時間：2023-06-27 16:06:54
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利用公共資源建設的景區耗費了公共資源，具有一定的公益屬性，因此其收費定價不能完全由市場來決定，政府應當有一定的行政管制。所以，對于利用公共資源建設的景區，包括景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲，確保公眾利益。
公共資源是指那些沒有明確私人所有者，人人都可以自由獲得、免費利用的資源，如海洋、湖泊、草場等。在我國，公共資源屬于非私有資源，屬于國家所有（即全民所有）或集體所有。《憲法》第6條、第9條、第1.0條和《物權法》第41條、第58條明確規定了國家所有和集體所有的物，即公共資源。公共資源具有公共性，公共資源的使用權應該屬于公眾，其應服務于社會公眾的利益。所以，任何漠視公共資源的公益性，壟斷或獨占公共資源，對公共資源擅自定價的行為都是對社會公眾利益的侵害。利用公共資源建設的景區，是指政府利用國家所有或集體所有的資源，如國家所有的自然資源、地方財政部門撥付的款項、政府有關部門征集的捐款等，來建設的為旅游者提供游覽服務、有明確的管理界限的場所或者區域。門票，是指進入景區的憑證，又被稱為人場券。門票一般是一次性的，而且需要花錢購買；也有門票是磁卡或電子卡，通過刷卡繳費，可儲值并多次使用。另行收費項目，是指除景區門票以外的任何收費項目，包括景區內的游覽場所、交通工具、特殊景點、游玩項目等的收費。政府定價，指依照《價格法》規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍制定的價格。政府定價的定價主體是政府，具體價格由政府價格主管部門或者有關部門按照定價權限和范圍制定。政府定價具有強制性，屬于行政定價性質。凡實行政府定價的商品價格和服務價格，不經價格主管部門批準，任何單位和個人都無權變動。政府指導價是指依照《價格法》規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍規定基準價及其浮動幅度，指導經營者制定的價格。政府指導價一般由縣級以上各級人民政府物價部門和業務主管部門，根據自己的權限和市場現狀，通過規定基準價、浮動幅度、最高限度和最低保護價等，指導制定的商品價格和收費標準。
如果景區管理部門欲收費或者提高價格的，應當按照《價格法》和《政府制定價格聽證辦法》的規定，遵守行政程序法中的聽證制度，舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見。論證以下內容：其一，必要性，即為什么一定要收費或提價；其二，可行性，即擬采取的收費或提價幅度是否符合實際情況，是否行得通。聽證會應當遵循公正、公開、公平、效率的原則，充分聽取各方面的意見；聽證會程序還應當至少包括公告、通知參加、開會和決議等環節。
對于利用公共資源建設的景區，管理部門可以根據情況設立另行收費項目，如景區內由私人投資建設的游覽場所。但是，不得通過增加另行收費項目變相漲價。對于已經收回投資成本的另行收費項目，所收費用僅用于支付維護成本，因此應當相應地降低價格，甚至取消收費。
由于公益性的城市公園、博物館、紀念館等，本質上屬于公共資源，是國家所有或集體所有的公共設施，使用政府財政公共開支，因此，應當對公眾逐步免費開放。
Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China
【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.
【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation
心率變異性（HRV）是反映心臟自主神經功能的重要指標，自主神經功能正常對維持適當的血壓具有重要的意義。為了解高血壓病患者自主神經功能及血壓的變化規律，為臨床治療提供理論依據，我們應用動態心電圖和動態血壓對高血壓病患者和血壓正常者進行同步檢測，并對兩組患者各參數進行對照分析。現報告如下。
1 資料與方法
1．1 對象 選擇符合WHO 1999年診斷標準的原發性高血壓患者（觀察組）110例作為研究對象，年齡40～76歲，平均年齡（56．6±4．04）歲；其中男72例，女38例。另選110例血壓正常者作對照（對照組），年齡43～76歲，平均年齡（55．8±5．32）歲；其中男75例，女35例。兩組年齡、性別相比差異無統計學意義。經詢問病史、體檢、UCG、ECG及實驗室檢查排除繼發性高血壓、風心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心電圖為竇性心律并除外束支阻滯、Ⅱ度以上房室傳導阻滯、病態竇房結綜合征患者。所有患者均未用影響HRV的藥物。
1．2 方法 ①動態血壓測定：采用美國Spacelab 90207無創性動態血壓監測儀，受試者處于日常生活狀態下，測壓間隔時間白天（6：00～22：00）15 min，夜間（22：00～6：00）30 min，如果24 h內有效的監測次數少于應獲得次數的80%的患者，則隔日重測。有效血壓讀數標準：收縮壓70～260 mm Hg，舒張壓40～150 mm Hg。統計指標包括：24 h平均收縮壓、舒張壓；白天平均收縮壓、舒張壓；夜間平均收縮壓、舒張壓；夜間收縮壓、舒張壓下降率。②HRV測定：采用美國Centery 3000 Holter 分析系統，所有患者均行3導聯（CMV5、V1、CMF）動態心電圖檢查，各種心律失常及ST-T改變均經過人工校正，剔除非竇性心搏。統計指標有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜間SDNN、LF、HF、LF/HF等。
1．3 統計學方法 所有資料數據均輸入計算機，用Microsoft Excel進行處理，計量資料用均數±標準（x±s）表示，采用t檢驗。
2 結果
2．1 兩組動態血壓比較 見表1。
2．2 兩組HRV比較 見表2。
2．3 高血壓組HRV晝夜比較 見表3。
2．4 正常組HRV晝夜比較 見表4。
3 討論
自主神經功能紊亂和交感神經活性增加在原發性高血壓的發病機制中起著重要作用，心率變異性分析是評價交感-副交感神經系統功能及其平衡狀態的重要指標。我們應用動態心電圖和動態血壓對高血壓病患者和血壓正常者分別進行同步檢測，結果發現：觀察組動態血壓各參數均明顯高于對照組（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率變異中各種頻率成分的SDNN明顯低于對照組（P＜0．01），主要反映迷走神經張力的HF低于對照組（P＜0．05），主要反映交感神經活性的LF高于對照組（P＜0．05），反映交感-迷走神經系統平衡狀態的LF/HF比值高于對照組（P＜0．05）。表明高血壓病患者交感-迷走神經功能不均衡下降，而交感神經相對興奮。本組資料中，同步檢測的動態血壓結果也顯示：觀察組心率明顯高于對照組（P＜0．05～0．01），進一步證明上述結論。
自主神經功能與血壓波動有著密切的關系。正常人24 h動態血壓曲線呈“雙峰雙谷”的長柄勺形，晝夜血壓有一定節律，即夜間血壓較白晝血壓下降，下降率＞10%。動態血壓的這種晝夜節律變化主要受交感-迷走神經系統的平衡機制影響，高血壓病患者自主神經調節系統平衡失調，交感神經活動增加，從而導致血壓的正常晝夜節律消失。本資料結果顯示：觀察組夜間血壓下降率減低，與對照組比較，有顯著性差異（P＜0．05）。其心率變異性指標中，除SDNN白晝較夜間增高外，其他指標無明顯差異。而對照組HRV各指標則與動態血壓晝夜節律呈現出良好的相關性變化。
Singh等[1]對119例男性和125例女性患者隨訪4年后發病的高血壓病患者，對與高血壓有關因素進行多因素分析發現HRV低頻與高血壓的發生密切相關，在高血壓的早期甚至還沒有發生高血壓時就已經存在，低頻可能參與了原發性高血壓的始動因素。陳寶仙等[2]對113例原發性高血壓病患者進行48 h動態心電圖監測，結果發現，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD與無癥狀性心肌缺血密切相關。彭應心等[3]在對70例高血壓病男性患者的HRV與高血壓左室重構關系研究中發現交感與副交感神經的雙重損害參與了高血壓的左室重構機制，且其損害程度可能伴隨左室重構過程的進行而加重。本組資料及相關的研究結果均表明高血壓病患者交感、迷走神經功能雙重受損，表現為HRV減低和晝夜節律消失。提示臨床在治療上除積極降壓外，還應考慮自主神經功能的受損情況，給予相應的處理，才能收到較好的療效。
參考文獻
中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）06-00-02
一、公共資源市場化配置的定義和內涵
公共資源是指一切能為人類提供生存、發展、享受的自然物質、自然條件、社會資源，及其相互作用而形成的自然生態環境和社會環境。由于這些資源是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件，因而我們稱之為公共資源，主要包括社會資源、自然資源和行政資源。在傳統的計劃經濟體制下，我國公共資源的配置主要以行政審批方式為主。審批的實質是限制競爭，以行政權力代替市場選擇，其結果是造成公共資源配置效率降低和社會成本增加，而且審批權限的集中還導致了腐敗現象的滋生。隨著市場經濟的不斷發展，公共資源配置市場化改革成為必然。
公共資源市場化配置，是指按照社會主義市場經濟規律，在政府宏觀調控下，依據法律法規，經過科學合理程序，運用價格調節的手段，通過招標、拍賣、掛牌出讓、電子競價及法律法規另有規定的其他市場競爭方式進行的公共資源配置。這種更加高效、更加透明的資源配置方式要求政府在所有競爭性、壟斷性、有限性的公共資源領域，一律退出行政干預，推行市場化配置。
二、公共資源市場化配置改革的成效
國際上，日本、新加坡等國家的公共資源管理體制比較成熟，有規范的管理機構和管理體制。近年來，國內各省、市和地區也先后開展了市場主導公共資源配置的改革，我國的公共資源市場化配置發端于1999年珠海的產權交易模式，迄今公共資源市場化配置已在廣東、浙江、四川、福建、湖南、天津等省市得到徹底的推行，而且已從最初的自然性資源擴展到今天的資產性、公用性、行政性、服務性資源等多元化發展領域。實踐表明，全國各地區的公共資源市場化配置改革是卓有成效的。
1.政府職能逐漸轉變。事實上公共資源市場化配置的過程是一個由政府主導資源配置逐步向市場主導資源配置的轉變過程。通過資源配置市場化，可以使政府從具體的事務性工作中解脫出來，騰出更多的時間組織市場、規范市場、管理市場，從而將職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，增強了政府機關效能，節約了成本，提高了施政能力，同時也有利于提升政府的形象。
2.資源配置不斷優化。市場是實現資源優化配置的基礎，將市場的競爭制度引入公共資源的范疇，通過市場流動環節實現資源的保值增值。資源市場化配置的過程，實際上也是把資源轉化為資本，把潛在的資源優勢轉變為現實的經濟優勢的過程，將在很大程度上擴大社會資本的投資領域，調動社會經濟主體的積極性、主動性和創造性，激發全社會的生機和活力，進而實現效益的最大化。
3.有利于源頭防腐。政府有效運用市場機制進行公共資源配置，使政府權力運行受到公開制約和監督，從而形成“要資源，找市場”，而非“找關系”的資源配置氛圍，防止掌握資源的部門和人員利用手中的權力，從根本上鏟除權力“尋租”的土壤和條件。廈門市在土地批租、政府采購、建設工程等領域，通過加大資源配置市場化的力度，源頭防腐效果顯著。
4.促進了社會和諧。一方面，公共資源配置市場化運作擴大和保障了群眾的知情權、監督權和選擇權，維護了群眾利益，同時為多種所有制經濟共同發展提供了一個公開、公平、公正的市場競爭環境，調動了經濟主體的積極性、主動性和創造性。另一方面，市政府把開發利用公共資源所取得的收益用于提高人民生活水平、健全社會保障體系、加快發展醫療衛生事業、加強公共安全保障能力建設，以及道路、城鎮供水管網、公共文化和體育設施、城鎮污水和垃圾處理設施等公共基礎設施建設，使廣大市民共享改革與發展成果，有利于促進社會和諧建設。
三、公共資源市場配置管理工作中存在的困難和問題
全國各地區已經在公共資源市場化配置實踐中取得了顯著進展，但與實現法制化，規范化運作要求還有一定的距離，還存在著不少的問題和困難。
傳統的經濟發展模式與生活方式造成了大量的碳排放，超過了大氣的碳容量進而影響氣候變化異常。而低碳經濟模式以碳的低排放為基本要求，盡量減少人類活動對全球氣候的破壞，以達到人類與自然和平共處。可見，發展低碳經濟所指向的利益是全人類的氣候利益。適宜的氣候可以說是一項資源，從經濟學的角度，我們可以把它看作是一種公共品(publicgoods)。按照薩繆爾森定義，“公共品是指這樣一類商品:將該商品的效用擴展與他人的成本為零;無法排除他人參與共享?！边m宜的氣候，對人類來講是一種生存必不可少的物品。作為一項公共品，它的生產或者維持必須要有公共支出予以保障，其經營管理也必須由國家、政府等非盈利組織承擔。作為傾向于追求私益的企業和個人是不可能主動承擔這項責任的。
由此可知，我們要發展低碳經濟以保護我們的氣候環境，國家和政府在其中應該承擔主要的責任。并且發展低碳經濟本身是對現有模式的一種改變，這就涉及到公共利益與個人利益，短期利益與長期利益的取舍。國家和政府作為發展低碳經濟的主要責任者，就要協調各方利益，這樣低碳經濟才能獲得更好地發展。
二、低碳經濟法律保障的相關主體
發展低碳經濟關乎全人類的利益，涉及經濟、社會生活各個方面的改變，其牽涉的主體眾多，各主體之間的關系非常復雜。從國際范圍來看，主要是國際組織與國家以及相互間的關系;從一國國內來講就是政府與企業、個人以及相互間的關系。
(一)國際組織與國家
低碳經濟的提出源于全球氣候變暖，而氣候問題本身就是一個全球性的問題，單個國家的作用是有限的，這需要各國之間進行合作，共同來促成低碳經濟的發展。但是，各國之間在發展低碳經濟方面是存在著利益沖突的。
1.全球公共利益面臨公共資源稀缺性與產權無主性的矛盾。人類的活動使溫室氣體的環境容量這一公共資源越來越稀缺?！端固囟鲌蟾?氣候變化的經濟學》提出“應當把目標設定為將溫室氣體含量穩定在450～550ppm(百萬分之一)CO2(二氧化碳當量)的范圍之內，如果目標高于上述范圍，就會大幅度地增加帶來嚴重危害的風險”。如果按照2008年全球CO2濃度為380ppm計，則人類還有70～170ppm可使用的溫室氣體排放額度?！睖p少全球碳排放首先要面對的是環境經濟學的一個基本問題，即全球溫室氣體的環境容量是無主的，正是這種所有權的缺位，才導致各國在沒有外界壓力時對其視而不見乃至過度使用。
2.國家利益與全球公共利益的矛盾。首先，發展中國家發展空間受到限制。以中國為例，中國目前是世界第一大發展中國家，全球第二大CO2排放國，按照發展低碳經濟的要求，這樣的碳排放量顯然是不行的。氣候變化既是環境問題，也是發展問題。CO2排放空間，說到底是國家未來的發展空間。中國所遇到的問題，也是很多發展中國家同樣面臨的問題。其次，發達國家對待低碳經濟態度有異。英國能源白皮書《我們的能源未來:創建低碳經濟》指出:英國能源發展的總體目標是，到2050年，從根本上把英國變成一個低碳經濟的國家;著力于發展、應用和輸出先進技術，創造新的商機和就業機會;在支持世界各國經濟朝著有益環境、可持續的、可靠的和有競爭性的能源市場發展方面，英國將成為歐洲乃至世界的先導。美國布什政府就以減排將“損害美國經濟”為由，拒絕簽署《京都議定書》，不愿在國內實施強制減排措施。而美國現任總統奧巴馬則認為，應對氣候變化將對經濟產生積極長遠影響，其著眼點在于清潔能源在創造就業方面明顯擁有巨大潛力，并主張在危機過后，尋找一個可持續的發展模式，因此，在減排方面采取了積極態度。由此可見，由于各國國家利益不同，各國在對待低碳經濟的態度上也各異。要在全球范圍內推進低碳經濟的發展，以聯合國為代表的國際組織應當發揮更積極的作用，促成各國迅速達成共識。
3.國際組織的努力。1992年，在巴西里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展大會就通過了《聯合國氣候變化框架公約》，它是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體的排放、以應對全球氣候變化給人類經濟和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在對付全球氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。《公約》于1994年生效，據統計，目前已有191個國家批準了《公約》。1997年，《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都舉行，并通過了著名的《京都議定書》，對2012年前主要發達國家減排溫室氣體的種類、減排時間表和額度等做出具體規定。《京都議定書》于2005年開始生效。根據這份議定書，從2008年到2012年間，主要工業發達國家的溫室氣體排放量要在1990年基礎上平均減少5.2%。目前已有170多個國家批準了這份議定書。
《聯合國氣候框架公約》和《京都議定書》就是國際上在低碳經濟方面所達成的兩個最主要的條約。由這兩個國際條約所形成的一些原則和制度對促進各國發展低碳經濟，平衡各國利益起到了明顯的作用?！堵摵蠂鴼夂蚩蚣芄s》和《京都議定書》確立了兩項核心的原則和制度。
(1)“共同但有區別的責任”原則?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》的核心內容正是“共同但有區別的責任”原則?！肮餐袇^別的責任”中的共同責任，是指每個國家都要承擔起應對氣候變化的義務，因為這關涉到每個國家的利益。而區別責任是指發達國家要對其歷史排放和當前的高人均排放負責，它們也擁有應對氣候變化的資金和技術，而發展中國家仍在以“經濟和社會發展及消除貧困為首要和壓倒一切的優先事項”(公約語)?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》正是因為考慮到各國經濟發展水平、歷史責任和當前人均排放上存在差異，才確定了“共同但有區別的責任”原則。根據這個原則，發達國家率先減排，并給發展中國家提供資金和技術支持;發展中國家在得到發達國家技術和資金支持下，采取措施減緩或適應氣候變化。
(2)碳交易制度。按照《京都議定書》規定:到2010年，所有發達國家排放的包括二氧化碳、甲烷等在內的6種溫室氣體的數量，要比1990年減少5.2%。但由于發達國家的能源利用效率高，能源結構優化，新的能源技術被大量采用，因此本國進一步減排的成本高，難度較大。而發展中國家能源效率低，減排空間大，成本也低。這導致了同一減排量在不同國家之間存在著不同的成本，形成了價格差。發達國家有需求，發展中國家有供應能力，碳交易市場由此產生。清潔發展機制(CDM)、排放貿易(ET)和聯合履約(JI)是《京都議定書》規定的3種碳交易機制。除此之外，全球的碳交易市場還有另外一個強制性的減排市場，也就是歐盟排放交易體系(EUETS)。這是幫助歐盟各國實現《京都議定書》所承諾減排目標的關鍵措施，并將在中長期持續發揮作用。
(二)政府與企業、公眾個人涉及到國家內部，政府在發展低碳經濟中應該發揮主導的作用。所謂的政府主導，是指政府以市場化的、財政的手段以及非市場的行政力量，通過制定相關法律、法規和政策，推動、調控和引導低碳經濟的發展。在這一過程中，既要遵守市場經濟的基本規律，又要彌補市場經濟的失靈，以推動低碳經濟的發展。政府運用的手段主要有行政強制和行政引導兩種。所謂行政強制，是指行政主體為實現行政目的，對相對人的財產、身體及自由等予以強制而采取的措施。在低碳經濟法律調整機制中的行政強制，是指國家通過制定和實施低碳經濟法律法規，以命令性、強制性、執行性的措施單方面干預社會經濟生活，保障經濟的可持續發展。行政指導是行政主體基于國家法律、政策的規定而做出的，旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目的的一種非職權的行為。在發展低碳經濟中，行政指導手段應更加關注行政相對人的自愿性選擇和自己的意志表達，更加減少行政相對人的抵觸情緒而接受行政指導，從而更加有效地促進低碳經濟的發展。在低碳經濟模式下采用行政指導手段，可以彌補相關的立法空白，推進環境無害化技術的開發與普及，對低碳經濟模式下社會主體之間的利益關系進行綜合平衡。
1.經濟刺激企業進行改變。企業是最重要的市場主體，在發展低碳經濟中企業重要性是不言而喻的。企業是以經濟利益為其追求目標，而發展低碳經濟涉及到對現有的生產技術、產業結構等變革，從短期來講會損害企業的現有利益。因此對于企業我們應該采用經濟刺激的手段來促使企業走低碳之路。低碳經濟法律調整機制中的經濟刺激手段是以“成本———效益”為核心，具體制度主要有收費制度、稅收制度、押金制度等等。經濟刺激能夠使企業等市場主體根據自身利益的大小，自由、靈活地選擇具體的發展模式，通過影響市場主體的決策和經濟活動過程，實現經濟效益、社會效益和環境效益的共贏。
2.倡導企業應該勇于承擔社會責任。所謂企業的社會責任，就是指企業不能僅僅以最大限度地為股東贏利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應該最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益。在低碳經濟發展模式下，企業的社會責任主要是企業在環境保護、資源利用方面責任制度的確立和相關法律義務的負擔與履行。從某種程度上講，企業的社會責任與其贏利性特征是背道而馳的。但是從長遠發展角度看，企業所承擔的環境利益方面的社會責任和其贏利性又不是完全對立的，而是一種相互協調、相互促進的有益補充和互動。因此，在提倡發展低碳經濟發展中刺激企業的社會責任是必須的，具有重要的意義。目前，我國低碳經濟法律調整機制在經濟刺激企業的社會責任方面還有明顯的不足。例如，激勵管制工具不健全、不完善，缺乏有效的激勵管制程序和監督救濟措施等等。因此，可以采取以下激勵工具:補貼政策、稅收政策、價格政策、低息(或者貼息)貸款政策、公益基金政策等等。此外，環境責任保險、信貸擔保等激勵工具也是推動低碳經濟發展的重要工具。
(三)鼓勵、引導公眾廣泛參與
社會公眾是生態環境的受益者、使用者和受害者，對出現的生態環境問題最為了解、最為敏感。由于公眾的行為既影響政府同時還影響企業，所以發展低碳經濟離不開社會公眾的積極參與。政府應運用各種手段和輿論傳媒加強對低碳經濟的社會宣傳，鼓勵公眾改變其對環境不利的行為。比如我們現在所倡導的“綠色生活”方式，已為越來越多的人所接受，綠色生活、綠色消費正成為一種時尚的生活方式。在我國現階段，鼓勵、引導公眾廣泛參與具有重大意義。首先，政府在推動低碳經濟的建設過程中，難免會出現一些決策失誤、損害相關主體的利益等情況，而社會公眾的參與有利于彌補政府的這種缺陷，為政府決策提供必要的信息和反饋，降低政府運行成本，同時有利于形成長期有效的監督機制，制約政府的權力濫用。其次，社會公眾個人的參與有利于引導企業實施低碳經濟戰略部署，社會公眾的消費觀念、消費水準、消費需求能夠給企業指明前行的道路。再次，公眾的廣泛參與能夠加快低碳經濟觀念的宣傳和落實。因此，發展低碳經濟，提高低碳經濟政策的實施效果，最終要落腳于公眾環境意識的提高和參與能力的增強。
三、低碳經濟所涉及法律領域及中國的法律現狀
低碳經濟是經濟發展模式更是一種生活模式，它涉及到社會經濟生活的各個方面，發展低碳經濟必須用法律的形式來對其進行鼓勵保護，所涉及的法律法規是非常龐雜的，具體可分為能源的開發與利用、工業生產活動、人們的日常生活消費、環境保護這些領域。而在這些領域，我國相關的法律制度尚存在著諸多問題。
1.資源(礦產資源)能源領域。關于我國的資源(在這里指礦產資源)法律集中體現為《礦產資源法》以及相應的法律制度。其在現實中主要體現的問題是探礦權、采礦權有償取得問題，礦產資源補償費征收比例過低等。我國的能源立法如《節約能源法》和《可再生能源法》體現了低碳經濟的要求，但是還存在能源基本法律缺位，一些能源單行立法中存在不少空白。
2.生產領域。在生產領域，與低碳經濟有關的法律主要有《節約能源法》《可再生能源法》等法律，這些法律雖然規定了一些有利于低碳經濟的條款，但總體上看這些法律條款數量較少，且規定較為疏漏，實踐中具體落實的難度較大。在生產領域最密切的是《清潔生產促進法》，該法系統地對節約資源與能源、提高資源能源的利用率、綜合利用、廢物回收利用等進行了規范，但是由于現行清潔生產法等是以促進法的方式建立的，法律責任條款太少，鼓勵性條款雖多卻難以落實。《清潔生產促進法》的這一基本特征，大大降低了該法的實施效力和約束力。
資格又稱為權，指個人或團體所享有的在法庭對他人，尤其對政府的行為提出控告的法律權利。在目前要想使環境公民訴訟健康發展，應該首先通過立法確定寬松的資格，以保證更多的人可以提起環境訴訟，達到保護環境的目的。寬松資格的確立對保護環境具有重大意義，表現在：寬松的資格擴大了環境訴訟的原告范圍，是環境公民訴訟健康發展的前提條件，是公平原則和預防為主原則的具體體現，而且有利于公眾參與，并且符合國際潮流。原告資格的不斷擴展使環境保護法發生了名副其實的革命?！靶姓ǖ臍v史，就是行政權利不斷擴大的歷史。”[1]考察歷史我們可以看到，西方各國對于環境侵權訴訟資格方面，都經歷了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的發展過程，資格變化顯著，“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”[2].“當代立法的趨勢是放寬資格的要求，使更多的人能對行政機關的行為提起申訴，擴大公民對行政活動的監督和本身利益的維護。這是當代行政民主、公眾參與行政活動的一種表現?！盵3]
1994年2月15日，加拿大安大略省《環境權利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保護個人“環境權利”的立法，或者被認為是超級法律，可以解決一切問題，或者被看作是某些基本原則的含糊闡述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的權利給致力于環境保護的公民個人。為了保證這些權利和權力受到尊重，該法案也規定了政府部門在行動上必須遵守的最低規則，并保證在他們控制之下的法規的履行。EBR的公布被視為環境決策的新紀元，因為它提供給公眾更多的獲知政府在環境方面活動的機會。EBR不僅為公眾的環境權利提供更多保障，而且要求相關部門公開決策過程以獲取更大的公眾監督，并確立了寬松的資格。本文在國內首次較為全面介紹《環境權利法案》在寬松資格方面的先進做法并以之為借鏡，為完善我國在環境公民訴訟資格方面的立法提出建議，以期能更好地保障公民的環境權益，促進環境保護運動的發展。
二、 加拿大安大略省《環境權利法案》關于環境公民訴訟資格的規定
EBR 通過很多途徑給公眾的機會。EBR第2條（3）為了實現2.（1）和2.（2）的目標而提供“公眾為保護環境向法庭提出控告的更多的機會”。這條規定具體體現在：首先，EBR提供進行調查申請的權利，如果該調查申請是正當的，可能導致部門會展開此項調查，進而站在你的立場上提出訴訟。根據EBR第61 條（1）“考察申請”（application for review）：任何兩個安大略省居民出于保護環境的目的認為法律、規章、政策或文件應被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環境專員進行考察。根據EBR第71條（1）“調查申請” （application for investigation）：任何兩個安大略省居民如果認為受EBR約束的法律、規章、政策或文件被違反了可要求展開調查。1999年加拿大《環境保護法》也有類似規定，任何年滿8周歲的加拿大公民都有權針對違法行為提出調查申請，要求環境部長對被指控環境違法的行為展開調查。部長必須對指控行為進行調查，并把調查結果反饋給申請者。第二，EBR創造了新的訴權，當某人沒按法律行事導致公共資源受到破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時，公眾可以去法庭提訟。第三，EBR排除了對公共妨害行為（public nuisance）訴訟的障礙。僅僅因為受到的傷害和其他公眾個人受到的傷害是一樣的就被拒絕司法的情況將不再出現。第四，EBR提供了法定監察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴重危害的環境違法行為。
以上具體規定與我國的法律相比有些不同，很有特色，表現在：（1）在安大略省提出考察申請和調查申請有最低人數限制，必須兩人以上。而且安大略省公民出于保護環境的目的，可以對抽象行政行為進行考察。被考察的法律、規章、政策、文件必須要有“公共利益”，標準就是法律、規章、政策或文件是在申請書提交之日起前5年內頒布和實施。（2）EBR確立公眾為保護公共利益而的權利，我們國家法律規定原告為直接利害關系人或認為自身利益受到侵害的人，沒有賦予公眾對公共利益提訟的資格。（3）根據加拿大《環境保護法》，如果環境部長未在法定時間內進行調查或者沒有做出合理反應，或者已經出現了重大環境損害，報告者的控告對象是違反環境保護的人，而不是政府。這不象我國的針對行政不作為提起的是行政訴訟，被告是行政機關。（4）EBR第86條（1）規定，根據第84條提起的訴訟中的原告在把訴訟主張告知第一被告之日起10日內把訴訟主張告知首席檢察官（general attorney）。首席檢察官的權利包括訴訟中向法庭提供證據及發表意見、對判決要求上訴，并在上訴中提供證據及發表意見。在我們國家檢察機關只在刑事公訴中參與到具體訴訟中，在其它的訴訟活動中只是作為局外的監督者，沒有提供證據、發表意見、甚至上訴的權利。
EBR 所確立的環境訴訟制度既包括私益訴訟也包括公益訴訟。EBR所創造的權利沒有減少任何已經存在的權利，它僅僅主張或擴大了現存的法定權利。也就是說，EBR在確認可以因為自身的人身或財產受到損害而的基礎上，加入了公益訴訟的內容。在此筆者對EBR關于公益訴訟中資格的規定作簡單介紹。
（一）破壞公共資源訴訟的資格
在EBR公布前，一個人不能因他人破壞了公共資源而他，除非此人的行為侵犯了個人的健康或財產或導致某種直接的經濟損失。甚至當人們或他們的財產受到了導致環境破壞的公共妨害行為的影響時，依然會有一些障礙排除法庭訴訟。
根據EBR第84條，任何安大略省居民在某人已經或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經或即將對安大略省的公共資源帶來嚴重破壞時可提訟。EBR第84條（8）規定，原告要承擔證明被告已經或即將對對安大略省公共資源造成破壞的行為屬于違反既定法律、文件的行為，即要證明被告行為的違法性。
從第84條的規定可以看出，EBR確認了公民環境訴訟的主體是任何安大略省居民，被訴對象是公共資源的破壞者。本條沒有要求必須在損害發生后才可以訴訟，而是規定發現某人的違法行為即將對公共資源造成破壞時就可以。與加拿大法律淵源頗深的美國環境法律也規定，以污染源為被告公民訴訟必須以被告行為違法為前提，而且不論被告的違法行為已經違法、正在違法或即將違法都可以。美國法院在查斯皮克海和自然資源保護協會訴格威爾特尼的司法解釋中重申了這一原則[4].這樣做有效的防止了嚴重破壞公共資源行為的發生。但是根據這項權利，個人為了保護公共資源而，也許不會從中得到個人所得或損害補償。
（二）公共妨害行為訴訟確認的資格
在加拿大法律體系中，公民可以在法庭上對任何損害其財產或健康的人提訟。根據環境法律，如果有人侵犯了公民的健康或財產并且符合其它訴訟必要條件，一項訴訟可能就會產生。在過去的案例中，被告行為損害了公眾利益，如果被認為是“公眾權利侵犯”（public wrong）而不是“個人權利侵犯” （private wrong），私人訴訟可能不被允許。公共妨害行為曾被定義為：一種妨害行為范圍如此廣，作用是如此地沒有差別，以至于一個個人根據自己的義務提訟來阻止這個行為是不合理的，這應被看成是公眾義務[5].通常法庭認為一個問題影響了一些財產和家庭可以看作是一件公共妨害行為，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J說：“任何妨害行為很大地影響了陛下臣民生活的舒適與方便，就被視為公共的妨害行為，這個妨害的范圍可能一般限定于‘鄰近地區’，但這個地區損害多少人才構成‘公共妨害行為’，在每個案件中都是一個問題，我認為不必要證明這個范圍的每個人都受到傷害。”他還說，很多公共妨害行為不必找證人，對這個區域內居民造成的累積性影響已經證明了公共妨害行為的存在。換句話說，證明公共妨害行為的一個正常的、合法的途徑就是證明有足夠多的個人妨害行為。這項“公共妨害規則”（public nuisance rule）認為個人不能，除非他們受到的損害是不同類的，或程度上有所不同。
EBR有效排除了公共妨害行為走向法庭的障礙。 EBR第103條認為，如果僅僅因為你不能顯示你的傷害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的門不會因此關上。只要你表明受到了經濟的或身體的損失，按正常程序的訴訟可以繼續。EBR的規定擴大了公共妨害行為訴訟原告的范圍，個人因為公共妨害行為受到損害可以因此而訴訟，不必證明他受到的損害是不同類的或程度上有所不同，因此賦予了更多人以的權利，體現了訴訟公平原則。由于環境污染多表現為公共妨害，因此公共妨害法在環境保護領域得到了廣泛運用。EBR與美國侵權法和環境法的規定相比較而言，更有利于環境保護。從EBR第103條我們得知，在加拿大安大略省公眾無論提起公共妨害損害賠償訴訟還是禁止或消除公共妨害訴訟，都拋棄了“不同類型損害”原則，從而使更多的公眾可以提起公共妨害訴訟。
（三）集團訴訟確定的資格
環境群體訴訟不是一種獨立的訴訟類型，而只是與原告資格相關的一種方法和手段，這種方式可以在行政訴訟中采用，也可以適用于民事訴訟[6].提起環境侵權訴訟的成本非常高，而且訴訟時間長，很難預見提訟所能獲得的收益，因此很多個人受害者對于提起環境侵權訴訟往往是望而生畏。而且，同樣的訴訟被反復提起也浪費司法資源，不符合效益原則。因此很多國家都規定了群體訴訟制度，允許共同受害人選出代表進行訴訟，結果及于所有共同利益人。對于群體訴訟，不同的國家群體訴訟的名稱、形式有所不同。在英美法系國家是集團訴訟制度，在日本是選定當事人制度，在德國、法國、意大利等國是團體訴訟制度，在我們國家有代表人訴訟制度。
英美法系的集團訴訟制度由19世紀的英國衡平法發展而來。最初是為了保護消費者的權益，因為如果某人受到的損害比較小不夠出庭資格時，可利用集團成員的人數和個人受損數目的乘積作為損害數值，從而滿足了出庭資格的要求?，F代集團訴訟制度成熟于20世紀60 年代，有其深刻的經濟、社會根源。20世紀60年代資本主義大生產高速發展，加上資本主義生產帶有盲目性，不注重環境與人類的和諧發展，導致現代化生產與人類生存環境的矛盾日益尖銳。在這個階段，人們要求防治污染、保護環境的呼聲比歷史上任何時期都高，結果導致了環境法這個新興的獨立的法律部門的形成，并提出了環境權的主張。到六十年代后期，在強大的社會輿論推動下，環境權一度成為環境保護部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關環境權的理論研究工作和立法工作也得到了很大發展，在國際領域，一些環境保護的國際會議相繼通過了有關環境權的原則宣言，在一些環境問題突出的國家，有關環境權的理論研究工作和立法工作取得了較大進展。在實體法方面，立法者在立法中增加了公害防治和環境保護的內容；在程序法方面，立法者對原來的集團訴訟制度予以補充和修改，使其適應環境保護的要求。
集團訴訟的顯著特點是，法院對集團所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力。集團代表可以行使一切權利，包括和解和撤訴的權利。但是對于集團代表的權利也不是沒有限制的，如美國法律規定集團代表及集團律師必須將擬議中的撤訴和和解方案依照法院指示的方式通知集團所有成員，接受成員監督。在分析加拿大、美國等英美法系國家的法律可以知道，法律對于“通知”的規定特別完備。這些國家的法律在規定一些事項的時候，非常注重事項的透明化，每一個重要步驟的做出都要求以法定的公開方式讓利益相關人知曉，這對于我們國家的一些法律的制定有借鑒意義。
集團訴訟制度在解決原告方訴訟費用方面也有獨特規定。根據加拿大《集團訴訟法》第32條的規定，集團成員不承擔訴訟費用，美國的集團訴訟制度也有這樣的規定，訴訟費用由集團代表和集團律師墊付。如果案件敗訴，由集團代表和律師自己承擔訴訟費用損失；如果勝訴，或原被告達成和解，集團一方一般可以獲得數額客觀的賠償金，集團代表和律師可以收回墊付的費用，集團代表還可以獲得一定的報酬。
根據1992年的《集團訴訟法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集團訴訟成為可能。這意味著個人在法庭上不僅能代表他們自己的主張，而且可以代表本省所有的有相似主張的人。一個人與環境有關的個人損害訴訟可能會被公共妨害行為限制條件或排除，但他可援用集團訴訟法。集團訴訟“蘊涵著公共利益，但是本質上仍然是為了私人的利益，而且判決的效力亦局限于訴訟的實際實施人及其所代表人。”[8] EBR保護公共資源的權利不能和集團訴訟法聯系在一起，特別排除了集團訴訟法與新訴權的合作。但是如前所述，集團訴訟法和EBR的公共妨害條款有密切聯系，它們結合使用更有利于環境訴訟的進行。
加拿大《集團訴訟法》第2條規定，一個群體中的一個或多個人可以代表群體的成員自法庭上提訟。這個群體內的成員應該有“共同的問題” （common issues），因為這涉及到能否取得集團訴訟許可的問題。只有證明有“共同問題”，才能取得集團訴訟許可，否則就要作為單個訴訟來進行。“共同問題”是指：“（a）共同的但不必是同一的事實問題；（b）共同的但不必是同一的事實問題所引起的共同的但不必是同一的法律問題。”[9]比如一個污染事故中的所有受害人，被認為是有共同的事實問題。結合EBR公共妨害條款我們可以看出，如果公共妨害行為對多個人造成的損害不是共同的，那么提起集團訴訟就不被認可，受害者必須自己提訟。但是如果公共妨害行為對多個人造成的損害是共同的，這樣訴訟就可以依據集團訴訟法提起，節省了訴訟成本。
有學者認為群體環境訴訟中侵害的是“某一社會群體的集體環境利益，而不是直接損害某個人的私人利益”[10]，對此我不敢茍同。經過考察，我認為在群體環境訴訟中，受到侵害的利益應該是很多個人的利益，而不是“公益”。法律程序設立群體訴訟制度，本意不是為了保護公共利益，而是為了滿足資格，使更多的受害個體能參與到訴訟中，保護的是多個個體的私人利益的集合。群體環境訴訟與公共妨害行為訴訟是不同的，這一點在前面已有說明，不再贅述。
現代環境污染破壞往往會損害到眾多個體的利益，實行集團訴訟可以使許多潛在的訴訟合并為一個訴訟，有利于提高訴訟效率，節約訴訟資源。在一個社會中，大量的完全獨立于政府的利益群體的存在，不僅可以有效的制約政府的行為，防止公權力的肆意和濫用，而且可以更好地保護社會不同群體的利益。在美國等國家，社會團體提起集團訴訟的例子很普遍。英美自由主義的真正理想并不是使個人與國家的關系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].
（四）賦予第三方上訴的權利
安大略省的環境上訴機構（Environmental Appeal Board）由《環境保護法》（EPA）的條件確立，2000年晚些時候，安大略政府實施《環境回顧法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），該法案對環境上訴機構的權利作了輕微改動，并把該機構的名稱改為環境回顧法庭（ERT）。在《環境保護法》（EPA）和《安大略省水資源法》（OWRA）中，對主管決定上訴的權利僅限于文件或命令中指定的人，第三方無上訴權，但是第三方可以在文件所有者或項目提議人上訴后經環境上訴機構的批準加入進來。EBR第47條（7）指出：為了公平、充分地體現個人、公共及政府利益，上訴機構允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個規定授予了第三方上訴權，擴大了公眾參與的權利。
因為部門決定批準前要對三級文件[12]進行聽證，所以EBR下上訴申請批準只針對一、二級文件。任何安大略省居民可以尋求允許或許可（leave），從而對是否批準一級、二級文件的決定進行上訴。如果獲得這項許可，那么一項全面的上訴因此而產生并提交到適當的法庭那里（這個法庭根據相關部門和立法的不同而不同）。上訴許可的申請必須符合一定的條件：①某人尋求上訴許可必須是因為他對這個決定感興趣或有利益關系，先前在評論階段的參與是對此事感興趣的足夠證據。②在EBR下這個文件是可上訴的，而且一開始就已經這樣規定。這意味著公民可以根據法律已有的權利去對此決定上訴。③被上訴的決定必須受EBR下公眾參與制度的約束。④第三方必須在決定通知在登記表上15天內尋求上訴。
由此我們知道EBR第47條（7）所說的“任何個人”是有條件的，必須對所參與的案件有一定利益關系。第三方的利益與原告或被告的利益沒有必要重合，也就是說，第三方不必把自己的訴權依附在原告或被告身上。這樣規定是有現實意義的，法律也認可第三方的獨立訴訟地位，允許他們在訴訟中主張自己的權益。如美國最高法院認為“即使原告能證明第三人所受到的侵害足以構成一個‘案件’或‘爭端’，原告也只能主張自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的權利和利益之上，否則訴訟將無止境，也不符合第三者的利益。”[13]
三、我國確立環境公民訴訟寬松資格之探討
通過考察加拿大安大略省《環境權利法案》以及其他國家的一些先進立法和實踐，筆者認為在我國要實現環境公民訴訟的健康發展，應該借鑒它們的優秀做法，確立寬松的資格。寬松資格的確立須從兩個方面來考慮，一是屬人的要素，既有權的人的范圍的擴大；二是屬事的因素，也就是受案范圍的擴大。下面從區分環境公民訴訟的被告種類出發，來探討寬松資格的確立。
（一）以環境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟之資格
以環境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，關鍵是順應世界潮流，賦予非直接受害者以資格，并可以借鑒集團訴訟的做法，提起群體訴訟；其次要促進屬事要素的發展，即把環境利益納入到“法律保護的利益”的范疇。
1、屬人要素
在針對環境污染者、自然資源破壞者的訴訟中，公民的合法權益如果因為環境污染或自然資源破壞受到損害，可以依據《民事訴訟法》提起民事訴訟?！睹袷略V訟法》要求原告是“與本案有直接利害關系的公民、法人或其它組織”，這樣的規定致使非直接受害者無法代表公眾對致害人提訟，這樣就嚴重制約了公民環境訴訟的發展。孫巍先生指出“公民就環境民事侵權提起公益訴訟的原告資格在各國也普遍呈現出放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象正在世界范圍內出現，這種狀況被學者認為是民事訴訟今后最主要的發展方向。”[14] EBR關于第三人的上訴權利的規定，體現了這樣一個原則，任何人只要他與環境污染者、自然資源破壞者的行為有一定利益關系，不管這種利害關系是現實已經存在還是發生在將來，只要能證明有這種利益關系，他都可以作為第三方加入進來。所以我國應該借鑒EBR所確立的方法，擴大資格主體的范圍，原告不再限于直接利害關系人，任何人發現某人已經或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經或即將嚴重污染環境或對公共資源帶來嚴重破壞時可提訟。這樣規定的好處是賦予每個公民防治環境污染和自然資源破壞的權利，在危害即將發生以前就采取有效的方式制止。
在具體的訴訟形式上，可以借鑒加拿大等國普遍采用的集團訴訟的做法，改良我國的訴訟代表人制度。集團訴訟和我國的訴訟代表人制度有點類似。我國《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條第3款規定：“同案原告5人以上，應當推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在制定期限內為選定的，人民法院可以依職權確定。”集團訴訟也是由一個或幾個原告代表與他們有相似主張的人進行訴訟活動。但是而這還是有一定區別：（1）代表人訴訟中，權利人須向法院進行登記后才能參加到訴訟中；而集團訴訟，只要權利人在法院公告的期間內沒有明示退出該集團，即視為參加了訴訟，而不必另行，在規定時間內明確表示不參加訴訟的，將被法院排除在訴訟之外，訴訟結果對其沒有約束力；（2）代表人訴訟中，訴訟代表人的代表地位和權限是基于其他當事人明確授權或法院與多數人商定的；而集團訴訟則是以默示方法消極認可訴訟代表人的地位和權限，代表人可以不經過集團成員的授權即可代表全體成員向法院；（3）代表人訴訟中，代表人訴訟的即判裁決對于未作登記的權利人僅有間接擴張力，即權利人另行后，法院可裁定適用該裁決；而集團訴訟裁決的效力是直接擴張適用于所有未明示退出集團的成員。采用集團訴訟的方式，既可以節約訴訟成本又可以因為人數眾多、影響面廣引起社會廣泛關注，收到良好的社會效益。
如果環境污染者、破壞者的行為觸犯了刑律，社會危害性比較大，就應該按照刑事訴訟法的規定提起刑事訴訟，依法追究刑事責任。在刑事訴訟過程中，可以根據自己的受損情況提起附帶民事訴訟。這時候，原告的資格非常明確，按照目前我的刑法及刑事訴訟法的規定，就是檢察院。
2、屬事要素
我國《民事訴訟法》明確規定只有直接利益的受害人才可以。換句話說，只有主張侵害直接利益的訴訟事項才屬于法院的受案范圍。這為公民提起環境侵權訴訟設置了障礙。很多環境危害是“間接的”、“無形的”，如果這類侵害不屬于法院要解決的“法律爭端”，那么這些受害人就被排除在了法院的大門之外。很多國家理論上把訴的利益作擴大的解釋，不再拘泥于法律上的利益，而是加強了對“反射性利益”的保護。環境權理論的發展使很多國家的環境訴訟實踐出現了重大突破。一個重要表現就是有的國家已經把傳統上認為是“反射性利益”的環境利益納入到“受法律保護的利益”的范疇。我國是成文法系國家，“訴的利益”擴大化的原則不能由判例確立。但是我國的司法實踐中，最高法院的解釋在一定程度上起到了判例的作用，因此在相應立法不能馬上修改的情況，最高法院應該針對這類問題做出司法解釋，確認受害人可以基于“間接的”、“無形的”危害造成的損失向法院提訟，在條件成熟的時候對法律做出修改。
（二）以行政機關為被告的訴訟之資格
以行政機關為被告的訴訟，關鍵是拓寬傳統法律規定的資格，即不限于行政相對人可以，對可能受到不利影響的非行政相對人也賦予其資格。
對傳統法律規定的資格，目前的任務就是借鑒國外先進的理論和實踐，在原有的基礎上進行拓展。這包括屬人要素的拓展，即原告資格的進一步放寬，也包括屬事要素，即拓寬被訴事項的領域，使公民在受到侵害時有權主張訴的利益受損而提訟。屬人要素和屬事要素配套發展，才能真正實現資格的寬松化。
1、屬人要素
在對不作為或違法作為的行政機關的訴訟中，公民、法人或其它組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為或不作為侵犯其合法權益，可以依據法律的規定提起行政訴訟，這類訴訟有學者稱為“環境行政公益訴訟”?！缎姓V訟法》要求只有行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益才具備提起行政訴訟的資格。行政機關不履行法定職責或違法行政的時候，非行政相對人也不能對行政機關提訟，這樣訴訟主體的范圍非常小。環境行政訴訟中的具體行政行為往往是 “可能”影響到原告而不是“必然”影響。這里應該確認的一點是，對于“可能”受到影響的人也應該賦予權。比如EBR就確定公民可以為保護公共利益而，不必非得是行政相對人。當某人沒有按照法律的規定行事導致公共資源已經或者即將遭到破壞而政府沒有采取行動時，公民可以到法院。所以我們國家有必要借鑒某些國家的做法，在立法中明確規定環境行政管理機關做出的具體行政行為如果損害的不是行政相對人的利益，而是與該具體行政行為有一定利害關系的公民、法人或其它組織的利益，這些受害者也有資格。除了《行政訴訟法》的修改外，對于《環境保護法》第6條也要進一步完善，可以這樣規定：“一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，并有權向人民法院提訟?！?/p>
不僅在以環境污染者、破壞者為被告的訴訟中提倡集團訴訟，在以行政機關為被告的訴訟中更應如此。加拿大、美國以及歐洲的一些國家，多以集團訴訟的方式提起環境公民訴訟，不僅收效顯著，而且從法律意義上講也是拓寬了環境公民訴訟的資格。歐盟的環境立法和實踐一直走在世界前列。一些國家，如瑞士等，已經通過立法賦予環境團體行政權。我國也應該借鑒這些先進經驗，賦予環保團體資格。在以行政機關為被告的訴訟中，很多實際的受害者可能沒有發現自己的權益受到侵犯，或者知道了不愿耗費金錢和精力參加訴訟。如果按照我們的代表人訴訟制度，這些不主動參加訴訟的人實際上就不會享受到勝訴后帶來的福利。但是如果按照集團訴訟的做法，只要屬于這個集團，除非聲明退出該集團，否則就是該集團的一員，訴訟結果有直接的擴張力，影響到每一個集團成員。而且集團只要主張其自身或其成員屬于或臨近污染破壞影響的區域就有資格。從這個意義上說，采用集團訴訟的形式進行訴訟也是寬松資格確立的具體體現。
2、屬事要素
目前按照我國《行政訴訟法》和《環境保護法》的有關規定，環境行政訴訟的受案范圍只有六項，受案范圍比較狹窄。隨著環境權的發展，更多的法律法規會把環境權納入其中。為了保障實體性環境權的實現，程序性環境權將越來越受到重視。其中，環境立法參與權、環境影響評價聽證權、環境信息知悉權等權力如果受到侵害，也應該屬于法院的受案范圍。此外，公民在行使監督權過程中遇到問題也可以以訴訟的形式解決。比如環境監督訴訟針對環保機關履行義務不當而引起，即公民認為環境保護監督管理部門的具體項目有可能引起環境污染和破壞時，可以向人民法院提訟。目前我們國家的法律對“公共利益”沒有明確界定。“公共利益，應當包括國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的法律秩序等。”[15]稅收管理、環境污染和破壞、國有資產流失、政策性壟斷行為都應該納入公共利益的范疇。侵犯這些公共利益的案件都應該納入行政訴訟的受案范圍。
我們國家政府針對不特定人的文件屬于抽象行政行為，按照現行的《行政訴訟法》，抽象行政行為是不可訴的。任何公民法人和其它組織都無法對行政法規、規章或具有普遍約束力的決定、命令提訟，而只能對依據這些法規、規章、命令做出的具體行政行為。這種受案范圍不利于對影響環境的行政行為進行司法干預。法規、規章、命令等對于環境造成的影響要比某個具體行政行為所造成的影響大得多，因此僅對具體的、個別的行政行為提訟很難消除全面的、整體的對環境有害的影響，而且僅對某個行政行為進行司法干預可能造成重復訴訟，這樣會浪費巨大的人力、物力和司法資源，而且可能在不同法院基于同樣的訴因產生不同的訴訟結果，無法體現公正和效率原則。在美國的環保實踐中，公眾或環保團體發現，“把有限的精力、時間和經費花在迫使政府完善或執行環境法規和規章上比取締個別污染源更有意義”[16].在加拿大安大略省，EBR第61條規定任何兩個安大略省居民出于保護環境的目的認為法律、規章、政策或文件應被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環境專員進行考察，環境專員考察后決定是否制定、修改或廢除相關法律、規章、政策和文件。日本也出現過“制度訴訟”的案例，公民認為現行環境保護法律不利于環境利益的保護可以因此提訟。因此我們國家立法應該借鑒外國的一些經驗，擴大行政訴訟的受案范圍，同時賦予公民對抽象行政行為有提起司法審查直至訴訟的權利。
（三）特殊的原告資格
除了拓寬常規的資格以外，我們還應借鑒國外的先進作法，結合國內學者的理論先導和國內某些地區法院的司法實踐，賦予非常規意義上的某些個人或組織資格。
這里所提到的原告并非一般意義上進行行政訴訟的原告。目前在我國的司法實踐中，檢察機關作為原告提起環境行政訴訟已經有一些實例，但是法律沒有明確規定。下文對這些特殊的原告資格作了探討，并不主張馬上在我國的立法和司法中得到體現，但是隨著社會的發展和人們觀念的改變，也許在將來的某一天這些原告資格都會真正的出現在現實的訴訟中。
1、檢察機關作為訴訟的原告
檢察機關能否成為民事公益訴訟中的原告？有學者認為檢察機關不宜作為原告提起民事公益訴訟，“如果檢察院要行使全面的法律監督權的話，也不要去損害公益的行政管理相對人（民事公訴），而是要行政管理者的不作為（行政公訴）。”我們國家目前的《檢察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等沒有明確賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權力，但是某些法律的規定可以看作是一定程度上民事公益訴訟權利的賦予，比如《刑事訴訟法》第77條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以認為檢察院可以提起民事公益訴訟，但是范圍狹窄，只能是在刑事訴訟中附帶提起。
我認為應該賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利，在我國司法實踐中已經有這樣的例子，據統計全國提起的民事公訴案件已經有200多起[17].雖然目前立法沒有民事公訴的規定，但是回顧歷史，我國立法有過這樣的規定。1949年12月《最高人民檢察署試行組織條例》規定：檢察機關有權參與涉及全國社會與勞動人民利益有關之民事案件以及涉及全國和社會與勞動人民有關之一切行政訴訟。1954年《最高人民檢察院組織法》第4條規定：地方各級檢察機關對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提訟和參加訴訟。[18]
“實踐證明，作為法律監督機關，由檢察院對違反法律法規，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實現對國家、社會公共利益的法律救濟，實現保護和監督的統一，既符合憲法精神也符合我國的國情。”[19]亞里士多德曾說：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只關心到其中對他個人多少有些相關的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顧?！睓z察機關是國家法律監督機關，依法對國家法律的執行和實施進行監督。公民、法人和其它組織對公共利益的關注要比私人利益少，而且環境訴訟成本比較高、周期長，私人一般不愿提訟。檢察機關可以擔負起公共利益維護者的職責，在法律中確立檢察機關對公益訴訟的原告資格將更好的維護社會公共利益。
考察很多國家的立法和司法實踐后發現，“檢察機關代表公益參與民事行政訴訟，是世界上絕大多數國家和地區的普遍做法”[20].比如根據EBR等法律，在加拿大首席檢察官可以在環境訴訟向法院提供證據并發表意見，對判決要求上訴，并可在上訴過程中提供證據和發表意見，充分參與到了具體訴訟之中，首席檢察官幾乎擁有基本當事人的所有訴訟權利。法國是世界上最早規定檢察機關提起民事訴訟的國家，檢察院作為國家和社會利益的代表，有權以主當事人（即原告）的身份提訟或以從當事人的身份參與訴訟。在德國和日本確立了“公共利益代表人”制度，檢察官對于無效婚姻、禁治產案件等可以提訟。在英國，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為。檢察長對于涉及皇室利益等四類民事案件以必要當事人身份參加訴訟，對公共機構的越權行為損害公民權益和社會權益的行政案件，檢察長可以隨時參與訴訟。在美國，檢察長是政府的代表，有權對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提訟。
考慮到我們的立法及實踐情況，可以由最高法院檢察機關提起環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的案例，并做出相應的司法解釋，在條件成熟后，修改相應的法律，正式確立檢察機關提起環境公益訴訟的權利。這樣在立法上確認檢察機關提起環境公民訴訟的資格，為預防環境危害的發生加上重重的籌碼。
2、第三方的訴訟資格
我國民事訴訟法規定，第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標的有獨立的請求權，或者雖然沒有獨立的請求權，但與案件的處理結果有法律上的利害關系，而參加到正在進行的訴訟中去的人。第三人分為有獨立請求權的第三人和無獨立請求的第三人。在環境民事訴訟中，第三人可以依法參與到正在進行的訴訟中去。但是最高法院1994年12月頒布的《關于在經濟審判工作中嚴格執行〈中國人民共和國民事訴訟法〉的若干規定》對無獨立請求權第三人的范圍作了明確界定，下列人員不得作為無獨立請求權第三人：第一條即與原被告雙方爭議的訴訟標的無直接牽連和不負有返還或者賠償等義務的人。這里還是限定了與原被告爭議的訴訟標的要有 “直接牽連”，這樣就限定了一些公民參與到訴訟中去。
EBR一個重要的進步就是賦予第三方上訴權，為了公平、充分地體現個人、公共及政府利益，上訴機構允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個上訴權是針對政府的文件進行的。在法國“第三人如果因為違法的行政決定而個人利益受到損害時，也可提起越權之訴，如法律規定擔任某職位必須具有某種畢業證書，則有此證書的人可以提起越權之訴。”[21]臺灣地區的法律明確規定，人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，任何人可以提起行政訴訟。學者們考察發現訴的利益經歷了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的發展過程。因此在一個訴訟中，訴的利益不僅與原告和被告有關，還可能直接或間接地關系到第三人的利益。因此，我國的立法應該放寬對第三人的認定標準，允許與訴訟標的有間接利益的人也可以參與到正在進行的訴訟中，這樣可以節約訴訟資源，也可以保障更多公民的訴訟權利。
四、結束語
需要說明的是，我們采取寬松的資格，并不意味著任何人可以隨意。比如EBR認為的先決條件是申請進行違法調查，只有在合理的時間里沒有收到回應或收到不合理的回應才可以。我國臺灣地區也有類似規定。1999年的1月20日修改的《空氣污染防治法》在第74條增加了公民訴訟條款，公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏于執行時，受害人或公益團體得敘明疏于執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關與書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民得以該主管機關為被告，對其怠于執行職務之行為，直接向行政法院，請求判令執行。同年七月修改的《廢棄物管理法》第34 條也規定了類似的公民訴訟條款。所以我們在確認寬松的資格的同時，也要對原告限定一定的條件。公民可以在提起環境公民訴訟之前，先就環境利益受損的事實向有關機關進行檢舉、控告，請求行政主管機關及時糾正或制止，如果行政機關怠于履行法定職責或損害環境利益的行為不能有效制止的時候，公民可以提起環境公民訴訟。發生環境行政糾紛時，應確立行政先行處理原則，明確環境糾紛的行政處理前置與司法終局裁決結合的解決機制。行政處理是行政機關站在調解人的立場，出面勸導雙方當事人盡早達成賠償協議。陳泉生先生認為，由于行政處理具有一些勝過司法訴訟的優點，從而成為當代各國解決環境糾紛的趨勢[22].我國的行政處理只有行政調解一種，調解協議達成后，主持調解的行政機關不能強制執行，也不能申請法院強制執行，它只能依靠當事人自覺履行。我國有關法規和司法解釋均有明確規定，對這種行政調解處理不服的，既不能申請行政復議，也不能提起行政訴訟。因此當事人不服調解結果的提起的訴訟只能以原糾紛為標的，提起民事賠償訴訟，而不是行政訴訟。我國有必要借鑒上述日本的立法經驗，并結合我國的具體情況，對我國的環境糾紛行政處理制度加以完善，包括：制定《環境糾紛處理法》，設立環境糾紛行政處理的機構，增加行政處理的方式，確立環境仲裁的法律地位。
環境侵權訴訟涉及面大，舉證困難，原告需要花費大量時間和精力調查取證，高額的鑒定費用非一般人所能負擔。如果因為訴訟成本過高而使公眾而被拒之于法院大門之外，無異于迫使公眾放棄了環境訴訟請求，這顯然不利于環境的保護。所以我們國家立法上應該降低環境訴訟的費用，如在法國，當事人提起越權之訴時，預先不繳納費用，敗訴時再按標準收費，而且收費非常低廉。另外，鑒于公民提起環境訴訟是對環境的一種熱愛和保護，因此提起環境公益訴訟的公民和組織應該得到獎勵。
注釋：
[1] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，轉引自李桂英：《關于是否設立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學學報》2003年7月，第32頁。
[2] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第419頁。
[3]王名揚：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第618頁，轉引自胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發展趨勢》，《學?！?003年第3期，第136頁。
[4]葉俊榮：《環境政策與法律》，北京：中國政法大學出版社2003年版，第228頁。
[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.
[6]宋波， 梁遠：《西方國家環境群體訴訟之考察》，《北京行政學院學報》2003年第1期，第75頁。
[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[8]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第123頁。
[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[10]宋波 ，梁遠：《西方國家環境群體訴訟之考察》，《北京行政學院學報》2003年第1期，第76頁。
[11]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第291頁。
[12] EBR下有三類文件：一級文件要求最少30天的通知和評論期；二級文件要求申請人提供額外通知，如提供標志或在報紙上通知；三級文件要求在做出決定前有一個完整的公眾聽證程序（public hearing）。
[13]王名揚：《美國行政程序法》[M].北京：中國法制出版社，1997年版，第627頁。轉引自李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第123頁。
[14]孫?。骸董h境公益訴訟的模式比較及立法構想》，載《2003年中國環境資源法學研討會（年會）論文集》，第735頁。
[15]李桂英：《關于是否設立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學學報》2003年7月，第33頁。
[16]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第126頁。
[17] 1997年河南省方城縣人民檢察院首次代表國家針對國有資產流失提訟；1997年山西運城市檢察院在針對天馬造紙廠廠長養軍武重大環境污染行為提起刑事公訴的同時，就公共飲用水受到污染附帶提起民事公訴；1999年四川省名山縣檢察院在針對恒達化工廠重大環境污染行為提起刑事訴訟的同時，就公共水源造成污染提起附帶民事公訴；2002年浙江省浦江縣檢察院就惡意串標低價拍賣固有資產一案提訟；2000年四川省瀘州市檢察機關提起刑事附帶環境民事公訴并獲得法院支持。
[18]別濤：《環境民事訴訟及其進展》，《法治與管理》2004年第7期，第20頁。
[19]見《人民日報》2003年1月22日對湖南省岳陽縣檢察院位保護國有資產提起民事訴訟的報道評論。
［摘要］水是生命之源,是社會和經濟發展的基礎。寧波市經濟較為發達,人們生活水平不斷提高,但水資源總量相對短缺、污染情況日益嚴重,寧波市水資源面臨開發和保護的雙重壓力。本文出于水資源可持續發展戰略和民生發展的要求的綜合考慮,試圖突破傳統的財務收支審計模式,構建一種方法、內容、運用全面創新的水資源審計模式。
［
關鍵詞 ］水資源審計；創新模式；民生審計
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.051
1寧波市水資源的基本狀況
寧波市地處寧紹平原,降雨豐沛,但因流域水系自成體系、過境水量少,加上人口稠密,人均水資源占有量小。寧波市水資源總量75.3億立方米,人均水資源占有量1050立方米,僅為全國平均水平的50%左右。受梅雨和臺風的影響,降水年內分配不均,多集中在4~9月,約占全年降水量的70%。同時,降水年際變化也較大,實測最大年降水量為最小年的2.26倍。寧波地勢西南高、東北低,境內基本為獨立水系,水資源開發利用的自然條件相對較好。針對水資源短缺的現狀,寧波市充分利用良好的地形狀況和獨立的流域水系,加大水資源開發力度。截至2009年,寧波市已建有大型水庫6座,中型水庫24座,小型水庫379座,加上河網可供水量,水資源供給能力達到23億立方米每年,略高于全社會21億立方米每年的需水量。
2寧波市創新型水資源審計模式的探索
筆者試圖從總體上把握水資源鏈,并選擇關鍵環節重點審計,并在審計方式方法、審計內容以及審計結果的運用方面都進行了積極探索與創新。
2.1審計方式方法的創新
2.1.1開展審前調查,確保審計實施方案的科學性
提前進行審前摸底,通過走訪寧波市自來水公司,與水利局、環保局、城管局等多個部門進行溝通,對水價上調情況、全市供水管理情況、水質監督情況進行全面了解。確保審計項目的合理性和可行性,確定審計的重點范圍和內容,確定審計的基本思路與計劃。
2.1.2加強審民互動,增強審計的透明度和威信力
在水資源審計的過程中,可從眾多關心審計項目的網民中選取具有代表性的人員,吸收為特約審計員。并特約審計員全程參與和了解水資源審計項目的實施情況,為群眾答疑解惑、消除顧慮；及時向審計機關反饋意見和建議,真正把關注民生審計落到實處。
2.1.3運用計算機輔助審計,提高審計效率
針對營業數據和財務數據龐大的被審計單位,審計人員可從了解自來水公司業務系統信息化建設和會計電算化情況,到數據的采集和整理,到最后數據分析,全程采用計算機輔助審計。
2.2審計內容的創新
水資源審計項目突破了傳統的財務收支審計模式,對審計內容進行篩選和整合,既全面跟進又重點突出,具體包括以下三個方面：
2.2.1城市供水情況審計
供水情況審計是水資源審計的一項重要內容。它關系到當前和未來供水水質和數量是否有保障,用水比例結構是否符合可持續發展的要求。
(1)水資源供需量分析。水資源可持續發展的首要條件是量的保證。根據有關部門的預測數據,水資源總需求量將達到30億立方米,而水資源可開發量只有25億立方米左右,水資源短缺形勢嚴峻。寧波市采取了境外引水和分質供水的雙重措施。投入大量資金,在新昌建設欽寸水庫,預計每年向寧波市提供優質原水1.29億立方米；同時實行分質供水,與市開司合資,建成50萬噸級工業水廠,利用河網水,為工業提供用水。從長遠角度考慮,這兩項措施是緩解水資源供需矛盾的有效舉措,一方面加強水資源的開發；另一方面實現優水優用,節約優質資源。
(2)供水水質狀況評價。隨著人們生活水平的提高,對水資源的供給在數量和質量上均提出更高的要求。從飲用水來源來看,根據審計調查,目前平原河網水已逐漸推出生活飲用水,水庫水比重不斷增大,從2005年年底的40%提高到2010年的95%。從水質監測情況來看,原水集團從2007年5月開始設點進行水質監測,目前正在籌建專門的水質監測中心,預期對下轄各水庫的水質進行實時監測。當總氮和總磷參與評價時,水庫水質為Ⅲ-Ⅴ類,甚至是劣Ⅴ類。根據水庫富營養化評價結果可以看出,各水庫基本處于中度富營養化水平,部分月份存在富營養化的情況,有進一步嚴重的趨勢。
2.2.2水資源管理體制審計
因為水資源兼具“公共性”和“商業性”雙重屬性,其開發、利用和治理涉及多個利益主體,是一個極為復雜的系統。根據當前反映最為強烈的問題,可著重從三個方面開展審計調查：
(1)水資源開發、利用和治理中多頭監管和地方保護主義。水資源開發、利用和治理涉及水利、城管、環保、國資委等多個政府職能部門。各部門在管理過程中各司其職,沒有形成良好的溝通和協作機制。如在水環境治理方面,原水集團對水源污染情況最為了解,而調查執法權在環保部門,不能及時有效防止污染。寧波市的水資源大多來源于下屬縣市,地方政府的保護主義嚴重,一方面是干擾合理的水資源開發,另一方面是為了地方經濟發展污染水環境。
(2)供水企業內部管理問題。供水企業的內部管理對合理水價的形成、供水數量和質量的保證、水資源的節約都有重要影響。寧波自來水公司近年來供水成本持續上升,主要受原水價格上漲、借入資金利息費用增加、折舊費用逐年增加三方面的影響。另外,自來水公司的衍生產品純凈水的供應損失浪費較為嚴重。
(3)中高層二次供水管理問題。中高層供水需經過二次供水設施轉移環節,包括泵房、儲水設施、加壓和水處理設備、電氣和自控系統等。審計發現,目前中高層住宅在水費收取和設備維護管理方面存在很多問題。水費由物業公司根據用戶分表數向住戶收取,供水企業再根據總表數與物業公司結算,水費欠繳率逐年遞增；二次供水設施的日常維護費由物業公司負擔,維護費用難以落實,供水設施維修陷入困境；中高層住宅小區供水需要經過二次加壓,容易造成二次污染,而二次供水管理目前由物業公司負責,供水水質難以保證。
2.2.3水資源保護情況審計
水資源的保護是人們健康飲水、緩解供需矛盾、促進水資源可持續發展的重要保障。水利局組織全市大中型水庫制定了2010—2020年的水資源保護規劃,通過項目推進水源地保護工作。一是建設皎口水庫復合生態濕地工程,使入庫水中的營養鹽和有機無機污染物轉化為生物質資源,提高飲用水源的安全和健康。二是開展亭下水庫水源涵養林工程,有利于提高庫區的森林覆蓋率,發揮改善水質、涵養水源等綜合效益。三是實施橫山水庫凈水生態漁業試驗項目,降低水體富營養化程度,保障生態平衡。
2.3審計結果運用的創新
審計模式的創新,使審計結果也具有重要的運用價值。首先,從宏觀角度來看,審計得出的結論,為政府決策提供了重要依據。實行審計專報制度,對審計過程中發現的重大問題以專報的形式上報市政府主要領導,為政府改善民生決策和制定長遠規劃提供依據。此外,水資源審計項目充分體現了民本審計的理念,審計結果有助于人民群眾了解水資源的開發、利用、治理狀況及未來發展趨勢,保障老百姓的利益。其次,從微觀角度來看,通過審計發現問題,并提出有效的建議,有助于完善水資源開發、供應、治理等單位的內部管理。
3促進寧波市水資源可持續發展的建議
3.1提高全社會的節水和環保意識
社會公眾是最強大的水資源保護力量,也是水環境問題的最終承擔者。目前人們的節水和環保意識總體上較弱,對人們賴以生存的水資源短缺和水環境破壞問題缺乏深刻的認識。提高公眾的節水和環保意識應該加大保護水資源和節約用水工作的宣傳和教育力度,更加廣泛地向全社會宣傳寧波水資源緊缺的形勢,利用社會輿論的力量推動和促進企業在生產經營活動中注重水環境保護的重要性。
3.2建立健全水資源法律制度
現行涉水法律法規主要包括《水法》、《水污染防治法》等?？傮w上來說還不完備,執法主體不明確,且帶有濃厚部門利益傾向,法律法規之間交叉重疊和沖突的現象普遍。首先應該建立流域水資源綜合管理的法律。對于水資源多頭監管的現狀,必須從法律上納入統一管理,理清各職能部門的職責和權限。其次是完善水資源交易制度的法律空白。鑒于寧波本土水資源短缺,水權交易勢在必行。為確保水權市場的正常運行,應用法律、法規等形式對水權交易主體、水權分配、交易和價格制度加以保證。最后是健全水環境保護法律體系。制定具體的《水污染防治條例》、《水污染糾紛處理條例》等。在內容上應改變目前偏重于污染防治的現狀,增加保護和改善生態環境的規定,使生態保護與污染防治并重。
3.3完善水資源管理體制
應改變現行條塊分割,政企不分的水管理體制,加強對水資源的統一管理。①建立和完善流域水資源統一管理體制。區域行政管理下的水資源開發、調配和治理存在許多矛盾和沖突,應減少管水部門的機構層次,按流域建立統一的管理機構。②實現城鄉水務一體化管理。組建城市水務公司統一規劃、建設和經營水源、供水、排水和污水處理等工程設施。③發展水資源中介機構。包括行業協會、有關水量管理、水質監測和水價核算等方面的機構,一方面為政府機構做參謀,另一方面為城市水經營企業提供全方位的技術服務。
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中圖分類號：DF46文獻標志碼：A文章編號：10085831（2013）050028072012年6月14日，黑龍江省頒布《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》（以下簡稱《條例》），該條例第3條規定“氣候資源為國家所有”，制定的法律依據是《憲法》第9條，其論證邏輯是：氣候資源是自然資源，而憲法規定礦藏、水流等自然資源屬于國家所有，所以氣候資源屬于國家所有。此條規定與邏輯推理引發輿論和學術界的廣泛質疑。傳統觀念認為氣候資源不能像土地和礦產等資源一樣定價與交易，因而長期被認為是人類生存的客觀外部氣候，而非具有經濟價值的自然資源。20世紀40年代，美國著名氣候學家蘭茨伯格（Landsberg）首次提出“氣候是一種自然資源”的觀點，氣候資源開始作為一種可利用且具有經濟價值的自然資源，逐漸為人類所重視，但氣候資源權屬的爭議也因利益的分配問題接踵而至。氣候資源是否是自然資源？如果氣候資源是一種自然資源，是否與礦藏等自然資源屬同等性質的資源？氣候資源是否與其他自然資源一樣都是國家所有？要厘清以上問題，必須要對氣候資源的屬性與權屬問題進行具體分析。
一、氣候資源的自然屬性考量：動態自然資源
“自然資源是在一定時間、地點條件下，能夠產生經濟價值，以提高人類當前福利的自然環境因素和條件”①。自然資源有兩大特點：首先，自然資源是自然物；其次，自然資源能夠產生經濟價值。
氣候資源“是氣候系統要素或氣候現象的總體，是一種自然物；同時，它在一定的社會經濟技術條件下可以為人類所直接或間接利用，對人類具有使用價值”[1]，并創造經濟價值，是自然資源的一種。氣候資源作為自然資源的一種，“能夠為人們作為生產資料和生活資料來源的自然要素”[2]。但由于其時刻處于變化狀態，并不依附土地而存在，形態的不確定性決定其與礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源相比，有著本質的區別。（一）氣候資源的動態性
氣候資源是一種無體資源，在地球生物圈內無處不在，無時不在，因而無區域和界限之分；而其他自然資源則依不同的氣候條件或地形條件而存在于不同的地域，并依附于土地存在，如水流依附于土地上的河床存在，礦藏資源、森林資源、灘涂等均依附于不同地形特征的土地存在。
（二）氣候資源的整體性
光、熱、降水等氣候資源具有周期流動的變化特點，使具有不同類型的氣候資源和各地區之間的氣候資源形成相互依存、相互影響的整體。而礦藏等其他自然資源則是在局部范圍內具有整體性。
（三）氣候資源的可再生性
1重慶大學學報（社會科學版）2013年第19卷第5期
高利紅，等氣候資源的屬性及權屬問題研究――兼評《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》
煤炭等礦藏資源開采后則不復存在，而氣候資源歸根到底來自太陽輻射， 如果利用合理，保護得當， 它將與太陽同壽，可以反復、永久地利用。
（四）氣候資源的清潔性
氣候資源是光照、溫度、濕度、降水和風等要素的有機組合，是氣候系統和地球環境的組成部分，通常被當作非耗竭性資源，使用后總量不會減少且無污染或少污染，具有清潔性；而其他自然資源在使用過程中或多或少都會對環境造成一定的影響，尤其是煤礦和重金屬資源的利用，已經破壞了人類的生存環境。
綜上所述，氣候資源因其動態性、整體性、可再生性與清潔性的特點與其他自然資源有著本質的不同，對人類的價值也因類別不同而有差異。氣候資源按氣候要素的構成分為太陽能資源、熱量資源、降水資源、風能資源和大氣成分資源，其中，太陽能資源是“恒定性資源”[3]，熱量資源、降水資源、風能資源是亞恒定性資源，而大氣成分資源是易污染性資源（見圖1）。不同的氣候資源對人類的使用價值并不相同，如大氣成分資源側重體現對人類的生存價值，降水資源與熱能資源側重體現對人類農業生產中所創造的經濟價值，風能資源與太陽能資源側重體現對人類工業能源開發利用中所創造出來的經濟價值。氣候資源不固定地屬于某一國某一地區，是全人類共同擁有的資源，更重要的是，它對整個人類的生存具有兩種不同的價值：一是生態價值，二是經濟價值。對人類生存影響更大的是其具有的生態價值，此點與礦藏等自然資源依附于土地而存在，人類側重其經濟價值的開發有著本質不同。
二、氣候資源的社會屬性考量：公共自然資源
氣候資源為人類的物質財富生產源源不斷地提供原材料和能源。目前廣泛利用氣候資源的領域有農業 、工業 、建筑 、交通 、商業 、旅游業等，氣候資源利用范圍的普遍性和利用群體的廣泛性，體現了公共資源社會屬性的特點。
（一）氣候資源的公共決策性
氣候資源是人類共有的財富，關系到地球上所有生命的生存和發展，不適當的開發利用會破壞氣候系統，損害生態平衡。因而氣候資源的開發利用項目需要政府規劃并進行環境影響評價，實行公共決策。2006年中國政府正式將“合理開發利用氣候資源”納入了《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》，意味著氣候資源的開發利用正式進入公共決策體系[4]。
（二）氣候資源的外部不經濟性
氣候資源是全人類共同享用的資源，具有動態性。全人類均有權使用氣候資源，使用者不受時間和地域的限制，遵循先用原則，先使用者先受益，不合理開發利用必然導致難以克服和難以避免的外部不經濟性問題，增加他人的生產成本或造成生態破壞。
（三）氣候資源的非排他性
氣候資源的非排他性表現在兩方面：一是資源享用上的非排斥性。個人享用氣候資源時，無法排除他人也同時享用；二是利用氣候資源時不能影響或排斥其他人享用，否則與公眾的共同利益相違背。
氣候資源具有社會屬性，經過人類的開發利用，氣候資源能滿足人類的生存和發展需要，并創造經濟價值。但是，氣候資源是全人類共有的公共自然資源，開發使用程度主要依經濟和科學技術水平的高低來確定，如果遵循“先用先受益”的原則，勢必造成氣候資源的濫用，影響人類經濟與社會的可持續發展。為保護公平合理地使用氣候資源，維護公共利益，人類應利用法律手段來保護氣候資源。
三、氣候資源的法律屬性考量：多部門法透析
法律是調整氣候資源開發利用中的沖突，確保其可持續發展的最有力手段。但是中國目前氣候資源保護立法及其研究嚴重滯后于現實發展的需要，既未建立起氣候資源保護法律體系，也未制定氣候資源保護專項法律法規，更有甚者，在法律規定中混淆氣候資源與其他自然資源的所有權類型，將其納入國家所有的自然資源法律保護體系。為保護氣候資源維護生態系統平衡的基礎性作用，保護弱勢利益，促進公共資源的公平利用，現代法律應該檢討傳統法律在氣候資源經濟價值與生態價值上的平衡問題，實現法律的矯正失衡利益功能。
（一）民法視角分析：氣候資源所有權的檢討
1.古羅馬時代民法上氣候資源的規定：共用物
古羅馬時代民法視角下，人們已經開始區分屬于國家所有和人類共享的自然資源，追溯到民法上“物”的規定即可見此種分類。“羅馬法以物能否為個人所有為區分標準，將物分為非財產物或財產物。財產物，是指一切可以為個人所有的物，包括一切個人的財產和無主物，即私法意義上的物”[5]277-281；非財產物是指不可作為個人財產所有權客體的物，包括“神法物”《十二表法》時，神法物分為神用物、安魂物和神護物三種：（1）神用物，是指經法定程序供奉給神靈所用的物，包括土地等不動產，以及教堂和廟宇內的偶像、器皿和用具等動產。（2）安魂物或宗教物，這是為安葬亡魂所用的物，即用以供神安息的物，如棺材、墳墓、骨灰盒等。（3）神護物，這是羅馬人認為受神靈保護的物，如城市的城墻、城門等。與“人法物”，它們以滿足公益為存在目的，不能成為契約的標的，不得買賣讓與。因本文研究與氣候資源相關，故重點討論人法物及其類別。
“人法物為供公眾享用的物，并分為共用物、公有物和公法人物。（1）共用物（res communes）：指供人類共同享用的東西。任何人包括市民、外國人都可以享用，如空氣、大海等。（2）公有物（res publicae）：指羅馬全體市民公共享有的物。其所有權一般屬于國家，不得為私人所有，如礦產、河川、公共土地、牧場等。（3）公法人物（res universitatis）：主要指市府等的財產”[5]277-281。
依以上分類，共用物是人類共同享用的物，不具有排他性，個人無法主張所有權；而公有物與公法人物則是屬于社會共同體所有的物，非社會共同體成員不得享用，具有排他性，只不過公有物的所有權屬于國家內的全體市民，公法人物則是市府內的全體市民。三者主要差別可歸納如下。
第一，所有權不同。共用物是主體不明確的物，沒有主體歸屬的物不是嚴格意義法律上的物，不能作為所有權的客體，是不能成立所有權的物。共用物與無主物不同，無主物可以成立所有權，先占是取得無主物所有權的法定方式。
公有物和公法人物的所有人是社會共同體的所有成員，公有物和公法人物的所有權不屬于任何個人，而是歸屬于國家或市政等公共機構，它們不用于經濟目的，由社會共同體成員共同且平等地享用，其所有權對外具有排他性，對內則具有平等性。
第二，排他性不同。共用物是全人類共同享用的物，強調的是對物共同且平等的利用，而不是歸屬?！白匀环?，空氣、大海及海濱是共用物，它們源于自然物，至今不屬于任何人”[6] 。“就其性質而言，共用物是那些被認為不易由個人獲取或實行經濟管理的物品；因而它們不是由法來調整，而是放任大家使用”[7]。它是維持全人類共同生活的公共資源，包括國家在內的任何個人和團體，不能對它們進行排他性占有。
公有物與公法人物是社會共同體成員都有權使用的物，“公有物是財產物，代表國家公益”[8]，由國家享有其所有權和使用權，供全體市民共同使用，外國人非經許可不得使用；公法人物的性質與公有物一樣，只是范圍較狹小，為市府相對較小的共同體內的人共同使用，非共同體成員不得使用，具有排他性。
綜上所述，羅馬法關于共用物、公有物和公法人物的規定，明確了共用物代表全人類的共同利益，是人類公共的自然資源，由全人類“共同且平等 ”“共同且平等”的使用權是一種使用公共資源的資格，意味著公民的權利，不會因為不使用而失去。參見Ceriacy-Wantrup S V. Bishop R C. “Common property ”as a concept in narural resources policy.Natural Resources Journal，1975，15：715.享有所有權和使用權，任何人都有享有水、空氣、海和海濱等公共自然資源的公有權利（public juris）公有權利指光線、空氣、公海等可以被任何人享用的權利，是任何人皆可享有的公共權益。參見戴維?M?沃克主編的《牛津法律大辭典》（光明日報出版社，1988版第735頁）。。氣候資源作為一種全人類共同使用的共用物，不具有排他性，代表著人類的利益，不能成為私法意義上“財產屬性”的物。而礦藏、森林等靜態的自然資源因其所有者已經確定，并歸屬于確定的社會共同體成員，是具有“財產屬性”和“排他性”的物，因其歸屬主體不同可定性為“公有物”或“公法人物”，是歸屬國家所有或集體所有的自然資源。
2.中國民法上自然資源規定的檢討
中國《民法通則》第81條規定：“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它使用、收益的權利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務?！币来艘幎?，羅列出來的自然資源中并沒有氣候資源，立法意旨表明氣候資源不屬于國家所有，全民所有制單位沒有使用權與收益權。
中國《物權法》第118規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益?！钡?19條規定：“國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規定的除外。”在以上規定中，有兩點值得檢討：一是物權法僅規定了自然資源兩種所有權形式，即國家所有與集體所有的自然資源，單位個人依法可以占有、使用和收益，對于屬于人類所有的氣候資源，單位、個人是否可以占有、使用和收益沒有涉及。二是中國《氣象法》的立法宗旨是合理使用氣候資源，各級氣象主管機構的職責是對城市規劃、國家重點建設工程、重大區域性經濟開發項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發利用項目進行氣候可行性論證，這是氣候資源合理開發利用的首要程序，氣候資源是否能夠有償使用則不在氣象法的規定范圍內。同時，《中華人民共和國可再生能源法》第4條規定：“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展。國家鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用，依法保護可再生能源開發利用者的合法權益?！贝藯l明確規定了國家對太陽能與風能等氣候資源的利用是鼓勵和保護的，是否有償使用也未有規定。依以上兩法的規定推理，氣候資源不適用有償使用制度，是屬于《民法》第119條規定的但書之列類型，不在民法規定的范圍之內。
中國民法關于自然資源的規定并未涉及氣候資源，究其原因，一方面可能是立法者對于氣候資源的忽視；另一方面是立法者意識到氣候資源與現有法律中的自然資源概念并不是完全的種屬關系，鑒于氣候資源的特殊性，暫時在立法上不去界定。需要特別指出的是，不管是《氣象法》還是《可再生能源法》，均未將一般自然資源的有償使用制度適用于氣候資源。基于此，比較合理的解釋乃是：氣候資源不同于一般的自然資源，因此不便納入國家所有的范疇，更無從適用有償使用制度。
（二）憲法視角分析：自然資源國家所有的檢討
氣候資源作為自然資源的一種，美國憲法中明確了其人類所有的權利，如《賓夕法尼亞州憲法》第一章第二十節規定：“人們有享有清潔的空氣、純凈的水源和保有自然資源和自然環境的審美、風景和歷史價值的權利。賓夕法尼亞州的自然資源是屬于所有人民包括未來人的公共財產。作為這些資源的保管人，聯邦應該基于全體人民的利益來保護和管理這些資源?！眳⒁姡?Pa. Const. art. I，27.《夏威夷州憲法》第六章第一節也規定： “為了當代和未來世代人的利益，州和其政治分支應保有和保護本州的自然風光和自然資源，包括土地、水、空氣、礦藏和能源，并以符合資源保護目標和促進本州自給自足的方式，促進這些資源的開發和利用。”參見： Haw. Const. art. XI，1.“所有的公共自然資源都是為了全體民眾的利益以信托的形式由州加以控制”[9]。基于公共信托理論公共信托理論主張政府為了全體國民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然資源，不能通過轉讓這些資源而使其變成私人所有，也不能改變這些資源的本來公共用途，公民有權按照其本來的公共用途或目的充分使用它們； 作為公眾的受托管理人，政府既不能通過默許放棄或者轉讓這類財產，也不能將這類財產用于與其本來目的不同的私人用途； 政府只在為了增加全體人民的權利和利益時，才可以通過適當方式授予私人有限地使用公共信托資源的權利，但不能改變其用于公共利益的本來用途。參見肖澤晟《公物法研究》（法律出版社，2009版，第77-78頁）。，美國在立法和行政部門處置自然資源用途的行為上設置了實體和程序限制。
人類享有對氣候資源的公有權利，任何一個公民個人有權對氣候資源享有平等的、非排他性的使用權，這種思想在19世紀早期的法國已有理論研究。當時，“法國占支配地位的理論認為氣候資源等人類資源不能作為所有權的標的，行政主體對其沒有所有權，只有保管的權利，是一種保存公產的警察權力。任何人，包括行政主體對公產都不享有排他性權利，也無處分權，公產面向全體國民免費開放，特許使用和收費原則上都是不允許的，應由行政法或公法規范”[10]。因此，國家保護氣候資源，一方面表現為國家有權運用公權力對其進行管理和保護，這是國家的責任和義務；另一方面，國家對氣候資源的管理和保護有限度，一旦超越保障公民共同且平等地分享限度，國家就不享有對其管理和保護的公權力。前者是防止國家的不作為，保護人類共同的自然資源，后者是限制國家的亂作為，限制濫用氣候資源。
中國《憲法》第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第9條第1款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！边@兩款中沒有列舉氣候資源，但是從氣候資源是一種自然資源的基本屬性來看，第2款的規定包括氣候資源，第9條沒有列舉出來，表明氣候資源是否屬于國家所有并不明確。將氣候資源歸于自然資源，而自然資源屬于國家所有的邏輯推理顯然存在重大漏洞，須明確的是，中國的自然資源并不都屬于國家所有。氣候資源是否屬于國家所有，憲法應該明確規定，而不是從現有條款中徑行推出其國家所有權的性質。于筆者研究看，氣候資源即使屬于國家所有，其國家所有權也僅具有宣示意義，不應轉化成一種私法意義上的所有權，從而排除人類共同使用之可能。質言之，氣候資源于國家而言，并無獨占的法律依據，排除他國國民的使用乃是自說自話。
（三）國際法視角分析：永久原則的檢討
自然資源永久（permanent sovereignty over natural resources）是20世紀60年代以來發展中國家在建立國際經濟新秩序的斗爭中提出并經國際法確認的一項原則。當時是帝國主義和殖民主義長期將亞洲、非洲、拉丁美洲國家作為其原料供給基地，掠奪與控制它們的自然資源。發展中國家為維護國家、發展民族經濟，強烈要求行使自然資源永久。1974 年 4月聯合國大會第六屆特別會議通過發展中國家提出的《 關于建立新的國際經濟秩序的宣言 》（以下簡稱《宣言》）和《行動綱領》?！缎浴访鞔_指出“每個國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久”。同年12月第二聯合國大會通過《各國經濟權利和義務》再次確認自然資源永久的原則，并進一步指出每一個國家對其全部財富、自然資源和經濟活動，享有充分的永久，包括擁有權、使用權和處置權，并得以自由行使此項[11]。
氣候資源是人類共同擁有的財產，其全球公共物品的屬性與生俱來，《聯合國》及相關國際法雖然賦予國家獨享其境內自然資源的權利，但這種自然資源的永久原則與其全球公共物品屬性之間的矛盾其實就是自然資源的國家私有與其全球共享之間的矛盾，其表現就是國家的自利行為與全球公共物品的供應之間存在沖突。因此，現在有學者提出修正該原則，代之以可持續發展原則[12]。
四、共生理論下氣候資源的利益平衡
傳統觀念認為，“環境要素如水、空氣、陽光、溫度等是人類生存的必需品，是人類生存的基本條件，是一種取之不盡、用之不竭的自然物，是一種自由財產，不能成為所有權的客體，任何人無須支付對價即可對其占有和處分”[13]。該觀念的不合理之處在于，氣候資源雖屬人類共同所有，但不意味著人可以無限制地自由使用，而只能在法律范圍內自由使用。正如孟德斯鳩所言，“自由是做法律所許可的一切事情的權利，如果一個公民做法律禁止的事情，他就不再有自由，因為別的人也同樣會有這個權利”[14]。隨著不合理利用氣候資源現象的日趨嚴重，人類生存環境的惡化與化石能源的短缺，社會、經濟、生態效益的良性循環受到嚴重影響，傳統的氣候資源利用價值觀和利用觀受到質疑。
“共生”作為一個生態學上的概念，“德國真菌學家德貝里（Antonde Bary）1879年首次提出。他將‘共生’定義為不同種屬生物生活在一起，互相利用對方的特性相依為命的現象”[15]。 “共生理論”在20世紀中葉開始應用于社會科學領域[16]，該理論由共生單元、共生模式和共生環境三個要素構成。共生單元指構成共生體或共生關系的基本能量生產和交換單位，它是形成共生體的基本物質條件，獨立的共生單元的性質和特征各不相同。“共生模式又稱共生關系，是指共生單元相互作用的方式或相互結合的形式，它反映共生單元之間作用的方式和強度；同時也反映共生單元之間的信息交流關系和能量互換關系。共生環境是共生單元以外的所有因素的總和”[17]。 “在共生關系的三個要素中，共生單元是基礎，共生環境是重要外部條件，共生模式是關鍵，共生模式反映和確定共生單元之間復雜的生產和交換關系，而且反映共生關系對共生單元和共生環境的作用”[18]。共生三要素相互作用的媒介稱為共生界面，它是共生單元之間物質、信息和能量傳導的媒介、通道或載體，是共生關系形成和發展的基礎。集中體現了共生單元相互作用機理的是共生界面，它是共生模式形成的內在動因，引導處理共生單元的復雜關系。
表1生物體共生與氣候資源共生的比較特性1生物體共生1氣候資源共生內共生1體內1大氣系統內外共生1自然環境1人與環境研究重點1生物特征1氣候資源的利用發展1生命1經濟、社會發展氣候資源的共生單元是大氣系統中的各要素，它們構成氣候資源的基礎；氣候資源的共生模式是人類合理開發、利用氣候資源的方式，處理人與自然資源之間能量轉換關系的方式，該方式直接參與反映大氣要素對環境的影響；氣候資源的共生環境是指人與自然生態環境的關系。氣候資源共生界面集中體現人與大氣要素間的相互作用機理，大氣系統是人類生存的前提。人類在開發利用氣候資源的過程中，應當充分考慮到氣候資源的經濟價值和生態價值、各個經濟體間的利益分配或成本分擔、保障全人類公平地享有權利的問題，不斷推進人與自然共生關系向優化方面轉變，才能最終實現環境、經濟與社會的和諧可持續發展。因此，在共生理論下，氣候資源的經濟價值應從人際公平、區際公平和代際公平三方面保障人的氣候資源所有權和使用權。
（一）氣候資源的共生單元：共建共享的人際公平
水、空氣、陽光等環境要素均是人類生活須臾都不能離開的重要生存單位要素，它們并不是無主物，而是全人類的共同財產，每個人平等地使用這些環境要素是人的基本生存權。但氣候要素的動態性使地球的生態環境成為一個整體環境，每個人在平等地享有氣候資源所有權的同時，也有保護氣候資源的義務，以實現共建共享的人際公平。
（二）氣候資源的共生模式：合理利用的區際公平
不同國家不同地區的經濟水平和科技水平不同，對氣候資源的開發與利用程度亦不相同，其產生的經濟利益亦有差異。目前，由于經濟發達國家和地區掠奪性地開發和利用氣候資源，已經影響了全球整個人類的生存環境，威脅著全人類以及后代人的社會整體利益。因此，在合理的共生模式下，用法律手段規范人類開發利用氣候資源的行為，實現區際公平，是保障人類公共權益的需要。
（三）氣候資源的共生環境：資源分配的代際公平
氣候資源是公共自然資源，它在消費上不具有排他性，但是氣候資源的生態價值不僅當代人享有，后代人也有權平等享有。因此，在氣候資源的共生環境下，實現資源的代際分配公平須規范人類開發利用氣候資源的行為，保護人類息息相關的生存環境。
（四）氣候資源的共生界面：可持續發展理念
基于以上氣候資源的三個共生要素，人類在開發利用氣候資源時，須遵循可持續發展的核心理念，將氣候資源利用的利用公平性機理作為共生界面，具體體現為二：一是不同國家，不同區域的人對氣候資源的共享權；二是當代人與后代人對氣候資源的平等分配權，最終實現經濟、社會和環境的可持續發展。由于各國各地區經濟水平發展有高有低，尤其在發展中國家和發達國家之間，經濟落后地區與經濟發達地區之間，人們在氣候資源的使用權上并不公平；再者，當代人對后代人而言，其優先占有和處分的權利顯而易見。亞里士多德曾指出：“要使事物合于正義（公平），須有毫無偏私的權衡；法律恰恰正是這樣一個中道的權衡。”[19]為了實現氣候資源的公平利用，不同時代、不同部門的法律均在實現其矯正失衡利益的功能。
五、氣候資源權屬：全人類共同且平等享用的共用物
氣候資源具有動態自然資源的自然屬性和公共自然資源的社會屬性，人類只有合理開發、利用氣候資源，處理好人與自然資源之間的能量轉換關系，才能推進人與自然共生關系向優化方面轉變，實現環境、經濟與社會的和諧可持續發展。而中國現行民法、憲法沒有規定氣候資源的權屬，更未區分氣候資源與其他自然資源。事實上，氣候資源非排他性的動態資源的屬性和公共資源的屬性，與其他自然資源的權屬相比較，在所有權和使用權的歸屬上有根本的區別。
一是所有權主體的取得。氣候資源的所有權主體是整個人類，其所有權的主體資格是當然取得；而礦藏等自然資源依附土地而存在，因而依屬地原則，確定土地的歸屬者為其所有權主體，如中國的森林資源依依附的土地或森林資源的歸屬而有國家所有和集體所有之分，即便是流動性的水資源也可依河床的區域劃分來確定權屬，現有各國法律均明確規定這些自然資源的所有權取得方式。
二是使用權主體的取得。氣候資源的使用者是全人類，且使用者不受時間和地域的限制，但使用者的自由使用權必須是在法律保障的范圍內：全人類的氣候資源使用自由都應受法律保障；全人類的氣候資源使用自由要受到法律的一定約束。而其他自然資源所有權主體已經確定，因此其使用權的取得須依不同國家的法律規定，有確認取得、授予取得、轉讓取得等不同方式。
綜上所述，筆者認為氣候資源的法律性質既不是國家所有，也不是個人所有，而是全人類共同且平等享用的共用物，全人類對氣候資源均享有所有權與使用權，但鑒于氣候資源同時具有生態價值與經濟價值，在開發使用氣候資源的經濟價值時有義務保護其生態價值。
六、氣候資源權屬的法律保護：《條例》之合理性質疑
（一）誤解了氣候資源的社會屬性
《條例》第3條規定：“氣候資源歸國家所有。”前已述及，氣候資源是全人類的公共資源，并不單屬于某一國某一地區。因此，此條規定誤解了氣候資源是人類公共資源的社會屬性?！吨腥A人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《氣象法》和《農業法》中沒有界定氣候資源的所有權歸屬國家，對于這一問題的界定，國內法律是空白。黑龍江省以《憲法》的規定為立法依據，將氣候資源規定屬于“國家所有”，顯然誤解了氣候資源的公共資源的社會屬性和歸屬于全人類的共同財產屬性。
（二）限制氣候資源的使用權
《條例》規定的“氣候資源，是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源”。并規定“氣候資源探測實行探測許可制度。有關單位從事氣候資源探測，應當依照本條例規定，取得《氣候資源開發探測許可證》”，“由省發展和改革部門核發《氣候資源開發探測許可證》”。此條例定義的氣候資源包含可再生能源和農業資源兩部分，即風能與太陽能是可再生能源，降水和大氣成分是農業資源的重要部分。而中國的《可再生能源法》第5條規定“國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發利用實施統一管理”，并沒有規定省發展和改革部門享有審批權。科技部的《太陽能發電科技發展“十二五”專項規劃》和《風力發電科技發展“十二五”專項規劃》，表明國家能源發展戰略已經把太陽能和風能作為了重要的一環參見2012年6月11日《中國建設報》。。國家能源發展政策與國家能源立法應該具有功能上的共同性，內容上的一致性和適用上的互補性。立法的缺失需要政策的優勢彌補，應該在規劃的基礎上歸納出立法政策或法理，為立法提供政策指導。中國太陽能和風能的發展依規劃的目的和內容，應該是鼓勵開發使用，而不是限制其使用權。
（三）氣候資源保護義務的錯位
中國《氣象法》第2條規定：“在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事氣象探測、預報、服務和氣象災害防御、氣候資源利用、氣象科學技術研究等活動，應當遵守本法?！笨梢姡瑲庀蠓ㄊ且徊繗庀筚Y源利用與保護的基本法，但該法將氣象事業定性為公益事業，更多的是氣象部門的責任與義務，為民服務是其立法宗旨，如第3條規定：“氣象事業是經濟建設、國防建設、社會發展和人民生活的基礎性公益事業，氣象工作應當把公益性氣象服務放在首位?！钡恰稐l例》卻將責任與義務轉移至開發與利用氣象資源者，加重行政管理權，顯然錯移了國家對公共資源保護的義務。
另外，《立法法》第8條規定“民事基本制度”只能由法律來規定，顯然，將“氣候資源規定為國家所有”，涉及國家財產和國家利益的分配，是一個重大利益調整關系，理應由國家法律來制定。而《條例》只是地方性法規，無權制定“氣候資源歸國家所有”的規定。氣候資源并不屬于國家所有，以筆者的研究看，即使屬于國家所有，地方條例也無權對此直接規定。
（四）小結
氣候資源的是全人類的共同財產，而非私法意義上的財產，原因有三：一是基于氣候資源的動態資源的自然屬性；二是基于其公共自然資源的社會屬性；三是經過對多部門法中氣候資源規定的透析，氣候資源具有非排他性和無償使用的特點，是全人類共同且平等使用的共用物。鑒于氣候資源具有生態價值與經濟價值雙重屬性，法律理應在共生理論下實現資源利用中的多元利益平衡，保障人類包括未來人平等使用氣候資源的權利。筆者認為，在中國現行立法中，沒有區分公共自然資源和國有自然資源，只是在相關法律中以列舉的方式羅列了一些自然資源屬于國家所有，導致氣候資源的所有權不明，有些地方為追求經濟利益，將所有的氣候資源國家所有權化，將等價有償、契約自由等市場規則推廣到氣候資源的開發利用上，如此不利于保護弱勢群體的權益。中國氣候資源立法，首先應明確氣候資源的法律屬性及權屬，區分公共自然資源與國有自然資源；其次，應強調國家對氣候資源的管理義務，保護公民平等且自由地行使此項權利，應防止氣候資源國產化，而不是限制公民或企業開發利用氣候資源。
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中圖分類號：D9 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
一、森林生態補償制度理論基礎
（一）生態整體主義世界觀
森林生態補償就是指森林生態效益的受益人、國家、社會、其他組織對因森林生態保護而利益受到損失的人給予的適當經濟補償。生態整體主義認為生態系統中的任何物質對生態整體利益都是有價值的，人類應當將生態系統的整體利益作為最高價值而不是把人類的利益作為最高價值。
就森林生態系統來說，其整體性表現在：其一，對生態系統重要組成部分之一的森林造成的破壞，往往會引起牽一發而動全身效果；其二，因森林災害而遭受損失的地方通常又不止在森林災害的發生地，而是跨區域的；其三，森林災害造成的損失并不一定立刻就顯現，需要經過一定的時間積累或者在特定條件下才會發生，這容易麻痹只顧追求個人利益的人類。生態整體主義理論是森林生態補償制度的重要理論淵源，其要求人們從國家生態安全和生態系統完整性的高度來審視森林破壞問題，協調不同地區之間因為森林而產生的經濟社會發展和生態環境保護之間的矛盾。
（二）森林生態補償的法學理論基礎
首先，法學發展的社會化潮流。近代資本主義法律制度公法與私法、私權利與公權力、私益與公益存在著嚴格的區分，導致私有權利的過度膨脹和社會權利極度縮小，在對弱勢群體的權利保護、公共資源的保護利用上，往往以形式上的平等掩蓋了實質上的不平等。隨著國家干預主義的發展，更多的國家公權力介入了公民的私權之中，以社會本位為宗旨的法律制度開始通行于各國，其更加關注社會的實質不平等等內容。 森林的生態補償制度實質上就是受益地區對森林資源保護地區進行的經濟上的補償，換句話說，就是受益地區與因保護森林資源而遭受犧牲地區之間的利益協調，本質上反映了法律的社會化進程，體現法律更加注重地區之間發展的實質平等。
其次，公民生存權、發展權和環境權的要求。生存權、發展權是現代人權的主要內容，環境權也通常被作為第三代人權看待，人在適宜的環境中生存和發展是對人的尊嚴的肯定。森林資源是人類最重要的自然資源之一，森林生態效益補償制度既可以保證人們在合理限度內利用森林資源，又可以通過生態補償對森林資源起到一定的保護作用，保障人們的基本生存、發展需要。森林生態效益補償機制，就是為了協調處理森林的經濟效益、社會效益與生態效益的關系，使得公民的生存權、發展權與環境權能夠協調實現。
二、我國森林生態補償制度存在的問題及其根源
（一）森林生態補償渠道單一
我國森林生態補償資金存在的問題主要體現在以下幾方面：首先，補償資金主要是來自于政府的財政支出，忽略了社會所應當承擔的責任；其次，在政府的財政支出中，主要是國家財政的承擔，地方財政所占的比例很?。辉俅危袚鷳B補償資金的地方政府通常是森林資源豐富但經濟相對落后的地區，而實質上享受森林生態效益的其他地區的地方政府卻沒有承擔起相應的責任，這造成地方政府對生態補償積極性降低，生態補償資金難以兌現。
（二）森林生態補償標準過低
由于森林生態補償的資金數額龐大，而國家投入的財力有限，補償標準往往很低，難以反映出森林的生態價值。比如，2007年3月15日財政部和國家林業局印發的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》中規定中央財政補償基金平均標準為每年每畝5元，其中4.75元用于國有林業單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門列支?？梢?，對于森林生態補償來說，國家的財政補償標準實在是杯水車薪。
（三）森林資源的產權結構不合理
根據西方經濟學著名的科斯定理，明確清晰的產權有助于產權所有人之間對不同的產品進行交易，從而減少中間交易成本。由于我國自然資源的公有制度，在所有權方面，《森林法》規定森林林權包括有森林、林地、林木國家和集體所有權，個人不享有森林和林地的所有權，只有可能享有林木的所有權；在使用權方面，主體往往是多樣的和開放的，國家、集體和個人都可以享有森林、林地和林木的使用權。而集體林權中對集體組織的性質一直難以定論，也是造成森林資源產權難以確定的原因。
一種制度的合理構建，首先應當確定該制度的主體，接下來才可以進行相應的制度安排和制度的落實。我國森林資源的所有權與使用權相分離、集體林權殘缺的現狀導致我國的森林資源產權結構異常復雜，森林生態效益的補償對象難以確定，對森林生態補償度的建立形成了巨大的障礙。
三、健全我國森林生態補償制度
（一）完善森林生態效益補償基金制度
補償標準過低是目前森林生態補償制度建設中最現實的一個問題，要逐步建立完善的森林生態效益補償基金制度，提高森林生態效益補償基金的補償標準，通過經濟性利益驅動機制、激勵機制和協調機制來調動人們保護森林的積極性，實現森林的生態效益。而過低的補償標準沒有反映出森林固有的生態價值，是難以阻止人們對森林經濟價值的追求的。比如有學者就認為廣東省生態公益林每畝每年的補償費應在42元左右，才能基本滿足生態公益林經營者因禁止采伐林木后的經濟損失補償。 因此，提高森林生態效益補償基金的補償標準，是森林生態補償制度對生態效益和生態安全等價值追求的需要。
（二）明確森林生態效益的補償對象
由于我國林業產權制度架構的復雜，森林資源的所有者、使用者、經營者、管理者，有時候這些名稱是統一的，有時候是分離的，導致我們在確定補償對象時往往無從下手。實施生態效益補償需要補償（補助）到具體對象，產權必須明晰是實施森林生態補償制度的先決條件。目前，產權混亂和不清晰直接制約了森林生態效益補償制度的安排落實。
一方面需要建立明晰的林業產權制度。對于國有林區的產權問題，由于林地屬于國家所有，其產權問題相對簡單，補償的對象也容易確定；而集體林權方面由于歷史的和現實的因素交錯，情況則較為復雜。因此，林業產權問題的解決應當從集體林權制度的改革入手，明確集體林權中森林、林地和林木的所有者、使用者的權利和義務的合理配置。另一方面要統一森林生態效益的補償對象。目前我國對補償對象的規定是政出多門，各有千秋，不同的政策有自己不同的補償對象，這不僅不利于國家法制的統一和健全，還時常成為法律法規沖突和矛盾的根源。
（三）推進國家主體功能區劃的完善
2008年7月31日，環境保護部和中國科學院聯合了《全國生態功能區劃》，其中明確指出全國生態功能區劃的目標是“以生態功能區劃為基礎，指導區域生態保護與生態建設、產業布局、資源利用和經濟社會發展規劃，協調社會經濟發展和生態保護的關系?！蓖七M形成合理的國家主體功能區，對完善森林生態效益補償制度具有積極作用。一方面，國家主體功能區劃制度要求對森林資源豐富但生態脆弱的地區實施生態補償；另一方面，國家功主體能區劃制度的出臺為各功能區的功能和發展方向進行了定位，這無疑是對目前森林生態補償制度研究的難點――補償對象的確定具有重大的突破意義。
參考文獻：
[1]劉璨，呂金枝：“我國森林生態效益補償制度問題研究（續）”，《綠色中國》2004年第4期.
[2]王諾：“‘生態整體主義’辨”，《讀書》2004年第2期.
中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0101-06
一、廣義礦產資源租視角下的礦產資源稅制結構
礦產資源是作為不可再生的耗竭性資源，其稀缺性隨著礦產資源的開采和利用而不斷提高。礦產資源租是社會經濟發展對礦產資源需求不斷提高給礦產資源所有者帶來的發展紅利，本質上是社會剩余價值通過市場機制向礦產資源所有者的轉移。在現實社會中，礦產資源所有權與開發經營權通常是分離的，因此不論礦產資源所有權是國有還是私有都不能保證全社會公平分享礦產資源紅利，以實現收入分配的公平。因此，從收入公平角度出發，由政府通過礦產資源稅形式獲得礦產資源租金收益，在全社會進行合理分配就是一種不失公允的選擇。礦產資源稅作為國家宏觀調控的一種工具就是對包括礦產資源租在內的礦產資源收益進行的再分配調節，其目的在于規范政府所代表的社會利益與礦產資源所有者、投資經營者以及消費者之間的各種利益關系，實現政府公共政策目標；同時，通過礦產資源稅實現政府對礦業生產開發與經營的干預，調節因市場失靈而帶來的價格波動，優化礦產資源配置，提高資源利用效率。
（一）礦產資源稅與礦產資源租
狹義的礦產資源稅一般表現為礦產資源租的實現方式或再分配調節方式。在礦產資源屬于私人所有時，國家對資源所有者的礦產資源租金收入征稅，所調節的全社會利益與礦產資源所有者之間的利益關系，是礦產資源租的再分配調節。在礦產資源國家所有的產權制度安排下，國家作為礦產資源所有者應獲得全部礦產資源租，此時無論是礦產資源稅或資源費都是礦產資源租的實現方式和礦產資源收益的再分配調節（因此，本文將政府無論以費或是以稅形式獲得的礦產資源收益統稱為礦產資源稅），調節的是政府作為礦產資源所有者與投資經營者之間的利益關系。顯然，狹義的礦產資源稅由礦產資源租決定，因此，在礦產資源稅的設計上，就要考慮到礦產資源租及其變動的決定因素。一般地：
礦產資源租=礦產品價格-礦產品生產完全成本
其中，礦產品價格由礦產資源市場供給與需求決定或由政府確定；礦產品生產完全成本，包括礦產資源勘探、開發投資支出，開采生產作業成本以及礦產資源開采者所應得的資本合理利潤。在短期內，礦產生產完全成本又可分為變動成本（或邊際成本），加上作為不變投入要素所獲得的支付即準租金。因此，有：
礦產品價格=礦產資源租+準租金+礦產品生產邊際成本
在市場經濟條件下，礦產資源租在采礦權競爭市場上通過招投標或者協議方式確定，通常一個礦區礦產資源租的大小由礦產資源品位、豐度、開采條件、礦區交通便利性和礦產品市場價格預期決定，不同生產條件礦區的礦產資源租呈現級差性。對礦產資源開采者征收具有反映礦產資源租價值級差的礦產資源稅，不僅能夠合理調節礦產資源所有者與經營投資者利益關系，還能促進不同礦產資源經營者公平競爭。另外，由于市場經濟體制下礦產品價格存在與經濟周期相輔相成的長周期波動現象，礦產品價格會較長時期在高位運行，繼而又較長時期在低位運行。礦產資源價格的長周期波動，會導致礦產資源租的長期變動，從而導致礦產資源所有者與投資經營者利益關系的變動。從收入公平分配的角度出發，礦產資源稅要能有效調節礦產資源租金的長周期變動。即在礦產品價格高位運行時，政府要通過提高礦產資源稅率或征收暴利稅的形式調節礦產資源所有者和礦產資源經營者所獲得的暴利收入（壟斷經營租），在礦產資源非國有產權存在時，暴利收入可能為資源所有者和經營者分得，則國家征收暴利稅調節的就是：全社會利益與礦產資源利益集團，包括所有者與經營者，甚至包括礦業工人之間的利益關系。在礦產品價格低位運行時，政府就要通過適當降低或減免礦產資源稅、甚至以公司所得稅優惠的方式，鼓勵礦業企業繼續經營和投資開發礦產資源，以保障礦業和國民經濟的穩定和健康發展，所調節的是全社會利益的經濟平穩發展與礦產資源生產經營者與所有者之間的利益關系。
（二）廣義礦產資源稅與廣義礦產資源租
礦產資源開發生產會帶來生態破壞和環境污染等負外部性。從全社會角度來看，礦產品生產成本應包括由生產者承擔的生產者成本和由社會承擔的社會機會成本。按庇古的外部性理論觀點，政府必須通過征稅或其他形式，令礦業企業支付其生產活動所消耗的生態環境等公共資源租金，將外部成本內在化。另外，礦業企業還必須以通行稅和礦業專項稅等形式，補償政府為全社會和礦業提供的公共服務和公共物品成本（作為礦產品生產社會機會成本的一部分）。與社會機會成本補償相關的稅收，調節的是礦產資源所有者、開發經營者與負外部性相關利益者和全社會之間的利益關系。因此：
礦產品價格=礦產資源租+社會機會成本+生產者成本=礦產資源租+公共資源租+（準租金+邊際生產成本）
公共資源租，生產經營者獲得的準租金和可能的壟斷經營租，都是礦產資源價值的轉移，是廣義視角下的礦產資源租：
廣義礦產資源租=礦產資源租+公共資源租+準租金+壟斷經營租
顯然，政府向礦產資源所有者以及礦產資源生產經營者征收的，調節廣義礦產資源租分配的各稅收，包括礦業稅和通行稅，就是廣義礦產資源稅。
（三）礦產資源稅制結構
作為調節全社會利益與礦產資源所有者、礦產資源生產經營者利益關系的礦產資源稅，應從廣義礦產資源租內涵角度出發，調節礦產資源開發利用中所涉及的各種復雜的利益關系。顯然，廣義的礦產資源稅不可能由一種資源稅來實現復雜的礦產資源利益關系調節，必須由調節不同利益關系、實現不同公共財政目標的多種資源稅來共同完成。
將調節不同利益關系、實現不同公共財政目標的各種礦產資源稅，總稱為礦產資源稅制結構。一般來講，稅制結構包括：（1）從國家全部財政稅收而言的稅收種類結構。（2）同一種類的稅種結構。（3）稅種要素，一般包括征稅對象、納稅人、稅率、納稅環節、納稅期限、減免稅規定等。
因此，本文的礦產資源稅制結構包括：（1）調節礦產資源所有者與全社會利益關系的礦產資源稅。（2）政府為保護和管理礦產資源、支持礦業經濟活動所提供的公共服務成本補償性質的礦業專門稅和一般通行稅。（3）維持礦業和國民經濟平穩發展的稅收優惠措施。
二、主要礦產生產國礦產資源稅制結構
世界上各國基于本國國情建立的礦產資源稅制結構千差萬別，但對我國礦產資源稅改革有借鑒和啟示作用的顯然只能是主要礦產資源生產國的礦產資源稅制結構。本文選取美國、加拿大、巴西、澳大利亞和俄羅斯等世界主要礦產資源國，分析其礦產資源稅制結構以及演變過程。
（一）美國
美國礦產資源豐富，既是礦產品生產大國，也是礦產資源消耗大國。美國土地歸聯邦、州政府和個人三方所有，憲法規定地下礦產資源歸土地所有者擁有，因此美國的礦產資源歸聯邦政府、州政府和個人所有。擁有礦產資源權的地方和聯邦政府并不直接參與經營，而是通過市場機制將其礦產開發經營權讓渡給私人或企業，由他們進行投資經營。私人企業通過公開招標程序獲得礦產開發權和經營權，進行礦產資源的勘探開發生產活動。在私人及州屬土地上進行勘探開發活動時，由各州立法并進行管理。美國的礦產資源稅制結構包括：
1.礦產資源租及其再分配調節
礦產資源租構成：（1）礦地租金，紅利和遞延地租，一般按礦區面積征收。（2）權利金，即礦區使用費，是礦產資源所有者權益或礦產資源租的主要實現方式，按礦業企業收入或者礦產品價格的一定比率收取。美國對聯邦土地上可租讓礦產的權利金費率為：石油、天然氣、煤炭（露天礦）為12.5%，地熱為10%～15%，其他礦產多為5%。自20世紀70年代以來實行根據油價長周期波動和不同礦區生產條件進行適當調節的從價權利金機制，石油權利金費率最高曾達到25%。資源國有相當于對資源租的100%征稅，美國聯邦和州政府均擁有一定礦產資源的所有權，政府通過所有權權益得到的礦產資源租就等同于對全社會礦產資源租收益的稅收調節。此外，美國還通過個人所得稅、財產稅或遺產稅等通行稅形式，對私有礦產資源租進行再分配調節，以使全社會能夠共享礦產資源租收益。
2.礦產資源稅
（1）資源稅：美國許多地方政府會對開采煤炭、石油、天然氣和其他礦產資源的行為征收具有采掘稅或礦業稅性質的資源稅，從價稅率為1%或2%。（2）暴利稅：美國自1979年6月1日起放寬價格管制，針對石油公司所獲得的超額利潤于1980年2月2日對國內生產原油征收暴利稅，1991年底取消，但近期美國國會又在考慮征收暴利稅。
3.環保型收費
（1）廢棄礦物土地收費。出于環?？紤]，對地下和地表礦產按每噸0.315美元的標準征收廢棄礦物土地費。（2）超級基金。它是一種環保型基金，主要用于治理全國范圍內閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場所。
（二）加拿大
加拿大是出口驅動型的礦產資源大國，其國家制度、資源產權制度和礦業體制與美國基本上類似，但礦產資源稅制結構與美國的不同之處在于：
1.實行彈性權利金費率靈活調節
以安大略省為例，自2007年3月22日起，該省鉆石礦業實行按利潤比例繳納的權利金制度。具體鉆石權利金由以下計算結果的最小值確定：（1）某一財政年度凈產出的13%；（2）某一財政年度的凈產出在1 000萬美元以內不用繳納權利金，1 000萬美元到4 500美元之間按5%～13%的累進比例征收，4 500萬美元以上者按14%的比例征收。實行彈性而靈活的權利金能夠有效照顧多方訴求，既可充分實現資源所有者權益，又可鼓勵礦業投資經營，保證礦業企業有穩定的利潤預期。
2.石油行業的出口關稅與進口補貼
加拿大石油資源豐富，但分布嚴重不均。石油消費主要在東部，而分布主要在西部。由于地域遼闊帶來的運輸成本等原因，西部石油一般出口到美國，而東部則通過進口石油滿足需求。20世紀70年代油價的大幅上漲，使得東西部石油利益矛盾突出。為調節東西部石油資源利益分配關系，聯邦政府實行石油出口關稅，并對石油進口進行補貼的調節方式。
（三）巴西
巴西礦產資源非常豐富，尤其是鐵礦、鋁土礦，2002年其產量分別達到2.4億噸和1 319萬噸，其礦業產值占國內生產總值的8.3%。巴西礦產資源歸政府所有，礦產資源管理體制實行大部門管理。各類礦產資源的探礦權和采礦權由礦業能源部門授予或特許。在巴西勘探和開采礦產資源，必須取得探礦權、采礦權。按照巴西聯邦和地方法律、法規的規定，其礦產資源稅費政策主要有：
1.礦產資源開采補償費
（1）補償費以礦產品凈銷售額為稅基，費率0.2%～3%。比如，錳礦的費率為3%，鐵礦的費率為2%，金礦的費率為1%，部分貴金屬礦的費率為0.2%。補償費實行中央與地方分成，65%屬于采礦生產所在地的市，23%屬于州，12%屬于礦業總局。（2）年稅相當于國外的礦地租金，一般按面積征收，每公頃每年交納1巴幣，如果申請勘探延期，年稅增至1.5巴幣。
2.復雜的通行稅制度
（1）不斷調整的企業所得稅。稅基為年度內的凈利潤，稅率通常為15%，并對超過24萬巴幣的利潤征收10%的附加稅。同時，對利息、傭金和利潤匯出境外還要加征15%的所得稅。（2）進出口稅。對于進口的礦產品征收進口稅，稅率為3%～9%，礦石及精選礦石為5%，其他大部分礦產品的稅率為7%。出口礦產品免征出口稅。（3）地方稅。地方稅為各州和巴西利亞區最重要的稅源?；径惵蕿閲鴥葼I業額的17%，出口免稅。礦業公司還須交納其他普通稅費，如社會保險費、社會保障費以及就業保障金等。
3.嚴格的環境保護制度
巴西政府十分重視采礦活動對環境生態的影響，針對礦山環境治理建立了比較完善的法律法規制度。其主要原則是“誰采礦，誰復墾”。并且通過嚴格的執行方式和監督機制，確保采礦權人履行礦山復墾與環境治理的義務。同時，建立礦山環境復墾基金，用于企業破產時，對礦山復墾與環境治理。嚴格的環境保護制度，并不能確保沒有環境污染與破壞發生，但卻體現了巴西政府對于礦產資源可持續發展與環境保護的重視。
（四）澳大利亞
澳大利亞礦產資源豐富，是世界主要礦產生產國和出口國之一，是我國鐵礦石進口最重要的來源國。澳大利亞是聯邦制國家，有聯邦、州、地方三級政府。在自然資源管理上，澳大利亞實行聯邦政府宏觀控制和州政府微觀管理相結合的兩級礦業體制，各州可自行立法，自主決定稅制。根據澳大利亞聯邦憲法規定，陸上礦產資源一般為地方政府所有，海洋大陸架上的礦產資源（主要是石油、天然氣）為聯邦政府所有。2012年3月19日，旨在調節礦產資源收益合理分配的資源稅改革法案獲得議會通過。此法案主要針對煤炭、鐵礦石和陸上油氣資源開采征收“礦產資源租金稅”（Mineral Resource Rent Tax，簡稱MRRT）。MRRT實質上是聯邦政府在地方政府以從價計征方式征收權利金后，再以MRRT方式對扣除地方政府收取的礦產資源租后的來自礦產資源的超額利潤征稅。因此，澳大利亞的礦產資源稅制結構別具特色：
1.海洋石油資源租金稅（PRRT）
海洋石油資源租金稅是澳大利亞政府按照級差資源租理論對其所擁有的海洋大陸架石油資源開發設計的資源租收取方式，類似于利潤稅，稅率為應稅利潤的40%。PRRT本質上是對礦業公司所獲得的表現為公司超額利潤的石油資源租征稅，稅率一定的情況下，資源租金稅稅額與公司超額利潤成正相關，可以比較好的體現不同礦區的石油資源租級差收益。
2.陸上礦產資源租金稅（MRRT）
陸上礦產資源租金稅實質上是澳大利亞政府為規避礦業繁榮所帶來的資源租而將海洋上的稅制對陸上礦產資源（主要是煤炭、鐵礦和陸上油氣資源）的推廣。MRRT本質上是對占有優質資源的企業所獲得的超額利潤征稅，是聯邦政府將原由州政府以銷售收入為稅基征收的權利金統合為針對利潤征稅。在MRRT方案中，MRRT征收額=MRRT利潤×22.5%=（礦業利潤-資本性支出-權利金扣除-礦業虧損扣除-初始扣除）×22.5%。同時，為照顧小型礦山企業的生產積極性，MRRT法案還規定小企業（每年礦業利潤低于5 000萬澳元的礦山企業）免征MRRT。澳大利亞實施MRRT方案的目的在于規避荷蘭病，調整礦產資源稅制并提高礦產資源總體稅率以分享礦產資源價格上漲所帶來的經濟利益，調節的是全社會利益與礦產資源所有者和礦產資源開發經營者之間的利益分配關系。
3.環境恢復保證金
澳大利亞在改革礦產資源稅制提高礦產資源總體稅率的同時，也十分注重環境保護與礦產資源的可持續發展。環境恢復保證金是澳大利亞各政府為治理因礦產開發而導致的環境污染和破壞，對礦產資源的開采者所征收的一定比例的保證金。保證金收取標準因開采的擾動區域、恢復的難易程度不同而不同。如對于少于1公頃的擾動區域，通過簡單措施即可恢復復墾的征收2 500澳元；需要復雜措施才可恢復復墾的征收5 000澳元。
（五）俄羅斯
俄羅斯石油、煤炭、天然氣等礦產資源豐富，是世界重要的礦產資源生產國。礦產資源國家所有，礦產資源在國民財政收入占有相當重要的地位。俄羅斯是轉型國家，稅制由三級體制構成：俄聯邦、俄聯邦主體和地方政府。由計劃經濟轉型為市場經濟后，為與市場接軌，俄羅斯稅制經過一系列改革和調整。除對礦業行業征收所得稅等通行稅外，俄羅斯的礦產資源稅制主要包括：
1.礦產資源開采稅
礦產資源開采稅自2002年1月1日起開始征收，取代之前適用的礦產資源開采使用費、礦物原料基地再生產提成和石油、凝析氣消費稅。礦產資源開采稅以所開采出的礦產價值為稅基，總體上采取從價計征，但經過脫水、脫鹽、穩定后的原油和伴生氣、天然氣除外。原油、伴生氣和天然氣開采稅仍采取從量計征方式，以石油為例：石油開采稅=基礎稅額（由政府確定）×國際原油價格系數×各區塊的資源開采程度系數。
2.復雜的礦產開采準入制度
俄羅斯礦產開采準入制度比較嚴格，門檻較高。礦產資源法規定，礦產開采者通過招投標方式獲得礦產使用權，除必須繳納在許可證中約定的最低值（起始值）不少于礦產開采稅的10%的一次性的礦產資源使用費外，還須按規定繳納以每平方公里礦產面積為計算標準的礦產使用定期費。嚴格的礦產資源準入制度保證了俄羅斯礦業開發市場的規范性和公平競爭。
3.出口關稅
俄羅斯礦產資源，尤其是具有戰略意義的石油、天然氣資源，有相當部分用于出口。為最大程度獲取礦產資源租，俄羅斯除征收礦產資源開采稅外，還對礦產資源出口征收高額的出口關稅。石油出口關稅根據國際市場油價每兩月調整一次，2009年6月俄對每桶原油征收的出口關稅占銷售價格的21.2%，在油價高企時曾達到1/3以上。根據市場價格對出口關稅作出相應調節，有助于調節國際貿易與國內資源所有者之間的關系，兼具國際戰略意義與資源利益合理分配的作用。
三、主要礦產資源國礦產資源稅制結構比較分析
不同的國家具有不同的礦產資源稅制結構，通過對美國、加拿大、巴西、澳大利亞以及俄羅斯等世界主要礦產資源國的礦產資源稅制結構進行對比分析，可以發現不同國家的礦產資源稅制結構所具有的共同特點以及決定礦產資源國稅制結構國別差異的礦產資源稅制結構的決定因素。
（一）主要礦產生產國礦產資源稅制結構的共同點
1.以從價權利金為核心
通過對比分析，我們發現美國、加拿大、巴西、澳大利亞和俄羅斯等國都主要是通過從價權利金來調節礦產資源所有者與投資經營者之間的利益關系。選擇從價權利金在于：（1）國際慣例：以美國為首的西方礦業國家在規則制定上占有主導地位，美國率先建立權利金制度，在經濟全球化以及跨國礦業公司推動下，目前已成為普遍接受的國際慣例。（2）從價權利金，與統一定額的從量權利金相比能依據市場變化靈活調節礦產資源租的變化，與利潤分成權利金相比則能避免信息不對稱問題對礦產資源租的影響。
2.注重體現可持續發展
無論是以美國、俄羅斯為代表的資源消費大國，還是以加拿大、澳大利亞為代表的資源出口型大國，在資源開發與利用的過程中，都越來越注重環境保護與資源開發的可持續發展。各國在礦業稅制改革與不斷調整中，推出了一系列與環境保護有關的政策和措施，例如環境稅、礦業復墾基金、耗竭補貼以及保證金制度等。其原因在于：（1）礦產資源是不可再生的可耗竭資源，礦產資源大規模開發利用在不斷帶來經濟發展與繁榮的同時，也使作為當代人和后代人生存與發展的自然物質基礎的礦產資源不斷枯竭。（2）礦產資源開發利用的負外部性導致日益嚴重的生態破壞和環境污染。因此，按照庇古的外部性理論，應該通過稅收的形式，將影響可持續發展的包括環境外部性與代際外部性所形成的社會成本內部化，以促進資源開發與環境保護的可持續發展。
3.不同礦產資源的稅率水平和稅制結構存在差異
不同礦產資源，因其戰略地位，是否國際性或地區性（僅限國內交易），稀缺性，生產條件與相對成本等不同，其總體稅率水平，甚至稅制結構也不同。比如美國在高油價時期曾征收過石油暴利稅，而對煤炭等其他礦產資源就沒有征收。但是，這次澳大利亞的礦產資源租金稅改革，對煤炭和鐵礦就征收了帶有暴利稅成分的資源租金稅。
（二）礦產資源稅制結構的決定因素
1.礦產資源產權制度安排
礦產資源的產權歸屬對于礦產資源稅費政策的制定以及稅制結構的設計具有決定性作用。礦產資源稅費設計的初衷是體現礦產所有者權益和對所有者的補償，因此，明晰產權所有者是礦產資源稅制設計的前提。世界上各礦產資源國產權制度安排不同，礦產資源稅制也呈現顯著差異。美國、加拿大、澳大利亞諸國，礦產資源歸聯邦、地方政府和私人共同所有，礦產資源租首先以權利金的形式實現，聯邦、地方政府再通過礦業專項稅和通行稅的形式，進行再分配調節。在礦產資源國有的產權制度安排下，政府通過權利金、礦業專項稅和通行稅的形式獲得礦產資源收益。
2.礦產資源開發在國民經濟中的地位
巴西、俄羅斯與美國同為世界礦產資源大國，但前兩國與美國的礦產資源稅制結構存在顯著差異，其原因在于前兩者的國民經濟為資源型經濟，礦產資源開發在國民經濟發展中占有重要地位。因此，巴西、俄羅斯等礦產資源大國在礦產資源開發政策制定、礦產資源稅（費）率調節以及礦產資源稅制結構設計上都有不同程度的優惠性措施，目的在于鼓勵礦業開發，推動經濟發展。
3.礦產資源國家的經濟發展程度
澳大利亞和巴西是世界上重要的礦產資源生產國和主要的鐵礦出口國，但其礦產資源稅制結構也有很大不同。以鐵礦為例，澳大利亞礦產資源租金稅改革后，聯邦政府在原有基礎上還征收了MRRT，提高了政府來自鐵礦的礦產資源收益；而巴西的鐵礦開采卻比較優惠，稅率相對較低，并且出口免稅。拋開巴西與澳大利亞競爭鐵礦石出口市場外，巴西與澳大利亞礦產資源稅制結構差異的原因在于二者的經濟發展程度不同。澳大利亞是成熟的市場經濟國家，經濟高度發達，政府對于礦業開發的調節在于讓全社會分享礦產資源發展紅利，以實現利益分配的公平與合理。巴西作為發展中國家，要盡量利用礦產資源開發對巴西經濟發展的外部經濟性，因此放棄部分狹義礦產資源租，以鼓勵礦業開發，從而能從礦產資源開發的外部經濟性中獲益更多。
4.中央與地方政府關系
美國、加拿大、澳大利亞均為地方自治基礎上的聯邦制國家，中央與地方政府之間不僅都各自擁有歸屬于自己的礦產資源，而且擁有獨立的財權、事權和稅權。中央與地方政府對自己所屬的礦產資源管理權限分明，若聯邦政府想通過聯邦稅的形式對地方政府所屬礦產資源租進行再分配調節，就會受到地方政府的抵制。而巴西、俄羅斯等礦產資源國有，財權、事權和稅權集中央政府于一身的國家，則可以適時調整稅率，靈活設置礦產資源稅制結構以調節與礦產資源相關的各種利益關系。
5.國家礦業政策目標
俄羅斯、巴西均為世界重要礦產資源出口國，礦產資源收入在財政收入中占有重要地位，但其礦產資源稅制結構有很大不同，主要原因在于國家礦業政策目標不同。巴西為振興本國礦業，以增強本國經濟的國際競爭力，因此，為吸引國內外投資，良好的礦業環境以及優惠的稅收措施是礦產資源稅制結構中必須要體現的。而俄羅斯要發展其擁有一定基礎但卻缺乏國際競爭力的礦業企業，因此出口關稅占有重要地位。
四、結束語
在資源經濟時代，尤其是礦產資源經濟時代，礦產資源在社會經濟健康運行中發揮重要作用。作為調節礦產資源開發所涉及的復雜利益關系的礦產資源稅，應該是包括調節礦產資源租在內的多種稅費體系構成的礦產資源稅制結構來加以規范和調節。本文通過對世界主要礦產資源國礦產資源稅制結構的對比，分析出了礦產資源稅制結構的共同目的在于合理規范和調節礦產資源開發利用的各種利益關系，促進礦產資源收益的合理分配，適應礦產資源租的市場變動，符合可持續發展目標。目前，我國已建立起了包括礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費以及調節礦產資源行業暴利的特別收益金（如石油特別收益金）和包括礦業專門稅與一般通行稅在內的相對完善的礦產資源稅費體系。但在經濟發展與市場變革中仍然暴露出許多問題，如稅權稅理不清、稅制結構設置不合理、稅費水平確定與調整不靈活以及礦產資源稅收入支出分配不合理等問題，有待于進一步改革。通過分析世界主要礦產資源國稅制結構的國別差異的決定因素，可以給我國正在進行的資源稅改革提供十分重要的參考。
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