海鹽腔、而弋陽(yáng)腔、而山的水磨調(diào)了，經(jīng)了許多變遷然而南北曲的格式卻是始終沒(méi)有什么變化，并且自元以后沒(méi)有創(chuàng)新的曲子。至于小令同散套，則因不合時(shí)俗的歌法，就把它們的格式改變了。以后又有許多新的作品，于是，它們就同南北曲分家了。雜曲同南北曲之分離大約在明初的時(shí)候。不過(guò)，我們現(xiàn)在很難——或者說(shuō)不能——找到明初的小曲供我們比較，但是可以確定的，它們?cè)诿鞒腥~已完全脫離關(guān)系。在明朝創(chuàng)作的雜曲卻已經(jīng)很有不少的了。”
為了證明這一點(diǎn)，他又引了明代沈德符((野獲編》里的一段話：“元人小令行于燕、趙，后浸日盛。自宣(德)正(統(tǒng))至化(成化)治(宏治)后，中原又行［瑣南枝］、［傍妝臺(tái)］、［山坡羊之屬……今所傳［泥捏人］及[鞋打卦］、［熬鬏髻］三闕……故不虛也。自茲以后，又有［耍孩兒］、[駐云飛］、［醉太平］諸曲，然不如三曲之盛。嘉(嘉靖)隆(隆慶)間乃興［鬧五更］、［寄生草］、［羅江怨］、［哭皇天］、［乾荷葉］、［粉紅蓮］，［桐城歌］、［銀紐絲］之屬。自兩淮以至江南，漸與詞曲相遠(yuǎn)……比年以來(lái)，又有［打棗桿］、［桂枝兒］曲，其腔調(diào)約略相似，則不問(wèn)南北、不問(wèn)男女、不問(wèn)老幼良賤，人人習(xí)之，亦人人喜聽(tīng)之……以至刊布成帙、舉世傳誦、沁人心腑。其譜不知從何而來(lái)，真可駭嘆。又有［山坡羊］者……今南北詞俱有此名，但北方惟甚愛(ài)數(shù)落［山坡羊］。其曲自宣(宣化)，大(大同)、遼東三鎮(zhèn)傳來(lái)，今京師慣以此充‘弦索北調(diào)’……。
這段論述，不僅描述了小調(diào)自明代以來(lái)的興盛發(fā)展，而且指出“燕、趙、遼東一帶”自元代起就流傳著很多雜曲類(lèi)的小調(diào)。這對(duì)我們認(rèn)識(shí)小調(diào)體裁在東北部平原的歷史淵源頗有價(jià)值。同時(shí)還應(yīng)說(shuō)明：以上沈德符列舉的許多曲牌，如［寄生草］、[跟紐絲］、[山坡羊］等，一直到20世紀(jì)四、五十年代還在東北部平原一些地區(qū)流傳，它們已成為冀、魯和東北三省民歌中的常用曲調(diào)。如流行于山東淄博的“蒲松齡俚曲”中就有［耍孩jl]、［玉蛾郎］、［迭斷橋］、［哭皇天］、［銀紐絲］等；流行于魯南的“五大調(diào)”中有［寄生草］，平陽(yáng)秧歌中有［山坡羊］、［清江引］等。特別是［迭斷橋］，在東北部平原各地傳播得相當(dāng)普遍。據(jù)楊蔭瀏先生在中國(guó)古代音樂(lè)史稿》中統(tǒng)計(jì)，該曲牌主要在清代流行，比［耍孩犯］略晚，但它的流傳范圍，卻超過(guò)任何一個(gè)曲牌。
除明、清小曲外，東北部平原還有其他一些共同曲目，如《畫(huà)扇面、看瓜園》、((繡花燈、探清水河、對(duì)花、(《放風(fēng)箏、(《繡荷包》、《五更調(diào)》、四季歌等。其中，前四種曲目以歌唱傳說(shuō)故事為主，篇幅較長(zhǎng)，往往有數(shù)十段詞，后幾種曲目則反映了人民群眾的風(fēng)俗習(xí)慣和日常生活，其來(lái)源同前四種曲目不一樣，它們始終流傳于民間，音樂(lè)語(yǔ)匯質(zhì)樸，富有生氣。特別是((對(duì)花》，曲調(diào)多樣，約有十幾種之多，廣泛傳唱于東北部平原各地。
以上兩類(lèi)曲目，前者在山東境內(nèi)保存、流傳得比較多，也比較廣；后者在河北地區(qū)似更普遍些。東北各地所傳，多數(shù)是由關(guān)內(nèi)傳過(guò)去的。就民歌的蘊(yùn)藏來(lái)說(shuō)，以渤海沿岸及黃河兩岸即魯北、冀中、冀東等地最集中，也最有代表性。
二、旋律風(fēng)格的相對(duì)一致性
東北部平原民歌的第二個(gè)共同特征是音樂(lè)語(yǔ)言，即旋律風(fēng)格的相對(duì)一致性。從整體來(lái)看，由于客觀環(huán)境所致，東北部平原內(nèi)各地民歌的交流十分廣泛。同時(shí)，它同南部的江淮地區(qū)不僅無(wú)甚阻隔，而且還以南北大運(yùn)河為天然渠道，長(zhǎng)久以來(lái)保持著密切的交流。再者，這里的自然環(huán)境多樣，有丘陵、平原、海濱、林區(qū)等，造成了人們的多種生產(chǎn)方式和較復(fù)雜的社會(huì)階層。凡此，都使東北部平原民歌成為一個(gè)具有開(kāi)放特征的分布區(qū)和一個(gè)風(fēng)格較繁雜的色彩區(qū)。特別是在構(gòu)成民歌旋律的某些具體因素方面，當(dāng)?shù)厝嗣褡隽硕鄻踊倪x擇。這里僅從其主要方面來(lái)談?wù)勊鼈兊娘L(fēng)格特征。
從構(gòu)成曲調(diào)風(fēng)格的基本因素——音階、調(diào)式來(lái)看。東北部平原各地民歌的音階形式很多，五、六、七聲都較普遍。但使用得最多，又具有東北部平原民歌特色的是含“變富”的六聲音階和含“清角”的六聲音階。
在多數(shù)情況下，“變宮”和“清角”音出現(xiàn)的次數(shù)不如其他音多，但這并不意味著它們不重要。相反，正由于它們?cè)谀硞€(gè)局部位置出現(xiàn)，這些民歌的旋律風(fēng)格才同那些由純五聲構(gòu)成的民歌旋律風(fēng)格判然有別。我們先以在東北部平原影響較大的《沂蒙山小調(diào)》為例：
“變富”先在“轉(zhuǎn)”句上出現(xiàn)，而后又在尾句上加以肯定，證明它不是什么“音階外音”。同時(shí)，由商變宮的圓潤(rùn)的小三度音調(diào)，明顯地改變了前半部分的剛健氣質(zhì)，使旋律變得宛轉(zhuǎn)柔和。如果將“變宮”換作“宮”音，其風(fēng)格旨趣必然會(huì)立即改變。再如河北的《媽媽娘你好糊涂》等，情形也相同。
以上幾例說(shuō)明，“變宮”音加入五聲音階的現(xiàn)象，在東北部平原的民歌中不僅是普遍的，而且它們?cè)谛芍谐霈F(xiàn)的位置及其作用，也有一定的規(guī)律性。含“清角”的六聲音階，也在一些民歌中得到較廣泛的運(yùn)用，它們具有另一種格調(diào)。“清角”在此類(lèi)曲調(diào)中，似乎是代替了“角”音的出現(xiàn)。它與上述“變宮”音的作用相反，增加了旋律進(jìn)行的棱角，使之更顯得明快、健朗。
總的說(shuō)來(lái)，以上兩種六聲音階的普遍運(yùn)用，為東北部平原民歌旋律風(fēng)格的傳統(tǒng)奠定了一個(gè)基礎(chǔ)。有意思的是，在實(shí)踐中“變宮”和“清角”音有一種天然的“排他性”，它們總是分別出現(xiàn)在不同的民歌曲調(diào)中。兩者同時(shí)與其他五聲構(gòu)成七聲音階的旋律，這在東北部平原的民歌中比較少見(jiàn)。這種實(shí)踐反映了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷恼{(diào)式思維方式，因?yàn)楹白儗m”的六聲音階旋律蘊(yùn)含著向上五度轉(zhuǎn)換的因素，而含“清角”的六聲音階又有向下五度轉(zhuǎn)換的傾向。這一點(diǎn)，在以上各例中都有明顯的反映。這就說(shuō)明，上述六聲音階不僅僅豐富了音調(diào)的色彩，而且還造成調(diào)式的交替、交融，它同樣是東北部平原民歌風(fēng)格的一個(gè)重要度)的跳進(jìn)音調(diào)，這就使音樂(lè)本身融入一種獨(dú)特的情趣。特征。當(dāng)然，相比之下，含“變宮”六聲音階的民歌數(shù)量更多些，傳播面也廣一些(主要在冀、魯一帶)。而另一種更多地使用于東北地區(qū)的民歌中。
除音階、調(diào)式外，東北部平原的民歌中還形成了一些特定的旋法，或者稱作常用音樂(lè)語(yǔ)匯，它們對(duì)旋律色彩同樣有重要的影響。
中圖分類(lèi)號(hào):G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2010)05-112-01
學(xué)院行政管理是高等學(xué)校管理工作的有機(jī)組成部分,從事行政管理工作的辦公室是院系管理的中樞部門(mén),學(xué)院的日常管理工作,主要通過(guò)辦公室來(lái)執(zhí)行。而行政管理人員是學(xué)院行政管理工作的具體承擔(dān)者,他們工作的好與壞直接影響到學(xué)院的整體工作。如何提高行政管理人員的綜合素質(zhì),加強(qiáng)學(xué)院行政管理工作能力建設(shè),使學(xué)院行政管理工作更加合理、有序、高效、科學(xué),筆者認(rèn)為必須做好以下幾個(gè)方面的工作。
一、杜絕“雙肩挑”人員,建立一支專(zhuān)職的管理隊(duì)伍
科學(xué)合理、高效創(chuàng)新的管理工作是學(xué)院整體工作的基礎(chǔ)。學(xué)院的行政管理工作具有面廣、量大、瑣碎的特征,所以學(xué)院行政管理工作的有效開(kāi)展需要一支高素質(zhì)的專(zhuān)職行政管理隊(duì)伍。而事實(shí)上我國(guó)高校學(xué)院行政管理人員很多是由“雙肩挑”教師承擔(dān),這些“雙肩挑”人員在從事學(xué)院行政管理工作的同時(shí)還承擔(dān)一定的教學(xué)科研任務(wù)。隨著高等院校教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展,“雙肩挑”人員的弊端越來(lái)越明顯。其一,“雙肩挑”人員本身就有相當(dāng)?shù)慕虒W(xué)科研任務(wù),再分身從事行政管理工作難免精力不夠。其二,“雙肩挑”人員占用學(xué)院行政人員崗位,在一定程度上影響了學(xué)院行政管理人員的人事安排,真正有能力的行政管理人員有排斥于管理工作崗位之外的可能。其三,“雙肩挑”人員大多重管理輕服務(wù),缺乏專(zhuān)業(yè)管理知識(shí),不利于管理干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。因此,配齊高校學(xué)院行政管理班子、給行政管理人員明確的分工、各司其職,建立一支專(zhuān)職的管理隊(duì)伍對(duì)學(xué)院行政管理工作舉足輕重。
二、注重專(zhuān)業(yè)、加強(qiáng)培訓(xùn),提高行政管理人員的綜合素質(zhì)
專(zhuān)職的行政管理隊(duì)伍需要專(zhuān)業(yè)的管理人才,學(xué)院要不斷地提高辦學(xué)水平,除了需要教學(xué)科研創(chuàng)新人才外,還需要高素質(zhì)的管理人才。要提高行政管理人員的綜合素質(zhì),一方面學(xué)院行政管理工作人員的聘任不能倉(cāng)促完成,應(yīng)該對(duì)學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)有明確的聘任要求;另一方面對(duì)于已有的行政管理人員,學(xué)院要想方設(shè)法為他們創(chuàng)造再培養(yǎng)、再學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。一是大力提高學(xué)院行政管理人員的學(xué)歷層次,鼓勵(lì)他們攻讀教育學(xué)和管理學(xué)的碩士、博士學(xué)位,通過(guò)攻讀學(xué)歷、學(xué)位,讓行政管理人員受到系統(tǒng)正規(guī)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)教育。二是要?jiǎng)?chuàng)造條件,有計(jì)劃地選送優(yōu)秀行政人員到國(guó)內(nèi)外進(jìn)修學(xué)習(xí),吸收并掌握國(guó)內(nèi)外知名高校行政管理的先進(jìn)理論與經(jīng)驗(yàn)。只有全面提高行政管理人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)行能力,才能更好地服務(wù)學(xué)院的教學(xué)、科研工作。
三、建章立制,以制度管人管事
俗話說(shuō)“沒(méi)有規(guī)矩,不成方圓”。行政管理人員掌握著學(xué)院的資源、管理著學(xué)院的公共事務(wù),也是學(xué)院相關(guān)制度政策制定的主要參與者,行政管理人員很容易將自己定位于學(xué)院的管理者。另一方面由于與學(xué)院教職員工接觸多,彼此熟悉,在日常工作中,行政管理人員出于個(gè)人關(guān)系或礙于情面可能會(huì)感情用事。為平衡學(xué)院各方的利益,規(guī)范教職員工的行為,提高行政辦公效率,需要實(shí)行制度化的管理。結(jié)合學(xué)院工作特點(diǎn),建立嚴(yán)密有效的規(guī)章制度,讓學(xué)院全體教職員工有章可循、有法可依,人人按章辦事,以制度管人管事,這樣既可減少管理成本,同時(shí)又能最大程度地避免行政管理人員按照主觀意志辦事,凸顯公平。
四、建立一套行之有效的考核辦法
基于工作性質(zhì),時(shí)下學(xué)院對(duì)行政管理人員的考核大多不能有效地量化進(jìn)行。為充分考察學(xué)院行政管理人員的工作績(jī)效與和崗位目標(biāo)完成情況,正確評(píng)價(jià)他們的工作表現(xiàn)與業(yè)績(jī),必須加強(qiáng)對(duì)行政管理人員“德、能、勤、績(jī)”的全方位考評(píng)。考核小組成員也不能僅僅是學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo),而應(yīng)該是學(xué)院的全體教職員工,必要時(shí)還可以邀請(qǐng)學(xué)生代表參加。根據(jù)學(xué)院行政管理人員的工作性質(zhì)和職權(quán)范圍可以分別從思想道德素質(zhì)、工作執(zhí)行能力、敬業(yè)精神、工作態(tài)度、辦事效率、服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新思維等方面設(shè)置詳細(xì)的考評(píng)指標(biāo),以突出考核的全面化、合理化、公平化。當(dāng)然,工作績(jī)效是考評(píng)工作的主體。加強(qiáng)學(xué)院行政管理人員的績(jī)效考核工作,建立和完善行政績(jī)效管理機(jī)制和考核辦法,對(duì)于提高學(xué)院的管理工作水平具有十分重要的意義。
五、同待遇同政策,高度重視行政管理工作
長(zhǎng)期以來(lái),高等學(xué)校存在著一種“重業(yè)務(wù),輕行政”的意識(shí)傾向。學(xué)院為突出教學(xué)、科研中心地位,高度重視高學(xué)歷教師人才的引進(jìn)和培養(yǎng),而對(duì)行政管理人員往往放低要求,這樣慢慢地形成了“重教師和科研人員,輕行政管理人員”思想。學(xué)校的決策部門(mén)和學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)在這種思想的左右下,津貼待遇、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升、進(jìn)修培訓(xùn)等方面的政策天平自然而然向教師和科研人員傾斜。由于不同等的對(duì)待,學(xué)院行政管理人員的責(zé)任心和事業(yè)心嚴(yán)重受挫,部分因此自暴自棄,對(duì)工作敷衍了事,得過(guò)且過(guò),大大降低了管理效率,嚴(yán)重影響了學(xué)院的整體工作。學(xué)院的發(fā)展,離不開(kāi)務(wù)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)、優(yōu)秀的教師隊(duì)伍,也離不開(kāi)行政管理人員的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此,要同待遇、同政策地對(duì)待學(xué)院行政管理人員,激發(fā)他們的自尊心、自信心,讓他們?cè)谛姓芾韻徫簧暇礃I(yè)、樂(lè)業(yè),充分發(fā)揮他們的聰明才智,做好學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的參謀、助手,切實(shí)為師生員工做好服務(wù)工作。
六、利用現(xiàn)代辦公設(shè)備實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化
隨著計(jì)算機(jī)的普及、網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展,計(jì)算機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在高校辦公室中的廣泛應(yīng)用。過(guò)去以手工、紙筆為主的“一張紙、一支筆”的工作模式已無(wú)法滿足學(xué)院管理工作。學(xué)院以計(jì)算機(jī)為中心,利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及先進(jìn)的辦公設(shè)備,采用Word、Excel、Powerpoint等軟件處理文檔資料,建立學(xué)院內(nèi)部的信息的平臺(tái)。通過(guò)這個(gè)平臺(tái),學(xué)院的事務(wù)通知、文件下發(fā)、資料傳送、會(huì)議安排、檔案管理等內(nèi)容可以全部實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化管理,師生員工只要輕點(diǎn)鼠標(biāo),就能直接獲取相關(guān)信息。如何以計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為學(xué)院管理辦公手段,實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化,節(jié)約辦公費(fèi)用,降低管理成本,提高行政管理工作效率,是學(xué)院行政管理人員需要認(rèn)真思考的問(wèn)題,也是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。
優(yōu)秀行政管理人才同科研能手、教學(xué)名師都是高校發(fā)展不可缺少的重要人才,一流的大學(xué)需要一流的教師隊(duì)伍,也需要一流的管理人才。提高學(xué)院行政管理工作關(guān)鍵在于行政管理人員的整體素質(zhì)。行政人員是我國(guó)高校學(xué)院行政管理隊(duì)伍的主體,建立一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)行政管理隊(duì)伍,對(duì)于管理好學(xué)院的相關(guān)事務(wù),服務(wù)好教學(xué)、科研,促進(jìn)學(xué)院教育事業(yè)的跨越式發(fā)展意義深遠(yuǎn)。
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一、工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
根據(jù)工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的實(shí)際情況，鎮(zhèn)江市工商機(jī)關(guān)在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中主要選取了包括行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化、案件管理的規(guī)范化、執(zhí)法制度的規(guī)范化、執(zhí)法裝備統(tǒng)一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一、行政執(zhí)法社會(huì)效果、特色事項(xiàng)（加分事項(xiàng)）、一票否決事項(xiàng)等在內(nèi)的十個(gè)方面,涉及了執(zhí)法主體、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法效果考察等一系列執(zhí)法環(huán)節(jié)。在執(zhí)法規(guī)范化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方面，主要是以上述十個(gè)方面作為工商執(zhí)法規(guī)范化達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)，并根據(jù)每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的具體內(nèi)涵，分別設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)。其主要內(nèi)容是：
行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化主要是從執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面考察其規(guī)范程度，主要涉及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一、行政執(zhí)法人員配備三個(gè)方面，其基本要求是要成立經(jīng)檢大隊(duì)和中隊(duì)；成立案件領(lǐng)導(dǎo)小組；成立案件內(nèi)審組；有相應(yīng)的職責(zé)和工作制度；名稱、牌匾統(tǒng)一并掛牌；配備專(zhuān)職辦案人員；辦案人員具有案件主辦人或相應(yīng)的資格。
執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化。執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化主要從執(zhí)法辦案人員行為、執(zhí)法辦案權(quán)限、執(zhí)法程序的規(guī)范化、執(zhí)法文書(shū)規(guī)范等四個(gè)方面加以考察。其中對(duì)于執(zhí)法人員的行為，主要評(píng)價(jià)其儀表舉止、語(yǔ)言表達(dá)、執(zhí)行紀(jì)律以及內(nèi)外關(guān)系與禮節(jié)禮儀。執(zhí)法辦案權(quán)限則要求行政執(zhí)法主體應(yīng)具有法定權(quán)限，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及人員應(yīng)具有符合規(guī)定的授權(quán)，應(yīng)在法定管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，持證上崗，嚴(yán)格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，在權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)積極執(zhí)法，不得有行政不作為。對(duì)于執(zhí)法程序，主要評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括線索管理、立案、告知、回避、核審、移送、調(diào)查取證、處罰、聽(tīng)證、送達(dá)、執(zhí)行、回訪等一系列程序步驟是否符合規(guī)范化的制度要求。執(zhí)法文書(shū)的規(guī)范化主要要求執(zhí)法人員應(yīng)使用說(shuō)理式執(zhí)法文書(shū)，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)做到結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、詳略得當(dāng)，敘事完整、說(shuō)理充分，語(yǔ)句流暢、邏輯嚴(yán)密、用字準(zhǔn)確的要求；使用統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法辦案文書(shū)，推行制作執(zhí)法辦案文書(shū)格式化、辦公自動(dòng)化；執(zhí)法辦案文書(shū)的制作和填寫(xiě)應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的規(guī)范；各類(lèi)執(zhí)法辦案文書(shū)的文號(hào)編寫(xiě)、簽字蓋章應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范。
案件管理的規(guī)范化。案件管理的規(guī)范化主要是從案件內(nèi)部管理的角度提出的要求，其內(nèi)容包括工商行政執(zhí)法案件的檔案管理、行政處罰案件備案、行政處罰案件質(zhì)量評(píng)審與考核激勵(lì)，工商行政執(zhí)法中對(duì)于暫扣、扣留、罰沒(méi)物資管理等方面。如要求建立健全行政處罰案件備案制度，建立暫扣、扣留、罰沒(méi)物資管理、交接臺(tái)帳，以實(shí)現(xiàn)案件內(nèi)部管理的規(guī)范化。
執(zhí)法制度的規(guī)范化。執(zhí)法制度的規(guī)范化主要包括執(zhí)法公示制度、違法案件督辦制度、行政復(fù)議工作制度、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度等方面。要求在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，首先要健全這些制度，其次要嚴(yán)格按照這些制度的規(guī)范內(nèi)容來(lái)加以操作。
執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一。執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一考察執(zhí)法辦案的辦公場(chǎng)所、車(chē)輛配置、物資裝備三個(gè)方面，主要要求是要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的辦公室、接待室、扣押（罰沒(méi)）物資專(zhuān)用保管室；經(jīng)檢大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)配備兩臺(tái)以上的專(zhuān)用執(zhí)法車(chē)輛，經(jīng)檢中隊(duì)必須保證一臺(tái)專(zhuān)用執(zhí)法車(chē)輛配備到位；經(jīng)檢大隊(duì)、中隊(duì)人員應(yīng)當(dāng)做到每人配備一臺(tái)計(jì)算機(jī)；經(jīng)檢大隊(duì)和中隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)配備一部手提電腦、一臺(tái)攝像機(jī)（或數(shù)碼相機(jī)）、一臺(tái)錄音設(shè)備。
執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一要求嚴(yán)格執(zhí)行江蘇省工商局制定的《行政處罰自由裁量權(quán)使用規(guī)則》；依據(jù)《行政處罰法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，參照省局下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前公平交易執(zhí)法辦案工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》和《行政處罰自由裁量規(guī)則》，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案中同一違法行為的管轄、定性、處罰、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的相對(duì)統(tǒng)一，逐步提高行政處罰行為的統(tǒng)一性。
執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一。執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一是對(duì)各種執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)報(bào)表的要求。主要內(nèi)容是要求統(tǒng)計(jì)報(bào)表填報(bào)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面；按規(guī)定及時(shí)、完整錄入數(shù)據(jù)，案件錄入應(yīng)達(dá)到百分之百；準(zhǔn)確及時(shí)客觀全面進(jìn)行數(shù)據(jù)綜合分析；分析材料定期上報(bào)；登記臺(tái)帳專(zhuān)人負(fù)責(zé)，及時(shí)登記；數(shù)據(jù)對(duì)接應(yīng)達(dá)到百分之百。
行政執(zhí)法社會(huì)效果。行政執(zhí)法社會(huì)效果主要考察工商執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)情況，即執(zhí)法工作是否達(dá)到該領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的秩序和狀態(tài)以及管理和服務(wù)對(duì)象對(duì)執(zhí)法狀況的評(píng)價(jià)。其主要指標(biāo)包括被復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議后撤銷(xiāo)的執(zhí)法案件情況、行政執(zhí)法案件敗訴情況以及執(zhí)法情況社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)等三項(xiàng)內(nèi)容。
特色事項(xiàng)。特色事項(xiàng)，是指工商機(jī)關(guān)在執(zhí)法方面的特色和亮點(diǎn)，評(píng)價(jià)這一內(nèi)容的目的是衡量工商執(zhí)法在哪些方面比較突出。主要指標(biāo)包括媒 體正面宣傳和獲得表彰情況兩個(gè)方面。
否決事項(xiàng)。否決事項(xiàng)，是指在特定情形下，視工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為不合格。評(píng)價(jià)這一內(nèi)容是看工商執(zhí)法工作是否有一票否決的情形，主要包括行政執(zhí)法中發(fā)生重大腐敗案件；行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生重大責(zé)任事故；執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生其他違法亂紀(jì)行為，被市級(jí)以上媒體曝光，情況屬實(shí)的。
二、工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與啟示
建立工商行政執(zhí)法規(guī)范化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是全面推進(jìn)法治工商建設(shè)的重要舉措。鎮(zhèn)江市工商局結(jié)合本地實(shí)際所進(jìn)行的工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，在實(shí)踐中也已經(jīng)取得了一定的積極成效，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供了有力的法治保障，但其中仍舊有如下問(wèn)題需要在以后的實(shí)踐中予以充分注意：
第一，工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的側(cè)重點(diǎn)。
執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)在于執(zhí)法行為，其中既應(yīng)包括外部執(zhí)法行為，也應(yīng)注意內(nèi)部執(zhí)法行為的規(guī)范化。因此在工商執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，針對(duì)執(zhí)法行為的規(guī)范應(yīng)作為體系構(gòu)建中的重點(diǎn)。鎮(zhèn)江市工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建即遵循了這一思路，對(duì)于執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)設(shè)計(jì)了較大的權(quán)重。在前述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的第一到第八項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，各指標(biāo)所在權(quán)重分別是：行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化6%，執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化42%，案件管理的規(guī)范化12%，執(zhí)法制度的規(guī)范化15%，執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一6%，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一6%，執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一6%，行政執(zhí)法社會(huì)效果7%，其中工商執(zhí)法內(nèi)外行為的規(guī)范化占據(jù)了較大的比重。
第二，工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中的地方特色體現(xiàn)。
埃及正面率的產(chǎn)生原因：首先是基于宗教的需要和信仰。埃及人認(rèn)為人是不會(huì)徹底消滅的，人的靈魂會(huì)永生。正面率這種藝術(shù)形式盡可能地保持人物的全部特點(diǎn)，它要將人最完整穩(wěn)定的一面表現(xiàn)出來(lái)，這樣人死后靈魂才能在復(fù)活時(shí)輕易地找到復(fù)歸的門(mén)路。正面率最突出的特征就是不受透視影響的眼睛，這正面的眼睛也是為了靈魂復(fù)活作準(zhǔn)備的。其次，由于早期的藝術(shù)受到當(dāng)時(shí)技術(shù)的限制，才產(chǎn)生了正面率，雖然人物形體結(jié)構(gòu)是扭曲的、極不自然的，但是也能很好地表現(xiàn)出人物的特征。當(dāng)時(shí)的人們用最能夠說(shuō)明問(wèn)題的角度去直觀地表現(xiàn)形象，提取主要元素準(zhǔn)確地傳達(dá)信息，并且具有很強(qiáng)的裝飾風(fēng)格。
梁平年畫(huà)取材于民、服務(wù)于民，具有獨(dú)特的藝術(shù)審美性、強(qiáng)烈的地域特色和裝飾風(fēng)格。年畫(huà)的題材豐富多樣，比如，有驅(qū)邪避禍類(lèi)的“門(mén)神”、“關(guān)公”等，有吉祥喜慶類(lèi)的“年年有余”、“麒麟送子”、“和氣吉祥”等，有戲曲故事類(lèi)的“水滸”、“白蛇傳”、“四郎探母”等，還有諷刺搞笑類(lèi)的、英雄人物類(lèi)的、現(xiàn)實(shí)題材類(lèi)的等。這些題材的年畫(huà)反映三峽地區(qū)勞動(dòng)人民對(duì)幸福美好生活的追求和向往，深受廣大群眾喜愛(ài)。
梁平年畫(huà)在歷史的長(zhǎng)河中形成了自己獨(dú)特的藝術(shù)風(fēng)格，具有獨(dú)特的藝術(shù)魅力。首先，梁平年畫(huà)中的各種形象是不受透視方法、空間的限制的，主要采用寫(xiě)實(shí)和抽象夸張變形相結(jié)合的手法。以人物的造型為例，如“門(mén)神”形象的比例是極不協(xié)調(diào)的，碩大的頭部直接與肩結(jié)合在一起；面部的五官十分突出，尤其是那雙過(guò)大的眼睛，還有濃黑的劍眉、黑色塊面的長(zhǎng)胡須，極具威懾力和震撼力；肩以下的身體顯得短而矮，手腳也偏短小，但是很結(jié)實(shí)，整個(gè)形象穩(wěn)重而威武。其次，年畫(huà)的構(gòu)圖非常飽滿且均衡，在構(gòu)圖中，突出主體物的同時(shí)很少留有空白的地方，整幅畫(huà)面在主體物周?chē)疾贾昧烁魇礁鳂拥膱D案紋樣，比如植物、動(dòng)物以及各種各樣的中國(guó)傳統(tǒng)吉祥紋樣等。這樣的構(gòu)圖飽滿、主體突出、內(nèi)容豐富，視覺(jué)語(yǔ)言充實(shí)且具有較強(qiáng)的故事情節(jié)。再次，梁平年畫(huà)多以木刻套印為主，在用色方面講究“色多不亂，色少不單”，大膽地采用對(duì)比強(qiáng)烈的、純度較高的、明快的色彩，以褚紅、佛青、丹黃、品綠、桃紅、紫色、二藍(lán)、黑色等為主，采取平涂填色的方式上色，多用黑色線描勾勒外部形態(tài)，在用色的過(guò)程中藝人們很注意色彩的情感語(yǔ)言、主體色彩與小色塊的諧調(diào)，色彩的對(duì)比、調(diào)和與呼應(yīng)。
行政部門(mén)的核心能力在于專(zhuān)業(yè)化，即能不能以精簡(jiǎn)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍提供包括咨詢?cè)趦?nèi)的一流服務(wù)，而市場(chǎng)是檢驗(yàn)和衡量一家公司行政部門(mén)的專(zhuān)業(yè)水平的最終標(biāo)準(zhǔn)。譬如說(shuō)，人力資源部，可不可以與IBM等國(guó)際跨國(guó)公司或聯(lián)想等國(guó)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的人力資源機(jī)構(gòu)比較一下？
公司
任何部門(mén)存在的價(jià)值和理由，是對(duì)公司的生存與發(fā)展具有貢獻(xiàn)。公司價(jià)值創(chuàng)造的核心流程環(huán)節(jié)包括研發(fā)、制造、銷(xiāo)售和安裝服務(wù)等，相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)部門(mén)擔(dān)負(fù)明確的增值責(zé)任，其貢獻(xiàn)清晰可見(jiàn)。輔助流程為核心流程運(yùn)行提供必需的資源支持，與此對(duì)應(yīng)的行政部門(mén)的貢獻(xiàn)即體現(xiàn)在資源提供能力和表現(xiàn)（數(shù)量、質(zhì)量等）上。
業(yè)務(wù)部門(mén)
行政部門(mén)直接支持并間接透過(guò)業(yè)務(wù)部門(mén)的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，因此業(yè)務(wù)部門(mén)最有資格和權(quán)力來(lái)評(píng)價(jià)行政部門(mén)的貢獻(xiàn)。譬如人力資源部是不是為各類(lèi)業(yè)務(wù)人員組織了有效的培訓(xùn)？是不是及時(shí)招聘甄選到合適的業(yè)務(wù)人員？是不是設(shè)計(jì)了合理的績(jī)效管理制度并指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)施？
從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，稅收公平性問(wèn)題基本可以歸結(jié)為對(duì)稅收歸宿的討論，本質(zhì)上是稅收對(duì)相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的影響。自tiebout提出“用腳投票”的公共品提供模式以來(lái)，有關(guān)財(cái)產(chǎn)稅稅收歸宿的研究一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。基于邏輯基礎(chǔ)的差異，關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅稅收公平的研究文獻(xiàn)大體形成了兩種相互對(duì)立的觀點(diǎn)，即“受益論”與“新論”，并分別在實(shí)證文獻(xiàn)中得到了支持。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，有關(guān)財(cái)產(chǎn)稅公平性的研究得到了進(jìn)一步拓展，但大多是上述兩種觀點(diǎn)的應(yīng)用。本文綜述半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅公平性研究的理論文獻(xiàn)，一方面為國(guó)內(nèi)學(xué)者了解這一領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展方向提供參考，另一方面也可以為國(guó)內(nèi)學(xué)者研究國(guó)內(nèi)物業(yè)稅的下一步改革提供有益的思路。
一、“受益論”與財(cái)產(chǎn)稅稅收公平
自庇古以來(lái)，人們對(duì)公共品的市場(chǎng)有效提供一直持否定態(tài)度，tiebout模型改變了這種局面，為公共品的市場(chǎng)提供勾勒出一個(gè)理想的“用腳投票”式的市場(chǎng)運(yùn)作模式。盡管最初的tiebout模型并不能恰當(dāng)?shù)胤从超F(xiàn)實(shí)，但其富有開(kāi)創(chuàng)性的研究成果為財(cái)產(chǎn)稅“受益論”的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
財(cái)產(chǎn)稅的“受益論”觀點(diǎn)由hamilton、fischel和white率先提出，并由hamilton和fischel進(jìn)行了更為深入的闡述。這種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)稅是一種幾乎能夠鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用褡龀稣_財(cái)政決策的受益稅。房屋業(yè)主作為地方政府支出的主要承擔(dān)者，他們通過(guò)“用腳投票”等方式，促使地方政府在市政支出、稅收和土地使用方面選擇最佳方案，以使他們房屋價(jià)值最大化，這種選擇的結(jié)果使財(cái)產(chǎn)稅成為房屋業(yè)主對(duì)其所獲服務(wù)的支出，從而也使財(cái)產(chǎn)稅成為一個(gè)有效稅種。
“受益論”觀點(diǎn)在局部均衡框架內(nèi)分析稅收歸宿，認(rèn)為對(duì)房屋所征的稅是累退的，不利于公平收入分配。其基本邏輯是：由于財(cái)產(chǎn)稅是基于住宅單元價(jià)值的比例稅率，而低收入家庭在住房支出上的比重較大，所以與高收入家庭相比，低收入家庭承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)稅義務(wù)較重。“受益論”成立需要兩個(gè)核心理論基石：一是分區(qū)制，即要求一個(gè)地區(qū)能夠有效地保證財(cái)產(chǎn)稅稅基不受新居民過(guò)多的影響；二是資本化，即要求政府支出的收益能夠充分體現(xiàn)到住房?jī)r(jià)值中。大量關(guān)于分區(qū)制的理論文獻(xiàn)都致力于不存在公共土地控制的情況，模型構(gòu)建的基礎(chǔ)是居民對(duì)于地方服務(wù)和住房需求存在收入和價(jià)格彈性，而收入與價(jià)格彈性在居民與不同的地方政府之間存在差異，這為居民對(duì)公共服務(wù)的分類(lèi)選擇提供了可能。顯然，這類(lèi)研究并不能很好地模擬現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，對(duì)土地利用的控制往往是地方政府的最重要職責(zé)之一，miller對(duì)加州雷克伍德計(jì)劃的分析、elllckson對(duì)euchd訴ambler案件的分析都試圖證明社區(qū)居民通過(guò)地方政府影響土地控制的情況確實(shí)存在。而沿著這一思路最成功的理論則是中位選民定理。中位選民定理由howard bow-en首先完善，其后經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對(duì)該法則進(jìn)行了廣泛深入的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)。tnman調(diào)查了長(zhǎng)島58個(gè)學(xué)區(qū)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中位選民模型能夠很好地預(yù)測(cè)學(xué)校支出之間的差別；在miller對(duì)洛杉磯縣的詳盡研究中，發(fā)現(xiàn)普通選民，而不是精英才是地域合并的最終決定者；randau holcombe總結(jié)了其他類(lèi)似研究，發(fā)現(xiàn)這些研究很有說(shuō)服力，并提出可以用中位選民模型作為政府決策的合適基準(zhǔn)，就如完全競(jìng)爭(zhēng)之于私有市場(chǎng)的基準(zhǔn)一樣。
資本化問(wèn)題要求房屋購(gòu)買(mǎi)者比較確切地了解社區(qū)之間的財(cái)政狀況以及公共服務(wù)水平的差異。oates首先提出了這一觀點(diǎn)并予以統(tǒng)計(jì)證明，他研究了美國(guó)新澤西州北部城市1960年的數(shù)據(jù)，認(rèn)為“如果一個(gè)城市提高稅率，并用增加的那部分稅收收入改善學(xué)校系統(tǒng)，那么回歸系數(shù)表明預(yù)算開(kāi)支增加所帶來(lái)的收益可以大致抵消高稅率對(duì)地方財(cái)產(chǎn)價(jià)值所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)”。此外，reimhard等也研究了其他公共事件對(duì)地方房屋價(jià)值的影響，結(jié)果表明，各種地方公共事件的影響都會(huì)非常準(zhǔn)確地體現(xiàn)在房屋價(jià)值上。
二、財(cái)產(chǎn)稅“新論”與稅收公平
與財(cái)產(chǎn)稅“受益論”相對(duì)立的另一種觀點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)稅“新論”，這一觀點(diǎn)由mieszkowski首先提出，后經(jīng)george zodrow和mieszkowski進(jìn)一步完善成為完整的理論體系。mieszkowski通過(guò)調(diào)整harberger有關(guān)稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對(duì)地方財(cái)產(chǎn)稅的分析。mieszkowski的模型將整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的行政區(qū)域分為兩類(lèi)：高稅區(qū)域與低稅區(qū)域，同時(shí)假定整個(gè)國(guó)家的資本供給完全沒(méi)有彈性，研究表明，資本所有者作為一個(gè)整體負(fù)擔(dān)了全國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的平均稅負(fù)，mieszkowski把財(cái)產(chǎn)稅的這一特征稱為財(cái)產(chǎn)稅歸宿的利潤(rùn)成分。同時(shí)，由于高收入家庭的資產(chǎn)多，他們承擔(dān)的稅賦也多，所以財(cái)產(chǎn)稅屬于累進(jìn)稅制，是有利于公平收入分配的。顯然，“新論”的這一結(jié)論與傳統(tǒng)“受益論”觀點(diǎn)截然相反。
另外，在zodrow-mieszki完善的“新論”模型中，資本的競(jìng)爭(zhēng)性回報(bào)也得到了考慮。在稅率較高的行政區(qū)域中，財(cái)產(chǎn)稅使資本流出該地區(qū)，從而降低了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素的生產(chǎn)率以及對(duì)這些要素的競(jìng)爭(zhēng)性回報(bào)，最終提高了房屋價(jià)格；同時(shí)，由于資本被吸引到稅率相對(duì)較低的地區(qū)，從而使流入地的土地與工資價(jià)格上升，并使房屋與商品價(jià)格下降，這一結(jié)果被稱為財(cái)產(chǎn)稅的消費(fèi)稅效應(yīng)。然而，就經(jīng)濟(jì)總體而言，財(cái)產(chǎn)稅“新論”認(rèn)為相對(duì)于利潤(rùn)稅成分，消費(fèi)稅效應(yīng)只起到次要作用，因此，對(duì)稅收歸宿起主要作用的是利潤(rùn)稅成分。
財(cái)產(chǎn)稅“新論”同樣也依托兩個(gè)核心假設(shè)：一是資本可以因?yàn)椴煌貐^(qū)間稅率的差異而自由流動(dòng)；二是在全國(guó)范圍內(nèi)資本總量保持不變。并且，即使在一般均衡模型中加入tiebout類(lèi)型的特征，這兩個(gè)基本的假設(shè)仍能保證“新論”結(jié)論的成立，因此，對(duì)“新論”的實(shí)證研究也主要集中在對(duì)其兩個(gè)假設(shè)的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證方面。
三、稅收競(jìng)爭(zhēng)與地方公共服務(wù)均等化
稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方公共服務(wù)水平的影響實(shí)際上是財(cái)產(chǎn)稅“新論”在地方公共產(chǎn)品供給上的一種應(yīng)用，也可以說(shuō)是對(duì)“新論”的一種經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。最早注意到這個(gè)問(wèn)題的學(xué)者是break和oates，他們認(rèn)為，由于稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在，地方政府不愿對(duì)流動(dòng)資本征稅的心態(tài)，可能會(huì)導(dǎo)致他們將支出控制在沒(méi)有效率的水平上，即導(dǎo)致地方公共服務(wù)的供給不足。
zodrow和mieszkowski、wilson首先對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)研究，他們建立了一個(gè)存在許多相同 行政區(qū)的模型，這些行政區(qū)內(nèi)的土地是固定的，資本則可以自由流動(dòng)；每個(gè)地方政府選擇其提供公共服務(wù)的數(shù)量，以使他的代表性居民的福利最大化。其結(jié)論是：如果人頭稅可行，則用人頭稅資助的公共服務(wù)是有效的，此時(shí)財(cái)產(chǎn)稅稅率為零。如果人頭稅的使用存在限制，則財(cái)產(chǎn)稅融資的結(jié)果表明地方政府選擇的公共服務(wù)會(huì)低于有效水平，原因是地方政府怕資本外流而采取稅收競(jìng)爭(zhēng)策略，從而減少了對(duì)資本稅的使用。
brueckner對(duì)這種簡(jiǎn)單的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型做了進(jìn)一步延伸，在其中加入了勞動(dòng)力要素，且允許這一要素根據(jù)其對(duì)不同公共服務(wù)的偏好而分屬不同的行政區(qū)域，進(jìn)而在模型中融入了勞動(dòng)力要素在不同行政區(qū)域間流動(dòng)的影響，結(jié)果表明仍然會(huì)出現(xiàn)稅率和公共服務(wù)水平低于有效水平的特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，wilson證明，即使在比基本模型更復(fù)雜的考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的模型中，只要征收財(cái)產(chǎn)稅降低了地方資本存量，那么公共服務(wù)提供水平低下的結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生。不過(guò)，如果行政區(qū)域面積可變時(shí)，公共服務(wù)數(shù)量不足的問(wèn)題會(huì)有所減輕。而當(dāng)大的行政區(qū)域與小的行政區(qū)域共存時(shí)，大的行政區(qū)域比小的行政區(qū)域提供的邊際服務(wù)水平更接近于有效水平。當(dāng)然，小的行政區(qū)域也可能會(huì)提供過(guò)高的公共服務(wù)水平，因?yàn)樵谛⌒姓^(qū)域相對(duì)低稅率會(huì)使小行政區(qū)域獲得巨大的資本存量。
關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共服務(wù)低水平提供的傳統(tǒng)理論都遵循了一些相當(dāng)嚴(yán)格的假設(shè)，諸如地方公共服務(wù)不會(huì)出現(xiàn)人口規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、地方公共服務(wù)的提供完全由選民意愿決定等。而事實(shí)上，公共產(chǎn)品的基本特征決定了其人口規(guī)模效應(yīng)存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府對(duì)公共品的提供也可能存在市場(chǎng)勢(shì)力。因此，關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅稅收競(jìng)爭(zhēng)的最新理論也在這些方面進(jìn)行了一些嘗試。wilson證明，當(dāng)?shù)胤焦卜?wù)具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，稅收競(jìng)爭(zhēng)模型不一定會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)水平低下的結(jié)果。luc noi-set將稅收輸出分析融入到標(biāo)準(zhǔn)的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型中，放棄了傳統(tǒng)稅收競(jìng)爭(zhēng)模型中一個(gè)經(jīng)濟(jì)體只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的假定，并進(jìn)一步假設(shè)這個(gè)經(jīng)濟(jì)體中某個(gè)地區(qū)對(duì)某個(gè)特定產(chǎn)品具有專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，即在這個(gè)產(chǎn)業(yè)上具有市場(chǎng)勢(shì)力。結(jié)果表明，面對(duì)家庭與企業(yè)的利益權(quán)衡，政府可以通過(guò)對(duì)可流動(dòng)的資本征稅獲得壟斷租金，從而通過(guò)稅收輸出或租金收益給本地居民以直接的福利增加，并且，這種福利的增加完全可能超出由于稅收競(jìng)爭(zhēng)引致的資本流出而導(dǎo)致的福利損失。toshihiro ihori與c.c.yang在稅收競(jìng)爭(zhēng)模型中植入了行政區(qū)域內(nèi)政策制定與實(shí)施的政治競(jìng)爭(zhēng)模型。他們構(gòu)建了一個(gè)有n個(gè)相同地區(qū)(n表示競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度)、n個(gè)居民、資本與勞動(dòng)兩種生產(chǎn)要素的模型，并假定一個(gè)地區(qū)中位選民擁有的資產(chǎn)數(shù)量小于這一地區(qū)平均的資產(chǎn)數(shù)量。于是政治家為選舉獲勝而對(duì)稅收政策的選擇可以導(dǎo)致地區(qū)間的一個(gè)最優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，而這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度剛好可以保證公共服務(wù)的有效供給；并且如果稅收競(jìng)爭(zhēng)低于最優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，則加強(qiáng)稅收競(jìng)爭(zhēng)有利于社會(huì)凈收益的增加。
四、財(cái)產(chǎn)稅改革、限制措施與稅收公平
美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅改革的主要原因是納稅人的公平要求，也與財(cái)產(chǎn)稅的特點(diǎn)密不可分。arthur o'sullivant以時(shí)間為軸線，介紹了美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的改革歷史。20世紀(jì)初，美國(guó)實(shí)施了最古老的稅收限制形式，即對(duì)特別類(lèi)型(級(jí)別)的地方政府的財(cái)產(chǎn)稅率進(jìn)行限制；大蕭條時(shí)期，由于公民不愿意為地方政府公共設(shè)施建設(shè)而承擔(dān)納稅義務(wù)，第一次財(cái)產(chǎn)稅革命發(fā)生了，在1932年和1933年，美國(guó)共有16個(gè)州通過(guò)稅收限制，其中大部分的措施都全面地對(duì)地方財(cái)產(chǎn)稅稅收設(shè)定了一個(gè)最高上限；加利福尼亞第13號(hào)提案的通過(guò)標(biāo)志著現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅稅收革命的開(kāi)始，在1960年代以后，大部分現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅限制直接或間接地涉及到對(duì)財(cái)產(chǎn)稅收入增長(zhǎng)率的限制，此外，把對(duì)財(cái)產(chǎn)稅稅率的限制與對(duì)評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)率的限制結(jié)合使用的措施也開(kāi)始在一些地方政府使用。進(jìn)而arthuro'sullivan給出了地方政府進(jìn)行稅收限制的主要原因：一是居民財(cái)產(chǎn)稅在其支出中所占比重的增加；二是為了抵消政府間轉(zhuǎn)移支付的增加而引致的減少財(cái)產(chǎn)稅的要求；三是從財(cái)產(chǎn)稅過(guò)渡到對(duì)使用者收費(fèi)的要求。
對(duì)于現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅限制的影響。preston和ichniowski調(diào)查了1976—1986年間在市政府層次上的財(cái)產(chǎn)稅限制對(duì)財(cái)政收入的影響，結(jié)果表明財(cái)產(chǎn)稅限制減少了財(cái)產(chǎn)稅稅收收入及其在財(cái)政收入中的比重，同時(shí)，地方政府其他形式的財(cái)政收入增加了，政府間的轉(zhuǎn)移支付也同時(shí)增加了。figho和sullivant設(shè)計(jì)了一個(gè)用于分析地方政府對(duì)稅收限制反映的簡(jiǎn)單模型，模型假定政府使用兩種投入：管理投入和服務(wù)投入，只生產(chǎn)一種公共產(chǎn)品的情況。假定地方官員有一個(gè)支付函數(shù)，并在他們的預(yù)算限制下使其支付額最大化，如果預(yù)算限制是由稅法決定的，則支付最大化的投入組合必須滿足如下條件：政府官員在管理投入和服務(wù)投入間的邊際替代率(mrs)必須等于要素價(jià)格。顯然，如果支付函數(shù)與生產(chǎn)函數(shù)一樣，那么投入組合的選擇就是有效的，否則政府的投入組合就缺乏效率，此時(shí)，預(yù)算消減會(huì)導(dǎo)致地方政府改變它的投入組合與產(chǎn)出水平。然而對(duì)這一模型的實(shí)證檢驗(yàn)存在相互矛盾的結(jié)論：figlio提供的證據(jù)表明稅收限制會(huì)導(dǎo)致地方政府削減服務(wù)投入而不是管理投入；dye和mcguire則給出了相反的結(jié)論。這種實(shí)證方面的差異或許可以用地方政府操縱選民的能力加以解釋?zhuān)慈绻粏挝欢愂障鳒p帶來(lái)的公共產(chǎn)品的損失越大，那么公民就越有可能同意通過(guò)地方政府的越限試圖，從而消除稅收限制的沖擊；反之則反是。
【關(guān)鍵詞】
古典公共行政；理論；現(xiàn)代價(jià)值
1 對(duì)古典公共行政理論的批評(píng)
在比較新的公共行政理論中，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政多是一種否定的態(tài)度。這里的傳統(tǒng)公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威爾遜、韋伯為代表。他們分別是科學(xué)管理原理、行政學(xué)、組織管理學(xué)的重要開(kāi)創(chuàng)人。對(duì)其否定的依據(jù)是泰勒的科學(xué)管理原理尋求機(jī)械效率忽視了人性，威爾遜的政治行政兩分法與現(xiàn)實(shí)中的行政管理相去甚遠(yuǎn)，韋伯的官僚制是不民主、低效率、文牘主義的。形成這種觀點(diǎn)有可能有兩方面的原因：1）忽視了古典理論形成的背景。2）把作者的部分文本與全文割裂開(kāi)來(lái)去看。這兩個(gè)方面的誤讀往往是相互聯(lián)系的，最終導(dǎo)致對(duì)原作者觀點(diǎn)不甚客觀的看法。
2 古典公共行政理論的核心內(nèi)容
泰勒的科學(xué)管理是從對(duì)工廠基層觀察開(kāi)始的。泰勒所要解決的是基層工人磨洋工、敵視管理者的問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題泰勒試圖通過(guò)科學(xué)的計(jì)件工資制、工時(shí)研究、職能工長(zhǎng)制、動(dòng)作研究等來(lái)提高工人工作的能動(dòng)性，以盡可能少的投入來(lái)獲得高回報(bào)，以此來(lái)提高工人和工廠主的收入。泰勒認(rèn)為科學(xué)管理的本質(zhì)在于勞資雙方的合作，通過(guò)合作給勞資雙方帶來(lái)收益。把泰勒思想的應(yīng)用到公共行政中，最為重要的是如何通過(guò)對(duì)工作的研究克服公務(wù)員磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的與政府機(jī)構(gòu)合作以更好地服務(wù)公眾等，這才是泰勒科學(xué)管理的本質(zhì)。韋伯思想的重要性被人發(fā)現(xiàn)比較晚，一個(gè)很有可能的原因是其思想往往并不具有直接應(yīng)用價(jià)值。韋伯所要構(gòu)想的是理想的組織結(jié)構(gòu)——官僚制。放在更為宏觀的視角去看韋伯的組織理論，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)韋伯往往試圖以理性的精神去構(gòu)建社會(huì)事物的理想的“型”。這與柏拉圖的哲學(xué)思想有相似之處，認(rèn)為存在一個(gè)理念的完美的形而上的類(lèi)型，以此來(lái)審視現(xiàn)實(shí)中的事物。如在韋伯的宗教思想中認(rèn)為有理性精神的基督教新教是一種理性的完美的宗教，以此來(lái)審視其它宗教。理性的官僚制同樣也是韋伯所設(shè)想的組織機(jī)構(gòu)的理想狀態(tài)，如穩(wěn)定的層級(jí)結(jié)構(gòu)、正式的考試錄用、固定的薪酬，個(gè)人不能占據(jù)組織中的崗位等。官僚制是一種理想狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。其官僚制對(duì)現(xiàn)代的行政管理有直接的借鑒意義，但更為重要的是韋伯對(duì)組織機(jī)構(gòu)思考的一般方法。根據(jù)環(huán)境的需求用理性的精神構(gòu)建理想的官僚制，以此來(lái)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改善。組織的外部環(huán)境是時(shí)時(shí)變化的，理想的官僚制也是不一樣的，重要的是如何以一種理性的精神構(gòu)建一種理想的官僚制來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，這也是韋伯組織管理理論最為核心的部分。大型而復(fù)雜的組織開(kāi)始出現(xiàn)時(shí)，韋伯首次對(duì)其進(jìn)行了總結(jié)，也因此其組織理論具有深遠(yuǎn)的意義。相比泰勒和韋伯，威爾遜對(duì)行政學(xué)這門(mén)學(xué)科的影響更為直接。他第一次界定了這門(mén)學(xué)科的研究目標(biāo)、研究范圍、研究方法，提出了一些行政學(xué)的基本命題如政治與行政之間的關(guān)系、民主與行政、政府與公眾、文官制度與行政等。泰勒所面對(duì)的是企業(yè)，其目標(biāo)往往容易界定。而政府的目標(biāo)并不是很容易界定，所以威爾遜把界定政府目標(biāo)作為其研究對(duì)象。政府一般不面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其重要目標(biāo)是在民主的輿論與行政效率之間取得平衡。同時(shí)，他們也有內(nèi)在的一致性，即用科學(xué)理性來(lái)代替經(jīng)驗(yàn)性的混亂——行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性的試驗(yàn)的混亂中拯救出來(lái)，并使它們植根于穩(wěn)定的原則之上。
3 古典行政理論的現(xiàn)代價(jià)值
古典公共行政理論奠定了公共行政學(xué)的基礎(chǔ)。他們所討論內(nèi)容的許多方面都有許多相關(guān)專(zhuān)著出版，許多爭(zhēng)議也圍繞著早期的公共行政學(xué)思想，如1）政治行政是否能夠兩分？2）官僚制是否是一種過(guò)時(shí)的模式？3）行政管理的質(zhì)量是否與公民參與的程度成反比？4）標(biāo)準(zhǔn)化的行政操作是否是對(duì)人性的背離，不利于發(fā)揮人的積極性？5、政府與公眾輿論是否永遠(yuǎn)是對(duì)立的，怎樣能使民眾與政府團(tuán)結(jié)一致面對(duì)共同的問(wèn)題？這些是古典公共行政理論現(xiàn)代價(jià)值的直接方面。回到他們?cè)噲D解決的公共行政問(wèn)題，對(duì)今天我們思考公共行政有重要的啟示：1）科學(xué)管理原理：怎樣實(shí)現(xiàn)公共管理者與被管理者的合作，最終以最儉省的方式實(shí)現(xiàn)共同的利益？2）官僚制：怎樣以理性的精神構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)的官僚制，在一個(gè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)化、全球一體化進(jìn)程加快的時(shí)代，一種與之相適應(yīng)的官僚制的類(lèi)型是什么樣的？3）威爾遜的行政學(xué)思想：現(xiàn)代政府的職能是什么？怎樣以最有效率的方式實(shí)現(xiàn)這種職能？面對(duì)不斷變化的公共行政環(huán)境，我們對(duì)以上問(wèn)題的回答在不斷變化，中國(guó)與外國(guó)也會(huì)有或多或少的不同。綜上，我們可以把古典公共行政理論的現(xiàn)代價(jià)值歸結(jié)為三個(gè)方面：1）提出了公共行政學(xué)的基本問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的不同回答形成了現(xiàn)代公共行政理論體系的基本內(nèi)容。2）他們對(duì)這些問(wèn)題的回答對(duì)當(dāng)今行政管理理論與實(shí)踐具有直接的借鑒意義。3）對(duì)古典公共行政理論的批判繼承是今天行政管理理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)。
【參考文獻(xiàn)】
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