公共事業管理體制的概念匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇公共事業管理體制的概念范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2地方院校公共事業管理專業建設困境的原因

2.1社會景況方面的原因德國思想家恩格斯曾說：社會一旦有技術上的需要，這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。可見，現實社會的需要是學科發展的根源所在。有了現實成熟的土壤，專業學科才能夠汲取所需養分，茁壯成長。當前，我國正處于社會轉型階段，社會結構正在發生急劇變化，市場力量的基礎性作用不斷發展，政府不能、無力如計劃體制時那般包攬一切社會事物，支配絕大部分社會資源。社會治理的復雜性意味著政府需要依靠市場與公民的力量進行治理。在這一過程當中，由國家承擔的提供公共事業服務的職能將會逐步轉移到具有獨立自主性和強大的社會動員能力的公共事業組織當中。然而，與國外相比，我國的公共事業組織發展還相當滯后［4］。一方面，許多非政府組織難以通過注冊獲得合法地位，社會支持和動員能力不足，致使許多民間組織依靠政府籌集資金，很大程度上限制了其本身應有的自主管理和獨立活動的能力。另一方面，資金、人才的不足又導致組織活動能力不強。并且，雖然近年來我國一直在推進事業單位管理體制改革，但由于事業單位涉及面廣，從業人員較多，改革會涉及到現有利益格局的調整，勢必會遭遇阻力，因此事業單位改革的進程還比較緩慢，這又進一步限制了我國公共事業的發展。國家設立公共事業管理專業，目的在于為公共事業的管理培養高素質的專門人才，而如今，公共事業本身的發展受限，公共事業的分化又越來越細，許多公共事業尤其是事業單位又實行“凡進必考”的原則，使得公共事業管理專業的學生就業形式更為嚴峻。這些問題反映到地方院校公共事業管理專業建設上，一些院校就沒有堅持辦學、辦專業的應有原則，出于學生就業的考慮，在課程設置上什么課都開一點，導致專業定位不明，培養目標不清，更談不上形成專業特色。

2.2專業認知方面的原因公共事業管理專業在社會上的認知度偏低。提及公共事業管理，民眾聯想到的是科教文衛等領域的傳統事業單位，片面地把這些事業單位當做整個公共事業，并且一些本專業的學生也存在這一看法。從概念上看，公共事業是指面向社會，以滿足社會公共需要為基本目標，直接或間接為國民經濟和社會發展提供服務或創造條件，不以營利為主要目的的社會活動。可見公共事業的范疇更大更廣，不僅包括政府組織，還包括社會團體和民辦非企業單位等。對公共事業管理認知的不同，形成了地方院校在人才培養目標、課程體系和教學模式上的分歧與爭議，這種分歧和爭議又直接影響了公共事業管理專業建設。目前爭論焦點最大的是公共管理專業畢業生的就業去向問題，歸結為以下三種觀點：一是“準公務員”論。這種論調認為，我國開設公共事業管理專業是適應轉型時期服務型政府建設需要。政府機構改革迫切需要大量高素質的應用型公共事業管理人才。因而，以培養“準公務員”為目標的公共事業管理專業應運而生。二是“泛管理人才”論。持這種觀點的學者認為，公共事業管理專業的培養目標比較寬泛，涉及到的學科較多，包括管理學、法學、經濟學等，因而公共事業管理專業在強調公共理念的基礎之上，把寬口徑，有專業特色的“泛管理人才”作為培養目標。三是“變異”與“超前”論。這樣的論斷的學者認為，公共事業管理學科在國外已經有相對長的歷史了，我國的公共管理專業是在借鑒國外“第三部門管理”的經驗的基礎上，以為中國特有的“事業單位”進行專門化管理為目標培養高素質管理人才的，因此具有“變異”和“超前”的特征［5］。

3加強地方院校公共事業管理專業建設的路徑

3.1合理定位培養目標，突出專業特色專業建設上最重要的就是確定合理、清晰的人才培養目標。籠統模糊的人才培養目標容易導致公共事業管理專業發展偏離預設的軌道，與高等院校的辦學目標南轅北轍，畢業生自然難以展現該專業特長，缺乏自身的專業核心競爭力。公共事業管理和公共事業發展需要擁有公共意識、掌握管理技能的管理者。公共事業管理專業就是為培養這種管理者服務的，或者說，設立公共事業管理專業的目的，就是為了培養更多、更好、更專業的公共事業管理人才。由于公共事業的廣泛性，地方院校制定人才培養目標時，千萬不能面面俱到，只能選擇公共事業的某一個方面作為你的人才培養方向，辦出自己的專業特色。例如地方醫科類院校，可以把衛生管理或衛生事業管理作為自己的人才培養目標和辦學特色。地方綜合類院校，要根據地方經濟與社會發展的實際情況而定，又如廣州大學地處國家中心城市、國際大都市、超大型城市，所以就把城市公共事業管理作為自己的辦學特色，將公共事業管理專業的人才培養目標定位為培養從事城市公共事業管理的專門人才，而且是應用型人才。地方院校的公共事業管理專業建設，一定要立足地方的社會經濟發展需要，結合當地公共事業對管理人才的需求，培養既掌握公共事業管理的基本理論、知識與方法，又了解當地公共事業管理實踐的應用型人才。

3.2完善課程體系，搭建實踐平臺公共事業管理專業發展的核心在于科學合理的課程體系的建立和便捷使用的實踐教學平臺的搭建。完善課程體系，一定要處理好主干課程與輔修課程、專業課程與基礎課程、理論課程與實踐課程之間的關系，使課程設置更加科學規范［6］。地方院校公共事業管理專業培養的是應用型人才，所以在完善課程體系時還要特別注意：首先必須在專業課群上依托與地方院校已有的教育資源和本土的地域優勢，以彰顯出學科是專業方向和地方特色，提高人才培養的差異性。此外，必須增強課程系統的彈性，使之能夠隨著當地經濟發展需要不斷調整，與當地公共事業管理需要結合起來。再次就是地方院校要高度重視專業學生實踐能力的培養，不能讓實習流于形式。地方院校要充分發掘當地的教育資源，依據公共事業管理專業需求，跟當地的公共事業單位合作，建構起完整的實踐教學平臺，保證專業學生的實踐性與創新性。

3.3建設師資隊伍，創新培養模式目前，地方院校公共事業管理專業師資力量的不足、師資水平的有限，已嚴重影響著該專業學生的培養［7］。現有的師資隊伍，一是從過去已經成熟的學科如行政管理、社會保障等教師力量轉行過來的；二是依托原有的專業如經濟學、管理學建立起教師隊伍，這樣的師資結構難以勝任專業建設進一步發展對其的能力要求。針對公共事業管理教師匱乏的現狀，需要制定科學合理的師資隊伍建設方案，加大師資建設力度，努力建立一支理論功底扎實、實踐能力強、教學水平高的優秀師資隊伍。就師資培養而言，可以從兩個方面入手：第一，加強師資“引進來”。既可以利用地方的人才引進政策，引進高水平的的博士、教授充實師資隊伍，也可以充分利用當地事業單位資源，從政府部門公共事業單位中聘請理論水平高、應用能力強的專業人員擔任課程教師，壯大師資實力。第二，加強內部師資“走出去”。地方院校應該通過多種渠道鼓勵教師走出校門提升知識水平，可以通過學術研討會、專業培訓、名校進修或出國訪學等提升教師自身能力，或者創造平臺，委派教師到政府部門、公共事業部門掛職鍛煉等提高教師的實踐能力。在人才培養模式上，現有的培養模式過于理論化，注重理論學習，缺乏實踐鍛煉，難以培養出高素質、應用型的公共事業管理人才。地方院校要結合該專業的學科特性和人才培養目標，創新培養模式。目前，聯合培養模式是地方院校創新培養模式的較佳選擇，有益于打破學科壁壘，培養應用型公共事業管理人才［8］。在這種新型模式之下，學校與部門之間、校際之間通過橫向合作，共享教學資源，互通師資力量，最大限度地利用院校資源，實現教育資源互補、互利。

篇（2）

中圖分類號:G64文獻標識碼:A文章編號:1672-8122(2010)10-0152-02

一、引 言

公共事業管理專業于1998年被教育部正式列入本科專業目錄,并規定這一專業的培養目標是“培養具備現代管理理論、技術與方法等方面的知識以及應用這些知識的能力,能在文教、體育、衛生、環保、社會保險等公共事業單位行政管理部門從事管理工作的高級專門人才”。從1999年在云南大學和東北大學首開公共事業管理專業以來,公共事業管理專業發展迅速。2000年,全國有包括武漢大學在內的57所高校招收公共事業管理專業本科大學生。2001年全國招收公共事業管理專業的本科大學生的高校發展到132所,2004年迅速增加到327所,至2005年已有500多所高校(包括高職高專在內)招收公共事業管理專業本、專科生。

二、公共事業管理專業的現狀

公共事業管理專業的快速發展必然帶來不少的問題,主要表現在:1.培養目標籠統,難以體現專業個性特點。到目前為止,有關該專業的較完善、較統一的教學規范仍未確定,各校對公共事業管理專業的人才培養目標、專業方向、課程設置、實踐教學環節建設、教材建設及師資隊伍建設等一系列問題,都還存在較大的認識分歧。在開辦公共事業管理專業的高校中,普遍存在著對培養對象規格層次的定位不準確,對培養對象所適宜的工作領域的界定過于籠統,對培養對象知識、能力、素質方面的要求不夠全面,不夠具體,缺乏專業特點等。2.課程體系龐雜,專業特色不明顯,校際差異較大。本專業普遍存在著指導思想不明確,人才培養模式不清晰的現象,由此導致了課程設置的五花八門。例如,某工業大學將課程體系高度概括為3大類:經濟類、社會類、管理類;有的學校課程內容包羅萬象,覆蓋了文、理、工、管、經、法、政、社等大學科的內容;有的學校課程設置中大部分是經濟學與管理學類課程,把本專業視為面向社會的經濟管理。3.專業方向越位。根據對公共事業管理的準確理解,本專業的培養方向既不能漫無邊際,也不能過于狹窄,但不少高校卻偏離甚遠。從一些高校在本專業之下設置的方向名稱就可看出問題來,這些方向名稱有:行政管理、政治學、物業管理、房地產管理、環境經濟。以上方向中,行政管理是與公共事業管理并列的兩個二級學科專業,將前者作為后者的方向,犯了邏輯性錯誤;政治學是屬于法學門類的學科,而非管理學門類;物業管理與房地產管理是屬于工商管理學科,而環境經濟應是經濟學專業的方向。

國外高校沒有“公共事業管理專業”,與此相應的概念是“非政府部門管理”、“第三部門管理” 等所謂社會公共事務管理,但鮮有專門針對“非政府部門管理”或“第三部門管理”設置的本科專業,一般只在大學的政府管理學院、公共管理學院或管理學院開設相關的課程,或建立相應的研究機構,如美國約翰- 霍布金斯大學的非營利組織比較研究中心。從國內主要研究結果來看,爭議最為突出的是高等學校培養該類專業人才的“出口”定位不清晰,人才培養目標模糊。由于專業特色不突出,致使社會上對公共事業管理專業認識模糊,不明確本專業學生的定位,增加了畢業生的就業難度。該類專業人才的就業崗位沒有實現專業初創時的預期目標,大量本科畢業生并未進入公共事業管理領域就業。社會對公共事業管理的普遍認識不足,不知道行政管理和公共事業管理的區別在哪里,不明白公共組織和政府機關究竟有那些分工。認為該專業培養的學生不是專業人才,沒有實在的東西,成了“萬金油”,而大多數的用人單位都需要專業技術人才。因此,造成學生就業難。該專業在家長、學生心目中的地位一落千丈,甚至有網站將其列為中國高校十大最差專業之一,專業學生普遍學習興趣不高,對前途感到渺茫。

為適應公共管理學科發展的需要,促進公共事業管理專業建設,由教育部高等學校公共管理類學科專業教學指導委員會主辦,華僑大學人文與公共管理學院承辦的全國高校公共事業管理專業建設研討會于2007年10月27 日至29日在福建省著名僑鄉泉州市舉行。來自全國三十多所高校的六十余位從事公共事業管理專業教學與研究的專家學者出席了研討會。關于專業方向問題,會議認為:由于開設公共事業管理專業的學校五花八門,各有不同的辦學層次、辦學基礎和優勢學科,因此各高校在實踐中不斷總結摸索出適合本校實際情況的專業方向,應根據學校的不同而體現特色,這種特色應建立在本學校原有優勢專業的基礎之上,例如財經類院校可以將公共事業管理專業與原有的財經專業相結合,培養既掌握公共管理一般知識又具備公共部門財務專業知識的新型管理人才。但遺憾的是,由于參加研討會的專家學者大多關注專業類院校公共事業管理專業的特色問題,本次會議沒有就綜合類院校如何在專業方向上體現特色問題進行深入研討。根據國家教育部公布的三批高等學校特色專業建設點名單來看,江西師范大學是第一批高等學校特色專業建設點名單中唯一的公共事業管理(教育管理方向)專業,第二批和第三批公共事業管理特色專業建設點的學校分別是:北京中醫藥大學、東北大學、白城師范學院、武漢體育學院、濰坊醫學院和云南大學,其中除了東北大學和云南大學屬于綜合類院校外(且這兩所院校屬于1999年首批進行公共事業管理專業的試點院校),其他五所院校都結合本校特色突出了公共事業管理的自己特色,或是衛生事業、或是教育管理、或是體育經營管理特色。

三、公共事業管理專業課程設置策略

一個專業的設置應該是基于社會實踐需要的,其辦學規模、專業方向等必須與之相適應。但就目前全國公共事業管理專業建設的現狀看,突出問題是招生規模太大、專業特色不明顯與我國公共事業管理體制及人才實際需求相互脫節。綜合考慮這些因素,公共事業管理專業應重點突出“多維發展型”人才培養模式創新設計。即建立模塊式的課程體系和動態的教學計劃,根據社會需求,把專業知識本位與職業能力本位兩種目標有機結合起來,在教學活動過程中,分類確定人才培養方案,并建立一系列有力的教學保障體系,確保人才培養方案順利實施。從基本流程看,這種人才培養模式充分運用系統論和控制論理論指導專業人才培養工作,根據自身的教育資源優勢,確立靈活的培養目標。公共事業管理學是建立在政治學和經濟學基礎之上、研究社會領域內公共事務管理的一門新興交叉學科,其人才必須具有以管理科學為基礎,由政治學、經濟學和社會學知識交叉滲透的多學科知識結構,學校必須建立適應多層次、多方向發展要求的課程體系,同時要建立引導學生主動學習、加強實踐能力訓練的教學保障體系。公共管理人才的社會需求與我國公共管理部門改革進程密切相關,應針對各種公共管理部門人才需求的實際要求,加強專業能力訓練和公共服務能力培養。同時要增強學生對管理類相關專業課程的選修自由度,提供更豐富的專業實踐機會,以適應更廣泛的就業需求。各辦學單位要在充分進行人才需求調研的基礎上,根據自身的教育資源優勢,確立靈活的培養目標。例如,由原來的教育管理專業為基礎發展起來的公共事業管理專業(師范類),可將教育學作為學科基礎,主要培養教育事業管理型人才,充分發揮教學經驗成熟、就業定位明確、教育資源充足的優勢。農科類高校依托農業學科優勢,主要培養面向農村公共事業領域的公共管理專業人才,這種培養方式也有其發展空間,符合當前我國提高農村公共服務能力、加快社會主義新農村建設的時代要求,且有利于辦出公共事業管理專業的特色方向。

當然我們不是說專業方向定了位,有特色,培養的學生就好“銷售”,就能向自己的專業領域輸送人才,我們必須嚴肅且慎重地思考公共事業管理專業的培養目標。一味按照“特色”模式培養實用技能型的工具性人才,注重培養學生專業操作應用能力,就限制了他們將來的就業領域或轉向其他行業的潛在能力,以及進一步學習研究的能力。所以,本科層次的公共事業管理專業教育既不是培養直接的現成的公共組織管理者或公共商務服務人員,也不是僅僅培養“拿來即用”的實用型人才,而應該在重點培養學生的思維創新能力、自我學習能力和研究能力基礎上,提高其動手操作能力和實際應用能力,即使基本素質培養和職業技能訓練相結合。課程設置上具體表現為,通過公共基礎課、專業基礎課和專業主干課訓練和提高學生的思維質量、思想素質,培養其認識問題、發現問題和分析問題的思維、決策能力,通過專業選修課培養學生的實務操作能力,即解決問題、執行決策方案的能力。這樣,學生畢業后,既可以再深造學習,成為理論研究型或學術性人才,又可以通過一定的職業技術準備走入社會,參加生產和工作,還可以通過經驗積累和進一步學習,成長為中高級管理人才;或者可以不太困難地根據自己實際情況轉行學習和工作。

總之,各高校建設有自身特色的公共事業管理專業勢在必行,但也不是一蹴而就的,必須在充分調研和嚴密論證的基礎上,按照科學發展的規律有序的進行,確立可行的模塊方向,注重培養學生的相關能力,改善學生的就業狀況。

參考文獻:

[1] 李燕凌,杜寶貴等.高校公共事業管理專業學科建設現狀與發展[J].高等農業教育,2004(6).

[2] 宋琪,方永恒.對構建公共事業管理專業實踐教學體系的思考[J].西安建筑科技大學學報(社會科學版).2007(3).

篇（3）

[中圖分類號] F30 [文獻標識碼] A

Issues Concerning the Management of Cultural

and Educational Undertakings in Building a Rural Public Service System

CHENG Di， LIU Tao， YIN Yue

Abstract： The development of cultural and educational undertakings in rural areas is an important content for building a rural public service system. It is also a necessary condition for moral development in rural areas. There are many issues for the development of the undertakings. Basic-level governments and the officials attach little importance to it. The construction of cultural facilities in rural areas falls behind the times. Relative staff is weak in terms of professional and comprehensive quality. The system could only be developed by deepening institutional reform， giving play to the basic role of the government in the management of the undertakings， taking market demand as the development orientation， and completing the fund raising mechanism to ensure the source of fund.

Key words： rural public service system， cultural and educational undertakings， issue

文化事業建設是構建社會主義核心價值體系的基礎，在黨的十報告中明確指出，“文化是民族的血脈，是人民的精神家園。全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興，必須推動社會主義文化大發展大繁榮，興起社會主義文化建設新，提高國家文化軟實力，發揮文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展的作用。”這一論斷闡明了文化事業建設在中華民族偉大復興中的重要價值，同時也讓我們認識到，在構建農村公共服務體系的過程當中，文化體制建設也是至關重要的一個環節。自從黨的十六屆五中全會做出了建設社會主義新農村的重大戰略決策之后，農村文化事業體制的構建問題一直都是學術界關注的焦點。但從現實層面看，由于理論與實踐的割裂以及我國農村的復雜狀況，農村文化事業建設的可操作性和可執行性都存在一定問題。在這里我們試圖從農村整體的公共服務體系的結構層面出發，對現階段農村文化事業管理進行深入的探討和剖析。

一、文化事業與農村文化事業內涵的一般闡述

由于各國國情的不同，文化事業這一說法在西方并不存在一個普適性的對應稱謂。而在這種內涵的分析上，往往由于存在了文化事業與文化產業的概念混淆，也讓我們對文化事業的理解存在不同的偏差。文化產業的說法最早產生于上個世紀初，在霍克海默和阿多諾合著的《啟蒙辯證法》當中最早提出了“Culture Industry”，如果用中文直譯的話可以稱作“文化工業”，實際上是以工業社會發展的標準和認識方式對文化這一概念進行的理解，即將文化看作一種可以通過工業生產來完成的商品形態。大多數的西方國家在進行文化建設中都形成了完善的產業體系，在文化產品的提供上主要以商品化的供應方式為主導。但這并不意味在這些國家中文化事業脫離了公共事業管理的范疇，一方面出于國家的需要也存在著一些為社會公益事業服務而不營利的文化機構和組織，另一方面國家對于營利性的文化產業也有統籌性的安排。即在文化事業方面，除了必要的監督管理之外，政府也負有直接進行公共產品生產和服務提供的功能，由此可見，西方各國同樣存在著文化事業管理機構和組織。區分文化事業和文化產業，應該以營利性作為基本標準。與文化產業相對比，文化事業是以社會公益為目的的行為，不進行商業經營，不以獲取利潤為目的，以提供公共文化服務為目的文化即為文化事業。與文化產業相比，文化事業具有明顯的公益性質，需要國家的扶持和保護。因此，我們可以對文化事業做這樣的概括，即文化事業是指為滿足人們娛樂、休閑、健身、求知、審美、交際等精神需要和求知需要而組織活動，并提供經費、場地、器材和各種服務的社會公益性而非營利性的工作。目前我國的文化事業單位包括演出事業單位、藝術創作事業單位、圖書文獻事業單位、文物事業單位、群眾文化事業單位、廣播電視與新聞出版事業單位等等。在事業單位改革完成之前，這些機構和其所提供的公共服務范圍，就構成了我國的文化事業管理與服務體系。

與此相對應，作為農村公共事業一個基本構成部分的農村文化事業，就應該是由國家或者社會興辦的，以農村、農民為基本載體，具有公益性質的文化產品或者文化服務。顯然前述的文化事業部類和單位并不完全適應于農村，如文物事業單位、廣播電視事業單位等其農村屬性就是非常弱化的，在目前階段，從最基層的農村角度來看，其文化事業的最重要內容就是群眾文化事業。同時也不排除隨著農村經濟文化的發展，如圖書文獻事業單位、演出事業單位這些部類正在逐漸壯大發展。從公共產品供給理論的角度來看，典型的農村文化事業在消費上具有非排他性和非競爭性，屬于公共產品的范疇；而數量更多的農村文化事業則具備兩種屬性當中的一種，具有準公共產品的屬性。從受益者的角度看，農村文化事業產品的提供是面向所有居民的，因此不能將每個消費者割裂開來單獨看待，也不能完全通過購買性消費來買足居民的需求，必須依靠國家和社會投入大量的資金、配備相關政策予以扶持，從而才能夠保障其正常運行。

二、當前我國農村文化事業管理當中存在的問題

從中央近年來的政策看，我國對農村文化事業的認識深度和重視程度正在逐漸的提高，政策的支持也越來越強。但就現實的情況看，當前我國在農村文化事業管理中仍然存在很多問題，這也構成了制約我國農村道德建設發展的重要原因。

（一）基層政府及其領導對文化事業建設的重要性認識不足

在傳統的政績觀念的引導下，各級政府和領導一直把經濟發展作為衡量農村干部工作成績好壞的一個基本標準，對文化建設的重視程度不夠。經濟建設至上的觀念主導之下，很多基層領導想當然地認為文化建設并不重要，其問題會在經濟發展的過程中自然得到解決。因此自覺不自覺地忽視了對于文化事業的管理，在現實工作中也往往會把絕大部分精力都放在財政收入、工農業增加值等經濟指標上，放松了文化事業建設。這方面的缺陷是根本性的，因為在我國當前的國情之下，政府依然是公共事業管理中的絕對主導力量，在農村尤其如此。而一旦這一力量不能夠充分發揮作用，那么文化事業建設將成為無本之木、無源之水。

（二）農村文化事業投入不足，文化設施建設落后

據統計，從1998年到2002年，全國文化事業經費為323.87億元，僅相當于教育事業投入的1/70和科技事業投入的1/10。而在這個基礎上，投入農村文化事業所占的比例則更低，2003年的文化事業費中，城市占72%，而廣大的農村只用了28%，農村人均文化事業費僅為2元。由此，我們不難認識到：我國當前農村的文化發展投入嚴重地不足，農村文化建設的局面不容樂觀。由于資金的不足，大多數農村地區至今沒有建立比較完整的圖書館、文化館，即使有些地方有也只是有名無實。近年來隨著國家重視程度的加強，農村文化事業的投入呈現上升趨勢，但從總體看，農村文化投入依然遠遠低于城市，有限的經費分攤到數量巨大的農民身上，其數額更是少得可憐，因此經費不足的問題是農村文化建設目前面臨困境的重要原因，嚴重影響了農村文化建設和農村經濟、社會的協調發展。

（三）文化工作隊伍素質偏低，專業性不強

一方面，農村文化工作隊伍在總體上特征表現為年齡老化、學歷偏低、專業技能差，因此已經無法很好地發揮自身的作用，滿足群眾的文化需求；另一方面，雖然鄉鎮一般都設有專門的文化干部，但是由于領導重視程度不足等原因，這些干部在大多數時間都通過兼職或基調的方式被安排到其他的工作當中，很難全身心地投入到文化事業的建設當中，即使是有事業心的文化干部，在文化事業的工作當中也會感覺力不從心。這一問題集中在農村文化站的管理上，很多地區雖然建設了頗具規模的文化站，但由于缺少專業人才的工作，很多活動都無法真正開展起來，資源浪費的情況非常嚴重。

（四）管理機制不健全、服務不到位

目前來看，由于運行機制的缺陷，很多農村文化機構自身的生存都面臨巨大的挑戰，更不用說提供優質的文化服務。文化產品提供的匱乏也造成了農村文化活動形式單一，內容僵化，無法為農村和農民提供喜聞樂見并且能夠發自內心形成共鳴的有價值的文化產品。這同時也在一定程度上為庸俗文化的流行提供了條件，形成了在文化事業上農村地區由落后向落后的惡性循環。令人遺憾的是，現在在文化事業管理機制上，并沒有合理應對這種不良趨勢的辦法，除少數發達地區之外，幾乎看不到由官方組織的公共性農村文化活動。

三、完善農村文化事業管理的可行性途徑

社會主義新農村公共服務體系建設是一項長期艱巨的工作，作為公共事業管理的一個部分，文化事業建設要在整個公共服務體系建設的統一規劃之下進行設計和發展。所以建立一套科學完整的農村文化事業管理體制是我們當前首要的工作。而在這一體系當中，既要有長期規劃，也要有短期計劃，并且要同時發揮政府和市場的作用，在堅持政府主導作用的同時，形成多元化、多中心的文化事業管理體系。

（一）發揮政府在文化事業管理中的基礎作用

基于農村日常管理中的權力分配，基層黨委和政府在文化事業建設中同樣居于主導作用。政府在文化事業管理中應該加強對于意識形態的控制，保證在意識形態領域的主導地位，自覺抵制不良文化對農村地區的侵害。同時，基層政府還應該承擔起文化傳承，保持傳統文明的作用。在民俗文化的傳承當中，政府同樣具有不可推卸的責任。因此，對于基層政府來說，必須要明確農村文化事業建設是政府行使公共服務職能的重要內容，加大投入，積極發展立足于農村的文化服務體系，加強農村文化設施建設和維護，同時根據時代的發展與農村社會自身的進化，與時俱進，努力提高農村文化產品提供的數量和質量，保證公立文化機構在農村文化工作中發揮主導作用。要通過調控引導的方式，促使農村文化領域能夠在主流文化的指導之下進行發展；并且要轉變觀念，改變一直以來政府在農村文化管理中形成的“辦文化”的管理模式，轉變觀念，引入先進的公共服務理念和方法，進而形成一種更為系統化、制度化的農村公共服務體制，并且通過政策法規的建設使文化事業管理改革得到制度化的保障。

（二）在政府主導的基礎上，要充分發揮市場機制的作用，以市場需求作為文化事業發展的導向

一方面要考慮需求，另一方面也要考慮效率。發揮市場的調節作用，就是要在文化產品的提供中引入競爭的機制，避免由于服務的壟斷造成的產品質量低下、服務不健全等問題。同時，通過文化設施、文化資源提供中的市場機制的建立，引導私人機構和社會部門參與到農村文化事業管理的體制當中，豐富管理的主體，提高文化產品的品質。引入市場機制，就是要將文化產業運營當中的方法應用到文化事業管理當中，除了管理與服務，更要挖掘和開發農村文化當中的隱藏精華，運用產業經營的手段將其進行包裝，既豐富了農村的文化生活，又能夠搞活農村文化經濟發展，帶來額外的利潤，同時對于我國的歷史文化遺產也起到了傳承和保護的作用，具有一舉三得的效果。除此之外，國家要從政策上推動和鼓勵民間資本參與農村公共文化產品提供當中的熱情，只有多元化的公共產品提供機制才能夠保證公共服務的品質和效率，這方面就要協調好各方的利益，使民間資本和慈善資金能夠更好地投入到農村文化事業的建設當中。在這方面的工作中，發達國家和地區在文化產業和文化事業建設過程中的經驗非常值得我國農村學習，通過有效的競爭機制逐步形成具有農村特色的文化產業體系，并以此為文化事業的發展提供足夠的推動力。

（三）完善資金籌措機制，保障文化事業建設的資金來源

在稅費改革之后，農村基層政府的財政收入銳減，地方財政的巨大壓力使政府很難在文化事業發展中給予充足的資金保障。雖然國家近年來對于農村公共事業的重視程度越來越高，投入也逐漸增多，但是僅僅依靠政府的財政投入顯然是不夠的。為了農村可持續發展所需要的農村文化產品與服務的及時生產和提供，就必須在明晰產權關系的基礎上以政府籌資為主體，積極引導市場化籌資和社會捐贈等行為，建立起籌資主體多元化、籌資方式多樣化、籌資機制市場化等具有中國農村特色的文化事業多渠道籌資體系。在國家資金的投入和使用上，也要進入績效機制，既要因地制宜滿足地方特定需要，更要保證國家財政經費能夠真正用于文化建設當中，在這方面，地方政府和財政部門不能僅僅提供資金，經費使用過程當中的監管必須要做到位，只有這樣才能夠防止資金的挪用和濫用，使有限的國家財政資源能夠得到最大限度的利用并且更好地完成其使命。

總之，農村公共服務體系的構建是一項龐大而復雜的工程承，文化事業建設在其中具有非常重要的作用。各級黨委和政府應該充分重視農村文化事業建設的重要性，充分發揮自身在文化事業管理中的作用，積極推動農村文化事業管理體制的改革和創新。只有這樣才能夠找出一條適合我國農村發展的文化事業建設道路，從而推動新農村建設的發展，走出一條具有中國特色的社會主義新農村公共文化服務體系建設道路。

[參 考 文 獻]

[1]陳亮.論公共文化的基本特性[J].山東省經濟管理干部學院學報，2005（6）

[2]曹志來.發展農村公共文化事業應以政府為主導[J].東北財經大學學報，2006（5）

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中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）09-131 -02

一、引言

在當前市場經濟環境下，人才培養不再是學校培養出什么樣的學生，社會就接受什么樣的學生，而是應該根據社會發展需要去培養學生。高校作為培養公共管理專業人才的教育基地，應當適應新時期市場經濟的需要，走出一條符合中國國情與學校特色的公共事業管理專業創新人才培養之路。

二、高校公管專業人才培養目標界定

高校公管專業是順應我國政府與事業單位的管理體制變革而出現的，旨在培養具備現代公共管理理論、方法與技術等方面的知識和應用能力，能在學校、社區、體育、衛生、文化與傳媒、社會保障等公共事業單位從事管理工作的應用型人才。它是以社會學、政治學的角度分析問題為基礎，注重強調運用經濟學原理與定量的方法去解決實際問題。從公管專業學生就業能力要求來看，它體現為較強的創造性與技術性，學生所學理論知識大多都必須通過實踐教學方式轉變成具體的技能才能得以熟練的掌握及運用，因此，公管專業人才培養體系的創新、優化對畢業生的就業前景至關重要。

三、目前公管專業人才培養體系存在的問題

以2014屆本科畢業生為例，從表1③ 可知，當前公管專業本科畢業生工作與專業相關度很低，與相關度較低的前幾名專業差距很小，但和全國本科平均水平相比小了24%。這體現了大多數公管畢業生未能正確認識公管專業的職業方向。而這和我國現行的公管人才培養體系息息相關。具體問題如下：

（一）課程設計缺乏專業特色

當前公管專業的教學包含了經濟學、社會學、管理學、政治學等基礎理論課程，涉及的基礎理論課程較多，而缺少能表現專業特色的技能課程。在教學過程中，往往注重基礎理論知識的教授，而忽略了實際操作能力的培養。在專業考核方面，由于公共管理實操能力的考核未能比較客觀的呈現，仍舊以理論知識考核為主，弱化了學生分析處理問題等實際操作能力的考核。

（二）學生培養目標與就業定位脫軌

大多數學生缺少清晰的學習目標與就業預期。具體表現為學生在就業方向與目標上尚未形成一個能夠凸顯多種能力及興趣，且方向、目標清晰的立體就業模式。經濟學、社會學、管理學、政治學、法學等不同學科課程的開設，涉及的學科范圍過于寬泛，使得學生難以把握各個學科的精髓，從而產生對就業前景模糊而難以把握的狀態。基于西方獨有的政治制度與行政體制而建構的公共行政學難以適應我國國情，而當前我國公管學界也未能正面解答此類問題。這就致使學生未能制定好明晰的職業生涯規劃，就業時勢必感覺措手不及。

（三）社會需求研究相對欠缺

當前，社會上對人才的需求大多數是從實用性的角度去考慮。而高校現行的公共管理專業的人才培養方案，缺少將學生的專業能力培養與就業方向和所處區域社會、經濟、企事業發展的實際概況與人才需求相結合。同時，培養方案還缺少對所在院校的學科特點及特色的凸顯。在人才培養方向上側重于領導、管理、政府官員等“官僚型”意識培養，而缺乏服務大眾的平民化、基層化等的“事務型”就業意識，而后者對公管人才需求潛力巨大。這就體現出高校公共管理專業人才培養方案未能順應國家產業結構變革與經濟增長模式的革新。

（四）公管專業工作進入壁壘低、退出高

公共管理專業人才需要很大的時間成本和智力的投資，才能進入經濟、法律、工商管理等領域，而其他人文社科專業的人才卻能輕易進入公共管理領域學習與工作。例如在公務員考試中，由表2① 可知，公務員考試招考職位數量及招考人數更傾向于經濟學、會計、財政、法學類、稅務等，政府對公共管理專業人才的需求有限，且明確針對公共管理專業的人才的招考更少。從管理學中邁克爾?波特的“壁壘”分析框架入手分析可知，公共管理專業人才目前正處于進入壁壘低，而退出壁壘高的尷尬境地，難以讓人看到公管專業的核心競爭力。

四、公管專業人才培養創新措施

在公管專業培養上，高校應當充分利用課程設置自，挖掘專業本質，以社會需求出發，創新人才培養方式，科學設置培養方案。從人才培養的角度切入，探索一條創新的教學新路子，緊隨市場辦學科、憑借優勢開專業、根據崗位定課程、提高技能求發展。

（一）優化課程設置，注重理論實踐結合

《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》中指出了我國高校實踐性教學欠缺的問題，因此，加大實踐教學建設力度，是提高教學質量的重要環節。實踐性課程是理論聯系實際、培養學生掌握科學方法與提高實際操作能力的重要平臺。大學課程要完善實踐教學比例，重視個體經驗價值。羅伯特?M?戴爾蒙德關于優質課程體系的觀點如下：第一，綜合經歷。只有讓學生綜合使用從不同地方學到的知識與技能來解決一個實際的問題或特殊的情況，學生的學習才可以取得最大程度的成功。第二，及時實踐所學技能。未經實踐的技能往往會退化，特別是計算機與寫作之類的技能。第三，教育與體驗相結合。對于公管專業而言，做到理論課和技能課的有機結合，構建優質課程體系的關鍵就在于實施好“三實”教學――實踐、實習、實訓，三者應形成科學協調的體系。實施“三實”教學，一要通過競賽增加實踐，學生可以通過參加國家、地方、學校等的實踐類競賽，將知識學以致用；二要招聘相關教學人員增加實訓，可以聘用在政府部門、企事業單位等任職過的高級人才為兼職教師、舉辦講座，采用案例教學和課堂討論等形式，重視實際問題的解決；三要完善高校與用人單位的合作機制增加實習機會，構建學生實習基地、平臺，通過實戰來收獲經驗。

（二）人才差異化培養

高校應當結合自己的辦學特色與學科優勢等情況來明確各自的培養方案。高校在公管專業培養目標方面通常界定為“厚基礎、寬口徑、強能力、高素質”以及“熟悉政府運行機制，了解公共管理和政治學知識”等比較寬泛的概念。在就業去向方面，多為黨政部門與企事業單位。在目前日益嚴峻的就業形勢下，培養目標與就業去向趨同導致求職競爭愈演愈烈，培養出來的學生可能博而不專的尷尬境地。因此應該限定公管專業的招生規模，各個高校可根據社會的需求與自身的優勢，設置一些公共事務管理的新專業，如城市管理、危機管理、政府采購等，以便在人才培養上差異化發展，形成就業上錯位競爭。

（三）制定具有特色的培養方案

依托學校特色與優勢，在專業教學中發展自身特色應和本校的傳統優勢學科有機結合，在課程設置方面體現出地方特色。要盡量依據本校學科資源、師資優勢與特點及地方發展的具體狀況開設凸顯本校特色的課程，使專業課程順應特色化的社會需求，同時這更是拓展學生知識、增強其就業競爭力的迫切需要。例如經濟類院校定位在財政管理方向，農業類院校可將專業定向為土地管理方向，并且緊緊圍繞所確定的方向設置課程。專業方向特色轉化后，專業課程設置也變得更有針對性、實用性，有利于學生掌握就業所應備的操作技能。如中國人民大學的公共管理（人口與社會管理方向），設置了社區管理、社會政策評估、老齡工作管理等課程；廈門大學公管專業（衛生管理方向）設置了衛生事業管理、醫療保險、衛生法與衛生監督、衛生經濟、衛生政策、健康教育與健康促進等針對性課程。這些特色課程的設置對于就業具有很高的實用價值。

（四）提高學生的就業適應能力

公管管理專業人才培養應從學生未來就業方向著手，并準確界定人才培養的預期目標，從而有效提升學生的就業適應能力，促進其專業可持續發展。而這就和學生們的從業發展意愿密切相關，需要對不同年級的在校生與不同年份的畢業生進行調研，主要了解公共管理專業在校生和畢業生在不同階段，對從事工作類型想法的變化及能力要求，以此來權衡其與高校現行公共管理專業人才培養的預期目標是否相符。如若有出入，可依據社會需求方招收畢業生的需求引導學生的就業意愿，或從社會需求方接受畢業生的需求條件與學生的就業意愿兩方面優化公共管理專業人才培養預期，最終達到三者的動態和諧一致。

五、結語

從我國現狀出發，以學生就業前景視角入手，創新公共管理專業人才培養方案，不僅是提高學生受教育水平，對其未來的就業與發展能力的培養，還是著力于培養和提供適應社會、經濟、企事業發展需求的人才的有效途徑。這對國家目前關于公管專業人才就業問題研究具有重要的參考價值。

參考文獻：

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一、實踐教學價值理念：應用專業型人才取向

相對于研究型大學以培養學術性、創新型人才為目標，職業技術學院以培養面向特定職業的技能型人才為目標，一般普通本科院校是以培養專業性高級專門人才的精英―大眾并存型大學。應根據自身特點，選擇多樣化的發展戰略，強調在應用領域培養人才，直接為社會提供服務，建立一種既能體現一定的學術性，又能衡量是否滿足社會、滿足學生“需要”導向的質量觀。以通識教育為基礎，著重培養應用通用型人才，使學生“從其他學科里受到了異樣的啟示，獲得了開闊的思路，獲得了自由及自制。因此，普通本科院校要面向行業設置專業，專業口徑較寬，主要為地方培養各個行業所需的應用性高級專門人才，這種類型的人才有一定的研究能力，但更重要的是能夠應用科學理論從事高技術要求的專業工作。要實現地方本科院校應用專業型人才培養目標，需要我們轉變教育觀念，形成以實踐教育為重心的教育價值取向和思維方式。大學生在校得到的多是理論上的抽象東西，它只有接受社會實踐的檢驗、豐富、充實，才能從潛在的生產力轉變為現實的生產力，真正變成有用的東西，體現知識的使用價值和社會價值。理論和實踐的相結合實踐教學，是一種理論推進、深化的再教育過程。

二、實踐教學過程管理：整合協調，高平臺支撐

（一）優化整合實踐教學體系

以創新實踐為導向，聯系改革開放和社會主義現代化建設的實際，聯系大學生專業特點，把傳授知識與技能培養結合起來，把理論育人與實踐育人結合起來，切實改革教學內容，改進教學方法，改善教學手段，完善實踐教學的計劃、實踐教學大綱、進行多樣化的實踐教學探索如：案例教學、模擬實踐，專業人士報告等。實踐課教材是實踐教學體系的重要組成部分，政府學校等應創設一個良好的平臺，通過多種方式激勵公共管理的相關專家和本校實踐課教師根據現場調研或課題研究，結合實踐教學考核的具體要求，編寫了一批具有鮮明特色的公共管理類教學實踐教材。

（二）加強實習基地建設

根據平等協商、互惠互利的原則加強與企事業單位、行業協會、政府的合作以建立長期的實習基地，努力實現實習基地與學生的專業學習銜接，使學生能全方位地感知公共事業管理的實務。國家有必要通過立法促進社會支持高校實踐教學，強化社會支持高校的責任。法律應根據社會組織的規模，規定其接收畢業生實習的方式、數量。法律同時要為相關單位建立利益保障機制，諸如對接收大學生實習的單位及各單位與高校開展的合作項目減稅，對大學生因實習給單位造成的損失實行國家賠償為主的制度等。

（三）強化“雙師型教師”隊伍建設，提升人才隊伍整體水平

“雙師型”教師隊伍建設符合專業培養應用型高級人才的培養目標。引進人才要把實踐經驗作為高校應用學科專業教師資格的重要條件。在這方面，發達國家高校已有成功的做法。韓國的大學在聘請教師時，常常把實踐經驗看作一項重要的條件。德國對大學的師資要求更為嚴格，專門頒布了《實訓教師資格條例》，詳細規定了師資的教育資格、知識證明和證書方面的要求。學校要主動“走出去”，要鼓勵教師在做好教學科研工作的同時，在到企事業單位、政府及社會組織兼職，采取有效激勵措施鼓勵教師與企業、政府、科研單位聯合開展研究活動。學校也要積極引進企事業單位、政府、社會組織中有豐富實踐經驗人員兼任本校教師，以實現實踐教育的資源充分合理利用。

（四）構建實踐教學的激勵機制

學生參加學術報告、發明創造、挑戰杯等各種競賽活動、參加科研立項或參與教師科研課題的科研活動、參加社會實踐調查活動科技服務科普宣傳活動等要給予相應的學分，以激發學生開展實踐活動的積極性。對實踐教學教師在課時安排、薪酬、評優評先等方面要給予優先照顧，以提高教師實踐教學工作的主動性。

三、實踐教學考核管理：公共事業管理專業考核個案分析

管理者一般都具備三種不同的基本管理技能，即概念技能、人際技能和技術技能，這三種不同的管理技能雖然對于不同層次的管理者而言，其要求權重是不同的，但正是這三項基本的管理技能形成了各類管理者的基本管理能力。這三種技能僅僅通過管理學理論學習是難以形成的，只有在實訓中主動體味、不斷積累，才能逐漸掌握并運用于管理實踐。隨著社會對管理專業畢業生需求的大量增長，為了實現知識經濟時代人才培養目標，培養高素質的應用型人才，加強管理專業實踐教學已基本上成為教育界和社會的共識

（一）明確公共事業管理實踐教學體系

根據公共事業管理專業培養目標要求，可將專業實踐教學體系確定為大致以下環節：

1、實習環節

畢業實習（含專業實習、生產實習）等，培養學生對理論知識的應用能力和獨立思考、獨立工作的能力。

2、見習環節

包括專業的野外實習、課程見習、專業考察活動等，目的是鞏固強化學生的專業知識，拓展專業視野，強化學生的專業意識，提高學生的學習能力和動手操作能力。

3、科研訓練環節

包括課程論論文設計、創作、畢業論文的設計、創作學生科研立項、學生參與教師科研課題等，目的是對學生進行創新思維和科研能力的訓練。

4、專業技能訓練環節

根據公共事業管理專業特點，進行具有適應辦公自動化，應用管理信息系統所必須的定量分析和應用計算機的技能在內的專業技能訓練，提高學生的實際操作能力。

5、社會實踐環節

包括各類社會實踐如社會調查、社會體驗、思想政治教育等，深入生活，考察社會，加深學生對社會的認識和了解，培養學生的社會理解、社會適應能力和綜合素質。

（二）公共事業管理專業實踐教學考核流程

1、實踐教學考核結構

實踐教學考核實習單位評價、實驗報告評定、實踐帶隊教師評價、實習單位一線員工評價或實習服務對象評價四個層次構成。

2、實踐教學考核基本內容

（1）實習單位評價由實習單位對學生的生產實習表現、能力技能掌握情況進行評價；

（2）實習報告評定，實習結束后由教研室組織相關教師對學生的實習報告進行分析評價；

（3）實踐帶隊教師評價，由實踐帶隊教師對學生實習態度，責任感等方面的素質進行分析評價；

（4）實習單位一線員工評價或實習服務對象評價。

3、實踐教學環節考核辦法

（1）實習單位考核評價

評價內容包括：

①學生實習崗位職責履行的主要情況；

②分析和解決管理常見問題的能力；

③實習單位上級交辦的事項或協助他人處理事務完成情況；

④實習成果驗收。

（2）實習報告評定

評價內容包括：

①實習報告內容的全面性、條理性、系統性；

②運用所學專業知識對實習問題進行理論分析的能力；

③實習報告的規范性；

④綜合分析問題與解決實際問題的能力。

（3）實習帶隊教師評價

評價內容包括：

①學生的實習的組織性、紀律性；

②學生的實習態度和主動程度；

③與實習單位領導職工相處是否融洽；

④給單位帶來的經濟社會效能。

（4）實習單位一線員工評價或實習服務對象評價

①對學生實習效果的總體評價；

②對學生實習效果滿足其需求程度的評價；

③對學生實習效果的可靠性的評價；

④對學生實習抱怨或者投訴的情況。

4、考核結果的反饋與適用

把考核結果與實習成績、促進學生就業掛鉤。考核完成后，由實習指導教師負責填寫《實習考核結果備案表》，并及時向學生反饋實習考核結果，學生根據考核結果，結合自身就業與職業發展，分析自身問題并進行原因分析，提出本人切實可行的改進措施。院系跟蹤考核改進情況，對同學的反饋進行整理歸類，然后分組進行指導。對被評定為不合格的同學，要給予通報批評、限期補足或者重新實習。把評估結果與學生的評優掛鉤。將考核結果作為學生評先評優的重要依據。考核不合格的同學年度考核不能評優評先，對被評為優秀的同學給予適當物質獎勵。

四、實踐教學效能提升：多元互動，優化環境

（一）實踐教學內容與體系的構建是一個系統工程，需要教育教學流程中各方面和環節相互配合、協調、合理運作，才能實現教育目標。對實踐教學內容與體系的改革要兼顧學科特點和專業優勢，不能搞一刀切、齊步走。不斷拓展實踐教學領域，綜合運用實踐教學形式，需要高校要實施產學研一體化，努力爭取國家與企業的支持與投入，謀求共同發展。

（二）高校特別是新建本科院校要改變以控制為中心，教學管理制度的彈性和選擇性不足，以學校為中心，院系管理活力不足；以管理者為中心，平等性和服務性不足等管理制度存在的問題，轉變管理方法與理念，切實實現以師生為本，促進教學管理制度的平等性，以院系為重心，增強院系教學管理的活力；以服務教學為本，堅持管理與服務統一。

（三）政府要宏觀指導高校實踐教學體系，履行政府在高等教育發展中的政府責任。加大對教育投入的力度，發揮教育財政的調節功能，統籌安排教育經費，向薄弱學校傾斜。依法重新配置教育資源，在資金投放、師資調配、教師培訓等方面向薄弱學校傾斜，實現學校之間的均衡發展。完善教育投入方式。

（四）實現教育投入渠道多元化。實施法制化保障，通過立法程序，把國家關于促進實踐教學發展、激發學生應用能力的方針政策、制度措施、實現目標等用法律形式固定下來，使之成為整個國家的意志和整個社會所遵循的準則，是實現高校實踐教學發展的有效保障。

（五）權力下放，實施校本管理。教育管理體制帶有嚴重的“以官為本”痕跡，學校的諸多管理權力，包括職稱評審、人事任免、干部聘用、工資制度等最后決定權不在學校，而在有關政府職能部門。最有發言權的學校卻沒有最終決定權。校長負責制尚不成熟，因此學校對教師的激勵管理無法自主有效的實現，實施校本管理的關鍵，就在于權力下移，將辦學自真正轉移到學校一級教育行政部門，給予學校更大的權力和自由。政府從對學校的日常微觀管理中解脫出來，把主要精力與工作重點放在宏觀指導上，主要是運用立法、財政撥款，教育規劃、政策引導、教育評估、信息服務等手段對學校事務進行指導和調控。

課題項目：本文系洛陽師范學院2009年教改項目研究成果。

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本文基于區域公共管理制度創新理念，以公共事業管理中的衛生管理為主題，探討區域一體化背景下衛生一體化運行機制的構建，對于當前我國區域公共管理制度創新、區域衛生一體化發展具有重要的現實意義。

一、整體政府理念與區域公共管理制度創新

新公共管理運動強調通過專業化、結構性分化、市場競爭來提高政府部門的運行效率,但是分工和專業化卻帶來公共服務中的碎片化和部門利己主義,從而引發公共部門對協調的需求。作為21世紀公共服務改革最具鮮明特征的整體政府理論,強調制度化、經常化和有效的跨界合作以增進公共價值H,實現資源的充分利用、不同利益方的通力合作,為公民提供無縫隙的公共服務。整體政府以合作的跨界性為核心特征，以實現跨部門協調的工作機制、形成多元整合的組織結構、追求整體價值的文化理念為基礎成為當代政府管理的一個新模式，是西方基于對公共管理的反思和批判而形成的新型政府管理理論。

區域公共管理是以區域政府組織和非政府組織為主體的區域公共管理部門，為解決特定區域內的公共問題，實現區域公共利益而對區域公共事務進行現代治理的社會活動。在全球化和區域經濟一體化的背景下，_定區域內多個經濟主體互動影響進一步加深，區域內各地方政府相互合作、協同處理跨界問題成為普遍的選擇,這些區域的經濟發展模式，催生了區域公共管理這種新型的治理形態。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失，建構“科學發展觀”與“和諧社會”視野下區域公共管理的制度基礎和政策框架。

目前我國區域發展以城市圈（群）為主要形式,為了實現區域的整體利益,構建城市圈（群）間的政府合作機制是關鍵。整體政府為區域公共管理制度創新提供了理論基礎和路徑選擇。

二、衛生一體化及其現實意義

衛生一體化是整合特定區域內各地區、各層級、各部門的所有衛生資源，圍繞衛生服務提供的連續性、通暢性和協作性的衛生體系目標實現,而設計一系列有關衛生服務籌資、管理、組織、提供等方面的方法和模式,以提高健康產出、增進衛生系統績效1保障區域衛生一體化發展的一種衛生改革模式。

衛生一體化不是衛生體系某一層面的一體化,而是一個區域內整個衛生體系的一體化,是個多層次全方位的綜合概念。首先,衛生一體化在宏觀層面體現為衛生體系功能的一體化，是衛生系統運行過程中資金管理、人力資源、戰略規劃、信息管理、市場營銷等衛生服務的主要職能活動間的協調。其次,衛生一體化在中觀層面表現為組織機構的一體化,通過組織機構間、醫務人員間的協調和合作達成。再次,衛生一體化在微觀層面表現為連續的、協調的衛生服務提供,是最終個體層面的患者服務一體化。這種一體化具體體現在患者接受不同類型、不同機構、不同部門的衛生服務時,服務間的協調和無縫隙,也即醫療、預防保健、健康促進等不同衛生服務間的有機銜接；基層醫療機構、二級、三級醫院等不同層級衛生服務機構間服務的各盡其責又通力合作；個體在接受分屬公立、私立、第三部門這些不同部門組織機構提供的衛生服務時服務的連貫、通暢。衛生一體化實際上是通過宏觀層面功能的一體化，有效整合各部門各層級衛生機構的資源，通過衛生組織和醫務人員間的協作,最終實現衛生服務一體化的過程。

衛生一體化是修復衛生服務碎片化的重要方式,是提高服務質量和效率的理想策略w,能緩解區域衛生資源配置的無效率、減少管理成本、降低醫療費用、提高服務質量，因而成為各國衛生改革的核心內容nw4],也是未來衛生改革的一大趨勢氣。

三、衛生一體化需要區域公共管理制度創新

(一)我國傳統的行政區行政對衛生一體化的制約

近些年，我國在經濟一體化的推動下各種城市圈層出不窮，這些城市圈的出現一方面推進了城市化的進程，帶動了衛生一體化的發展;另_方面也對政府管理水平提出了更高要求。

我國傳統的行政區行政以條塊分割為特點，有明確的地方政府行政管轄區域限制。盡管這種封閉式的行政區行政管理模式與我國的條塊經濟管理體制結合，曾取得降低交易成本、實現經濟較快發展的良好治理績效D6],但是區域經濟的發展、城市圈的出現卻使得諸如異地就醫之類的公共問題具有了跨行政區域的特點，不可避免地與政府的條塊分割管理體制產生矛盾。這種單個地方政府無力解決的困境迫使區域內政府間加強合作，通過消除行政區域的政策壁壘、地方保護主義等，來實現社會發展上的互惠共榮。

(二）目前我國衛生行政管理體系的局限

目前的衛生行政管理體系仍沿用我國政府傳統的垂直和水平雙重管理模式,水平管理體系是由地方政府負責當地社會經濟的發展規劃，其所屬各職能部門間是平級關系，分別對當地政府負責垂直管理體系是由部門領導負責制定和頒布相關規章制度，由中央到地方形成層層管轄的上下級關系,下級部門對上級主管部門負責。在這種管理體系下,各地方衛生主管部門分別對當地政府和上級衛生主管部門負責,容易陷入部門利益與整體利益的矛盾之中。而且,衛生部名義上擁有和省政府同樣的等級,但是管理省級衛生領域官員的權力卻在省政府手中?這種人事權的分割也容易帶來地方政府忽視整體利益維護的問題。

具體而言,省衛生廳受衛生部的領導,負責本省衛生事業發展的全面規劃,但其下屬的各市級地方政府衛生管理部門也有制定本市衛生規劃的權力,由于省和市優先發展權有時無法統一，甚至產生整體利益和部門利益矛盾,容易造成地方政策與省級政策導向沖突問題。而農村處于垂直管理體系的最下層，比城市經歷更多的上級主管部門，面臨的沖突可能更多。同樣,水平管理體系中同級衛生管理部門間也可能由于利益的不同，看問題的角度不同，增加部門間的沖突，而且水平管理體系權力的分散還容易增加部門間協作的成本。以醫療保險制度的管理為例,我國三大醫保分屬同層級不同的部門管理:職工醫保由勞動保障部門管理,城鎮居民醫保由人力資源和社會保障部門管理,新農合由衛生部門管理，針對貧困人群的醫療救助又由民政部門管理,政策間要銜接并軌,需要多部門的協作。而且,處于同級水平管理體系中的各市級衛生主管部門間也缺乏橫向聯系的通道,使管理鏈在同層級斷裂，不利于資源在同層級地區間的合理流動。衛生部門本來就是資源依賴型、缺乏資源產出的部門n8],我國衛生管理中的這種格局不利于有限衛生資源的配置,以及區域衛生一體化的發展。

為了滿足區域衛生一體化發展需要,提高衛生部門治理水平,提升衛生系統績效,必須進行區域衛生公共管理制度創新。在衛生一體化發展戰略中明確政府的職能和定位，妥善處理好相關關系,建立地方政府以及各級衛生管理部門間的合作關系和跨部門協調機制，形成多元整合的衛生組織結構,從而有效地推動衛生一體化的運行,確保整體價值的文化理念在衛生管理中實現。

四、衛生一體化運行機制的構建

那么如何確保衛生領域地方政府間和各醫療衛生機構間的合作昵？相關運行機制的建立是關鍵,根據目前我國各地衛生一體化改革實踐,筆者認為衛生一體化發展需要建立如下運行機制。

(一）區域衛生資源的整合與共享機制

衛生資源指提供各種衛生服務所使用的投入要素的總和,包括硬件資源和軟件資源。資源形成是衛生體系的一大功能衛生服務的提供建立在衛生資源利用的基礎上，通過衛生組織的運作實現(見下圖）,衛生體系的另外兩大功能一管理和籌資是連接資源、組織、服務提供的橋梁。由上述的衛生體系框架可以看出，衛生資源是衛生體系功能實現的基礎，是聯系各地區、各部門、不同層級醫療衛生機構的紐帶。缺乏人力、物力、財力等衛生資源的整合與共享，各地區、部門、不同層級醫療衛生機構之間可能各自為政，醫療衛生資源不能統一規劃、統一組織、統一調配、統一管理,難免會重復配置，從而導致衛生服務的提供最終呈零亂、碎片狀態。因此,衛生資源整合與共享機制的建立需要首先在衛生資源配置與管理上做到統這需要相應的制度保障，需要相關主管部門建立聯盟。其次,在衛生資源的使用上做到共享，各地區、各部門、各層級的醫療衛生資源如果能夠形成一張相互聯系的網絡，那么提供的衛生服務做到跨地區、跨部門、跨層級的無縫隙對接才有可能實現。這張網絡的形成依賴于信息資源特別是患者健康信息網絡的建立，目前我國還缺乏相關信息庫的建設。因而,發揮各基層醫療衛生機構在信息收集中的作用，建立網絡連接共享信息,是當前實現區域衛生資源整合與共享的關鍵。

(二）區域政府組織、醫療衛生機構間的合作、協調與協作機制

隨著科學技術的發展,專業分工越來越細，但是各專業和服務機構所提供的服務仍然是相互依存的。所以,不同服務機構間的相互聯系成為滿足人群健康需求的關鍵，衛生一體化可從政策層面解決專業分化所帶來的衛生服務碎片化問題。衛生一體化的實現必須依托資源的整合與共享，那么資源如何整合共享昵？合作、協調、協作機制的建立也許是其中最好的粘合劑。合作是在獨立的機構間達成有限的協議，協調是獨立機構間通過協議的形式采取聯合行動,協作是通過制定結構、程序和技能彌補組織機構間、人員間的不同1這三種機制都有助于建立伙伴關系。

在不同醫療衛生組織機構間構建合作、協調、協作關系是實現衛生一體化的最佳工具策略。衛生一體化體現為最終衛生服務的一體化，需要宏觀層面的功能一體化、中觀層面的組織機構一體化為基礎。因此，建立地方政府機構間、醫療衛生組織機構間、醫務人員間的合作、協調、協作機制是一體化實現的關鍵。建立的合作、協調與協作機制可以是實質性的也可以是虛擬性的，實質性的地方政府間合作、協調與協作關系的構建可以通過成立一個衛生一體化工作指導小組實現；虛擬性的合作、協調與協作關系構建可以通過政府間簽署協議、定期召開高層會議實現。同樣，醫療衛生機構間的合作、協調與協作關系構建既可以通過機構合并實現，也可以通過形成協議或形成戰略聯盟達成。醫務人員間的合作、協調與協作關系構建既可以通過組建跨專業團隊，也可以通過臨時性不同專業的人員一起工作實現。

(三)有效的區域衛生一體化激勵約束機制

區域衛生一體化的實現依賴于區域內衛生資源的整合與共享，需要各地區、各部門、各層級醫療機構合作、協調與協作,但是我國目前還缺乏有效的激勵約束機制來推動和規范衛生一體化的進行。我國醫療衛生資源分布不僅在各地區存在不均衡,地區內也存在醫療衛生資源分布不均現象。在醫療衛生機構數量、規模和衛生專業技術人才數量、質量上良莠不齊,大量優秀資源集中在大城市，而中小城市相對缺乏,農村地區則更為貧乏。要在一個區域內實現衛生一體化，必須建立有效的激勵機制來推動衛生資源的共享，促成優質醫療衛生資源向落后地區、貧困地區的流動。

新醫改后，我國初步建立了基本醫療衛生制度框架,衛生投入向基層醫療衛生機構轉移，改變了原來重醫療輕預防保健的傾向；也正在通過制度建設促使人民群眾在衛生服務利用上改變原來過多占用大醫院資源的現象。但是因為相關制度還在不斷完善中，醫療衛生機構還需要通過市場競爭來獲得生存發展的空間，這在一定程度上制約了醫療衛生機構間合作、協調、協作伙伴關系的建立，特別是使得擁有優質衛生資源的醫療衛生機構缺乏與其他機構實現資源共享的動力。此外,因缺乏專門的協調部門或牽頭部門，使得衛生一體化工作不能常態化。目前我國開展衛生一體化實踐的一些地區只是將衛生一體化工作融入其它工作中實施，這種方式也不利于衛生一體化的有序進行。為此,應在地方政府和醫療機構中建立目標責任制，借助績效考核的方式激勵約束相關組織、人員的行為，這對于推動區域衛生一體化的有效實施十分必要。

(四）區域衛生一體化實施的長效機制

衛生一體化是整個衛生體系的_體化，是個全方位、多層次的概念,在我國衛生體系碎片化特征明顯的現階段要實現衛生服務一體化需要一個過程。因此,建立衛生一體化實施的長效機制，分步驟、有重點地逐步落實，以保證制度的長期正常運行并發揮預期功能就顯得非常重要。目前我國一些地區的衛生一體化探索還是分散性的，有的側重于在鄉村建立衛生一體化管理體系有的側重于從籌資上建立一體化的醫療保險制度有的側重于城鄉衛生服務一體化建設一體化的具體內容現已在不同地區進行試點，但沒有全面鋪開，要最后形成一個有效的衛生服務一體化網絡需要綜合這些措施，需要圍繞衛生體系功能的一體化、組織機構的一體化、衛生服務的一體化分階段、分步驟地逐層落實。而且,長效機制的建立還有賴于將衛生一體化工作制度化、規范化和程序化,以最終形成結構合理、關系協調、程序嚴密、執行順暢的區域衛生一體化制度體系和工作機制,保障衛生一體化的有序進行。

(五）有效的區域衛生一體化評估機制

篇（7）

〔中圖分類號〕C93-03 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2007）07-0054-05

角逐國家競爭力正成為全球化下許多國家的戰略選擇，而國家競爭力建立在企業競爭力基礎上。增強企業的全球競爭力需有行動，更需要思想和理論。從企業組織的生存環境出發，把握企業變革與發展的一種思路是“環境―市場結構―企業行為（績效）”范式。進入21世紀，中國企業的環境變化有三個要點：一是行為主體的自然與社會責任要求；二是以國際互聯網為標志的信息技術快速變化；三是以中國加入世界貿易組織為標志的制度變革。三者作為企業的外部條件對企業發展正產生重要影響，也向管理學界提出深入研究管理變革、創新與轉型的新課題。為促進研究，下面對入世以來有關討論作簡要回顧與探討。

一、環境變遷與管理轉型

中國入世的制度變革效應是顯然的，制度環境的變化一方面使中國對外更加開放，對內更加搞活。國外越來越多跨國公司進入中國，跨國公司對東道國的本土化戰略在使中國得到不同于以往開放的資源來源、資源開發、資源綜合的新途徑的同時，使國民得到了一個比以前更為直接的學習機會和條件。另一方面也使更多本土企業走出去。而不論引進來還是走出去，都使中國企業面臨一個如何變革和管理轉型、提升管理能力的問題。跨國公司進入中國經營同時帶來了許多管理經驗與管理方法，對促進國內企業管理變革與創新起了很好的示范作用。中國企業要在國外市場經濟上站穩腳跟，取得管理效率與經營效益，就不能死抱原先國內經營的管理辦法，而要適應東道國的市場特點與消費習慣，從根本上進行管理變革、創新與管理轉型。有關研究主要集中在以下方面。

環境不確定性與企業管理轉型。范保群、認為，隨著網絡經濟和全球化競爭的發展，企業環境的動態不確定性特征日益增強。這種增強使以往以“理性選擇”為基礎的競爭戰略分析框架受到挑戰，傳統的主流競爭戰略理論中強調內部資源特點與能力積累的思想及SWOT分析方式也因此而顯現出發展的要求。為此他們通過對競爭環境和傳統競爭戰略分析框架的回顧，在已有商業生態系統競爭研究基礎上，提出了基于商業生態系統的競爭戰略分析框架，重點討論了商業生態系統的形成、維持、發展及可持續發展四大問題。并建立起審視機制和重組與重構商業生態系統的應對策略。[1] （P3-10） 陳宏志也指出企業外部環境的日益增強的不確定性特征。他認為，近10年來世界技術的重大變化主要表現在技術進步加快, 技術創新的學科交叉性加強、復雜度和成本增加；世界市場競爭的重大變化主要表現在競爭焦點轉移，由成本轉向產品性能、質量乃至新產品開發速度上, 競爭的地域也逐漸由區域擴展到全球。而包括狹義的客戶和供銷商、合作伙伴、甚至競爭對手的顧客需求變化則主要表現為：顧客從關心質量到關心性能價格比的不斷改進，直至個性化需求。市場需求從產品基本功能向多樣化、多種產品附加特征轉變。需求的多樣化與個性化使企業不得不改變過去的戰略，縮短產品生命周期，增強產品的市場適應性。處在變化著的外部環境中的企業發展, 沒有“最完美”的戰略范式，只有“最適合”的戰略范式, 企業要根據自身情況和外部環境的要求選擇適合自己的范式。隨著企業外部環境變化越來越快, 企業經營未來的不確定性增強, 企業經營管理重心、企業戰略管理范式必須做出相應的調整。[2] （P71-74）

經濟社會發展環境與管理轉型。從經濟社會形態到管理形態的轉變是目前國內比較有代表性的一種研究路徑。烏家培認為，社會經濟轉型必然導致管理轉型。目前中國正經歷著雙重的社會轉型：即從農業社會到工業社會的轉型和從工業社會到信息社會的轉型。與雙重的社會轉型相適應，中國還經歷著雙重的經濟轉型：即從傳統的工農業經濟向新興的信息（知識）經濟轉型和從計劃經濟向市場經濟的進一步轉型。還有經濟增長方式從粗放型向以提高自主創新能力為特征的集約型轉型。傳統經濟的管理是工業革命的產物，如泰羅的科學管理、福特流水線生產的大批量管理、全面質量管理等等，在工業時代對提高勞動生產率、降低成本、提高質量、增進效益發揮了重大的作用。與工業社會的管理不同，信息社會的管理更注重信息和知識在管理中的主導作用；作為管理基礎的組織形式也不再是金字塔式等級分明的官僚型組織結構，而是富于柔性的扁平型網絡型組織結構，甚至還具有虛擬組織形式。近10年來，信息技術和互聯網在企業管理中的廣泛應用帶來企業管理的巨大變化，正在引發管理轉型。[3] （P5-7） 蔡茂生認為，以經濟全球化、知識經濟和可持續發展為主要特征的當今人類社會經濟活動，正在迅速地改變著世界的面貌，引導著經濟社會的全面轉型，而經濟社會的轉型勢必是管理的轉型。一是傳統戰略決策的基礎和條件已發生重大變化；二是傳統的組織結構形態和管理機制不適應新的環境；三是實物資本與知識位置的轉換，導致管理的重心轉移；四是管理日益全球化；五是管理手段信息化。顯然，傳統的管理理念和管理模式已不能適應新的環境和發展的要求；經濟轉型必然引起管理的轉型，催生新的管理模式。[4] （P8-11）

二、管理轉型的內容

宏觀經濟管理轉型。朱建中指出，我國宏觀經濟管理經歷過兩個階段和一次轉型后，目前正進行第二次轉型和進入第三個階段。第一個階段即建國到20世紀70年代末，是我國宏觀經濟管理建立和發展階段，也是我國在同一管理客體基礎上進行管理的最長階段。第二階段是20世紀80年代初到現在，管理客體的變化先后經歷了計劃經濟為主市場調節為輔階段、有計劃商品經濟階段和社會主義市場經濟階段。加入WTO意味著我國宏觀經濟管理的客體發生實質性變化，要求管理的第二次轉型，進入第三個階段。這包括兩個層次和兩種方式的轉變。兩個層次的轉變，即在宏觀經濟管理中尊重經濟全球化規則和利用經濟全球化規則實現宏觀經濟管理目標。一是通過以配額、許可證為代表的數量限制，保護弱小產業的發展；二是利用環境標準、技術標準、進口限制等，為國內具有潛在發展優勢的產業贏得成長時間；三是利用反壟斷法，防止在若干領域由于外商投資集中程度較高而居于支配地位，以保持市場的可競爭性和經濟體系的相對獨立性；四是對國內具體產業和企業的發展扶持也可使用如發展軍事科技，促進軍用向民用轉移，應用和開發研究走向市場化等間接手段。兩種方式的轉變，即積極參與經濟全球化決策和以較大的儲備應對突發事件和反經濟周期。WTO在國際貿易中的作用簡單說來就是組織多邊貿易、制定多邊貿易規則、解決貿易爭端，中國要積極參與國際經濟活動的決策和規則的制定，在其中發揮更大的作用。隨著我國參與經濟全球化水平的提高，宏觀經濟管理須從國民經濟發展的全局出發，以提升國家經濟實力為目標，實現宏觀經濟管理的第三次轉型，最大限度地消除我國參與經濟全球化過程給宏觀經濟管理帶來的負面影響，建立適應我國參與經濟全球化過程的宏觀經濟管理機制。[5] （P54-57）

企業管理轉型。對與管理信息化相聯系的企業管理轉型內容與特點，烏家培歸納為12個方面。（1） 在管理目標上，企業從追求利潤最大化轉向追求企業價值最大化，企業在完成本身任務的同時肩負起更多的社會責任、義務，更多地參與公益活動。（2） 在經營重點上，企業從以產品為中心轉向以顧客為中心。（3） 在生產方向上，企業從為增加供給而生產轉向為滿足需求而生產，更多地采用定單生產，加強定單管理。（4） 管理主體從資本家、職業經理人變為以企業家為主包括員工、股東、債權人、供應商和客戶等利益相關者共同參與管理的群體。（5） 管理對象中的勞動者，除“藍領”外，“白領”的人數和比重大大提高，更需要根據其特點進行管理，以提高知識勞動的生產率。（6） 信息資源和知識資源為管理中最重要的資源，企業越來越多地依賴信息和知識來進行管理。（7） 在組織結構上，垂直的層階式組織趨向扁平化，管理決策下移，高層與基層可直接“對話”；靈活多樣的組織形式如矩陣型、網絡型、虛擬化的組織形式大量涌現。（8） 管理中重視分工，但更強調集成和整合，跨部門、多部門之間的協調，職能調整和流程重組成為管理的重要內容。（9） 管理由內部向外部延伸，出現如供應鏈管理、客戶關系管理等新內容，在企業內部相對于戰術管理、操作管理，戰略管理的重要性空前提高，戰略管理不僅要考慮企業內部情況，更為重要的是還要掌握企業外部環境變化，以及預測未來、從未來審視現在。（10） 從傳統管理轉向現代管理，管理內容越來越豐富，管理種類越來越多，出現了創新管理、風險管理等內容，以及項目管理、業務外包等管理形式。（11） 企業之間的關系，從單純的競爭關系轉向競爭合作或合作競爭的關系，競爭情報分析與管理、談判和合約管理等變得流行。（12） 管理的范圍突破了國界，擴展到全世界，企業信息系統和網絡的發展，使跨國管理成為可能。[3]

企業戰略管理范式轉型。陳宏志認為，企業戰略管理范式是由多維戰略要素構成的有機成長協調系統。要素的不同組合會造成不同的結構，引致不同的功能，為此，轉變企業戰略管理范式主要表現為戰略要素的不同組合。企業戰略管理范式轉型的內容與途徑是：（1） 挑戰慣例, 形成新的適合于現在與未來的企業心智模型。管理是企業在長期生產經營實踐中形成的行為走勢, 尤其是歷史上成功的經驗更會加強慣例的穩定性。這與瞬息萬變的環境對企業的要求是不相稱的。（2） 建立學習型組織。新經濟時代的戰略管理, 要求通過采用正確的學習模式來提高學習效率, 提高決策的正確性, 加速知識、技術、觀念的引進、消化、吸收和創新。學習型組織的一大特點是能隨著企業內外部環境的變化作出主動的適應性調整。企業組織結構由嚴格的垂直層級型向寬松的扁平網絡型轉變, 有利于內外部知識交流, 提高反應速度。（3） 重視無形資源的充分利用、積累和無形資產的管理。無形資源是最有價值和發展潛力的企業資源, 也是企業戰略范式轉型的可行性基礎。從企業競爭力的視角出發，戰略管理重點必須轉移到培育異質性資源和核心競爭能力上來。異質性資源是一個組織持續性競爭優勢的源泉。核心競爭能力是一個組織的獨特的知識體系, 并以配置資源的流程和人員為載體, 屬于以信息和知識為基礎的無形資產。（4） 建立企業經營績效的全面、科學的評估指標體系，尋求戰略管理范式與它的關聯機理。服務于企業戰略管理，有利于核心競爭力形成的績效評價體系，其包括財務評價與非財務評估兩部分。非財務評估體系更加重視對員工積極性、創新能力、學習能力、發展能力和知識資本等無形資產的評價, 而恰恰是這些能力與資產從導向性來說更有利于促進企業改善管理, 改進經營理念, 更有利于戰略管理和增強核心競爭力。[2]

管理文化的轉型。企業管理文化是聯系新老管理的紐帶，它的繼承和發揚促使轉型管理中的矛盾得到平穩化解，導致管理轉型順利完成。但管理觀念、管理文化本身也有一個與之相適應的轉型問題。烏家培認為，企業文化的精髓就是企業的核心價值觀，它指引和激勵著企業的組織行為，調整和提升著企業的管理方式。世界一些著名企業，如美國的通用電氣公司、國際商用機器公司等，多創立于工業時代，但在它們的優秀企業文化影響下，與時俱進地調整了業務和管理，在業務上從制造為主轉向以服務為主，在管理上從傳統管理轉向現代管理，如供應鏈管理、客戶關系管理及價值鏈管理等，從而使企業重振雄風。一些企業往往由于文化底蘊差，經不起時代變遷的沖擊，未能解決好轉型管理中的一系列矛盾，以致縮短了企業壽命而使基業長青毀于一旦。[3] 陳宏志認為，戰略范式轉型有風險，需要精益求精和堅韌不拔，缺乏相應的企業文化支持是難以持續的。為此，實現戰略管理范式轉型需要培育一種樂于革新、允許嘗試和失敗的寬松的企業文化。富有文化內涵的企業也是一個學習型組織。學習模式有適應性學習模式、發展性學習模式、過渡性學習模式和創造性學習模式等多種, 而創造性學習則是組織在競爭激烈的環境中生存和發展的關鍵, 它以發明創造或采用新技術為突破點, 進行積極的根本性的系統重構, 以應對環境變化的挑戰。[2] 劉良認為，組織作為一個由人與目標耦合而成的共同體，要想健康發展就得不斷變革、調整，變革、創新已不單單是組織與環境聯動發展的需要，而且早已滲入組織內部，成為當代組織文化的重要組成部分。當今，組織面臨的環境要求它迅速、經常地應對變化，變化可能發生在組織內部的微調上，也可能是組織結構上的根本性變化，從而導致組織與其成員之間心理契約的變化，組織成員也會重新考慮與組織之間的交換關系。而且這些變化增加了組織違反心理契約的可能性，因而重塑或整合變動組織中的心理契約就顯得十分重要。心理契約是雇傭雙方對雇傭關系中彼此對對方付出什么同時又得到什么的一種主觀約定，約定的核心成分是雇傭雙方內隱的不成文的相互責任。[6] （P126-129）中國加入WTO之后，更多跨國公司進來，也有更多中國企業走出去，在這種進出之間，東西方管理理論與管理文化的交匯與融合勢在必然。管理學者們普遍認為：（1） 東西方管理文化的“融合發展”具有必然性，尤其是在經濟全球化思潮開始影響地球的每一個角落的時候，文明的沖突、交流與合作，成為全球化進程中永恒的主題和旋律，不同價值取向的文化間的溝通對話與和諧發展，成為一種必然趨勢。（2） 不同文化之間要互相補充，吸取各自管理文化的合理內核。西方管理學需要吸收東方人本管理思想，而東方管理學更應當學習西方管理理論，使東方管理學更加科學化、客觀化。（3） 管理學發展的主要趨向是東西方管理文化的大融合。[7] （P39-45）

與企業管理轉型緊密關聯的公共管理轉型。張麗曼在考察和審視建國以來中國政府管理模式三次歷史性轉型的基礎上，分析了內部分權式轉型、職能轉變式轉型和行為規范式轉型的特征、原因和經驗, 指出實現公共管理意識的根本轉變, 需要克服全能型政府的“政府萬能論”和新自由主義的“市場萬能論”，在由全能型政府向效能型政府轉型的過程中實現政府、市場、社會有機結合的新型治理模式。[8] （P1-5） 如何管理公共事業，提供公共事業產品與服務是公共管理的主要內容。趙立波認為，與社會轉型的階段性相適應，我國政府治理模式發生兩次大的轉型：一是政治主導型政府向經濟建設型政府轉變，二是經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。由社會轉型導致的政府治理變革引發我國公共事業管理體制的變革與轉型。轉型的主要目標是實現國家事業向公共事業轉變、國家包辦向多元參與轉變、“兩公（公有制和公益性）模式”向分類發展轉變、管辦不分向管辦分離轉變、政事一體向政事分開轉變、行政任用向契約聘用轉變。[9]（P72-76） 吳云等研究了中國入世對公共管理范式的影響和WTO 規則推動中國公共管理的轉變。（1） 理念的轉變，包括知識從壟斷到分散；能力從全能到有限；作用從控制到服務等。（2） 結構的轉變。公民、社會組織開始在一定范圍內參與到公共管理中去，如對公共物品質量和價格的聽證會制度，向行政民主化跨出了一大步；公共部門將部分權力下放或授予某些社會組織(如各種協會)，由其行使（或）公共部門的職能；一些非政府組織自主地承擔起環保、社會、福利、人道救援、教育衛生的職責，分擔政府的公共職責。整個社會公共管理呈現出公民、政府組織和非政府組織的多元模式。（3） 管理方法的轉變：從規制到協調；從單向到互動；從官僚到顧客；從注重投入到關注產出。公民的廣泛參與是中國入世以來整個社會的顯著特點，它對傳統的政治行政兩分法產生了巨大的沖擊。隨著公民參與水平的提高，民主化的理念和方法也在從政治領域向公共管理的范圍內滲透，公共管理范式也在漸進地進行轉換。[10] （P53-55）

三、管理轉型與轉型管理的思想特點

轉型管理的特征。企業管理轉型具有從傳統管理轉向現代管理、從剛性管理轉向柔性管理、從以物為本的管理轉向以人為本的管理、從有形的“原子”管理轉向無形的“比特”管理即虛擬管理或數字管理等性質。轉型管理一般有兩種混合模式，一種是板塊式的機械性混合，如我國20世紀80年代價格管理中計劃和市場的雙軌制，在并軌之前兩種價格管理時有摩擦甚至沖突，另一種是滲透式的有機性混合，如我國實施的漸進式改革中老的管理體制并不是一下子就為新的管理體制所取代，而是在建立新體制的同時改造和提升老體制，使它們逐步接近而趨于一致，達到管理上新陳代謝的目的。轉型管理表現為傳統管理和現代管理或者說新、老管理同時并存的混合管理，它的主要特點就是混合性。在混合的轉型管理中，新、老管理的成分熟多熟少、熟強熟弱，在轉型初期、中期、末期是不一樣的，它們之間有一個此消彼長和相互滲透、結合的關系。傳統與現代、新與老的對立是相對的，而非絕對的。因為老的管理是由新的管理變過來的。傳統管理（如工業時代的管理）曾經一度也是現代管理（相對于農業時代的管理而言），不同時代的管理盡管有質的差別，但也還有共同點，有些管理因素會逐漸傳承下去，比方說，管理是基于組織的，任何管理決不可能脫離組織而存在。這不會因時代變遷而使管理有所不同。[3]

蔡茂生通過總結中外管理轉型的實踐，歸納轉型管理的思想特點。一是創新性。支撐這一時期的管理理論主要不是對傳統理論的修補，而是新的概念和術語。如流程再造、學習型組織、虛擬組織、跨文化管理、顧客價值管理、綠色營銷等。二是融合性。正如環境的各種因素相互依賴和相互更緊密聯系一樣，各種管理思想不是日漸疏遠、背離、對立，而是多學派、多視角、多方法、多工具、多范式并存中的相互融合。相互融合使管理系統思維提升到一個新的高度。在全球性融合中，理性主義的科學管理與非理性主義的人本管理、硬的管理與軟的管理的貫通是轉型管理的主題。它們的相互融合，反映了管理活動的內在規律和新的經濟社會環境的客觀要求，同時是東西方管理思想的融合過程。西方傳統管理以追求科學和理性為主流，東方傳統管理重視人文和倫理，追求人際的和諧。管理向人性化和軟化轉移，反映了東方管理思想更加適合新的環境。在轉型的和未來的管理中，科學的管理方法和管理技術依然重要，但將作為管理的方法手段納入新型的管理體系中，人文價值將提升到新的高度。三是動態性。轉型的管理面臨的是快速變化的環境，管理實踐和管理理論不可能一成不變，而是動態地適應環境的變化，不斷更新管理理念，產生新的管理理論和管理方法。轉型的管理思想和理論與環境在動態中保持其適應性。[4]

管理轉型與轉型管理同時是一個管理創新的過程。管理轉型突出了管理范式的變化，但不斷創新始終是新型管理思想的品格。創新表現在管理理念、管理模式、管理組織、管理方式等方面。魯興啟認為，在管理理念創新上，要建立知識資本是企業最重要的資源的基本理念，企業管理者應該十分關注無形資產的投入；在管理模式創新上，應該將知識管理作為企業管理的重要內容，從傳統的以交易過程、后勤統籌和工作流為關注核心的管理轉到建設一個有能力支持溝通、建立人際網絡、在工作中學習等內容的系統上來，以行動和知識的創新更快地反饋循環來對全新的經濟環境作出反應；在管理組織創新上，要實現從金字塔型等級化的垂直管理向網絡型扁平化的水平管理的轉變；在管理方式的創新上，則應從消極地適應市場轉向積極求變、創新，將企業管理從科學管理推進到科學加藝術的管理的新境界。[11]

[參考文獻]

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[2]]陳宏志. 論企業戰略管理范式的轉型[J]. 財經問題研究，2005，（8）.

[3]烏家培. 管理轉型與轉型管理[J]. 學術研究，2006，（5）.

[4]蔡茂生. 管理轉型及其思想特點[J]. 學術研究，2006，（5）.

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[7]水. 論東西方管理的融合與創新[J]. 學術研究，2002，（5）.

[8]張麗曼. 論中國政府管理模式的轉型[J]. 社會科學研究，2004，（6）.

篇（8）

（一）行政問責制的概念界定

在我國還處于起步階段，我國對行政問責制還沒有完全統一的解釋，各地形成的基本共識是，行政問責制就是行政責任追究制。從我X實踐看，我們認為，行政問責制是指特定的問責主體針對行政機關及工作人員等問責客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行的效率和行政機關的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權益，對其追究責任的一種制度。其核心就是使行政權力與責任掛鉤，體現的是權力與責任、義務之間的平衡。

（二）我X實施行政問責制基本情況

近年來，為解決我X一些行政機關領導干部及工作人員抓落實不力、在崗不履責、工作效率低等問題，我X先后出臺了《行政機關領導問責暫行辦法》、《XX行政過錯行為處理暫行規定》、《XX行政效能投訴和告誡暫行辦法》、《XX紀委監察局行政問責聯席會議規則》、《X紀委監察局行政問責工作推進實施方案》等規范性文件。按照X委、X政府要求，全X各級行政機關把貫徹落實行政問責制，作為一項重要工作納入議程，加強領導，完善機制，依據相關法律法規，建立和完善了與《問責辦法》相配套的制度規定，積極推行行政審批績效月度評估制度、政務公開制、服務承諾制、限時辦結制、首問負責制、一次性告知制、服務制、失職追究制等各項行政管理制度，制訂并實施文明服務、熱情服務、高效服務、依法服務、便民服務、廉潔服務的具體措施。各XX、各部門結合自身實際，制定和完善了配套措施，全X形成了“有權必有責、有責必有為、過錯必問責”的X、X、鄉（鎮）X級問責制度體系。

行政問責制實施以來，全X各級紀檢監察機關加大行政問責監督檢查力度，特別加大了行政不作為、亂作為以及其他行政過錯問題的查處力度。依據《問責辦法》，啟動了問責程序，重點查處了一批行政領導干部工作嚴重不負責任的失職案件，X年多來，XX名黨員干部因工作不負責被問責。另外還有X名相關單位的主要負責人受到了通報批評，責令寫出書面檢查。這些案件的查處在全X黨員干部中引起了強烈反響，對轉變機關工作作風、提高行政效能起到了很好的作用。

（三）我X行政問責制的基本特點

1、行政問責制度體系初步成型。我X一系列有關行政問責規定的出臺，形成了一個相對完整配套的體系。明確界定了行政問責的主體、客體、范圍、程序、方式等，明確了“由誰問”、“向誰問”、“問什么”、“如何問”等問題。

2、內部監督問責資源形成合力。建立行政監督聯席會議制度，由監察、財政、人事、審計、法制等部門參加，定期研究解決監督問責工作中的問題。建立行政監督信息通報制度、行政違法違規問題移送處理制度，基本形成了政府內部監督問責的工作合力。

3、行政問責配套制度基本健全。推行政務公開制度，接受群眾監督，由群眾進行評價。建立行政審批績效月度評估等制度，評估排名及時對外公布測評結果。這些制度的實施，強化了責任考核與監督，為實施行政問責創造了條件。

4、紀檢監察機關統籌作用有效發揮。全X行政過錯責任追究工作由X紀委監察局負責組織實施。行政監督聯席會議制度由監察機關牽頭組織落實，行政違紀違規行為必須交由監察機關處理。這些制度安排，強化了紀檢監察機關在行政監督體系中的統籌作用。

二、我X實施行政問責制過程中遇到的主要問題

由于我X實施行政問責制尚處于起步階段，尚存在一些影響和制約其作用的充分發揮的問題。

(一)職責不清和職能交叉，責任主體難以劃分

由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導致當前我國黨政關系錯綜復雜，職責不清和職能交叉，使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。出了問題，公說公有理，婆說婆有理，相互推諉，難以確定責任部門和責任人。

（二）傳統觀念束縛嚴重，行政問責范圍狹窄

從我X查處問責案件的情況看，所查處的行為大多是“有錯”行為，還未深入發展到“無為”問責階段，治庸治懶的效果還不夠明顯。此外，行政問責制還涉及干部管理體制問題。目前政府及其部門的主要領導是由黨委提名、通過人大任命的，對犯有嚴重錯誤的政府或部門領導，如果采取責令辭職、引咎辭職或撤職的方式進行，政府自身實際上難以操作。如果是一般性的問責，則難免失之于軟，效果不大。

（三）相關法制不夠完善，行政問責依據分散

目前我國還沒有制定專門的行政問責方面的法律法規，行政問責依據種類繁多，散見于各種法律法規、政策文件，其中既有黨內條規，也有政府規章或文件，既有中央出臺的，也有地方政府制定的，所以我們在制定行政問責制度時，只能參考其他一些地方的做法，結合我X實際，在摸索中艱難前行。

（四）以同體問責為主，異體問責相對薄弱

行政問責制是一種全方位的責任追究機制，除政府內部的“同體問責”外，還應包括政府外部的“異體問責”，如人大監督、群眾監督、輿論監督、政黨監督等。雖然行政問責的外部機制已有基本的制度框架，但卻缺乏具體的操作辦法，以致“異體問責”尚未常態化。事實上，我X現行的行政問責制還只停留在行政系統內部，其他問責主體監督作用還未得到充分發揮。

三、完善行政問責制的對策建議

綜合分析上述情況，我們感到，行政問責制的完善是一項系統工程，也是一個逐步發展的過程，不可能一蹴而就，必須抓住重點，整體推進，配套進行。

（一）進一步明確行政責任劃分

要合理劃分中央政府和地方政府、政府縱向與橫向部門之間以及部門內部各崗位之間的職責權限，建立科學的崗位責任制，結合具體的工作部門明確問責范圍、對象和條件，用程序來保證問責制的健康發展；對于黨政交叉任職的情況,明確政府官員分工的同時,應該公布黨委負責人的分工,并接受與政府官員同樣的問責和追究；明確正副職之間該問誰的責；確定接受問責的行政機關或其行政人員應該追究何種行政責任。

（二）進一步健全行政問責體系

行政問責是與政治觀念、法律體系、行政機制和公民社會等因素交叉重疊且又互為因果的一個完整的體系。因此，完善行政問責制，需要進一步增強領導干部和公務人員的責任意識。應以立法形式對有關規定加以“整合”，形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內的、全國統一、結合實際的問責法律法規。要實現政府信息公開和透明，拓寬公民了解政府行為及效果的渠道，使行政問責有所依托。要建立和完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執行標準、執行程序、執行時效，為行政問責提供可依據的科學標準。要完善行政監察、審計制度，把行政問責與行政監察、審計結合起來，有責必問，有錯必究。要加強保障機制建設，建立被問責干部的政治經濟待遇等保障機制，并建立跟蹤機制，形成領導干部能上能下、能下能上的制度。

（三）進一步拓寬行政問責范圍

應關注百姓民生問題，突出政府提供公共產品和公共服務的責任，將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問責范疇，建立重大決策的執行跟蹤制度，實行決策效果的評價制度，把對決策、執行、監督各個環節的問責結合起來；問責不能僅僅局限于經濟領域的安全事故，對政治等其他領域的事故也要納入問責范疇，不僅問行政責任，還要問法律責任、政治責任和道德責任。

（四）進一步規范行政問責程序

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中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）33-0266-02

在當前經濟飛速發展、文化多元融合、社會轉型發展的形勢下，高校廉潔教育成為“依法治國”戰略中不可或缺的重要內容和主要形式，協同創新的概念及思維可以為高校廉潔教育的創新提供嶄新的視角，使高校廉潔教育在主體、內容和形式方面都實現突破。

一、協同創新為經管類高校大學生廉潔教育帶來的機遇

2011年4月，同志在慶祝清華大學建校100周年大會上的講話中強調高校在“積極提升原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力”的同時“積極推動協同創新”，這一論述引起了社會的廣泛反響并引發高等教育協同創新理念的爆發。經過幾年時間的發展與拓展，協同創新概念已由最初的高校與企業、科研機構之間的協同拓展到更為廣闊的領域，具備了更為深刻的理念。例如，有學者指出：協同創新是指大學內部各學科之間、大學與大學之間、大學與科研院所和企業之間，圍繞國家重大戰略需求、重大科技項目，解決行業關鍵和共性技術以及生產實際中的重大問題，投入各自的優勢資源和能力，合作公關，從而力求在科學研究、技術開發上取得重大進展和突破的創新活動。基于這一概念，我們可以將協同創新視域下經管類高校大學生廉潔教育理解為經管類高校聚合多個專業的知識以及優勢，協同科研機構以及社會各類單位，采用多種形式，對未來從事經管類行業的大學生進行帶有獨特職業道德教育色彩的廉潔教育。

二、經管類高校大學生廉潔教育的現狀

江蘇教育紀工委課題組曾對全省20多所不同類型、不同層次的高校進行廉潔教育狀況的問卷調查，根據調查數據顯示，全省高校普遍接受廉潔教育的大學生少于教師；大學生接受廉潔教育的主要渠道集中在“各種媒體”和“學校教育活動”（主要包括集中學習、報告講座、校園文化活動等形式）兩個方面。這一調查代表了高校大學生廉潔教育的普遍狀況，而專門提出“經管類高校”這一概念，主要是經管類高校的專業設置以經濟、管理、金融、財稅、法學等為主，畢業生未來的就業領域與錢、權、法有著極為密切的聯系，屬于腐敗易發和高發的領域，因而，在大學期間提前介入廉潔教育是極為迫切與必要的，因而專門提出論述。而結合省教育紀工委的研究報告以及經管類高校目前的實際狀況，該類高校大學生廉潔教育狀況不容樂觀。

首先是理論研究不足導致教學內容缺失。盡管國家和政府采用了一系列措施保障高校廉潔教育的開發與研究，但目前國內外研究成果中關于高校廉潔教育的成果并不豐碩。根據中國期刊網統計的數據，以“高校廉潔教育”為主題發表的學術論文僅有400多篇，而論著中，案例實務型論著和教材居多，理論研究型論著不足，使大學生廉潔教育課堂教學及活動指導缺乏系統而深入的理論指導。

其次是教育活動流于形式與任務，且互相割裂，實效難以體現。大學廉潔教育是反腐倡廉的重要組成部分，因此，高校一直都比較重視這項工作。近年來，國家與地方政府以“廉潔文化進校園”為主題指導高校開展形式多樣的系列教育活動，但學生參與度普遍不高，因此只能浮于表面，完成任務。久而久之，大學生廉潔教育越來越缺乏實效，難于突破瓶頸現狀。

其三，經管類高校在結合專業開展職業道德教育進行廉潔教育方面幾乎空白。經管類高校主要以經濟、金融、財務、法律等專業為主，大學生未來就業也多集中在這些領域，這些領域均屬腐敗問題的高發領域，因此，將職業道德修養教育與廉潔教育相結合尤為重要。然而，一直以來，經管類高校欠缺這一方面的深入研究，在課堂教學中幾乎沒有涉及。

第四，高校廉潔教育的教育教學管理分屬各個不同管理部門，在管理機制上尚未理順。例如，省教育廳專門下發文件要求大學生廉潔教育要計入《形勢與政策》公共課2個學分，但很多高校并未開設這門課程，廉潔教育課程便無從談起，學分更是無從計算；此外，學校對大學生進行廉潔教育也并無硬性考核機制，只是要求二級學院在進行新生入學教育、畢業入職教育時加入廉潔教育內容，并無完整量化的考核指標；高校紀委、宣傳部與進行思想政治教育的學院并未形成統一的大學生廉潔教育模板，導致大學生廉潔教育的缺失。

綜上所述，高校尤其是經管類高校由于協同創新機制與理念的缺失，使大學生廉潔教育陷入困境。專業之間的割裂發展、師資的無法共享、知識技能與思想政治教育的脫節、教育管理體制的缺陷等，無一不阻礙了大學生廉潔教育的進展。

三、協同創新理念下經管類高校大學生廉潔教育創新

基于以上情況，經管類高校大學生廉潔教育至少可以從專業融合開發教學內容、課堂教育的設置、教育形式的創新以及教育管理機制的改革等幾個方面著手，構建大學生廉潔教育的新模式。

首先，利用專業協同，構建新的教育主體。廉潔知識是人們對人類活動中所形成的廉潔思想、廉潔規范、廉潔制度和廉潔行為等的系統化和理論化的成果。既包括歷史上的優秀廉政傳統，也包括現代反腐敗形成的理論成果。鑒于這一概念，廉潔知識應見于歷史學、文學、思想政治教育、教育、法學、社會學、政治學、新聞學、心理學、公共事業管理等一系列專業中，亟待整合與開發。因而，經管類高校可以組建廉潔教育研究與開發中心，將這些專業有志于研究廉潔教育并具有一定基礎的師資集中起來，進行研究開發。在這一方面，教育主管部門需要大力支持研究開發，可以采取委托研究的方式，以課題形式召集相關高校進行研究或聯合開發。江蘇省曾以南通大學廉政文化研究中心為主體，召集全省13個高校進行大學生廉潔教育視頻課程的開發，各高校選出專任教師參與課程講授與錄制，由研究中心負責修改與統籌，作為省內高校廉潔教育的通用教材。

其次，利用知識協同，打造專業師資進行課堂教學與課外指導教育。課堂教學的缺失是大學生廉潔教育陷入瓶頸與困境的主要原因。基于以上專業的協同，開發出大學生廉潔教育的教材和理論著作、實務指南，以此作為課堂教育的主要內容。課程教育的師資可以是校內外教師，也可以是實務界人士，根據教材內容設定，形式多樣。在課堂教學與課外活動中，將大學生廉潔教育作為新生入學思想教育、離校前入職教育的必修學分，融入社會主義核心價值觀教育、思想政治教育、優秀傳統文化教育、職業道德教育，使這些教育不再浮于表面、互相脫離，而是切實有效地進入課堂。

第三，與實務部門、社會用人單位協同進行廉潔教育。經管類高校大學生的畢業去向多為政府部門、企事業單位關乎人、財、物的重要崗位，這些畢業生到崗位后，其自身的廉潔指數與廉潔精神會直接影響到畢業學校的形象。因而，一方面，可以邀請實務部門、社會單位協同開發創新廉潔教育的內容與形式。理論研究的深度參與、實務經驗的提供、社會需求的供給，這些方面都為經管類大學生廉潔教育提供了鮮活生動的素材。另一方面，可以利用專場招聘會、宣講會、就業單位回訪等方式邀請社會單位來校采取座談會的方式，使大學生真正了解未來社會崗位對于廉潔方面的要求，在課堂教學之外，與實務部門或社會單位協同開展教育實踐活動，無論對于專業知識的反哺還是未來工作情境的初體驗，都不失為有效有利的方式。

第四，在大學生廉潔教育管理中，協同高校多個職能部門的力量，建立合理的考評管理機制也尤為重要。這里至少包含教育內容、教育過程以及教育實效的考評。在以上團隊形成、教育內容開發、課堂形式確立、實踐活動開展的基礎上，由高校相關職能部門與社會用人單位協同，開發建立完整的考評機制。例如，大學生廉潔教育師資隊伍的定期培訓與成果展示、課程效果的調研與評分、學分的確立、教學內容與教學效果的反饋、實踐活動的社會影響力以及社會用人單位對于畢業生質量的反饋等，都必須作為考評體系的重要指標。此外，這一考評機制還可以納入對于二級學院或是部門的工作考核中，要求二級學院設定目標，量化教育內容或進行形式創新。

總而言之，協同創新的概念與理念不僅為高校廉潔教育提供了嶄新的視角與方法論，還為經管類高校開展廉潔教育提供了更為廣闊的思路與專業特質，這一理念必將使大學生廉潔教育結出豐碩成果。

注：

①周繼良.大學協同創新的內部現實困境與制度改進[J].四川師范大學學報（社會科學版），2012，（06）：15.

②江蘇省教育紀工委課題組.江蘇高校廉潔教育狀況的調研報告[J].廉政文化研究，2010，（06）：76.

③熊小青.基于實效性的高校廉潔教育的方法與途徑[J].廉政文化研究，2011，（02）：81.

參考文獻：

[1]透明國際，編.全球青少年廉潔教育概覽[M].清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心，譯.北京：中國方正出版社，2007.

[2]夏云強.大學生廉潔教育研究[M].哈爾濱：黑龍江教育出版社，2008.

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作者簡介：田圃德，男，中國人民大學商學院，高級工程師，北京 100053

國外沒有事業單位的說法。在西方發達國家，那些介于政府與企業之間的所謂第三部門（非營利社會組織），發揮著類似于我國事業單位的職能作用。

一、國外非營利社會組織的概念及屬性

非營利社會組織是英文Non-Profit Organization（NPO）的中文譯名，是指那些不以營利為目的、主要開展各種公益性或互益性社會服務活動的民間組織。西方經濟學將非營利組織定義為“以推進科學、教育或慈善事業”發展的，“不能向其控制人收益處置任何凈利潤的機構，所謂控制人可以是該組織的成員、管理人員、董事或信托人”。在經濟學文獻中，非營利組織通常指“私人所有”的機構。在發達國家，非營利組織一般被看作是與私人部門、政府并立的第三部門。[1]

非營利社會組織的概念現在被廣為使用，已成為一個有固定含義的國際化、全球化的概念。它實際上反映著社會發展過程中出現的一種基本社會組織形式。這種社會組織形式具有非營利性、非政府性和志愿公益性三種基本屬性。

1.非營利性。作為非營利社會組織，非營利性是它的基本屬性。非營利性具體包括三個方面：第一，這種組織不應具有明確的牟利宗旨或動機。這一屬性無論是在發展中國家，還是在發達國家，都是被普遍認同的；第二，它不具有利潤分配機制。作為非營利社會組織，不應有分紅機制，它可以開展經營活動，但經營所得不能通過任何形式轉化為任何人的私有財產。關于這一點，很多國家以立法形式明確規定，非營利社會組織不得把經營所得分配給所有者；第三，它的財產及其運作財產的收益不歸屬任何個人，而屬于社會。作為非營利社會組織，其主要的財產應當來源于社會捐贈和其他公益性的資源，不應來源于市場，所以非營利社會組織的產權基礎不應是私人產權，也不應是國家產權，而應當是基于捐贈等公益資源的公益產權。

2.非政府性。非政府性也是非營利社會組織的基本屬性。它在體制上獨立于政府，不受政府直接管轄，是這類社會組織區別于政府組織的本質屬性。非營利社會組織的非政府性具體表現在三個方面：一是它具有自治性，在決策機制上不依賴于政府，在組織上獨立于政府；二是具有草根性，也就是說非營利社會組織不存在像政府那樣的自上而下的等級體系，不是權力的運作機制，而是面向受益者的社會服務機構，是一種網絡式、扁平式的組織結構；三是不存在壟斷性的權力控制和支配機制，特別是不存在行政壟斷性的權力控制。非營利社會組織的非政府性，可能是中國事業單位改革中遇到的非常突出的一個問題。中國的事業單位從起源上看，都是計劃經濟時代的產物，是國家動用財政資源舉辦的主要開展各種社會服務活動的社會組織。[2]現在我們正在積極推動事業單位改革。如果改革以后，這些事業單位從財政上、編制上脫離國家體系，成為具備非政府性的非營利社會組織，那么它們的生存發展可能就面臨很大的問題。但是不管怎么說，作為非營利社會組織，非政府性是一個基本前提，不具備非政府性的社會組織應該稱不上是非營利社會組織。

3.志愿公益性。非營利社會組織的志愿公益性體現在三個方面：一是其主要資源來源于社會，是通過志愿服務和社會捐贈形成的，志愿服務是非營利社會組織所特有的社會資源。社會捐贈也是一種志愿資源，是相對于納稅來說的。納稅是強制性的，國有資產主要就是通過稅收形成的。非營利社會組織所運作的資產則主要通過志愿性的社會捐贈和志愿服務形成，他們的產權基礎既不應是私人產權也不會是國家產權，而應當是區別于私人產權和國家產權的新的產權形式。這種公益產權是基于捐贈和志愿服務形成的、面向提供各種公益性或互益的特殊的產權形式，來源于社會并用之于社會，其運作管理要接受社會的監督。

一般來說，我們認為只有具備了上述三個方面的基本屬性，一個組織才能稱之為非營利社會組織。

二、非營利社會組織的主要功能

1.提供公共物品。非營利社會組織在公共物品的創造方面具有非常重要的作用。在一般情況下，政府提供的公共物品只是為了滿足廣大人民群眾的需要，這就必然導致一定群體的特定需要難以得到滿足，而非營利社會組織可以在這方面彌補政府的不足。

2.代行政府職能。通過對國外非營利社會組織的發展及其管理進行研究，可以發現非營利社會組織最主要的資金來源就是政府。根據這一事實，我們可以將非營利社會組織視為“政府的助手”，即政府通過自身機構以外的實體來執行自身的部分職能。因此，非營利社會組織不是市場職能與政府職能的替代品，而是政府的互補品。

3.推動社會發展。非營利社會組織通過生產各種公共物品來增進社會福利，例如賑災、計劃生育、養老、日托、保健等。而且，非營利社會組織還有力地推動社會廣泛關注在經濟社會發展過程中資金與人力薄弱的某些行業，幫助遭遇困難的弱勢群體。

4.促進社會適應。非營利社會組織為來自不同社會和文化背景的人提供了一個特別的緩沖環境，可有效地滿足人們被接受、認同的需要。非營利社會組織還扮演著社會批判的角色，對整個社會系統起著糾錯的作用。所以，不管非營利社會組織有時令政府厭煩、憂慮，但事實上，它們對社會的發展進步是絕對有用的。

5.有效配置資源。非營利社會組織籌集了大量的社會資源，并為實現社會目標對社會資源進行重新分配，使資金、技術、智力形成從城市向農村、從高社會階層向低社會階層、從發達地區向不發達地區、從發達國家向不發達國家的流動。例如，美國民間每年約有5000億美元投入非營利事業。[3]其中，僅個人捐助一項在1000億美元以上，大大填補了政府用于這方面的資金不足。而且，非營利社會組織的介入還增加了資源配置的透明度和合理性。由于廣大群眾參與，這一部門直接在群眾監督下進行，能較好地避免貪污、浪費。不僅如此，還能較充分地利用社會上閑置或未能充分利用的各種資源。

三、國外非營利社會組織的行業分布

1.英國和日本的非營利社會組織主要以教育服務為主。經過比較研究發現，英國和日本的教育在非營利社會組織支出中占主要份額，分別為42%和40%。在英國，非營利社會組織既涉足中小學教育，也涉及高等教育。在英國，居第二位的非營利社會組織是文化娛樂機構，包括社團俱樂部、體育俱樂部、博物館和劇院等。此外，英國非營利社會組織在環境保護和國際救助方面也比其他國家更加活躍，但在醫療衛生和社會服務領域的作用較弱。日本的第二大非營利領域是醫療衛生，約占非營利性支出的28%。事實上，大量的衛生保健服務是由大型綜合性的非營利“醫療法人”提供的。日本大約有7000多家這樣的醫療法人經營著醫院、診所、培訓機構或研究中心。

2.美國和德國的非營利社會組織主要以醫療衛生服務為主。醫療衛生服務是美、德非營利活動的主體。美國有一半以上（53%）的非營利支出用于醫療衛生領域，美國醫院有一半多屬于非營利社會組織。德國非營利支出中醫療衛生所占的比例較美國小，約為35%，但卻是德國非營利支出中份額最大的一個領域，大部分用于醫院的運營及管理。

3.法國和意大利的非營利社會組織主要以社會服務為主。在法國和意大利的各種非營利社會組織中，社會服務占主導地位。法國約30%的非營利支出和意大利約25%的非營利支出用于社會服務領域。

四、國外非營利社會組織的經費來源

一般來講，國外非營利社會組織的經費來源大體上有三個方面：私人付費，即非營利社會組織由銷售其服務或產品而獲得的款項，約占47%；支持或公共部門支付，包括政府直接撥款資助，專項服務的合同支付以及公共部門支付的相關費用或報償，約占43%；民間捐贈，包括個人、法人、基金會直接或間接的捐贈，約占10%。[4]美國、英國、意大利和日本的非營利社會組織主要依賴私人付費，私人付費是其主要資金來源。在美國、意大利、日本三國非營利社會組織的總體收入中，私人付費所占的比例分別為52%、53%、60%。其次是公共部門支持，在美國、英國、意大利和日本等國，政府支持占非營利社會組織年收入的比例分別30%、40%、43%、38%。在這些私人付費為主的國家中，非營利社會組織的私人付費收入占全部收入的比例分別為協會學會組織占92%，文化娛樂機構占67%，慈善機構組織占54%，環境保護組織占51%，教育科研機構占50%，住房開發機構占51%。這些私人付費的具體形式包括協會學會組織的會費收入，文化娛樂機構的門票收入，慈善機構組織的動產或不動產投資收入，以及高校的學費收入等。德國和法國的非營利社會組織私人付費所占的份額相對較小，占據主導地位的是政府。德國非營利社會組織收入的68%來自于政府，法國則占到60%；相反，私人付費的比例分別為28%和34%，民間捐贈的比例分別為4%和7%。政府支持的領域及比例分別為醫療衛生機構占59%，社會服務機構占51%，市民倡導組織占49%。除此以外，政府支持也是教育科研、住房開發、國際救援等三類機構的第二大資金來源。這種模式體現了國家機構、公共部門在社會福利事業發展中的角色，以及政府在社會福利事業發展、提供社會福利服務方面對非營利社會組織的日益依賴。[1]美國在公共服務領域長期以來一直存在著將政府服務“外包”的傳統，通常被稱為“第三方政府”，與“直接政府”行為相對應。挪威從很多非營利社會組織的實際運作過程來看，有相當一部分資金是由政府提供的。

五、研究國外非營利社會組織對于我國事業單位改革的啟示

通過對國外非營利社會組織的形成、發展、基本屬性、社會功能、服務行業和資金來源的比較研究，可以得到一些對我國事業單位改革及經營管理方面的啟示和借鑒。

1.鼓勵有條件的事業單位大力開展投資與經營活動。在市場經濟發達國家里，無論是公立還是私立的非營利社會組織，其經費來源都是多樣化的，構成各式各樣的混合投資補償體制。包括民間捐贈、政府支持、公共部門支付和非營利社會組織通過銷售服務或產品而獲得的款項。從歷史上看，我國的事業單位基本上是依托于行政部門，靠單純的財政撥款維持機構運行，并協助政府完成相應的工作。近年來，許多事業單位充分利用自身的人力、資產、技術和行業優勢，以“非轉經”的形式，或多或少地開展了一些經營與投資活動，取得了一定成效。事業單位取得的經營與投資收益不僅彌補了財政經費的不足，而且為那些經營、服務、咨詢性質的事業單位的改革、轉型和人員安置提供了有效途徑。因此，對于有條件、而且不影響行政職能發揮的事業單位，政府要從政策上鼓勵和支持其大力開展經營與投資活動。

2.繼續不斷加大政府對事業單位的資助力度。從上面的分析可以看出，各國的非營利社會組織的資金收入的絕大部分是來自政府和公共部門，政府對非營利社會組織的財力支持非常重要。任何一個國家，在社會服務的各個領域，政府都是非營利社會組織的主要資金來源。非營利社會組織不能替代政府，卻有力推動了政府資助下的社會事業的發展。因為我國的大多數事業單位的大部分職能是直接承擔政府行政管理和服務工作（延伸），因此事業單位的改革與發展必須要有政府的支持，而且應該有相當一部分資金來自國家財政。政府可以通過采購或者委托等適應市場經濟需要的形式來提供這部分公共資金。從一定意義上可以說，政府提供給非營利社會組織的這部分公共資金不是財政撥款，而是政府捐贈。這是促進向我國事業單位這類非營利社會組織改革與發展的重要條件之一。 在我國社會主義市場經濟體制初步建立的轉型期，在推進事業單位改革的過程中，要在分類、定性的基礎上，繼續加大對行政性和公益性事業單位財政支持力度。

3.支持事業單位通過提高服務水平，并收取相應的服務費用。國外非營利社會組織對私人付費的高度依賴，充分反映了非營利社會組織對把市場機制引入內部運營的關注。盡管非營利社會組織可以遠離一部分市場壓力，但它們并非生存在真空中。向有支付能力的顧客收取所提供的服務費用，也是非營利社會組織自身發展所必需。我國的中介類事業單位也要轉變觀念，開拓創新，提高服務水平，增加服務內容來取得服務對象認可，并取得相應的服務報酬。

4.事業單位要避免過分官僚化和過度商業化。國外許多研究非營利社會組織未來發展的專家學者強調，引入市場競爭機制和商業化管理模式，有助于提高非營利社會組織的工作效率和服務質量。同時還要防止“偽裝成非營利社會組織的營利機構”的出現，并盡量避免“非營利社會組織的營利沖動”。[1]在我國有些事業單位全部或者大部分受國家財政資金供養，卻仍然變相地從事著收費性經營活動；還有一些事業單位，占著國家資源、受著財政支持，卻沒能充分有效地提供相應的服務和積極公正地履行應盡的職責，反而利用事業單位性質上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地享受著政府部門與企業兩者擁有的權力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業所承受的市場壓力之外。因此，我國的事業單位一方面要避免過分政府化、機關化，同時也不能發展成為完全以營利為目的的市場主體，忽視自身的事業單位性質和公共服務職能。

5.逐步建立事業單位混合投資補償機制。在市場經濟發達的國家里，無論是公立還是私利的非營利社會組織，其經費來源都是多樣化的，構成了各式各樣的混合投資補償機制。相比之下，在我國傳統的事業管理體制下，國家投資與財政補償是許多事業單位惟一的經費來源，加上各類“事業產品”的商業化程度極低，事業單位的經營補償嚴重不足，造成事業發展極為困難的局面。因此，在推進中國事業單位改革的同時，要逐步改變單一的財政預算投資補償機制，建立由財政預算、事業經營、社會投資和政策引導等方面構成的多元化的事業補償機制，實現事業單位投資主體的多元化和投資方向多樣化，從而不斷增強事業組織的自我補償能力，充分調動全社會辦實業的主動性、積極性和創造性。

6.制定適應事業單位性質的財務控制模式。[1]美國財務會計準則委員會在歸納非營利社會組織的特征時，指出非營利社會組織“大部分資財來源于資財的供給者，他們不希望收回或據以取得經濟上的利益。非營利社會組織不存在可以明確界定并可以出售、轉讓、贖買的所有者權益，即使非營利社會組織解體，資產提供者也沒有分享一份剩余資產的明確的所有者權益。”國際會計師聯合會將類似于政府及非營利組織的社會組織稱為公立單位或公共部門。從我國的會計體系來看，事業單位會計作為預算會計的一個分支而單獨制定了《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》。這類制度是建立在事業單位完全財政預算的基礎上的。從改革的角度來看，事業單位僅依靠政府投入謀求發展是不夠的，只有引入市場競爭機制，實現優勝劣汰，建立自我發展的新機制，才能持續存在，健康發展。因此，要不斷改革和規范事業單位的財務控制制度，既不能比照行政部門的財務管理，也不能實行完全企業化的會計規則，而是要逐步建立起一個有利于事業單位自我發展、自我約束，充滿生機和活力的財務控制模式。

7.建立有效的非營利事業單位的運作和管理制度。從國外的經驗來看，非營利組織是一種區別于政府和企業的社會組織形式。一方面在運作和管理上不同于政府，另一方面和營利性的企業也有嚴格的區別。在我國，現在事業單位的財務管理制度基本上是按照國有資產進行設定的。這在計劃經濟條件下無可非議。但是隨著事業單位改革的逐步推進，國有資產的比重逐漸減少，特別是我們提出事業單位改革的非營利目標，繼續沿用基于國有資產的運作和管理制度就有很大的問題。因為國有資產管理和公益資產管理在本質上是不同的。國有資產主要通過稅收形成，管理是一種自上而下的體制；而作為非營利組織的財務管理制度應該建立在志愿性的公益產權基礎上，最重要的原則是公開性和透明度。非營利性的事業單位運作的財產來源于社會，他們基于志愿性的公益財產并承諾要為社會提供公共服務，社會大眾有權利要求非營利組織向社會公開和透明其財務過程，有權利向非營利組織問責，因此要建立有效的非營利事業單位的運作和管理制度。[5]

主要參考文獻：

［1］成思危．中國事業單位改革――模式選擇與分類引導［M］．北京：民主與建設出版社，2000．

［2］趙力波．事業管理改革［M］．濟南：山東人民出版社，2003．